1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, cinco (05) de junio de dos mil veintiséis (2026). Radicación 17 001 23 33 000 2026 00082 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Rubro 2.3.2.02.02.009.23 contenido en el anexo 002 del Acuerdo Municipal No. 100.010.001 del 24 de febrero de 2026, "Por medio del cual se modifica el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2026 del municipio de la merced, caldas, adicionando los recursos del balance y recursos de distribución del sistema general de participaciones", expedido por el Concejo Municipal de La Merced. Providencia Sentencia No. 110 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del rubro 2.3.2.02.02.009.23 contenido en el anexo 002 del Acuerdo Municipal No. 100.010.001 del 24 de febrero de 2026, "Por medio del cual se modifica el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2026 del municipio de la merced, caldas, adicionando los recursos del balance y recursos de distribución del sistema general de participaciones", expedido por el Concejo Municipal de La Merced. I. Antecedentes El día 7 de abril de 2026, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal Administrativo de Caldas lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez del rubro 2.3.2.02.02.009.23 contenido en el anexo 002 del Acuerdo Municipal No. 100.010.001 del 24 de febrero de 2026, "Por medio del cual se modifica el presupuesto de rentas y 2 gastos de la vigencia fiscal 2026 del municipio de la merced, caldas, adicionando los recursos del balance y recursos de distribución del sistema general de participaciones", expedido por el Concejo Municipal de La Merced. 1.
Hechos Sostiene el Departamento que, el alcalde municipal de La Merced, Caldas, profirió el Acuerdo número 100.010.001 del 24 de febrero de 2026, mediante el cual se expide el estatuto orgánico de presupuesto del municipio de La Merced; surtiéndose los dos debates reglamentarios. Que el 27 de febrero del año en curso se radicó vía correo electrónico el Acuerdo en mención al departamento de Caldas para su revisión por parte del Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia. 2.
Concepto de violación. Se citan como normas vulneradas las siguientes: Artículos 11, 31, 104 y 109 del Decreto 111 de 1996 Artículo 3 de la Ley 617 de 2000 Artículo 22 de la ley 2126 de 2021 Afirma que, En primer lugar, y en relación con el rubro 2.3.2.02.02.009.23 R.B. Personal interdisciplinario Comisaría de Familia, si bien el artículo 22 de la Ley 2126 de 2021 dispone que el producto de esta estampilla se destinará a financiar los gastos de funcionamiento en personal de nómina y dotación de las Comisarías de Familia, ello no significa que cualquier erogación de personal pueda ser clasificada como gasto de inversión; pues para ello, requiere estar vinculado directa y funcionalmente a la ejecución de un proyecto de inversión, es decir, formar parte de su costo integral y ser indispensable para su desarrollo, conforme al principio de programación integral.
Expone que, las Comisarías de Familia son "dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital”, de manera que, ellas no se derivan de un proyecto de inversión específico, sino de una obligación permanente del Estado ligada al cumplimiento de funciones esenciales; por lo que, los cargos de planta, salarios y demás factores 3 constitutivos de nómina de las Comisarías de Familia corresponden a gastos de funcionamiento, asociados al sostenimiento ordinario de la administración. Y, aún cuando se financien con recursos de la estampilla autorizada por la mentada Ley, conservan su carácter de gastos de funcionamiento, de modo que su clasificación como inversión desconoce la naturaleza presupuestal de estas erogaciones.
Aduce que el vicio del Acuerdo No. 100.010.001 de 2026 no se agota en la indebida clasificación de los gastos de personal como inversión, sino que se extiende a la utilización de una fuente de financiación incompatible con su naturaleza, por la indebida utilización de recursos del balance para financiar gastos de funcionamiento. Y que el rubro 2.3.2.02.02.009 "Servicios para la comunidad, sociales y personales", de conformidad con la Resolución 3475 del 30 de diciembre de 20253, corresponde a aquellos gastos "asociados a la adquisición de servicios educativos, servicios de salud, servicios culturales y deportivos, servicios de tratamiento y recolección de desechos, servicios proporcionados por asociaciones, entre otros", de manera que, aunque el rubro no está asociado directamente con los gastos de personal y pese a la certificación del municipio en el sentido que el recurso está asociado a un proyecto de inversión específico, “lo cierto es que el Anexo No. 002, que forma parte integral del acto administrativo acusado, establece expresamente que la suma de quince millones de pesos ($15.000.000), proveniente de los recursos del balance de la Estampilla Pro Justicia Familiar, será destinada al pago del personal interdisciplinario de la Comisaría de Familia.
Esta circunstancia pone de presente una inconsistencia entre la clasificación presupuestal del gasto y su destinación real, en la medida en que, bajo un rubro propio de la adquisición de servicios, se están financiando erogaciones correspondientes a gastos de funcionamiento. 3. Contestación del concejo municipal de La Merced. (Doc. 09 Exp.
Dig. SAMAI). El Concejo municipal de La Merced contesta la demanda y solicita declarar la validez el rubro cuestionado aduciendo que “el artículo 22 de la Ley 2126 de 2021 constituye norma especial y posterior que autoriza expresamente financiar el personal de las Comisarías de Familia con los recursos de la Estampilla para la Justicia Familiar, desplazando la prohibición genérica del artículo 3 de la Ley 617 de 2000; y porque el rubro cuestionado no financia funcionamiento ordinario sino que está asociado al proyecto de inversión BPIM 202500000009750, acreditado mediante certificación SH-034-2026, lo que le confiere naturaleza inversional (SIC) conforme al principio de programación integral del artículo 17 del Decreto 111 de 1996.
En cuanto a la pretensión subsidiaria de invalidez 4 parcial, tampoco está llamada a prosperar dado que la totalidad del Acuerdo Municipal No. 100.010.001 de 2026 cumplió los requisitos constitucionales, legales y presupuestales para su expedición, encontrándose amparado por la presunción de legalidad prevista en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011 Por otra parte aduce la legalidad formal, por tener la competencia para expedir el Acuerdo, así como cumplirse en éste los requisitos formales en su trámite; y, la legalidad material porque las fuentes de financiación certificadas son la autorizadas por la Ley, existiendo un equilibrio presupuestal entre ingresos y gastos; correspondiendo el primero a los recursos del balance por la suma de $1.043.087.304, certificados por la Secretaria de Hacienda Municipal; recursos que a su juicio constituyen capital en los términos del artículo 31 del Decreto 111 de 1996.
Y sostiene que “la segunda fuente corresponde a los ajustes del Sistema General de Participaciones por valor de $578.751.325, derivados de la distribución de las once doceavas contenida en los documentos DD SGP-106 y DD-107 de 2026, que actualizaron los valores de participación para salud —régimen subsidiado—, propósitos generales y asignaciones especiales”; incorporación que resulta obligatoria de conformidad con lo dispuesto en el SGP Solicita la inaplicabilidad del artículo 3 de la Ley 617 de 2000 al rubro cuestionado por existir norma especial en la Ley 2126 de 2021 que autoriza expresamente el uso de los recursos de la Estampilla para la Justicia Familiar en los gastos de personal de las Comisarías de Familia; argumentando que, dicho rubro, corresponde a un gasto de inversión vinculado a un proyecto en el BPIM en aplicación del principio de programación integral, que permite, a su juicio, incluir gastos de personal como inversión cuando son parte del costo del proyecto.
Finalmente, afirma que este caso es diferente a un precedente similar del Tribunal Administrativo de Caldas, radicado 17001 23 33 000 2024 00068 00, porque en dicho caso se adicionaron recursos sin estar asociados a un proyecto, pero que en este caso el rubro que se cuestiona se vincula al proyecto BPIM. 4. Contestación del municipio de La Merced. (Doc. 011 Exp.
Dig. SAMAI) El municipio de La Merced se pronunció frente al escrito de validez presentado oponiéndose a la prosperidad de la invalidez planteada; exponiendo los mismos argumentos planteados por el concejo municipal de la Merced en cada uno de sus puntos. Y, propone la excepción que denomina: “Indebida integración del 5 contradictorio por ausencia del Concejo Municipal como parte demandada.” 5.
Concepto Ministerio Público (Doc. 009 Exp. Dig. SAMAI) El Señor Agente del Ministerio Público rindió su concepto en el asunto de la referencia; hace un recuento de la demanda y sus contestaciones y expone la naturaleza del medio de control de Validez y considera que, “examinado el acto administrativo enjuiciado, a la luz de los artículos 11, 31, 104 y 109 del decreto 111 de 1996; artículo 3 de la ley 617 de 2000; artículo 22 de la ley 2126 de 2025, encuentra el Ministerio Público que le asiste razón a la Gobernación del Departamento de Caldas, cuando sostiene que el acuerdo municipal bajo estudio infringe el ordenamiento jurídico por la desnaturalización de los gastos de personal de las Comisarias de Familia al clasificarlos como inversión, como también incurre en una indebida utilización de recursos del balance para financiar gastos de financiamiento.” (SIC), por cuanto el Concejo Municipal de La Merced modificó el presupuesto general de ingresos y gastos de esta vigencia, adicionando los recursos del balance y ajustando los valores asignados por el Sistema General de Participaciones, considerando que hay lugar en este caso a declarar la invalidez del rubro del Acuerdo cuestionado.
II. Consideraciones de la Sala 1. De la procedencia del estudio de validez de los Decretos proferidos por alcalde municipal. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” 6 El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. Y, el artículo 121 ibidem precisa: “Artículo 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1.
Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Finalmente, el medio de control de la referencia, esto es el de validez, se encuentra previsto en el numeral 2 del artículo 151 del CPACA que dispone: “Artículo 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021.
Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo 7 texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.
De manera que, es competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos conocer de las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad. Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas. 2.
Del fondo del asunto. Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado. 2.1.
Acervo Probatorio - Copia del Acuerdo Municipal No. 100.010.001 del 24 de febrero de 2026, "Por medio del cual se modifica el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2026 del municipio de la merced, caldas, adicionando los recursos del balance y recursos de distribución del sistema general de participaciones", expedido por el Concejo Municipal de La Merced. - Copia del oficio SH-034-2026, suscrito por la Secretaria de Hacienda Municipal de La Merced. - Copia del Acuerdo Municipal de La Merced, Caldas No. 100.010.016 de 2008, "Por medio del cual se expide el estatuto orgánico del presupuesto de la merced caldas y sus entidades descentralizadas". 8 - Copias de las comunicaciones dirigidas al Alcalde Municipal, Presidente del Concejo Municipal y Personería Municipal del Municipio de La Merced, Caldas. 3.
Problemas Jurídicos Como problemas jurídicos a resolver, la Sala deberá determinar: • ¿El rubro 2.3.2.02.02.009.23 contenido en el anexo 002 del Acuerdo Municipal No. 100.010.001 del 24 de febrero de 2026, "Por medio del cual se modifica el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2026 del municipio de la merced, caldas, adicionando los recursos del balance y recursos de distribución del sistema general de participaciones", vulneró el ordenamiento jurídico invocado en la solicitud de invalidez.? El artículo 315 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los alcaldes municipales, entre las cuales están las siguientes: “Artículo 315.
Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. (…) El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo, (…) Los numerales 3 y 5 del artículo 313 Constitucional precisan:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 1. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 2. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” El Acuerdo Acuerdo Municipal No. 100.010.001 del 24 de febrero de 2026, "Por medio del cual se modifica el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2026 del municipio de la merced, caldas, adicionando los recursos del balance y recursos de distribución del sistema general de participaciones", considera entre otros: 9 “(…) Que el presupuesto para la vigencia fiscal 2026 para el municipio de La Merced, Caldas, fue aprobado mediante Acuerdo 100.010.011 del 19 de noviembre del año 2025.
Que mediante Decreto número 094 de diciembre 23 de 2025 se liquidó el presupuesto de rentas y gastos o apropiaciones de esa vigencia y a ejecutar en la vigencia fiscal 2026. (…)” Y Acuerda: “ARTÍCULO PRIMERO: ADICIÓNESE el presupuesto de rentas e ingresos del Municipio de La Merced, Caldas, para la vigencia fiscal 2026 en la suma de UN MIL SEISCIENTOS VEINTIUN MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS VEINTINUEVE PESOS MCTE ($1.621.838.629), así: (…)
ARTÍCULO SEGUNDO: ADICIÓNESE al presupuesto de gastos del Municipio de La Merced, Caldas, para la vigencia 2026 la suma de UN MIL SEISCIENTOS VEINTIUN MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS VEINTINUEVE PESOS MCTE ($1.621.838.629), según el siguiente detalle: (…)
ARTÍCULO TERCERO: Hacen parte integral del presente Acuerdo los anexos 001- y 002 recursos del Balance y Anexos 3 y 4 Recursos del SGP, y el acta del COMFIS.
ARTÍCULO CUARTO: VIGENCIA. El presente Acuerdo Municipal rige a partir de la fecha de su sanción y publicación.” Y, el anexo 002 denominado “Gastos recursos del balance”, precisa en el rubro 2.3.2.02.02.009.23 lo siguiente: 4. Del marco normativo. El artículo 353 Constitucional estableció: “Articulo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” En relación con las atribuciones de los concejos el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 10 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, precisó: "Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Y, los numerales 1, 2 y 3 del literal a) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, contemplan: “Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: a) En relación con el Concejo: 1.
Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio. 2. Presentar oportunamente los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social con inclusión del componente de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario y de obras públicas, que deberá estar coordinado con los planes departamentales y nacionales. 3.
Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.” A su turno, los artículos 76 a 88 del Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–, Decreto 111 de 1996, establecen: “Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 11 34). Artículo 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º). Artículo 78. En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ello, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas.
Parágrafo TRANS. El Gobierno Nacional reducirá el presupuesto de los próximos 4 años así: (…) Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). Artículo 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
Artículo 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (L. 38/89, art. 71; L. 179/94, art. 55, inc. 2º).” Y, el artículo 109 ibidem, precisa en relación con la aplicación a las entidades territoriales lo siguiente: 12 “Artículo 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (L. 38/89, art. 94;
L. 179/94, art. 52). De la normativa en cita se infiere que, las modificaciones al presupuesto susceptibles de efectuarse en el ámbito territorial se concretan en tres modalidades: (i) la reducción o aplazamiento de apropiaciones presupuestales; (ii) las adiciones al presupuesto o créditos adicionales; y (iii) los traslados presupuestales.
Por su parte, el Consejo de Estado1 ha precisado: “(…) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. a. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. b. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar 1 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina.
Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00 13 una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). Con fundamento en lo expuesto, se concluye que los ajustes presupuestales que sirven de sustento a traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones deben someterse, de manera necesaria, al trámite y aprobación del concejo municipal, razón por la cual el alcalde carece de competencia para ejercer directamente una atribución que el ordenamiento jurídico radica de forma exclusiva en dicha corporación administrativa.
No obstante, dicha regla contempla la excepción prevista en el artículo 29, literal g), de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, disposición que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 y consagró, entre las funciones del alcalde, la facultad de incorporar al presupuesto municipal, mediante decreto, determinados recursos de cofinanciación: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal (…)”.
De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial reseñado, la Sala concluye que la competencia para adicionar el presupuesto corresponde de manera exclusiva al 14 concejo municipal, por iniciativa del alcalde; por consiguiente, al alcalde le está vedado adicionar el presupuesto directamente y, tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al mencionado mandatario para tal objeto.
Y, en lo que atañe al asunto de estudio, se destaca por esta Sala de Decisión la relevancia el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, disposición que establece: “Artículo 3- Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.
Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
PARÁGRAFO 1 - Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: a) (..) b) La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión; c) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; e) Los recursos de cofinanciación; f) Las regalías y compensaciones; g) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; h) (…) i) La sobretasa al ACPM; j) (…) k) Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio, y l) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
PARÁGRAFO 2 - Los gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, solo podrán seguirse financiando con ingresos 15 corrientes de libre destinación.
PARÁGRAFO 3 - Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
PARÁGRAFO 4 - Los contratos de prestación de servicios para la realización de actividades administrativas se clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento.” De lo expuesto, esta Sala de Decisión concluye que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben atenderse con cargo a sus ingresos corrientes de libre destinación, los cuales han de ser suficientes para cubrir las obligaciones corrientes, aprovisionar el pasivo prestacional y pensional y contribuir, al menos de manera parcial, a la financiación de la inversión pública autónoma.
De igual modo, del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 617 de 2000 se desprende con claridad que dentro de las fuentes legalmente excluidas para la financiación de gastos de funcionamiento se encuentran los recursos del balance, entendidos como los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica. Finalmente, el artículo 22 de la Ley 2126 de 2021, “Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones.”, regula la estampilla que denomina “para la justicia familiar”, precisa: “Artículo 22.
Estampilla para la justicia familiar. Autorizase a las Asambleas departamentales, a los Concejos distritales y municipales para crear una estampilla, la cual se llamará “Estampilla para la Justicia Familiar”, para contribuir a la financiación de las Comisarías de Familia. El producto de dichos recursos se destinará a financiar los gastos de funcionamiento en personal de nómina y dotación de las Comisarías de Familia, conforme el estándar de costos que para tal efecto establezca el Ministerio de Justicia y del Derecho como ente rector.
Los excedentes en el recaudo se destinarán a la política de digitalización y necesidades de infraestructura, sin perjuicio de los recursos propios adicionales que se apropien por los entes territoriales. Parágrafo. El recaudo de la Estampilla Departamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Comisarías existente en cada ente territorial.” (Subraya la Sala) 16 De la norma en mención, se concluye que el legislador autorizó una fuente específica de financiación denominada “Estampilla para la Justicia Familiar” destinada a sufragar gastos de funcionamiento de las Comisarías de Familia, particularmente los asociados al personal de nómina y dotación. 5.
Del caso en concreto. Del rubro cuestionado en el Acuerdo que se estudia, esta Sala de Decisión advierte que, el Concejo municipal de La Merced adicionó al presupuesto de rentas e ingresos del Municipio de La Merced, Caldas, para la vigencia fiscal 2026 en la suma de $1.621.838.629 y adiciona igualmente, al presupuesto de gastos la suma de $1.621.838.629; y específicamente en el rubro 2.3.2.02.02.009.23 contemplado en el anexo 002 de “Gastos recursos del balance”, se incluye el R.B Personal interdisciplinario Comisaría de Familia.
Para el estudio del fondo del asunto, no puede desconocerse el contenido del anexo 1 correspondiente a recurso del balance del cual se extrae: Y del anexo 2: 17 Así las cosas, de los apartes de los citados anexos 1 y 2 se colige que los recursos del balance de la estampilla “Pro justicia”, se adicionaron, y se llevaron justamente al rubro 2.3.2.02.02.009 De la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de La Merced de fecha 31 de diciembre de 2025 se extrae: Que al 31 de diciembre de 2025 quedaron recursos sin comprometer por valor de MIL CUARENTA Y TRES MILLONES OCHENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CUATRO PESOS M/CTE ($1.043.087.304) de las siguientes fuentes y que se constituyen recursos del balance, según el siguiente detalle: Y de la certificación de la Secretaría de Hacienda del municipio de La Merced de fecha 31 de diciembre de 2025 se extrae: “Que los recursos del balance correspondientes a la estampilla justicia familiar y los cuales fueron incorporados en el rubro de gastos 2.3.2.02.02.009.23 R.B Personal interdisciplinario Comisaria de familia están asociados al proyecto de inversión: Lo expuesto, es la respuesta a la solicitud de la Secretaria Jurídica del Departamento, en la requirió “se indiquen los proyectos de inversión a los que están asociados los recursos del balance de la estampilla pro-justicia familiar, incorporados en el gasto en el rubro 2.3.2.02.02.009.23 R.B Personal interdisciplinario Comisaría de Familia.” En lo que atañe al rubro 2.3.2.02.02.009.23 R.B. Personal interdisciplinario Comisaría de Familia, la Sala precisa que, si bien el artículo 22 de la Ley 2126 de 2021 prevé que la Estampilla para la Justicia Familiar se destina a financiar gastos de funcionamiento 18 correspondientes al personal de nómina y a la dotación de las Comisarías de Familia, pero dicha situación no autoriza, por sí misma, a reclasificar cualquier erogación de personal como gasto de inversión. Así como que, las Comisarías de Familia, no obedecen a la ejecución de un proyecto de inversión determinado, sino al cumplimiento de una función administrativa permanente.
No puede perderse de vista que el propio legislador, en el artículo 22 de la Ley 2126 de 2021, instituyó una fuente especial y de destinación específica —la “Estampilla para la Justicia Familiar”— con el objeto expreso de financiar los gastos de funcionamiento de las Comisarías de Familia, en particular los correspondientes al personal de nómina y a su dotación. De ello se sigue que los recursos recaudados por ese concepto se encuentran jurídicamente afectados a una finalidad determinada desde su origen, de modo que los saldos no ejecutados al cierre de la vigencia, al incorporarse como recursos del balance, no pierden la naturaleza ni la destinación que la ley les imprimió, sino que conservan el mismo vínculo con el recurso principal.
En esa medida, el hecho de que tales erogaciones correspondan a gastos de funcionamiento no desvirtúa la legalidad de su imputación al rubro cuestionado, habida cuenta de que fue la propia ley la que autorizó que esta fuente específica atendiera esa clase de gastos. Así, la incorporación de los recursos del balance provenientes de la estampilla “Pro Justicia Familiar” al presupuesto de la vigencia siguiente, con destino al personal de la Comisaría de Familia, no comporta una mutación indebida de la destinación del ingreso ni una reasignación del recurso, sino se entiende como una continuidad material de la finalidad legal para la cual fue creado.
Sumado a ello, debe decirse que para esta Sala de Decisión el paso de una vigencia fiscal a otra, no tiene la virtud de despojar al recurso de su afectación normativa; si la fuente originaria estaba legalmente destinada a financiar el funcionamiento de las Comisarías de Familia, los saldos que de ella se deriven deben aplicarse a ese mismo propósito mientras subsista la necesidad que la norma buscó satisfacer.
Sobre este punto, la Sala advierte que la Secretaría Distrital de Hacienda ha emitido un concepto en materia de rendimientos financieros que, aun cuando versa sobre un supuesto distinto, el espíritu es similar al afirmarse que los rendimientos financieros generados a partir de recursos de destinación específica deben ser dirigidos al mismo objeto del recurso principal, en el siguiente sentido: “(…) 4.1 Marco normativo y jurisprudencial de los recursos con destinación específica. 19 Los recursos con destinación específica han sido objeto de estudio por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en donde se ha reconocido que: “(…) Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto.
La técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto (…).” [20] Igualmente, la doctrina se ha pronunciado al respecto considerando que: "(…) Las Rentas de Destinación Específica (RDE) propiamente dichas, podrían definirse ( ) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de índole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las normas legales han predeterminado que sean destinadas a fines específicos; o, como lo hace el informe de la misión BIRD- WIESNER: la práctica de asignar la renta recibida por un impuesto individual a la financiación de una actividad gubernamental definida (…)"[21] Ahora bien, como excepción al principio orgánico presupuestal de la unidad de caja [22], consagrado en el artículo 13 del Decreto 714 de 1996, la normativa distrital ha establecido rentas de destinación específica, como la Estampilla Universidad Distrital[23].
Respecto de los rendimientos financieros generados a partir de este tipo de recursos, la normativa distrital, concretamente el artículo 17 del Decreto 216 de 2017, dispone que: “Artículo 17°. Rendimientos. (…) Parágrafo. Los rendimientos financieros generados por recursos que tienen destinación específica establecida por disposiciones legales se registrarán en la contabilidad financiera del Distrito Capital y acrecentarán los recursos de los mismos para atender su objeto.
Dichos recursos, previa incorporación al Presupuesto Distrital, serán legalizados por la Dirección Distrital de Tesorería sin situación de fondos. Los correspondientes a los patrimonios de pensiones y cesantías tendrán el procedimiento contable y presupuestal señalado por la entidad responsable de su administración y manejo. Los recursos mencionados en el presente Parágrafo podrán unirse para ser invertidos junto con los de la Unidad de Caja, pero sus rendimientos deberán separarse en registros de índole contable y presupuestal.
Lo anterior, salvo aquellos recursos que por expresa disposición de la ley tengan restricciones al respecto.” (Subrayado fuera del texto) En este sentido, se debe concluir que los rendimientos financieros generados a partir de recursos de destinación específica deben ser dirigidos al mismo objeto del recurso principal. (…)” 20 Ahora bien, aunque el concepto en mención no resulta obligatorio para esta Sala, se cita como un referente, en la medida en que desarrolla una comprensión armónica con el régimen de las rentas de destinación específica; y claro como está que su cita no tiene por objeto sustituir el juicio de legalidad que corresponde efectuar al juez contencioso, solo pretende con éste reforzar la tesis de esta Sala de Decisión, según la cual los recursos con destinación específica, incluidos sus saldos, conservan la afectación legal que los origina y, por tanto, deben aplicarse al mismo fin previsto por la ley, sin que su incorporación como recurso del balance o su ejecución en vigencias posteriores desvirtúe esa destinación. Por lo considerado, esta Sala concluye que la apropiación identificada con el rubro 2.3.2.02.02.009.23 del anexo 002 del Acuerdo Municipal No. 100.010.001 del 24 de febrero de 2026 no contraría al ordenamiento superior por lo que se negará la declaratoria de invalidez solicitada como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, I. Falla Primero: Se niega la declaratoria de invalidez del rubro 2.3.2.02.02.009.23 contenido en el anexo 002 del Acuerdo Municipal No. 100.010.001 del 24 de febrero de 2026, "Por medio del cual se modifica el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2026 del municipio de la merced, caldas, adicionando los recursos del balance y recursos de distribución del sistema general de participaciones", expedido por el Concejo Municipal de La Merced. Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de La Merced, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público.
Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. 21 Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.