TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Álvaro Henao Willes Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La persona de la referencia, a través de apoderada judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en procura de las siguientes: 1. PRETENSIONES Se resumen de la siguiente manera1: 1 Documento No. 1, Pág. 2 y 3 del expediente digital de primera instancia. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.
Se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 25 de mayo de 2023 frente a la petición presentada el 24 de febrero de 2023 en cuanto negó el reconocimiento y pago en favor del demandante de la pensión de jubilación por aportes, a los 55 años y 1.000 semanas, sin exigir el retiro definitivo del cargo docente, para la inclusión en nómina de pensionados. 2.
Declarar que el demandante tiene derecho a que la Nación - Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reconozca y pague una pensión de jubilación, equivalente al 75% de los salarios y las primas recibidas, anteriores al cumplimiento del estatus jurídico de pensionado que ocurrió el 16 de julio de 2021, momento en que cumplió los 55 años de edad y los 20 años de servicio sin exigir el retiro definitivo del cargo en compatibilidad con el salario en la docencia oficial. 3.
Condenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del Departamento de Risaralda, a que se reconozca y pague una pensión de jubilación por aportes, equivalente al 75% de los salarios y las primas recibidas, anteriores al cumplimiento del estatus jurídico de pensionado, es decir, a partir del 16 de julio de 2021, por haber completado los 20 años de servicio y los 55 años de edad, sin exigir el retiro definitivo del cargo, para proceder a su cancelación, en compatibilidad con el salario en la docencia oficial. 4.
Que se ordene a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del municipio de Pereira, dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este, tal como lo disponen los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5.
Condenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del municipio de Pereira, al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las sumas adeudadas. 6. Condenar en costas a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del municipio de Pereira, al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de los valores adeudados. 7.
Ordenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la inclusión en la nómina de pensionados, una vez sea reconocido este derecho y el respectivo pago de las mesadas atrasadas, desde el momento de la consolidación del derecho, hasta la inclusión en la nómina. 8. Ordenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las mesadas pensionales, por tratarse de sumas de tracto sucesivo, y demás emolumentos de conformidad con el artículo 192 del C.P.A.C.A. 9.
Que se condene en costas a la demandada. 2.
HECHOS Se resumen así2: 1. El demandante nació el 21 de noviembre de 1961, y cuenta en la actualidad con 55 años de edad. 2. El demandante tuvo las siguientes vinculaciones como supernumerario de planeación del municipio de La Virginia – Risaralda: desde el 18 de septiembre de 1988 al 30 de diciembre de 1989 y del 29 de enero de 1990 al 15 de noviembre de 1991. 3.
Luego se vinculó como docente por contrato de prestación de servicios antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, así: del 17 de octubre de 2002 al 13 de diciembre de 2002, del 20 de enero de 2003 al 11 de abril de 2003, del 21 de abril de 2003, al 20 de mayo de 2003, del 26 de mayo de 2003 al 4 de julio de 2003, del 21 de julio de 2003 al 20 de agosto de 2003, del 21 de agosto de 2003 al 30 de septiembre de 2003 y del 1 de noviembre de 2003 al 12 de diciembre de 2003. 2 Documento No. 1, Pág. 4 a 7 del expediente digital de primera instancia. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 4.
Posteriormente, y de conformidad con la certificación del 25 de enero de 2023 por la Secretaría de Educación del municipio de Pereira, el docente Álvaro Henao Willes fue vinculado en propiedad en la entidad desde el 22 de julio de 2005 hasta la actualidad. 5. El accionante elevó reclamación ante el Fondo Prestacional del Magisterio solicitando el reconocimiento de la pensión de jubilación, con respuesta negativa emitida a través del acto administrativo acusado.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante señala como normas quebrantadas las siguientes: Ley 33 de 1985, artículo 1 inciso 2. Ley 91 de 1989, artículo 15 numerales 1 y 2. Ley 60 de 1993, artículo 6. Ley 115 de 1993, artículo 115. Ley 100 de 1993, artículo 279. Ley 812 de 2003, artículo 81. Decreto 3752 de 2003, artículos 1 y 2.
Como argumentos de la alegada violación, señaló que a los docentes vinculados con anterioridad al año 2003, se le aplican las normas anteriores a la expedición de la Ley 812, es decir la Ley 33 de 1985 como servidores públicos regulares, o si son docentes con aportes al sector privado la ley 71 de 1988 para la pensión por aportes. A los servidores públicos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el reconocimiento se hará de conformidad con el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial, de conformidad con las normas vigentes.
Para los educadores vinculados a partir del 1° de enero de 1990, se les reconocerá una pensión de jubilación bajo el régimen general pensional del sector público establecido en las normas vigentes. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo al 23 de junio de 2003, es el establecido para el magisterio en las normas vigentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
Sostiene que el demandante se encuentra vinculado con anterioridad al 23 de junio Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 de 2003, a partir de ese momento se entiende como vinculado para los efectos del cumplimiento al artículo 81 de la Ley 812 de 2003, pues considera que la expresión «vinculados» quiso proteger las situaciones de docentes que tuvieran tiempo de servicio anterior.
Indica que el acto administrativo vulnera disposiciones legales en que debía fundarse, por lo que solicita su nulidad y que se acceda a las pretensiones de la demanda, por tratarse de una grave injusticia interpretada por la entidad demandada, teniendo en cuenta que la intención del legislador fue proteger los derechos de las personas que han laborado antes de 2003, que estaban vinculados a la docencia oficial.
II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Pereira contestó la demanda con escrito visible en el archivo 13 del expediente digital de primera instancia, en el que se opone a las pretensiones de la demanda y manifiesta que las pretensiones elevadas por parte de la accionante carecen de fundamento jurídico alguno, pues a la parte peticionaria sí se le dio respuesta a la reclamación, al indicarle mediante correo electrónico que este tipo de solicitudes deben elevarse por el aplicativo Humano en Línea, por lo que considera que no se generó un silencio administrativo negativo, y como consecuencia, no se generó un acto ficto negando las pretensiones de la accionante.
Propuso como excepciones «Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad ante el departamento de Risaralda (sic)», «inexistencia de causa para demandar y cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción», «caducidad» y «la genérica». Por su parte, la Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se opuso a las pretensiones de la demanda con escrito que obra en el archivo 13 del expediente digital de primera instancia, al considerar que el acto administrativo presunto que negó el reconocimiento pensional se ajusta plenamente a la normativa vigente aplicable al régimen prestacional docente.
Sostuvo que el FOMAG es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, cuyos recursos son administrados mediante contrato de fiducia mercantil por Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 Fiduprevisora S.A., actuando esta como vocera y administradora, conforme a la Ley 91 de 1989 y normas concordantes, lo que delimita la responsabilidad de las entidades demandadas.
Asimismo, indicó que los hechos expuestos por la parte actora no le constan y deben ser probados en el proceso, advirtiendo que la carga de la prueba corresponde al demandante. En desarrollo de los fundamentos de defensa, argumentó que el régimen pensional aplicable a los docentes está determinado por la fecha de vinculación, siendo aplicable al caso el régimen de prima media de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, al tratarse de una vinculación posterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
En ese sentido, adujo que el demandante no cumple con los requisitos legales de edad y semanas cotizadas para acceder a la pensión reclamada, razón por la cual no existe derecho cierto ni exigible. En consecuencia, propuso las excepciones de «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», «ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico» y «cobro de lo no debido», solicitando negar las pretensiones y abstenerse de condenar en costas, al no configurarse responsabilidad de la entidad ni cumplimiento de los presupuestos legales para el reconocimiento prestacional.
III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira negó las súplicas de la demanda3 bajo los siguientes argumentos. Precisó que el régimen pensional de los docentes depende de la fecha de vinculación al servicio público educativo oficial, distinguiendo entre quienes ingresaron antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 —a quienes se les aplica el régimen de la Ley 33 de 1985— y aquellos vinculados con posterioridad, a quienes les rige el sistema de prima media previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Igualmente, reiteró que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, los tiempos laborados mediante contratos de prestación de servicios pueden ser computados para efectos pensionales, en virtud del principio de primacía de la realidad, aunque sin implicar necesariamente una relación laboral formal. 3 Documento No. 28 del expediente digital de primera instancia. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 Al descender al caso concreto, el despacho constató que el demandante prestó servicios como docente mediante órdenes de prestación de servicios durante los años 2002 y 2003, y posteriormente fue vinculado en propiedad en el año 2005.
En ese contexto, concluyó que, al haber desarrollado actividades docentes antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen aplicable era el previsto en la Ley 33 de 1985, lo que implicaba acreditar 55 años de edad, 20 años de servicios y una tasa de reemplazo del 75% del ingreso base de liquidación. No obstante, al verificar los requisitos legales, el juzgado estableció que, si bien el actor cumplía con la edad exigida, no satisfacía el requisito del tiempo de servicios, toda vez que únicamente acreditó 18 años, 5 meses y 29 días de labor docente en entidades oficiales.
En consecuencia, concluyó que no se configuraba el derecho pensional reclamado, por lo que no era procedente acceder a las pretensiones de nulidad del acto ficto ni al restablecimiento del derecho solicitado. Por lo anterior, en la parte resolutiva dispuso: «XI. FALLA PRIMERO: Negar las pretensiones demandadas por la parte accionante, de conformidad con la parte considerativa de la presente decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívense las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa Siglo XXI (…)» IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante allegó escrito mediante el cual interpuso recurso de apelación4 contra la decisión de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: De acuerdo con la Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019, respecto al régimen pensional aplicable a los docentes oficiales, el Honorable Consejo de Estado ha hecho referencia a que existen dos regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación de los docentes, y que con base a ello el que cobija al demandante es aquel que señala que «el derecho a la pensión de 4 Documento No. 31 del expediente digital de primera instancia. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: 55 años de edad, 20 de servicio y 75% de los factores previstos en la Ley 62 de 1985», ya que contrario a lo resuelto por el a quo el docente Álvaro Henao Willes se vinculó a la docencia oficial al servicio del municipio de Pereira desde 17 de octubre de 2002 al 12 de diciembre de 2003 por OPS con algunas interrupciones, y en propiedad del 22 de julio de 2005 hasta la actualidad, tal y como consta en los certificados de tiempos de servicio expedidos por las respectivas secretarías de educación. Explica de manera cronológica que, el actor empezó a ejercer sus labores primero como supernumerario de planeación del Municipio de La Virginia del 18 de septiembre de 1988 al 30 de diciembre de 1989, luego como director de la cárcel municipal el 29 de enero de 1990, posteriormente como docente por OPS para el Municipio de Pereira del 17 de octubre de 2002 al 12 de diciembre de 2003, con algunas interrupciones y finalmente en PROPIEDAD, desde el 22 de julio de 2005 y en adelante, es decir lleva más de 21 años, existiendo una relación laboral, sin embargo el Juez computa 18 años, 5 meses y 29 días, cómputo que no comparte, porque la sumatoria del tiempo no se presta para dudas y permite completar los 20 años de servicios como empleado público para el Municipio de La Virginia como el tiempo docente por OPS y en Propiedad.
Por lo anterior, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda, dando aplicación al régimen previsto en la Ley 33 de 1985. V. PRONUNCIAMIENTO DE LOS NO APELANTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El sujeto procesal no apelante Nación - Ministerio de Educación Nacional, allegó escrito visible en el archivo 34 del expediente digital, en el cual reitera la improcedencia de las pretensiones del actor, señalando que no le resulta aplicable el régimen pensional anterior a la Ley 812 de 2003, dado que su vinculación efectiva al servicio docente y al FOMAG ocurrió con posterioridad al 2003, por lo que debe regirse por el régimen de prima media previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
En ese contexto, sostiene que el actor no es beneficiario del régimen de Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 transición ni cumple con los requisitos legales de edad y semanas o tiempo de servicio exigidos para el reconocimiento de la pensión, conforme a la normativa vigente y la jurisprudencia del Consejo de Estado; además, precisa que la liquidación pensional y el reconocimiento de prestaciones deben sujetarse estrictamente a los aportes realizados y a los factores salariales cotizados, por lo que concluye que la decisión de primera instancia debe ser confirmada.
El señor agente del Ministerio Público guardó silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 inciso 1° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2. CUESTIÓN PREVIA La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de prelación de fallos que permite decidir las litis en un orden distinto «en atención a la naturaleza de los asuntos» que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 20095 -modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024-, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al despacho 5 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024: «ARTÍCULO 63A.
DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. «Los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos. Sin sujeción al orden cronológico de turnos, las salas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los Tribunales Superiores de Distritos Judiciales deberán tramitar y fallar preferentemente los procesos en los siguientes casos: 1.
Cuando existan razones de seguridad nacional. 2. Para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional. 3. Graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad. 4. Cuando revista especial trascendencia económica o social. 5. Cuando se trate de asuntos relacionados con hechos de corrupción de servidores públicos. 6.
Cuando la decisión concierne a niños, niñas y adolescentes. Los mismos despachos previstos en el inciso segundo del presente artículo podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de las decisiones de fondo. Para tal efecto, fijará periódicamente los temas de agrupación de los procesos y señalará, mediante aviso, las fechas en las que se asumirá el respectivo estudio.
Así mismo, deberá dar prelación a aquellos procesos en que debe dar aplicación al precedente vinculante. Estas actuaciones también podrán ser solicitadas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o por la Procuraduría General de la Nación» Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 sustanciador, en cuanto la naturaleza del presente plenario se constituye en una temática recurrente en esta jurisdicción, sobre la cual ya se ha pronunciado este Tribunal por lo que mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», proferido por la Sala Plena de esta Corporación, que indica que al tratarse de temas o asuntos en los cuales existe unanimidad al interior del cuerpo colegiado, es posible asumir su estudio y decisión de forma preferente.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede el Tribunal a determinar si le asiste el derecho a la parte demandante al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación regulada en la Ley 33 de 1985 al haber cumplido 55 años y completado 20 años de aportes, en cuantía del 75% de los salarios devengados en el último año de adquisición del estatus de pensionado, por considerarse beneficiario del régimen de transición docente previsto en la Ley 812 de 2003 y sin la exigencia del retiro definitivo del servicio.
Para abordar el estudio de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares6. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en este habrá de proferirse.
4. ANÁLISIS JURÍDICO NORMATIVO. Para resolver el asunto planteado, la Sala de Decisión deberá examinar los siguientes aspectos relacionados con la materia de impugnación: (i) régimen pensional de los docentes; (ii) contratos u órdenes de prestación de servicios como tiempos computables para el reconocimiento de la pensión de jubilación docente, para definir si resulta procedente el reconocimiento pensional efectuado en primera instancia;
(iii) factores salariales a tener en cuenta para liquidar la pensión de jubilación; (iv) compatibilidad pensional y el salario docente, para determinar si en este caso resulta procedente el reconocimiento pensional sin exigir retiro del servicio. 6 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. Sentencia del 5 de septiembre de 2024, Sala Cuarta de Decisión, magistrado ponente Leonardo Rodríguez Arango, proceso radicado 66001-33-33-007-2022- 00368-01 (J-0696-2024), demandante Francisco José Rivera Monsalve, demandado FOMAG.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 4.1. Régimen pensional de los docentes Mediante la Ley 91 del 29 de diciembre de 1989, se dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuya finalidad, entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de sus afiliados, esto es, de los docentes oficiales.
Esta ley establece en su artículo 1°, la siguiente clasificación de sus afiliados: «Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Parágrafo - Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad». En relación con los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el artículo 5 de la citada norma, teniendo en cuenta el proceso de nacionalización de la educación oficial adelantado en el país mediante la Ley 43 de 1975, dispuso que quedarían automáticamente afiliados al Fondo, los docentes nacionales o nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de la misma, esto es, 29 de diciembre de 1989 y, de igual forma, el personal vinculado con posterioridad, siempre que cumpliera los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica.
La Ley 812 del 26 de junio de 20037, en su artículo 81, estableció que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encontraran vinculados al servicio público educativo oficial con anterioridad al 27 de junio de 2003 -fecha de entrada en vigencia de la mencionada norma8 -, es el establecido en las disposiciones vigentes a ese momento, y que aquellos docentes 7 <Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario> 8 Publicado en el Diario Oficial No. 45.231 de junio 27 de 2003.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 que se vinculen a partir de la aludida fecha tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media con prestación definida establecidos en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, esto, en los siguientes términos: «Artículo 81.
Reglamentado Parcialmente por el Decreto Nacional 2341 de 2003, Reglamentado Parcialmente por el Decreto Nacional 3752 de 2003. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres» (Negrillas y subrayas de la Sala) Así, los docentes que se hubieren vinculado al servicio público educativo antes del 27 de junio de 2003 -fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003- podrán beneficiarse del régimen prestacional establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la mencionada ley, es decir, las señaladas en la Ley 91 de 1989, la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1988; entretanto, los vinculados al servicio educativo a partir de la vigencia de dicha norma, se encuentran incursos en el régimen pensional de prima media con prestación definida establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, criterio que fue ratificado por el parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 001 del 22 de julio de 20059, con la salvedad de que el requisito de la edad para pensionarse será de 57 años para hombres y mujeres.
Dicha norma dispuso: «Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.» La Ley 91 de 1989 señaló en su artículo 15: «Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 9 «Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política».
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 2.- Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-489 de 2000, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer.
A. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
(Negrillas y subrayas de la Sala). En este sentido, el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-014 - CE-S2 -2019 10 precisó lo siguiente: «[…] - Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, están exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social, por expresa disposición del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. - Al estar exceptuados del Sistema, no son beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como tampoco les aplica el artículo 21 de la citada ley, en materia de ingreso base de liquidación del monto de la mesada pensional. - El régimen pensional para estos docentes está previsto en la Ley 91 de 1989, normativa que no establece condiciones ni requisitos especiales para adquirir la pensión de jubilación, ya que como lo dispuso en el literal B del numeral 2 del 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, CP César Palomino Cortés, sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019, expediente 680012333000201500569- 01 (0935-2017), demandante Abadía Reynel Toloza, demandado Fomag.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 artículo 15, gozan del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, es decir, el previsto en la Ley 33 de 1985. - De acuerdo con la tesis reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el régimen de pensiones para los docentes nacionales y nacionalizados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio exceptuados del Sistema General de Pensiones, esta clase de servidores públicos no gozan de un régimen especial de jubilación, pues ni la Ley 91 de 1989, ni la Ley 60 de 1993 así lo establecieron, y tampoco lo hizo la Ley 115 de 1994 que ratificó el régimen de jubilación previsto en la Ley 33 de 1985, como norma aplicable para los docentes nacionales.
Además, las pensiones de jubilación de los docentes reconocidas en su tiempo al amparo de la Ley 6 de 1945 o el Decreto 3135 1968, antecesoras de la Ley 33 de 1985, lo fueron bajo disposiciones “generales” de pensiones del sector administrativo, que no tuvieron el carácter de “especiales”. - Solo los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 200317, tendrán los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres […]».
Y unificó la jurisprudencia a efectos de determinar los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación a los docentes y su campo de aplicación, en los siguientes términos: «[…] Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]».(Negrillas y Subrayas de la Sala) Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 A tono con lo argumentado, es claro que la Ley 812 de 2003 consagró un límite para la aplicación de las normas que en materia prestacional tienen como destinatarios a los docentes oficiales, límite que se sujeta exclusivamente a la fecha de vinculación al servicio docente oficial, para el momento en que entró en vigencia dicha ley, esto es, a partir del 27 de junio de 2003, así: •Para los docentes vinculados al servicio estatal antes del 27 de junio de 2003, el régimen pensional será el contenido en la Ley 91 de 1989, que a su vez deriva en la Ley 33 de 198511 o eventualmente en la Ley 71 de 198812 (pensión por aportes); y •Para los docentes oficiales vinculados a partir del 27 de junio de 2003, el régimen pensional será el general de las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y las demás que lo regulen, pero con el requisito de la edad unificado en 57 años para hombres y mujeres.
Ahora bien, para efectos de establecer cuál régimen pensional resulta aplicable al demandante, es determinante dilucidar la fecha de su vinculación como docente, bajo el entendido de que si la vinculación fue anterior al 27 de junio de 2003, le serán aplicables las Leyes 91 de 1989, Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1988, según el caso; y si fue posterior, quedará sujeto a lo preceptuado en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 4.2.
Contratos u órdenes de prestación de servicios como tiempos computables para el reconocimiento de la pensión de jubilación docente 11 <ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio…>. 12 «Artículo 7.- Reglamentado por el Decreto Nacional 2709 de 1994.
A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. Ver: artículos 4, 19 y ss. Decreto Nacional 1160 de 1989 Lo relacionado con pensión de jubilación por aporte. Parágrafo.- INEXEQUIBLE. Para el reconocimiento de la pensión de que trata este artículo, a las personas que a la fecha de vigencia de la presente ley, tengan diez (10) años o más de afiliación en una o varias de las entidades y cincuenta (50) años o más de edad si es varón o cuarenta y cinco (45) años o más si es mujer, continuarán aplicándose las normas de los regímenes actuales vigentes.
Corte Constitucional Sentencia C-012 de 1994». Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 La Ley 60 de 1993 permitió la vinculación de docentes bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, pero esta clase de vínculos se desnaturalizó con lo dispuesto por la Ley 115 de 1994, en cuyo artículo 105 parágrafo 3° se consagró la vocación de permanencia de los docentes contratistas, al prever su incorporación gradual en la planta, disposición que produjo efectos hasta su declaratoria de inexequibilidad con la sentencia C-555 de 1994 de la Corte Constitucional13.
Respecto de los contratos u órdenes de prestación de servicios como tiempos computables para el reconocimiento de la pensión de jubilación, como punto de reparo de la alzada, se resalta que la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 201514, consideró que los tiempos de servicios prestados por hora cátedra y a través de contratos u órdenes de prestación de servicios como docente, deben ser tenidos en cuenta a efectos de cumplir el requisito de tiempo de servicio, para obtener el derecho a la pensión gracia, al respecto, dijo: «Con relación al cómputo del tiempo de servicio docente por hora cátedra, la Corte Constitucional en sentencia C-517 de 1999, dijo lo siguiente: “(…) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.
(…)”. Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 200015 indicó que era posible tener en cuenta el para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 200316 se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó lo siguiente: “(…) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias.
Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no 13 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. CP Alfonso Vargas Rincón. Bogotá. D.C. 22 de enero de 2015. Radicación Nro. 250002342000201202017 01(0775-14). 15 «Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 24 de agosto de 2000, expediente No. 1053-00, M.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado» 16 «Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 8 de agosto de 2003, expediente No. 0396-03, M.P. Dr. Jesús María Lemos».
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley.
En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2° del artículo 3° del Decreto 0174 de 1982 modificado por el artículo 3° del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.
Así las cosas deben entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales. (…)”. Así las cosas, la Sala considera que no le asiste la razón al Tribunal que negó las súplicas de la demanda porque a su juicio la vinculación como docente externa de hora catedra comprendido entre los años 1985 y 1993, no tiene incidencia en el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto no medió una vinculación laboral con el Departamento de Sucre, en consecuencia se revocará la sentencia apelada para en su lugar entrar a determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago del a pensión gracia. (…) Ahora bien, el demandante se ha desempeñado como docente en propiedad 17 años, 4 meses y 23 días, hasta el 12 de diciembre de 2011, fecha de expedición de la certificación de tiempo de servicios.
Sumando los 4 años 5 meses y 24 días años en que estuvo vinculada como docente externa, la Sala encuentra que cuenta con más de 20 años de servicios, pues acreditó un total de 21 años, 10 meses y 17 días». Luego, el mismo Consejo de Estado en nueva sentencia de unificación CE-SUJ2- 5 de 2016 17, respecto del tiempo de servicio docente a través de contratos de prestación de servicio, señaló: «[…] Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada18 de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, CP Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante Lucinda María Cordero Causil, demandado municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) 18 Cita de cita.
Al respecto véanse las sentencias de (i) 30 de octubre de 2003 de la subsección B, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, número interno 2460-2003, actora: Sonia Stella Prada Cáceres, (ii) 30 de marzo de 2006 de la subsección B, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 52001-23-31-000-1999-01215-02 (4669-04), demandante: María Carmela Guerrero Benavides, (iii) 14 de agosto de 2008 de la subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 68001-23-15-000-2002-00903-01 (0157-08), (iv) 1° de octubre de 2009 de la subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, expediente 0488-2009, actor: Liliana Esmeralda Jaimes Jaimes, (v) 4 de noviembre de 2010 de la subsección A, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 0761-2010, actor: Marisel Bohórquez Sarmiento, (vi) 16 de febrero de 2012 de la subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, expediente 1961-11, actor: María Edilma Barrera Reyes, y (vii) 24 de octubre de 2012 de la subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 68001-23-31-000-2003-02568-01(1201-12), actor: Héctor Alfonso Cáceres Gómez.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 servicios 19, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno 20, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado […]».
(Negrillas de la Sala). Para efectos del cómputo del tiempo de servicios exigido para alcanzar el status pensional, ha discurrido el H. Consejo de Estado: «[…] Procede la Sala a estudiar lo relativo a la prestación del servicio docente a través de contratos de prestación de servicios. Al respecto, el Decreto 2277 de 1979, define la profesión docente, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 2.
PROFESIÓN DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.
ARTÍCULO 3. EDUCADORES OFICIALES. Los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal son empleados oficiales de régimen especial 19Cita de cita. La sala plena de la Corporación, en providencia de 18 de noviembre de 2003, expediente IJ-0039, CP Nicolás Pájaro Peñaranda, actora: María Zulay Ramírez Orozco, indicó que era inaceptable reconocer la existencia de una relación laboral en circunstancias en las cuales el contratista coordina con su contratante la prestación del servicio y precisó: “Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.
Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.
Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales”. 20 Cita de cita. Esta posición se sostuvo en decisión de la subsección B de esta sección de 4 de noviembre de 2004, expediente 150012331000199902561-01 (3661-2003), CP Alejandro Ordóñez Maldonado, demandante: Marlén Fúquene Ramos.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 que, una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas previstas en este decreto” (Subrayado fuera de texto).» No obstante lo anterior, las entidades territoriales contrataron los servicios de los denominados «docentes temporales», ante la imposibilidad de vincularlos oficialmente a las plantas de personal, por cuanto la legislación vigente, prohibía crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria con cargo al presupuesto estatal.
Por ello, en sentencia C–555 del 6 de diciembre de 1994, con ponencia del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional al estudiar la demanda de inexequibilidad, entre otros, del artículo 6º de la Ley 60 de 1993, estableció que respecto al desempeño de funciones docentes, las mismas no se pueden adelantar mediante contratos de prestación de servicios, en cuanto dichas actividades presuponen la subordinación o dependencia propias de la relación laboral.
Lo anterior, lo corrobora, el hecho de que la labor docente consagrada en el artículo 104 de la Ley General de Educación (115 de 1994) prevé que «El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos … »; de tal suerte que la labor docente no es independiente, sino corresponde a un servicio que se presta en forma personal y de manera subordinada, que no es posible disfrazar mediante contratos de prestación de servicios.
Dijo textualmente dicha Corporación: «La primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional. Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP.
Sin embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal» (Negrillas fuera del texto original).
De ahí que deba arribarse a la conclusión, que la existencia de la relación laboral con los docentes contratistas se presume, sin que ello implique que dicho funcionario de hecho tenga los mismos derechos y obligaciones de los empleados públicos sujetos a un específico régimen legal y reglamentario, a una planta de personal y a la disponibilidad presupuestal correspondiente […]». 21 (Negrillas y subrayas de la Sala).
En posterior providencia 22 el alto tribunal reafirma la procedencia de contabilizar el tiempo durante el cual se prestan servicios como docente al Estado, bajo la 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de abril de 2017, radicado 13001 23 33 0002 013 00378 01 (2341–2015). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, CP Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 13 de febrero de 2020, radicación 54001-23-33-000-2014-00106-01(0156-15), demandante Carmen Cecilia Matamoros Rincón, demandado Fomag.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 modalidad de contratos de prestación de servicios, para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación, así: «[…] El planteamiento expuesto sigue la línea jurisprudencial definida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 según la cual la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes contratistas merecen una protección especial por parte del Estado.
Ahora bien, la Sala advierte que el pronunciamiento que se efectúe en el proceso ordinario de reconocimiento de la pensión de jubilación con inclusión de tiempos laborados a través de contratos de prestación de servicios puede darse en dos escenarios con connotaciones diferentes: (i). La primera, cuando se pretende la declaración de existencia de contrato realidad con todas sus connotaciones laborales y prestacionales, en este caso, debe darse previamente el agotamiento de la vía administrativa y convocar como demandada a la entidad territorial con la cual se suscribieron los contratos a efectos de garantizar el derecho al debido proceso de la entidad responsable y así mismo el total cumplimiento de la sentencia. (ii).- La segunda se presenta en los casos en que únicamente se persigue el cómputo de los periodos laborados a través de contratos de prestación de servicios para el reconocimiento de la pensión de jubilación, escenario en el que es posible que el proceso ordinario se adelante únicamente con la comparecencia de la entidad de previsión. Esto por cuanto el Decreto 1848 de 1969 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135» 23 permite la acumulación de tiempos de servicio con la posibilidad de exigir la cuota parte de las otras entidades oficiales, al indicar que la pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley y que en los casos de acumulación de tiempo de servicios la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales 23 Cita de cita. «ARTÍCULO 75.- Efectividad de la pensión. 1.
La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión. 2.
Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora. 3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas.
En este caso, se procederá con sujeción al procedimiento señalado al efecto en el Decreto 2921 de 1948 y, si transcurrido el término de quince (15) días del traslado a que se refiere el artículo 3o. del citado decreto la entidad obligada a la cuota pensional no ha contestado, o lo ha hecho oponiéndose sin fundamente legal, se entenderá que acepta el proyecto y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. El expresado término comenzará a correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el proyecto de reconocimiento de la pensión.» (Negrilla de la Sala).
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas. Adicionalmente, en materia de aportes pensionales, la aludida sentencia de unificación de la sección Segunda de esta Corporación, de 25 de agosto de 2016, precisó que frente a los aportes para pensión no opera el fenómeno de prescripción, en atención a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del menciono fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales. […] Bajo tal entendimiento y dado que en el presente caso el demandante reclama el computo de los tiempos laborados por contratos de prestación de servicios únicamente para efectos pensionales, la Sala estima que resulta procedente tal pretensión en forma conjunta o acumulada con la de reconocimiento pensional de la docente, porque su declaración solo tendrá incidencia en cuanto a los aportes pensionales frente a los cuales no opera la prescripción, ni la caducidad, y además, por cuanto la entidad o empresa a cuyo cargo se encuentra el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que legalmente les corresponda.
Lo anterior no obsta para señalar que debe cumplirse con la carga probatoria que encierra el contrato de prestación de servicios docente, a efectos de establecer con claridad el periodo de inicio y terminación de cada contrato, su objeto, la entidad con la cual se celebró el contrato y la entidad a la cual se efectuaron los aportes pensionales, para efectos de determinar la posibilidad de perseguir la cuota parte pensional y la entidad de previsión o ente responsable de ella.
Así las cosas, de acuerdo con la más reciente tesis planteada por esta Corporación, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y en tratándose de docentes oficiales, esta subsección estima que resulta procedente contabilizar el tiempo durante el cual estos prestaron sus servicios al Estado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación […]».
(Negrillas y subrayas de la Sala) De acuerdo con la antecitada línea jurisprudencial y, teniendo en cuenta que en el campo educativo oficial se ha reconocido la primacía de la realidad sobre las formalidades, es viable computar el tiempo de prestación de servicios al Estado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, para efectos del reconocimiento pensional.
Resalta esta Corporación Judicial que los múltiples contratos de prestación de servicios que han operado en esta modalidad de vinculación, obedecieron a la imposibilidad de ingresar a los docentes oficialmente a las plantas de personal, por cuanto la legislación vigente prohibía crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria con cargo al presupuesto estatal; en consecuencia, el tiempo de vinculación a través de contratos de prestación de Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 servicios, debe tomarse como tiempo de servicio prestado al Estado, en el servicio docente.
En reciente sentencia, la Sección Segunda – Subsección A del H. Consejo de Estado24, reitera que el desempeño de actividades y funciones como docente, fundada en vínculos contractuales con entidades de derecho público o a su servicio, permite tener configurada la calidad de docente y de acuerdo con la fecha de vinculación, definir el régimen aplicable; esto señaló dicha providencia: «A partir de lo expuesto, se observa en el sub examine que el señor Arbeláez Latorre se desempeñó como docente del Municipio de Armenia desde el 15 de marzo de 2001 hasta el 14 de junio de 2002, ello a través de sendos contratos laborales y contratos de prestación de servicios celebrados con la Cooperativa de Profesores y Educadores del Quindío (COOPEQ), a fin de ejecutarlos en instituciones educativas oficiales de aquel territorio.
Seguidamente se verificó que el demandante realizó actividades en calidad de educadora bajo la misma modalidad de contratación referida, pero esta vez con la propia entidad territorial aludida desde el 4 de febrero de 2003 hasta finales de agosto del mismo año. Por otro lado, se destaca que la libelista igualmente ejerció labores como servidora pública en calidad de docente oficial al servicio del Municipio de Armenia, luego de ser nombrada en provisionalidad y haber tomado posesión del cargo desde el 1° de septiembre de 2003 hasta el 2 de mayo de 2005.
Finalmente, el demandante ha ocupado el mentado cargo en propiedad con base en la Resolución 262 del 23 de febrero de 2006, ello a partir del 1° de marzo del mismo año, al menos y conforme al hecho quinto del escrito introductor, hasta la fecha de presentación de la demanda (23 de septiembre de 2014)25. Durante estos últimos períodos no existe duda de la existencia de una vinculación legal y reglamentaria con el Estado como educadora de éste.
Ahora, si bien no se niega la existencia de contratos de prestación de servicios de el demandante con COOPEQ y con el Municipio de Armenia, lo cierto es que tal hecho de ninguna manera implica asumir que la calidad de sus actividades fue otra diferente a la de una docente oficial propiamente dicha, esto al margen de que los efectos jurídicos en cuanto a la relación laboral no se hayan configurado en su momento.
Lo expuesto implica que sin perjuicio del vínculo contractual existente en tales períodos y sin que en esta sentencia se emita pronunciamiento sobre una eventual declaratoria de existencia de una relación laboral para aquella época, sí debe entenderse que el señor Arbeláez Latorre ejerció funciones propias e inherentes a la condición de docente estatal desde el 15 de marzo de 2001, es decir, a partir de la primera ejecución del contrato de trabajo suscrito con la mentada cooperativa para ser desarrollado en instituciones educativas de la entidad territorial referida.
(… 24 Sentencia del 18 de marzo de 2021. CP William Hernández Gómez. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 63001-23-33-000-2014-00249-01 (0249-2016). Demandante: Argelia Arbeláez Latorre. 25 Ver acta de reparto a folio 62 del expediente. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 A partir de este razonamiento, se deduce preliminarmente que ante casos en los que se avizora el desempeño de actividades y funciones como docente, fundada en vínculos contractuales con entidades de derecho público o a su servicio, es posible tener por configurados los tres elementos constitutivos de una relación laboral, con fundamento en que la misma naturaleza de la actividad desarrollada por un educador, hace que ésta sea necesariamente personal, remunerada y sometida a reglamentaciones, instrucciones y lineamientos de obligatorio cumplimiento.
Esto en la medida en que la educación es un servicio público esencial regulado por directrices imperativas inherentes a la ejecución de una política pública. Lo anterior se asegura sin perjuicio de la carga probatoria que le corresponde al docente para «[…] demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta […]».
A manera de colofón de estas precisiones, la Subsección encuentra ajustada a la realidad jurídica y jurisprudencial del caso, el tener como demostrada a favor de la libelista la prestación de servicios propios de una docente oficial por el tiempo que se ejecutaron los contratos respectivos celebrados entre aquella y el Municipio de Armenia.
Esto en atención a que los mentados vínculos contractuales, en esencia lo que consolidaron fue una relación laboral subrepticia que implica tener en cuenta su vigencia para efectos de acumular ese lapso al período de labores de el demandante como educadora estatal y por ende que se deriven las consecuencias, que en lo que respecta al marco normativo aplicable le correspondían en virtud de dicha calidad».
(Negrillas de la Sala) Es importante mencionar que el criterio jurisprudencial antes expuesto se fundamenta en que las prestaciones deferidas a los docentes oficiales, son justificadas para su beneficiario en el ejercicio de la profesión docente, indistintamente de la forma de su vinculación. En consecuencia, los tiempos laborados por un docente con una vinculación contractual a través de sucesivos contratos u órdenes de prestación de servicios con entidades públicas o a su servicio, es decir, por medio de la figura del docente contratista, deben ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión, sin que sea necesario adelantar proceso tendiente a obtener previamente la declaratoria de la existencia del contrato realidad con todas sus connotaciones laborales y prestacionales, por lo que es posible reclamar tan solo el cómputo de los tiempos laborados por contratos de prestación de servicios en forma conjunta con la pretensión tendiente al reconocimiento pensional docente adelantando el proceso contra la entidad de previsión a cuyo cargo está el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, la cual tendrá derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que legalmente les corresponda.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 Con base en el marco normativo y jurisprudencial antes descrito, que permite el cómputo para acceder a la pensión docente con tiempos servidos a la docencia oficial en la modalidad de vinculación por contratos de prestación de servicios (ordenes de trabajo), de la cual emerge una relación laboral -contrato realidad- encuentra esta Sala de Decisión que la vinculación del demandante como docente, tuvo lugar con anterioridad a la Ley 812 de 2003, conforme quedó acreditado con el material probatorio obrante dentro del plenario (archivos 3- págs. 10 y s.s. del expediente digital), que da cuenta de sus vinculaciones como docente de índole contractual y por vinculaciones legales y reglamentarias, así: Cargo - tipo de contrato Entidad empleadora Desde Hasta No. de días Docente – Orden de prestación de servicios Municipio de Pereira 17/10/2002 13/12/2002 58 Docente – Orden de prestación de servicios Municipio de Pereira 20/01/2003 11/04/2003 82 Docente – Orden de prestación de servicios Municipio de Pereira 21/04/2003 20/05/2003 30 Docente – Orden de prestación de servicios Municipio de Pereira 26/05/2003 04/07/2003 40 Docente – Orden de prestación de servicios Municipio de Pereira 21/07/2003 20/08/2003 31 Docente – Orden de prestación de servicios Municipio de Pereira 21/08/2003 30/09/2003 41 Docente – Orden de prestación de servicios Municipio de Pereira 01/10/2003 31/10/2003 31 Docente – Orden de prestación de servicios Municipio de Pereira 01/11/2003 12/12/2003 41 Docente – provisionalidad y propiedad Municipio de Pereira 22/07/2005 25/01/202326 6395 TOTAL 6749 DIAS (18,4 AÑOS) Y en la página 35 del archivo 3 del expediente digital de primera instancia, se observa el certificado de información laboral expedido por el municipio de La Virginia, en el cual consta que el demandante trabajó para dicho ente territorial, como supernumerario de la Secretaría de Planeación del 18 de septiembre de 26 Fecha de certificación, según los hechos de la demanda, la parte demandante continúa su labor como docente a la fecha de presentación de la misma.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 1988 al 30 de diciembre de 1989 y como director de la Cárcel Municipal del 29 de enero de 1990 al 15 de noviembre de 1991. Este último periodo se ratifica en las páginas 39 a 40 y 42 a 43 del archivo 3 en las que obran certificaciones emitidas por el secretario de servicios administrativos de la alcaldía municipal de La Virginia, todo lo cual se resume así: Cargo - tipo de vinculación Entidad empleadora Desde Hasta No. de días Supernumerario de Planeación Municipio de La Virginia 18/09/1988 30/12/1989 467 Director cárcel municipal Municipio de La Virginia 29/01/1990 15/11/1991 656 TOTAL 1123 DIAS (3,3 AÑOS) TOTAL DE TIEMPOS VINCULADO COMO DOCENTE Y EN EL SECTOR PÚBLICO: 7.872 DÍAS (21,5 AÑOS).
La Sala reitera que la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión docente, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo27, ni su modo de vinculación, comoquiera que el texto normativo (Ley 812 de 2003), lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, y es viable que lo haya sido con antelación a la mencionada calenda, sin exigir tipo de vinculación alguno y menos que estuviere vinculado a la vigencia de dicha normativa (27-06-2003).
En el presente caso, entre el actor y el municipio de Pereira existió una vinculación a la vigencia de la Ley 812 de 2003, así se observa de las órdenes de trabajo visibles en los folios 25 y s.s. del archivo 3 del expediente digital, y las constancias expedidas por el director administrativo de prestación del servicio educativo y administración del plazas docentes del municipio de Pereira y la directora de talento humano del sector del ente territorial, que obran en los folios 19 y s.s. ibídem. 27 Interpretación realizada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, expediente 0775-2014, CP Alfonso Vargas Rincón, donde concluyó que no es necesario acreditar la continuidad del vínculo a efectos de reconocer la pensión gracia de un docente territorial o nacionalizado, razonamientos que se pueden hacer extensivos al presente asunto, debido a que la norma tampoco condiciona el régimen de transición a la continuidad del servicio.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 También es de la mayor importancia que el tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión, no solo es aquel que se deriva de las relaciones legal-reglamentarias y en titularidad, sino que, tal como ha quedado claramente delimitado por la jurisprudencia de unificación del máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, las modalidades de vinculación, como la de prestación de servicios de los docentes, resultan válidas, en cuanto cimentadas en la realización efectiva de labores de educador, y toda vez que dicho tipo de contratación obedeció a la imposibilidad de vincular a los docentes oficialmente a las plantas de personal, por cuanto la legislación vigente prohibía crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria con cargo al presupuesto estatal; en consecuencia, el tiempo que dure la vinculación como docente por medio de contratos u órdenes de prestación de servicios, sí debe tomarse como tiempo de servicio prestado a la docencia oficial.
Al respecto, resulta pertinente traer a colación sentencia del 30 de enero de 202528 proferida por el H. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en la que se confirma providencia de este Tribunal, y en la cual respecto de los docentes vinculados a través de órdenes o contratos de prestación de servicios, y el tiempo de servicio para efectos del reconocimiento pensional, reitero su procedencia bajo los siguientes argumentos: «(…) Así las cosas, la forma de vinculación de los docentes no puede ser un obstáculo para que accedan a los derechos mínimos irrenunciables que las normas prevén. Una interpretación contraria conllevaría a mantener las condiciones de desigualdad e inequidad y detrimento de la dignidad humana, como principio fundante del Estado social de derecho, de un grupo importante de la población, que desarrolla una labor trascendental para la sociedad.
Lo expuesto también se deriva del criterio que ha mantenido esta Sección, en el sentido de considerar que no es el acto por el cual se vincula a una persona lo que define su relación con el Estado, sino lo que se evidencia de esa relación, en armonía con las reglas de interpretación normativa que impone la Constitución Política en los artículos 53 «situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho»; 228, sobre la prevalencia del derecho sustancial; y de integración normativa derivado de los artículos 53 «Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores» y 93 «[l]os tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno». 28 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso - Administrativo Sección Segunda, Subsección B CP: Juan Enrique Bedoya Escobar.
Sentencia del 30 de enero de 2025. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 51. Lo anterior, se acompasa también con el principio pro homine que, si bien se estableció como un criterio para examinar el alcance de los derechos humanos, la jurisprudencia le ha dado plena aplicación en materia laboral y, específicamente, en asuntos de la seguridad social por tratarse de un derecho fundamental.
Sobre su trascendencia, ha señalado que implica que «las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas».
En ese orden «impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constituciona». 52.
Bajo estos parámetros el ejercicio de la función docente a través de la vinculación por contratos de prestación de servicios, por virtud de los principios de la primacía de la realidad sobre las formalidades, de favorabilidad y pro homine y por las características de la labor desempeñada en estos casos, permite su cómputo para efectos pensionales.
Lo anterior porque la falta de vinculación como empleados públicos obedeció a un incumplimiento de un deber legal por parte del Estado que no puede afectar sus derechos laborales. 53. Ciertamente, la situación descrita impone que las formalidades omitidas por la administración no sean un obstáculo para el goce de derechos laborales y que aun con la ausencia en el proceso de la entidad territorial que se benefició de los servicios del docente-contratista se permita suprimir las condiciones de desigualdad material que afectan a un sector de la población sin justificación constitucional. 54.
Esta interpretación se acompasa con los principios de celeridad y eficacia que deben guiar la labor judicial y otorgan vigencia a los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital que se ven amenazados con la omisión de vincular al proceso a la secretaría de educación respectiva, que valga insistir, desconoció las disposiciones legales y jurisprudenciales de vincular en sus plantas de personal a aquellos docentes que ejercían la labor, sin derecho a las prestaciones sociales propias de los empleados públicos. 55.
Valga precisar que esta interpretación no desconoce la necesidad de contar con los recursos necesarios para la financiación de la prestación, una vez esta sea reconocida; pues lo cierto es que, tal y como lo ha señalado esta corporación29, en caso de que la administradora de pensiones observe que los valores no se ajustan a la ley, bien sea porque se omite el pago oportuno o el monto consignado es inferior, el ordenamiento jurídico colombiano prevé los mecanismos para asegurar su cumplimiento. 56.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 del Decreto 3752 de 200330 las prestaciones sociales de los docentes causadas con anterioridad a la afiliación al Fomag, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones están a cargo de la respectiva entidad territorial o de la entidad de previsión social a la cual se hubieren realizado los aportes; de manera que la omisión en el pago de los aportes por los lapsos en los que los docentes estuvieron vinculados mediante relaciones contractuales, es responsabilidad de la entidad que se benefició de los servicios del docente o de la administradora a la cual se efectuaron las cotización. No obstante, tal situación impone al fondo la obligación de hacer uso de los mecanismos establecidos en la norma para adelantar los procesos de cobro coactivo o requerir el bono pensional.
Y más adelante concluye: Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 66. Al respecto, es necesario precisar que contrario a lo señalado en la apelación, es irrelevante que el periodo anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 hubiera sido en virtud de contratos y órdenes de prestación de servicios y no a través de una vinculación legal y reglamentaria, por cuanto el beneficio del régimen de transición de la norma antes mencionada no establece condición alguna adicional al de haber tenido un vínculo al servicio público educativo oficial, bien sea como docente nacional, nacionalizado o territorial. 67.
En ese sentido esta Subsección puntualizó que «dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario». 68.
Por lo que esta Subsección ha considerado que los tiempos de servicio acreditados bajo la modalidad contractual son útiles para el reconocimiento de la pensión reclamada, aun cuando no se haya adelantado el debate en torno al reconocimiento de la relación laboral encubierta, pues los derechos en materia laboral en favor del docente contratista surgen con independencia del tipo de vínculo en virtud del cual se prestó el servicio, pues el solo hecho de hacerlo con la anuencia del Estado da lugar a una verdadera relación laboral con él, lo que le permite el reconocimiento de sus derechos como trabajador, incluido el pago de las prestaciones sociales. 69.
En efecto, tal y como se señaló en el marco normativo de esta decisión la forma de ingreso al servicio docente no puede ser un obstáculo para que accedan a los derechos mínimos irrenunciables que las normas prevén y, lo cierto es que, desde el año 1993 el legislador había previsto la incorporación a las plantas de personal de los docentes vinculados a través de órdenes y contratos de prestación de servicios, pues así se dispuso en los artículos 6 de la Ley 60 de 1993 y 105, parágrafo 3, de la Ley 115 de 1994. 70.
De esta manera, si bien María Lucero Buitrago Díaz estuvo vinculada a través de una relación contractual por más de 5 años, esa situación desconocía las disposiciones del legislador y desatendía las interpretaciones judiciales según las cuales la diferenciación entre los docentes de planta y los contratistas no tenía justificación constitucional en la medida en que realizaban igual actividad; y, en contraste, vulneraba los derechos laborales irrenunciables de aquellos que tenían previsto un régimen o unas prerrogativas particulares, esto es aquellas contenidas en la ley y no en el contrato. 71.
Así las cosas, los jueces de la República no pueden cohonestar con las desigualdades creadas por virtud de una facultad contractual que desconocía la realidad laboral de los docentes; lo que, a su vez, impide darle la razón a la entidad recurrente al considerar que la única experiencia docente útil para obtener la prestación es aquella que ocurrió luego de la vinculación legal y reglamentaria.
Así pues, los servicios prestados por la demandante en la modalidad contractual o de OPS al municipio de Dosquebradas del departamento de Risaralda, resultan válidos para determinar que estuvo vinculada al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. Por lo tanto, podía pensionarse con las normas vigentes aplicables, la cual, para su caso era la Ley 33 de 1985. 72.
En ese sentido, resulta necesario resaltar que no solo una vinculación legal y reglamentaria es útil para acceder al derecho reclamado, pues esta Subsección ha señalado que no es el acto por el cual se vincula a una persona lo que define su relación con el Estado, sino lo que se evidencia de esa relación, de forma que el ejercicio de la función docente a través de otras modalidades, como la Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 vinculación por contratos de prestación de servicios, por virtud de los principios de la primacía de la realidad sobre las formalidades, de favorabilidad y pro homine y por las características de la labor desempeñada en estos casos, permite su cómputo para efectos pensionales.
(..) 74. En consonancia con lo anterior, se concluye que existe una «prohibición constitucional» de vincular a docentes al servicio público educativo oficial a través de contratos de prestación de servicios. Por lo que excluir de la transición prevista en la Ley 812 de 2003, a quienes prestaron sus servicios al magisterio con ocasión de una relación contractual, resulta a todas luces inconstitucional, puesto que, conllevaría a una interpretación desfavorable con sustento en una situación que, como se explicó anteriormente, se aparta de las normas constitucionales, esto es, la vinculación de docentes a través de un contrato.
( )» Del mismo modo, se considera pertinente aclarar que, si bien no se niega la existencia de contratos de prestación de servicios de la demandante con entidad territorial o a su servicio, lo cierto es que tal hecho de ninguna manera implica asumir que la calidad de sus actividades fue diferente a la de un docente oficial, al margen de que los efectos jurídicos, en cuanto a la relación laboral, no se hubieren configurado en su momento; es decir, sin perjuicio del vínculo contractual existente en los lapsos aludidos y sin que en esta sentencia se emita pronunciamiento sobre una eventual declaratoria de existencia de una relación laboral para aquella época, sí debe entenderse que la actora ejerció funciones propias e inherentes a la condición de docente estatal en cada uno de sus interregnos de ejecución, por lo que este período solamente será considerado como tiempo de servicio efectivamente laborado y acumulable en materia de acreditación de requisitos para acceder al reconocimiento de una pensión de jubilación, sobre el cual debió realizarse efectivamente las respectivas cotizaciones29, sin que fuere necesario adelantar proceso tendiente a obtener previamente la declaratoria de la existencia del contrato realidad con todas sus connotaciones laborales y prestacionales.
En tal virtud, la Sala itera la validación del tiempo laborado por el demandante por medio de contratos de prestación de servicios como docente oficial, lo que permite concluir que, de acuerdo con la fecha de vinculación de este a la docencia oficial, en razón de los contratos de prestación de servicios referidos, cumple con las condiciones establecidas en la Ley 812 de 2003, para efectos de la aplicación del 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP William Hernández Gómez, sentencia del 17 de junio de 2022, radicación 15001-23-33-000-2019-00357-01 (4678-2021), demandante Ligia Carvajal Meléndez, demandado Fomag.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 régimen pensional anterior previsto en la Ley 33 de 1985, mas no por los preceptos de la Ley 100 de 1993, dado que su vinculación docente se concretó como ha quedado vislumbrado con anterioridad a dicha normativa, y en ese sentido esta Colegiatura Judicial considera que al demandante sí le asiste el derecho a que la entidad demandada le reconozca la pensión de jubilación reclamada bajo los términos de la Ley 33 de 1985, en cuanto acredita haber cumplido 20 años de servicios como docente en virtud de la prestación de servicios bajo la modalidad contractual de contratos de prestación de servicios y por vinculación legal y reglamentaria (provisionalidad y en propiedad), además de su vinculación al sector público y por cuanto supera los 55 años de edad, los cuales cumplió el 21 de noviembre de 2016.
Lo anterior, teniendo en cuenta que bajo la aplicación del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, el cómputo del tiempo de servicios no se restringe exclusivamente a la docencia, sino que comprende todo el tiempo laborado como empleado oficial, continuo o discontinuo, en entidades del Estado, conforme al tenor literal de dicha normativa.
Si bien el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 alude al régimen pensional aplicable a los docentes vinculados al servicio público educativo oficial antes y después de su entrada en vigencia —precisando que el régimen se determina en función de dicha vinculación—, de dicha disposición no se desprende una limitación según la cual el tiempo de servicios deba ser exclusivamente docente, sino únicamente un criterio de determinación del régimen aplicable.
Así entonces, resulta jurídicamente viable computar, para efectos pensionales, los periodos en los cuales el demandante se desempeñó como supernumerario y como director de la cárcel municipal, en tanto corresponden a vínculos con el sector público que generan tiempo de servicios válidamente acumulables. Esta interpretación ha sido reiterada por la jurisprudencia del Consejo de Estado30, la cual ha señalado que, para el reconocimiento de la pensión de jubilación en el régimen de la Ley 33 de 1985, prima el criterio material del servicio prestado al Estado, con independencia de la naturaleza específica del cargo, siempre que se 30 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, 17 de febrero de 2011, radicación número: 54001-23-31-000-2003-00630- 01(0802-10), actor: Pastor Santiago Duarte, demandado: Ministerio de Educación. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 trate de empleo público; de modo que no existe una exigencia normativa que imponga que la totalidad del tiempo sea exclusivamente como docente, sino que es admisible la acumulación de diversos tiempos oficiales para completar el requisito de los veinte (20) años de servicio.
Es así que, el docente demandante sí es beneficiario del régimen prestacional establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la 812 de 2003, al haberse vinculado al servicio público educativo oficial con anterioridad al 27 de junio de 2003 -fecha de entrada en vigencia de la mencionada norma31 -, que no del régimen pensional de prima media con prestación definida establecidos en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, dado que su vinculación docente se concretó como ha quedado vislumbrado con anterioridad a dicha normativa. 4.3.
Factores salariales para liquidar la pensión de jubilación docente En lo que atañe al ingreso base de liquidación IBL y factores salariales, destaca el Tribunal que tal aspecto se encuentra definido en el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 32, emitida en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA.
El actual criterio constitutivo de precedente jurisprudencial, en el tema de reconocimiento y liquidación pensional en favor de los docentes nacionales vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003 –cuando entró en vigencia la Ley 812 de 2003-, apunta a señalar que les resultan aplicables las normas vigentes para los servidores del sector público nacional, y que sus pensiones están a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, razón por la cual se rigen por la Ley 33 de 1985; igualmente, indicó que los docentes afiliados a dicho Fondo se encuentran exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y que, por lo mismo, no es en razón del régimen de transición de esta última Ley que se les aplica las Leyes 33 y 62 de 1985, sino en razón de su vinculación a la docencia oficial con anterioridad a la mencionada Ley 812 de 2003. 31 Publicado en el Diario Oficial No. 45.231 de junio 27 de 2003. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, CP César Palomino Cortés, sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019, expediente 680012333000201500569- 01 (0935-2017), demandante Abadía Reynel Toloza, demandado Fomag.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 Así, la sentencia de unificación fija la siguiente regla jurisprudencial33: «[…] 67. En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: - Edad: 55 años - Tiempo de servicios: 20 años - Tasa de remplazo: 75% - Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio […]».
En consecuencia, en lo atinente a los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional, debe atenderse son aquellos sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes o cotizaciones a las pensiones, por imperativo legal. La jurisprudencia del H. Consejo de Estado39 ha sostenido que, para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación reconocida con base en lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, ajustable también a la Ley 71 de 1988, corresponde aplicar la sentencia de unificación en mención en lo que respecta a las reglas del Ingreso Base de Liquidación y a los factores salariales establecidos por el legislador para el sector docente, así: «En consecuencia, la Subsección considera que las reglas de unificación también deben aplicarse a los beneficiarios de la pensión por aportes que a su vez están inmersos en el régimen transición […]» (…) Ahora bien, tal como se resaltó en la norma trasuntada, el período que debe tenerse en cuenta para calcular el IBL de la pensión por aportes es el del último año de servicios.
Sin embargo, dicho presupuesto contempla la excepcionalidad legal que le sea propia, y por tal motivo, al verificar que el presente caso se trata de una pensión por aportes de un docente oficial, claramente se presenta una divergencia que atañe a que el período aludido es el del año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico pensional y no el de la última anualidad de labores.
(…) Por último, en cuanto a los factores salariales a incluir en el cálculo del ingreso base de liquidación de la pensión por aportes a que tienen derecho los maestros oficiales con acumulación de cotizaciones del sector público y privado, debe señalarse que estos efectivamente corresponden únicamente a aquellos sobre los cuales se hayan efectuado los descuentos 33 SUJ-014-CE-S2-2019.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 respectivos, especialmente los que se encuentren enlistados en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985. Por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a estos, puesto que tal presupuesto fue objeto de definición de regla jurisprudencial de manera general en la sentencia de unificación objeto de estudio para esta clase de servidores, sin que por el hecho de consolidarse este caso en una pensión por aportes o por la condición de educadores ello pueda variar para contabilizar todos los emolumentos de tipo remunerativo que se hubiesen percibido…».
(Resaltos y negrillas intencionales) Igualmente, la Corte Constitucional en sentencia T-297 de 2020, sobre dicho aspecto, precisó: «95. El sistema general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993 tiene por objeto garantizar a toda la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en esa ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de la población no cubiertos con un sistema de pensiones (art. 10).
El artículo 279 de esta legislación, sin embargo, exceptuó de su aplicación a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989. 96. Igualmente, el artículo 115 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se expide la Ley de Educación” determinó que el régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en las leyes 91 de 1989 y 60 de 1993 y en la propia Ley de Educación. En ese sentido, en materia pensional el artículo 15 literal b) de la Ley 91 de 1989 señala que “[p]ara los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”.
(Subrayado añadido) 97. No obstante lo anterior, si bien el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece que la pensión ordinaria de jubilación de los docentes corresponderá al equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año de servicios, no especifica los requisitos de reconocimiento de la prestación y, por ello, remite al régimen vigente para los pensionados del sector público nacional.
Ese régimen, en criterio del Consejo de Estado, corresponde al dispuesto para el sector público en la Ley 33 de 1985 dado que “si el régimen de seguridad social en materia pensional establecido en la Ley 100 de 1993 no se aplica a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad que tiene a su cargo el reconocimiento de las pensiones de jubilación de los docentes, cabe concluir que esta prestación continúa sometida al régimen legal anterior, que no es otro que el de la Ley 33 de 1985.”41 98.
De este modo, el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 consagra que el empleado oficial que sirva o haya servido 20 años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años tendrá derecho a que la respectiva Caja de Previsión le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
A su turno, el artículo 3° de esta legislación, modificado por el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, indica que la base de liquidación de los aportes estará constituida por la asignación básica, los gastos de representación, la prima técnica, los dominicales y feriados, las horas extras, la bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
Y precisa que, en todo caso, “las pensiones de los empleados Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes…». (Resaltos y negrillas del Tribunal). A tono con lo anterior, es claro que a los docentes que se encuentren vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, y que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, se les debe reconocer, en principio, únicamente los factores salariales sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y, por tal razón, se diría que no puede incluirse ningún factor diferente a los enlistados en la mencionada norma.
Respecto de los factores salariales que deben tenerse en cuenta en la base de liquidación de la prestación, el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 señala, de manera expresa, los siguientes: a) asignación básica, b) gastos de representación; c) primas de antigüedad, d) técnica, ascensional y de capacitación; e) dominicales y feriados; f) horas extras; g) bonificación por servicios prestados; y h) trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Lo anterior, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». (Resaltos y negrillas intencionales) No obstante lo anterior, es de resaltar que respecto de la inclusión de factores salariales que no se encuentran contenidos en la Ley 62 de 1985, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha señalado que ello no desconoce la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, siempre y cuando estos hayan sido creados con posterioridad, y que el legislador haya determinado que constituyen factor salarial para pensión, en cuanto «los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes»34. 34 Consejo de Estado Sección Quinta, sentencia de tutela de 31 de octubre de 2019, expediente 11001031500020190419200, CP Rocío Araujo Oñate Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 Con fundamento en lo anterior, en la sentencia de unificación el Consejo de Estado dispuso: «De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.” concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994» Conforme a lo expuesto previamente, la pensión a la que tiene derecho la parte actora, en los términos de la jurisprudencia de unificación previamente citada y trascrita, corresponde al equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario mensual promedio que haya servido de base para los aportes durante el último año de servicios.
No obstante, no obra prueba en el expediente de la fecha de retiro del servicio docente oficial del demandante y la parte demandante en los hechos de la demanda, da a entender que el docente no se ha retirado de la entidad, por lo que, esta Sala considera que, en virtud del carácter excepcional que reviste la función docente, el período que debe tenerse en cuenta para el cálculo del ingreso base de liquidación (IBL) es el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico pensional. 4.4.
Compatibilidad de la pensión jubilación ordinaria y salario El legislador extraordinario a través del Decreto 224 de 197235, incluyó de manera expresa dentro de las mencionadas salvedades, la compatibilidad entre la pensión y el ejercicio docente, así: 35 «Por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente». Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 «Artículo 5º.- El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.» (Negrillas fuera de texto).
Posteriormente, con ocasión del cambio de régimen constitucional de 1991, se mantuvo la mencionada prohibición de recibir simultáneamente más de una erogación del erario en los siguientes términos: «Articulo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley».
El artículo 19 de la Ley 4ª de 199236 reprodujo la prohibición constitucional establecida en el artículo 128 de que «Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado», pero estableció, entre los casos exceptuados de esta regla, las asignaciones «[…] que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados» (letra g); y de acuerdo con lo precisado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, en concepto de 23 de noviembre de 200037 y la Subsección A en fallo de 22 de noviembre de 2012, expediente 15001-23-31-000-2004-02695-01 (133-10), si bien el literal g) del artículo 19 de la mencionada Ley 4ª, se refiere a las asignaciones que a la fecha de su entrada en vigor beneficiarían a los docentes oficiales pensionados, no quiere decir que se excluya de tal prerrogativa a aquellos maestros que se jubilen con posterioridad38.
El inciso cuarto del artículo 6 de la Ley 60 de 1993, consagra: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de 36 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 37 C. P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 38 Tomado del salvamento de voto suscrito por el Magistrado Carmelo Perdomo Cuéter respecto de la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Expediente: 25000-23-42-000-2018- 00956-01 (1331-2022). CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Demandante: Nelly Cecilia Samper Núñez Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag). Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]».
A su turno, la Ley 100 de 1993, en su artículo 279, excluyó de su aplicación a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que fue creado por la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º quedó establecido que el régimen de los docentes corresponde al mismo que se aplica a los empleados públicos del orden nacional y, por tanto, las disposiciones que regulan la pensión de jubilación en el presente caso, son las contenidas en la Ley 33 de 1985 y en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, es decir, anteriores a la expedición de la ley general de seguridad social.
La Corte Constitucional en sentencia C-584 de 1997 señaló: «No obstante, antes de la expedición de la ley parcialmente demandada [Ley 344 de 1996], el único régimen general que permitía el goce simultáneo de la pensión de jubilación y la estabilidad en el cargo era el aplicable a los docentes afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, el que permanece incólume en la nueva normativa.
En efecto, la primera parte del artículo 19 demandado, exceptúa, expresamente, de su ámbito de aplicación, a los docentes afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio y sometidos a las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994». En este orden, contrario a lo expuesto en la alzada por pasiva, como bien lo concluyó la a quo, conforme al artículo 5º del Decreto 224 de 1972, el disfrute de la pensión de jubilación no es incompatible con el ejercicio de empleos docentes, lo que se traduce en que los educadores pueden percibir la pensión de jubilación y el salario.
En consecuencia, los docentes están exceptuados de la prohibición de recibir doble asignación del tesoro público, por cuanto el ya referido artículo 6 de la Ley 60 de 1993 estipuló la compatibilidad entre las prestaciones pensionales y las asignaciones derivadas del ejercicio de la actividad docente. Sobre este aspecto recientemente el 18 de abril de 2024, el H. Consejo de Estado39 expuso: «Finalmente, es importante concluir que la compatibilidad entre salario y pensión de la que son beneficiarios los docentes se encuentra vigente, incluso con posterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, que incorporó a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al 39 Sentencia del 18 de abril de 2024.
Sección Segunda, Subsección B CP: Juan Enrique Bedoya Escobar. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00549-01 (3118-2022) Demandante: Cilia Delfina Muñoz Pulgarín Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 régimen pensional de prima media establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, por cuanto, de acuerdo con el desarrollo normativo, aquella se estableció a favor de quienes prestan sus servicios como maestros oficiales, esto es en razón a la actividad docente y no con ocasión de un régimen prestacional determinado.
Por lo que, no es dable limitar esta excepción a aquellas pensiones reconocidas bajo un régimen específico, puesto que no fue un requisito o límite establecido por el legislador. Adicional a lo expuesto, se advierte que en los decretos a través de los cuales el gobierno nacional22 «modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal», de manera expresa se reitera la prohibición de desempeñar simultáneamente más de un empleo público, pero se mantiene la excepción en relación con «las asignaciones de que trata el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992», lo que permite evidenciar la vigencia de la compatibilidad entre el salario y la pensión de quienes desarrollan una labor docente».
Como en el asunto bajo examen se encuentra acreditado que la demandante tiene derecho al reconocimiento pensional bajo los apremios anteriores a la Ley 812 de 2003, por haber prestado sus servicios como docente con anterioridad a dicha disposición, resulta entonces procedente, en los términos del Decreto 224 de 1972 y la Ley 4ª de 1992, la compatibilidad de la prestación pensional reconocida con el salario devengado en su ejercicio como docente, sin que sea necesario el retiro del servicio para su cancelación. Por tanto, la liquidación de la pensión deberá efectuarse con base en el salario promedio sobre el cual se realizaron los aportes durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico pensional, circunstancia que, para el caso concreto, tuvo lugar el 1º de julio de 2021, cuando cumplió los 20 años de cotización. En consecuencia, el período relevante para el cálculo del ingreso base de liquidación (IBL) comprende desde el 2 de julio de 2020 al 1º de julio de 2021.
En lo atinente a los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para el reconocimiento prestacional, conforme al criterio jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, debe atenderse aquellos sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes o cotizaciones a las pensiones por imperativo legal.
En el presente asunto conforme al formato único para la expedición de certificado de salarios No. 202364, en el recuadro de factores salariales de los años 2020 y 2021 (Págs. 51 y s.s. Archivo 3), se tiene que el demandante percibió la asignación básica, horas extras, la bonificación mensual docentes y la bonificación Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 pedagógica, vacaciones, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones docentes, tal como se observa a continuación: En consecuencia, de la lista de factores sobre los que se deben calcular los aportes para los docentes en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1985, en el caso particular del demandante, debe incluirse, en principio, en la base de la liquidación de la pensión de jubilación únicamente la asignación básica y las horas extras.
Ahora bien, respecto de la inclusión de factores salariales que no se encuentran contenidos en la Ley 62 de 1985, el Consejo de Estado ha señalado que ello no desconoce la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, siempre y cuando éstos hayan sido creados con posterioridad, y que el legislador haya determinado que constituyen factor salarial para pensión, pues «los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes»40.
Así se expuso en reciente sentencia, la cual, se circunscribe sólo a la bonificación mensual docente, pero ello no impide que se pueda extender a otros factores: 40 «ARTÍCULO 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». (Negrillas de la Sala) Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 «La accionante solicita la nulidad del acto administrativo por medio del cual el municipio de Floridablanca y el Fomag le reliquidaron su pensión de jubilación, sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados en el último año anterior al retiro del servicio y contra el oficio que le negó lo pedido.
El Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión con la inclusión de la bonificación mensual, toda vez que el Decreto 1566 de 2014 que la creó, determinó que constituye factor salarial para tales efectos y existe prueba en el expediente de que la devengó durante el año anterior a su retiro del servicio.
Inconforme con esta decisión, el FOMAG apela alegando que en la reliquidación de la pensión solo se incluyen los factores enlistados en la Ley 62 de 1985. (…) Para dar respuesta al problema jurídico planteado, se destaca que la Sección Segunda en la sentencia de unificación de 25 de abril de 201917, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, explicó que: “De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.
Los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985”. De acuerdo con lo anterior, se concluye que los factores que deben incluirse en la base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985 son los señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, estos son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Dicha norma agregó que “En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. En tal sentido, acerca de la bonificación mensual que devengó la actora, se tiene que el Decreto 1566 de 201441, en su artículo 1, la creó para “los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, regidos por el Decreto Ley 2277 de 1979, el Decreto Ley 1278 de 2002 o el Decreto 804 de 1995, y pagados con cargo al Sistema General de Participaciones”, la cual se reconocería mensualmente a partir del 1° de junio de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 2015, mientras el servidor público permaneciera en el servicio.
Así mismo se dispuso que dicha bonificación “constituirá factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto se realizarán de conformidad con las disposiciones legales vigentes”. 41 «Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan con cargo al Sistema General de Participaciones, y se dictan otras disposiciones».
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 Así las cosas, es claro que aun cuando la bonificación mensual no esté relacionada dentro de los factores salariales previstos en la Ley 62 de 1985 para ser tenidos en cuenta en la liquidación pensional de los educadores estatales, sí se fijó con posterioridad como base de cotización en caso de que la devenguen, por lo que es dable su inclusión en el correspondiente IBL.
En consecuencia, como existe prueba en el expediente de que la accionante percibió la aludida bonificación mensual durante su último año de servicios, era procedente que se ordenara su inclusión en la reliquidación de su pensión de jubilación, como lo dispuso el a quo en la sentencia objeto de controversia. En virtud de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de Tribunal Administrativo de Santander que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas, pues en el asunto que centra la atención de la Sala, no era procedente incluir todos los factores devengados en el último año de servicios, sino solamente aquellos sobre los que realizaron cotizaciones de los enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, que modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 y la bonificación mensual, por haber sido creada con carácter de factor salarial para todos los efectos legales en el Decreto 1566 de 2014»19 (Negrillas fuera de texto).
Así mismo, en más reciente providencia del 04 de julio de 2024, el órgano de cierre reiteró su posición, así: «(…) Sin embargo, en el caso de los docentes oficiales no puede perderse de vista que existen algunos emolumentos que fueron creados con posterioridad a la Ley 62 de 1985 y los mismos por disposición legal tienen carácter salarial para ser parte de las cotizaciones, en ese orden, deberán igualmente incluirse en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, siempre que se acredite que fueron devengados por el docente.
A saber, por medio de los Decretos 633 y 634 de 2007 se creó la asignación adicional, a la cual tienen derecho los directivos docentes regidos por los Decretos 2277 de 1979 y 1278 de 2002, factor que tiene carácter salarial por hacer parte de la asignación básica mensual de los educadores, el cual es base de cotización conforme al artículo 6° del Decreto 691 de 1994.
Adicionalmente, a través del Decreto 1566 de 2014 se creó la bonificación mensual efectiva a partir del 1° de junio de 2014, la cual ha sido fijada año a año y es factor salarial con efectos legales para el cálculo de los aportes; circunstancia similar que ocurre con la bonificación pedagógica, creada por el Decreto 2354 de 2018, efectiva para los docentes y directivos docentes de las plantas de personal de las entidades territoriales certificadas en educación, también concebida como un factor salarial para efectos de cotizaciones, en los términos previstos en el artículo 3°, numeral 4° de la norma de la referencia».
Finalmente, a modo de ilustración en concepto N° 20194000386161 del 12 de diciembre de 201942, el Departamento Administrativo de la Función Pública se pronunció frente a consulta elevada por el Ministerio de Educación Nacional, que buscaba claridad en la liquidación pensional docente, y señaló que la asignación adicional para directivos docentes, la bonificación mensual y la bonificación pedagógica, constituyen factor salarial para el cálculo del ingreso base de 42chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.fomag.gov.co/wp- content/uploads/2020/02/Comunicado-003-fomag.pdf Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 cotización y, que «la pensión se debe liquidar, teniendo en cuenta únicamente los aportes sobre los cuales cotizó el beneficiario».
De manera que, respecto del emolumento bonificación mensual docentes y la bonificación pedagógica, es preciso señalar que su inclusión para efectos de la liquidación de la pensión del demandante resulta procedente a pesar de no encontrarse contemplado en la precitada Ley 62 de 1985, ya que constituyen factor salarial para todos los efectos legales, tal como se dispuso en los respectivos actos de creación. Frente a la bonificación mensual docente43, el Decreto 964 del 22 de agosto de 2021 «Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan con cargo al Sistema General de Participaciones y otras fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones», vigente para la fecha en que el demandante adquirió el estatus de pensionado, dispuso en su artículo 1º: “Artículo 1°.
Bonificación. Créase para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979, el Decreto-ley 1278 de 2002 o la Sección 4, Capítulo 5, Título 3, Parte 3 del Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario del Sector Educación, y pagados con cargo al Sistema General de Participaciones, una bonificación, que se reconocerá mensualmente a partir del primero (1°) de enero de 2021 y hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2021, mientras el servidor público permanezca en el servicio.
La bonificación que se crea mediante el presente decreto constituirá factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto, se realizarán de conformidad con las disposiciones legales vigentes. El valor de la bonificación de 2021 se tendrá en cuenta como base para liquidar el incremento salarial de 2022.» Por su parte, la bonificación pedagógica creada mediante el Decreto 2354 de 2018 «Por el cual se crea la Bonificación Pedagógica para los docentes y directivos docentes de las plantas de personal de docentes oficiales de las entidades territoriales certificadas en educación», estableció claramente en su artículo 3 numeral 4º que “La Bonificación Pedagógica constituye factor salarial para todos los efectos legales.”. 43 Creada cada año mediante los siguientes decretos: Decreto 1272 del 09 de junio de 2015, Decreto 123 del 26 de enero de 2016, Decreto 983 de 09 de junio de 2017, Decreto 322 del 19 de febrero de 2018, Decreto 1022 del 06 de junio de 2019, Decreto 298 del 27 de febrero de 2020, Decreto 964 de 22 de agosto de 2021, Decreto 451 de 29 de marzo de 2022, Decreto 2000 del 21 de noviembre de 2023, Decreto 0307 de 05 de marzo de 2024 y Decreto 617 del 03 de junio de 2025.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 Lo anterior, con respaldo en pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado del veintidós (22) de junio de 202344, con ponencia del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, en el que se señaló: «Ahora bien, sin perjuicio del acatamiento el criterio unificador de la sentencia de unificación antes mencionada, lo cierto es que de la lectura del mencionado precepto normativo al que hace referencia la providencia bajo estudio, se extrae que, […] En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […].
Lo anterior permite inferir que tanto la línea jurisprudencial en cita como la norma aplicable a casos como el presente, conlleva la inclusión en el cálculo del IBL, no solo de los enlistados en dicho precepto, sino también todos aquellos conceptos sobre los cuales se hubiese establecido el carácter de factor salarial computable para efectuar aportes.
Puntualmente, en el caso de los docentes oficiales, se encuentra que los Decretos 633 y 634 de 2007 crearon un emolumento denominado asignación adicional, a la cual accederían los directivos docentes regidos por los Decretos 2277 de 1979 y el 1278 de 2002. Al respecto, se advierte que este haber salarial está consagrado como factor salarial por hacer parte de la asignación básica mensual de los educadores, la cual es base de cotización conforme al artículo 6° del Decreto 691 de 1994.
Asimismo, el Decreto 1566 de 2014 creó una bonificación mensual efectiva a partir 1° de junio de 2014, la cual ha sido fijada con posterioridad cada año bajo el mismo criterio, esto es, el relativo a que la naturaleza de dicho emolumento es el de un factor salarial con efectos legales para el cálculo de los aportes, respecto del cual deben efectuarse los respectivos descuentos.
Por otro lado, el Decreto 2354 de 2018 creó la denominada bonificación pedagógica efectiva para los docentes y directivos docentes de las plantas de personal de las entidades territoriales certificadas en educación, la cual, además, también fue concebida como un factor salarial para efectos de cotizaciones, tal como lo previó el artículo 3°, numeral 4° de la norma en cita.
En tal sentido, esta Sala acogerá la posición del Consejo de Estado establecida en la Sentencia de Unificación analizada previamente, al igual que la normativa citada anteriormente sobre los factores salariales establecidos como tales. Conforme a ello se procederá a dar solución al caso concreto.» Bajo ese panorama, y habiéndose previsto en los actos de creación correspondientes que tanto la bonificación pedagógica como la bonificación mensual docentes constituyen factor salarial, considera esta Sala que le asiste derecho a la parte demandante a que en la liquidación de la pensión de jubilación por aportes reconocida, sean tenidas en cuenta no solo la asignación básica y las 44 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, sentencia del veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023), proferida dentro del proceso identificado con Radicación: 25000-23-42-000-2019-01689-01 (1863-2022) - Demandante: GLORIA INÉS OSPINA MONTERO - Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - Temas: Reliquidación pensión docente.
Vinculación anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. Aplicación de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. CONFIRMA SENTENCIA. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 horas extras, sino también la bonificación mensual docentes y la bonificación pedagógica.
Por consiguiente, el monto pensional debe corresponder al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes y/o cotizaciones durante el último año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, —esto es, entre el 02 de julio de 2020 al 1º de julio de 2021— incluyendo dentro de la base de liquidación no solo la asignación básica y las horas extras, sino también la bonificación mensual docente y la bonificación pedagógica.
Así mismo, conforme a lo señalado, y considerando que la vinculación inicial del actor como docente se produjo con anterioridad al 27 de junio de 2003 —fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003—, le resulta aplicable el régimen previsto en la Ley 33 de 1985. En tal sentido, es procedente computar, el tiempo servido bajo vinculación legal y reglamentaria, el laborado como supernumerario en la secretaría de Planeación en el municipio de La Virginia y como director de la cárcel de ese mismo ente territorial, así como aquel prestado mediante contratos de prestación de servicios como tiempo válido de servicio docente para acreditar los veinte (20) años requeridos, sin que resulte exigible, para tal efecto, la previa declaratoria de existencia de una relación laboral o del contrato realidad respecto de dichos períodos.
Por otro lado, precisa esta Magistratura que, una hipotética omisión del empleador de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y los del empleado, destinados a las cotizaciones para el sistema pensional que de conformidad con la ley debiera hacer, no es un asunto que sea oponible al interesado para que la pensión reclamada le sea reconocida y liquidada, pues lo cierto es que las entidades de previsión deben adelantar las gestiones pertinentes para su cobro, tal y como lo dispuso el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de julio de 202245. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 del 28 de julio de 2022, radicado 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014), M.P. William Hernández Gómez.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 45 En efecto, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 del Decreto 3752 de 200346 las prestaciones sociales de los docentes causadas con anterioridad a la afiliación al FOMAG, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones están a cargo de la respectiva entidad territorial o de la entidad de previsión social a la cual se hubieren realizado los aportes; de manera que la omisión en el pago de los aportes por los lapsos en los que los docentes estuvieron vinculados mediante relaciones contractuales, es responsabilidad de la entidad que se benefició de los servicios del docente o de la administradora a la cual se efectuaron las cotización. No obstante, tal situación impone al Fondo la obligación de hacer uso de los mecanismos establecidos en la norma para adelantar los procesos de cobro coactivo o requerir el bono pensional. 4.5.
Prescripción del derecho pensional causado en favor del demandante La prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales se encuentra regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el cual establece lo siguiente: «Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.». (Negrillas y subrayas de la Sala) En los mismos términos consagra esta figura el Decreto 1848 de 1969, artículo 102, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la Seguridad Social entre el sector privado y público.
El fenómeno de la prescripción se ha entendido como el modo de extinguir derechos por el paso del tiempo sin haberlos exigido47, regla frente a la cual el derecho a la pensión48 posee el carácter de imprescriptible, es decir, no se ve afectado por tal fenómeno, situación que se extiende a la pensión de jubilación por aportes. Sin 46 «Por el cual se reglamentan los artículos 81 parcial de la Ley 812 de 2003, 18 parcial de la Ley 715 de 2001 y la Ley 91 de 1989 en relación con el proceso de afiliación de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.» 47 Código Civil, artículo 2512: “La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales.
Se prescribe una acción o derecho cuando se extingue por la prescripción.” 48 Entre otras ver Corte Constitucional sentencia C-230 de 1998. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 46 embargo, no sucede lo mismo con las mesadas que no se hubieren reclamado dentro del término previsto por la ley49.
En el caso en concreto, la Sala encuentra que el demandante elevó reclamación ante la Secretaría de Educación del municipio de Pereira solicitando el reconocimiento de la pensión de jubilación establecida en la Ley 33 de 1985, el día 24 de febrero de 202350, es decir, que no transcurrieron más de tres años entre el 1º de julio de 2021 en que se causó el derecho pensional en favor del actor y el momento en que se presentó la reclamación. En tal virtud no operó el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho al pago de las mesadas pensionales formulada por la entidad demandada.
Por lo expuesto en precedencia, este Tribunal revocará la sentencia de primer grado y, en su lugar, indicará que, el demandante tiene derecho a que se le reconozca su derecho pensional a partir del 1º de julio de 2021, aplicando el régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, con un IBL equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes y/o cotizaciones durante el último año anterior al de adquisición del estatus de pensionado (02 de julio de 2020 y 1 de julio de 2021), con la inclusión de la asignación básica, horas extras, la bonificación mensual docentes y la bonificación pedagógica con efectos fiscales a partir del 1º de julio de 2021; así mismo, se hará explícita la compatibilidad de dicha prestación con el salario devengado en su ejercicio como docente, sin que sea necesario el retiro del servicio.
Lo anterior, conlleva igualmente a que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 25 de mayo de 2023 frente a la petición presentada el 24 de febrero de 2023, por el cual se negó al demandante el reconocimiento de la pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985; en consecuencia se ordenará a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer la pensión de jubilación del señor Álvaro Henao Willes, conforme a las pautas señaladas en la parte motiva de la presente providencia. 49 Sobre la prescripción de las mesadas pensionales ver, entre otras, las sentencias del Consejo de Estado: sentencia del 14 de septiembre de 2017, Sección Segunda, Subsección A, Rad. 44001-23-33-000-2013-00121- 01(2435-15); sentencia del 16 de marzo de 2017, Sección Segunda, Subsección B. Rad: 05001-23-31-000- 2011-01036-01(0553-14). 50 Págs. 1 y s.s. archivo 3.
Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 47 La entidad demandada deberá actualizar las sumas adeudadas en favor del demandante, conforme al inciso final del artículo 187 del CPACA51 y para tal efecto atenderá la pauta fijada por el Consejo de Estado en sentencia de fecha 12 de marzo de 1998.52 Para ello, se dará aplicación a la siguiente fórmula: R = Rh Índice Final Índice Inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que debió efectuarse el pago).
Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el artículo 192 del CPACA, Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes. 5. COSTAS Sea lo primero indicar que en sede de primera instancia no hubo condena en costas y tal aspecto no fue apelado, por lo que no hay lugar a pronunciarse en esta instancia. No se condenará en costas a la parte demandada vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, depende exclusivamente de que las mismas se encuentren acreditadas, tanto en el caso de la prosperidad total como parcial de las pretensiones.
Aunque en principio el Máximo Tribunal Administrativo analizaba las costas con un criterio objetivo- valorativo (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), providencia en la que indicó que: «…en esta 51 «…Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.» 52 «Ahora bien, para liquidar dicha indexación la entidad demandada deberá aplicar la fórmula que se señalará en la parte resolutiva de esta providencia de manera escalonada, es decir, que el mes más antiguo tendrá una actualización mayor a la de los subsiguientes, y el más reciente una menor, y como es lógico ejecutando una operación aritmética similar en relación con cada aumento o reajuste salarial.
O sea que para ello deberá tomar en cuenta los aumentos o reajustes reconocidos o decretados periódicamente, para deducir la indexación que afecta las sumas causadas mes por mes» Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 48 oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», y consideraba que las agencias se causaban siempre, aun cuando la parte compareciera al proceso sin apoderado, es lo cierto que también ha proferido sinnúmero de sentencias 53 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por el mismo Consejo de Estado54, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» y, una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en la primera instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII. FALLA 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 49 1. REVÓCASE la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2024, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: «1.
SE DECLARA LA NULIDAD del acto ficto configurado el 25 de mayo de 2023 frente a la petición presentada el 24 de febrero de 2023, por el cual se negó al demandante el reconocimiento de la pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, de acuerdo con los argumentos expresados en la parte motiva de este proveído. 3. Como consecuencia de lo anterior DECLARAR que el señor Álvaro Henao Willes tiene derecho a que la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconozca y pague una pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, con base en el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes y/o cotizaciones durante el último año anterior al de adquisición del estatus de pensionado (2 de julio de 2020 al 1 de julio de 2021), con la inclusión de la asignación básica, horas extras acreditadas, la bonificación mensual docentes y la bonificación pedagógica con efectos fiscales a partir del 1 de julio de 2021, de conformidad con los términos y parámetros indicados en la parte motiva de este fallo. 4.
Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG- a reconocer al señor Álvaro Henao Willes, una pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, con base en el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes y/o cotizaciones durante el último año anterior al de adquisición del estatus de pensionado (2 de julio de 2020 al 1 de julio de 2021), con la inclusión de la asignación básica, horas extras acreditadas, la bonificación mensual docentes y la bonificación pedagógica, con efectos fiscales a partir del 1 de julio de 2021, de conformidad con lo explicado en la parte motiva de esta providencia. 5.
Igualmente, se declara la compatibilidad de la pensión de jubilación aquí reconocida y el salario que devenga en la actividad docente, de acuerdo con la motiva de esta sentencia. La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), podrá reclamar la cuota parte a las demás entidades de previsión social o fondos pensionales en los que el señor Henao Willes realizó cotizaciones, por lo motivado. 6.
Se condena a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor del demandante según el Índice de Precios al Consumidor de conformidad con el artículo 187 del CPACA. y atendiendo lo señalado en la parte considerativa de este fallo.
Las sumas adeudadas por este concepto deberán ser actualizadas utilizando la siguiente fórmula: Rad. 66001-33-33-004-2023-00252-01 (J-0930-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50 R = Rh Índice Final Índice Inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que corresponde al valor de cada mesada adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse cada pago.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, respecto de cada obligación, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. 7. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio dará cumplimiento a la presente sentencia en los términos referidos en el artículo 192 del CPACA.». 2.
Sin condena en costas, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»