NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de segunda instancia MEDIO DE CONTROL Nulidad y Restablecimiento del derecho DEMANDANTE Dirección Territorial de Salud de Caldas DEMANDADO Nación – Ministerio de Hacienda - Colpensiones- Departamento de Caldas- E.S.E. Hospital Felipe Suárez de Salamina RADICADO: 17001333300220230012001 ACTO JUDICIAL Sentencia 95 Manizales, primero(01) de junio de dos mil veintiséis (2026).
Proyecto discutido y aprobado en sala de decisión. Síntesis: La Dirección Territorial de Salud de Caldas – DTSC pretende la nulidad parcial del acto administrativo de Colpensiones que le asignó erróneamente el pago de una cuota parte pensional. La sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones. La sentencia fue apelada por el Ministerio de Hacienda, Colpensiones y el Departamento de Caldas.
La Sala revoca la sentencia porque para la fecha en que se presentó la demanda se debió agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, conforme al artículo 92 de la Ley 2220 de 2022. Asunto por Resolver §01. Procede la Sala a resolver la apelación interpuesta por la Nación - Ministerio de Hacienda, el Departamento de Caldas y Colpensiones contra la sentencia dictada el 26 de marzo de 2025 proferida por la Señoría del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la Dirección Territorial de Salud de Caldas – en adelante la Dirección Territorial de Salud- contra la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público – en adelante el Ministerio-, el Departamento de Caldas, la E.S.E. Hospital Felipe Suárez de Salamina, y la Administradora Colombiana de Pensiones – en adelante Colpensiones. 1.
Antecedentes NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 2 1.1. La demanda que solicita que se anulen los actos1 §02. La Dirección Territorial de Salud pretende: (i) La nulidad parcial de la Resolución SUB-129137 del 11 de mayo de 2022, expedida por COLPENSIONES, por medio de la cual resuelve un trámite de prestaciones económicas del régimen de prima media con prestación definida, respecto de la imputación de la cuota parte, por expedición irregular del acto, falsa motivación, violación al debido proceso y al derecho de defensa;
(ii) Como restablecimiento del derecho, se ordene a Colpensiones, Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento de Caldas, redistribuir la cuota parte pensional causada por la señora María Helena Mejía Jaramillo; y, (iii) Se condene a los responsables a reintegrar a la Dirección Territorial las sumas que hubiere llegado a cancelar, de forma indexada, junto con las costas del proceso. §03.
Como hechos se describieron: §03.1. Mediante oficio con radicado BZ2021_13055759-0427715 del 18 de febrero de 2022, COLPENSIONES remitió a la Dirección Territorial de Salud una consulta de cuota parte pensional. En dicho trámite se adjuntó el Proyecto de Acto Administrativo 2021_13055759, a través del cual se pretende reconocer una pensión de vejez a favor de la señora María Helena Mejía Jaramillo y endilgar una cuota parte pensional a la Dirección Territorial de Salud de Caldas por el tiempo laborado por la citada ciudadana. §03.2.
COLPENSIONES sustentó esta consulta conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 33 de 1985. §03.3. Los Decretos 2921 de 1948 y 1848 de 1969 y el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, establecen la obligatoriedad de la administradora de pensiones de realizar la respectiva consulta de la cuota parte a las entidades, procedimiento que en parte realizó COLPENSIONES, por lo que la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó el proyecto de resolución a través del oficio GA-120 – CU-2857-2022 del 28 de marzo de 2022.
Dicha objeción se fundamentó en que el Hospital Felipe Suarez de Salamina, Caldas, mediante certificado CETIL del 06 de mayo de 2021, asignó erróneamente la responsabilidad del pasivo pensional a la DTSC por los periodos laborados desde el 01 de septiembre de 1987 hasta el 17 de septiembre de 1988 y desde el 01 de octubre de 1988 al 12 de marzo de 1989.
COLPENSIONES omitió considerar que, por tratarse de un periodo anterior al 31 de diciembre de 1993 en el sector salud, la responsabilidad financiera recae legalmente en la Nación - Ministerio de Hacienda y el Departamento de Caldas, y no en la Dirección Territorial ni en la E.S.E. §03.4. Posteriormente COLPENSIONES expidió la RESOLUCIÓN SUB-129137 del 11 de mayo de 2022, la cual, aunque no fue notificada, fue allegada mediante el oficio 2022_18683151 del 20 de diciembre de 2022 a la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 1Conforme a la síntesis de la sentencia de primera instancia. 01Demanda.pdf NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 3 §03.5.
En la RESOLUCIÓN SUB-129137 del 11 de mayo de 2022, la cual fue allegada a través del oficio 2022_18683151 del 20 de diciembre de 2022 a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y frente a la cual no procede recurso alguno, COLPENSIONES le asigna a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, una cuota parte por los períodos laborados por la señora María Helena Mejía Jaramillo, por 539 días, por el tiempo laborado en el Hospital Felipe Suarez de Salamina, Caldas, en un valor de cuota por $351.377 y un porcentaje del 5.01%. §04.
Se indican como normas violadas las siguientes: los artículos 1, 2, 6, 29 y 209 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993, el Decreto 3061 de 1997, la Ley 715 de 2001, el Decreto Nacional 1338 de 2002, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, el Decreto 700 de 2013, el Decreto 630 de 2016, y el artículo 48 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998. §05.
El concepto de violación se sustenta en estos razonamientos: §05.1. Falta de competencia, debido a que: (i) El fundamento de las cuotas partes repartidas es la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, el cual, a través de contrato de concurrencia, corresponde y es responsabilidad de la Nación y del Departamento de Caldas; y, (ii) La parte pensionada estuvo vinculada al Hospital Felipe Suárez de Salamina, Caldas en los periodos comprendidos entre desde el 01 de septiembre de 1987 hasta el 17 de septiembre de 1988 y desde el 01 de octubre de 1988 al 12 de marzo de 1989. §05.2.
Violación de la norma superior, porque: (i) El Certificado Electrónico de Tiempos Laborados – CETIL de la pensionada, que sirvió de base para atribuir los tiempos de servicios a la demandante, adolece de los requisitos legales vigentes y presenta una inobservancia del procedimiento establecido para su expedición. §05.3. Violación al debido proceso, porque en el trámite administrativo de asignación de la cuota no se respetó el derecho de contradicción y defensa, toda vez que se pretermitió la notificación previa del contenido del certificado laboral a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, incumpliendo lo señalado en el parágrafo 2 del artículo 2.2.16.3.2 del Decreto 1833 de 2016, así como en el artículo 48 del Decreto 1748 de 1995 y el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998. 1.2.
Contestación de Colpensiones2 §06. Argumentó que la entidad actuó en derecho al expedir la Resolución SUB- 129137 del 11 de mayo de 2022, acto mediante el cual se efectuó el reconocimiento de la pensión de vejez a favor de la señora María Helena Mejía Jaramillo y se 2 16 Memorial Web Contestación Colpensiones.pdf NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 4 determinaron las entidades deudoras concurrentes.
Sustentó que la distribución de la cuota parte endilgada a la Dirección Territorial de Salud de Caldas fue correcta, toda vez que se dio cabal cumplimiento al procedimiento de consulta del proyecto de liquidación pensional estipulado en la ley. §07. La opuso a las pretensiones de la demanda. §08. Propuso los siguientes medios exceptivos: (i) Ausencia del derecho reclamado;
(ii) Prescripción de tres años para los derechos de seguridad social; (iii) Buena fe, por haber atendido las reclamaciones de manera diligente conforme a la normatividad vigente; y, (iv) Innominada. 1.3. Contestación del Departamento de Caldas. §09. Se opuso a todas las pretensiones de la demanda, por considerar que no es el responsable del pasivo prestacional de la Señora María Helena Mejía Jaramillo. §10.
Explicó que el anterior Servicio Seccional de Salud recaudaba dineros de los hospitales para atender las pensiones a través de un Fondo de Prestaciones Sociales que no ha sido liquidado y que actualmente es manejado por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, quien posee la solvencia para administrar dichas jubilaciones. Reiteró que su responsabilidad financiera se limita estrictamente a los beneficiarios incluidos en el Contrato de Concurrencia 083 de 2001, listado en el que no figura la pensionada. §11.
Propuso los siguientes medios exceptivos: §11.1. E.S.E. Hospital Felipe Suárez de Salamina, No Reportó Como Retirado a la Señora María Helena Mejía Jaramillo: la beneficiaria no se encuentra certificada como beneficiaria del Convenio de Concurrencia 083 de 2001, según los lineamientos del Ministerio de Hacienda y el Consejo de Estado. §11.2.
Falta de Legitimación en la causa por pasiva, la beneficiaria no aparece registrada como beneficiaria del Convenio de Concurrencia 083 de 2001 suscrito entre la Nación y el Departamento de Caldas. Se argumentó que, conforme a las directrices del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Consejo de Estado, la certificación previa y el reconocimiento formal como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional constituye un requisito necesario para que la entidad territorial o la Nación asuman la financiación de dicho pasivo. §11.3.
Prescripción de las mesadas pensionales: Conforme a los términos previstos en el artículo 151 del CPTSS. 1.4. Contestación Nación- Ministerio de Hacienda NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 5 §12. Se opuso a la totalidad de las pretensiones, manifestando que no le corresponde reconocer cuotas partes derivadas de relaciones laborales en las que no intervino ni tuvo vínculo contractual o laboral alguno con la pensionada. §13.
Explicó que la Nación solo concurre en la financiación del pasivo pensional causado al 31 de diciembre de 1993 respecto de personas que fueron oportunamente reportadas y certificadas como beneficiarias del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, condición que no ostenta la señora María Helena Mejía Jaramillo por falta de reporte del empleador.
Precisó que el pasivo no reportado debe ser financiado íntegramente por la institución de salud empleadora según el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 1.5. Contestación de la E.S.E. Hospital Felipe Suárez de Salamina §14. Se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que la atención de las cuotas partes pensionales no es su responsabilidad legal.
No le constan los hechos referentes a la vulneración del debido proceso alegada contra Colpensiones, pero acepta la vinculación laboral de la pensionada. §15. Explicó que los servidores del sector salud de Caldas se encontraban afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales creado por el Acuerdo 0149 de 1978, el cual era administrado por el antiguo Servicio Seccional de Salud —hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas— entidad que recibió los aportes patronales y descuentos para pensión durante los periodos laborados por la señora María Helena Mejía Jaramillo.
Señaló que, para la época de los servicios, en el período del 1 de septiembre de 1987 al 17 de septiembre de 1988 y del 1 de octubre de 1988 a marzo de 1989, los hospitales eran dependencias administrativas y técnicas del Departamento y no contaban con personería jurídica propia. §16. Explicó que, en cumplimiento del Acuerdo 0149 de 1978 expedido por la Junta Seccional de Salud de Caldas, el hospital sí cotizó por concepto de pensión al Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas por todo el personal, incluidos los tiempos laborados por la señora María Helena Mejía Jaramillo.
Señaló que, para la época de los servicios (1987-1989), el hospital era una dependencia administrativa y técnica del Departamento de Caldas —Servicio de Salud de Caldas— y las E.S.E. no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. §17. Propuso los siguientes medios exceptivos: §17.1. Falta de Legitimación por Pasiva: Conforme al artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el artículo 29 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 78 de la Ley 1438, el pasivo prestacional causado al finalizar la vigencia de 1993 debe ser pagado por el Gobierno Nacional y los entes territoriales mediante contratos de concurrencia. Argumentó que esto viabiliza el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. §17.2.
Inexistencia de la obligación a cargo de la demanda: La entidad no está en la obligación, por expreso mandato legal, de atender el NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 6 pago del pasivo pensional causado a 31 de diciembre de 1993. Reiteró que el Consejo de Estado ha establecido expresamente que las entidades obligadas a concurrir son la Nación y las entidades territoriales, y que de ello quedaron excluidas las entidades hospitalarias. §17.3.
Cobro de lo no debido: Explicó que el hospital cotizó oportunamente por concepto de pensión al Servicio de Salud (entidad que hoy es la demandante Dirección Territorial de Salud de Caldas) durante los tiempos que laboró la señora María Helena Mejía Jaramillo. Por lo anterior, si el hospital ya le cotizó a la entidad demandante, mal puede asistirle a esta el derecho de acudir ante la justicia para obtener cobros en su favor. 1.6.
La sentencia que accedió a las pretensiones §18. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia de la siguiente manera:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, LA NACIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y EL DEPARTAMENTO DE CALDAS.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA propuesta por el HOSPITAL FELIPE SUÁREZ DE SALAMINA.
TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución SUB 129137 DEL 11 DE MAYO DE 2022 expedida por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, mediante la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida (vejez- ordinaria) a favor de la señora MARIA HELENA MEJÍA JARAMILLO identificada con la cédula de ciudadanía número 30.291.845, en cuanto a la distribución de la cuota parte endilgada a la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- la expedición de un nuevo acto administrativo en el que redistribuya la cuota parte pensional causada por la señora MARIA HELENA MEJÍA JARAMILLO identificada con la cédula de ciudadanía número 30.291.845, por el periodo laborado entre el 01 de septiembre de 1987 hasta el 17 de septiembre de 1988 y desde el 01 de octubre de 1988 al 12 de marzo de 1989 y en tal sentido asigne como obligados de dicha cuota parte pensional al departamento de Caldas y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
QUINTO: SE CONDENA EN COSTAS a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES-, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso. Las agencias en derecho serán canceladas en los términos descritos en la parte motiva de esta providencia. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 7 §19.
El Juzgado en primera instancia definió los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se debe declarar o no la NULIDAD PARCIAL de la Resolución SUB 129137 del 11 de mayo de 2022, proferida por Colpensiones, en cuanto asigna la distribución de las cuotas partes que financian la pensión de la señora María Helena Mejía Jaramillo? • ¿Debe concurrir la Dirección Territorial de Salud de Caldas al pago de la pensión de la señora María Helena Mejía Jaramillo, por el tiempo laborado por esta en el Hospital Felipe Suárez de Salamina, entre el 01 de septiembre de 1987 hasta el 17 de septiembre de 1988 y desde el 01 de octubre de 1988 al 12 de marzo de 1989? • ¿Se configuró la prescripción? §20.
En la sentencia de primera instancia se realizó un recuento normativo sobre el sistema de concurrencia de las cuotas partes pensionales (citando normas como el Decreto 1848 de 1969, la Ley 33 de 1985 y la Ley 100 de 1993). Así mismo, analizó la regulación del Fondo del Pasivo Prestacional de las Empresas Sociales del Estado, recordando que, a partir de la Ley 60 de 1993 y la Ley 100 de 1993, dicho fondo se creó para garantizar el pago prestacional causado en el sector salud hasta el 31 de diciembre de 1993. §21.
También encontró probado que mediante la Resolución SUB-129137 del 11 de mayo de 2022, expedida por COLPENSIONES, se reconoció una pensión de vejez a favor de la señora María Helena Mejía Jaramillo. En dicho acto administrativo, la Administradora asignó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas una cuota parte pensional correspondiente a un porcentaje del 5.01%, derivada de 539 días laborados por la citada ciudadana.
La señora Mejía Jaramillo prestó sus servicios para el Hospital Felipe Suárez de Salamina, Caldas, en los periodos comprendidos entre el 01 de septiembre de 1987 y el 17 de septiembre de 1988, y el 01 de octubre de 1988 al 12 de marzo de 1989. §22. Quedó demostrado que, aunque el hospital figuraba en el convenio de concurrencia 083 de 2001, la pensionada no fue incluida en el grupo de exfuncionarios beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993.
No obstante, de acuerdo con el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, es claro que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, precisando que las E.S.E. no son responsables pues no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
En consecuencia, la Dirección Territorial de Salud de Caldas no debía ser asignada como responsable. §23. El juzgado accedió a las pretensiones y declaró la nulidad parcial de la resolución al concluir que los llamados a asumir dicha cuota parte pensional son el Departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Como restablecimiento del derecho, ordenó a Colpensiones expedir un nuevo acto administrativo redistribuyendo la cuota hacia estas dos entidades.
Finalmente, el despacho determinó que no había lugar a condenar a reintegrar sumas de dinero indexadas ni a analizar la prescripción, debido a que en el expediente no se probó que NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 8 la Dirección Territorial de Salud hubiere realizado algún pago efectivo de la cuota parte discutida 1.7.
Apelación del Departamento de Caldas §24. El departamento interpuso apelación argumentando que no le corresponde asumir la cuota parte pensional, obligación que debe recaer exclusivamente sobre el Hospital Felipe Suárez de Salamina, toda vez que la responsabilidad del ente territorial respecto al pago del pasivo del sector salud tan solo se circunscribe a aquellas personas que se hubiesen certificado y reportado como beneficiarias. §25.
Los fundamentos específicos esbozados en el recurso son: §26. Aplicación de la Circular Conjunta 009 de 2018 y la Ley 100 de 1993: La apelación sostiene que, ante la omisión del hospital de reportar a la trabajadora, se debe dar aplicación a la Circular Conjunta 009 de 2018 y al inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993. Estas normativas determinan que en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, las entidades del sector salud (el hospital empleador) deberán seguir presupuestando y pagando las pensiones a las que están obligadas. §27.
Ausencia en el Convenio de Concurrencia 083 de 2001: Se recalca que la señora María Helena Mejía Jaramillo no figura como beneficiaria de este convenio interadministrativo. Al no estar enlistada debido al no reporte de su empleador, el hospital no puede beneficiarse de su propia desidia, por lo que este pasivo prestacional no puede ser financiado a través de contratos de concurrencia. §28.
Responsabilidad directa y exclusiva del Hospital y transformación a E.S.E.: La Nación y el Departamento no están obligados a financiar a personas no certificadas. Adicionalmente, el recurso aclara que la transformación del Hospital Felipe Suárez de Salamina en Empresa Social del Estado (E.S.E.) no implicó la creación de una persona jurídica de derecho público distinta para efectos laborales, sino que, por mandato de la ley, cambió su naturaleza sin librarse de las obligaciones previamente constituidas con sus trabajadores. §29.
Riesgo a la sostenibilidad fiscal y petición subsidiaria: El Departamento argumenta que asumir esta carga iría en contravía de la legalidad del gasto y desequilibraría sus finanzas, agravado por el hecho de que se tuvo que acoger a un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos ante la imposibilidad de asumir nuevos compromisos no calculados.
Finalmente, solicita de manera subsidiaria que, en caso de ser condenado, se ordene que la cuota parte sea asumida en los porcentajes pactados en el Convenio de Concurrencia, el Ministerio de Hacienda 78.18% y Departamento de Caldas 21.82% y se ordene incluir a la pensionada en dicho convenio. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 9 1.8.
Apelación de Colpensiones3 §30. La accionada solicitó se revoque la sentencia apelada. §31. Sostuvo que actuó en derecho al efectuar el reconocimiento de la pensión de vejez y determinar las entidades deudoras concurrentes, ya que se evidencia que dio cumplimiento al procedimiento de consulta del proyecto de liquidación pensional de manera previa a la expedición de la resolución definitiva. §32.
La entidad explica que, conforme a la normativa, una vez se notifica el proyecto de liquidación prestacional a las entidades concurrentes, estas tienen un término de 15 días hábiles para manifestar si aceptan o no la cuota parte liquidada. En el evento de que la entidad concurrente no responda dentro de dicho término, o se oponga sin un fundamento legal, se entiende que opera el silencio administrativo positivo, lo que equivale a la aceptación del proyecto de la liquidación, procediendo Colpensiones a expedir la resolución de reconocimiento. §33.
La administradora argumenta que la información del formato CETIL es taxativa, en el cual se indicó que la entidad encargada de los tiempos laborados por la asegurada era el Patrimonio Autónomo Dirección Territorial de Salud de Caldas. Por lo tanto, frente a los tiempos laborados por la señora María Helena Mejía Jaramillo en el Hospital Felipe Suárez de Salamina antes de diciembre de 1993, Colpensiones debía realizar la respectiva consulta según las reglas del negocio y no podía afectar los derechos de la ciudadana desconociendo dicha certificación. §34.
Argumentó que la Resolución expedida y los actos de reconocimiento que fijan cuotas partes pensionales gozan de presunción de legalidad, de conformidad con el artículo 88 del CPACA. Indicó que la administradora únicamente actuó conforme lo dispone la ley y la jurisprudencia realizando los trámites de su competencia, por lo que su decisión se encuentra ajustada a derecho. §35.
Sostuvo que la señora María del Socorro Arias López no es beneficiaria de la concurrencia de la Nación, toda vez que el hospital empleador no la reportó ni fue incluida en el Certificado de Calidad de Beneficiarios del contrato 083 de 2001. No se le pueden trasladar obligaciones de naturaleza laboral cuando no fungió como empleador y que, según el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el pasivo no reportado debe ser asumido por la institución de salud.
Además, invocó la supresión de la cuota parte pensional por mandato de la Ley 1753 de 2015, al tratarse de una obligación entre entidades del orden nacional. 1.9. Apelación de la Nación – Ministerio de Hacienda4 §36. La accionada solicitó se revoque la sentencia apelada. 3 030_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELAICON.pdf 4 044Recurso de Apelación Min Hacienda.pdf NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 10 §37.
Sostuvo que la señora María Helena Mejía Jaramillo no es beneficiaria de la concurrencia de la Nación, toda vez que el hospital empleador nunca la reportó ni fue incluida en el Certificado de Calidad de Beneficiarios expedido el 11 de junio de 1999 asociado al contrato de concurrencia 083 de 2001. Alegó que no se le pueden trasladar obligaciones de naturaleza laboral cuando no es ni fungió como empleador y que, según el inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el pasivo de las personas no reportadas debe ser presupuestado y asumido directamente por la institución de salud.
Además, invocó la supresión de la cuota parte pensional por mandato del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, argumentando que esta cuota debe ser suprimida y asumida por Colpensiones, al tratarse de una obligación que se pretende imponer a una entidad pública del orden nacional que hace parte del Presupuesto General de la Nación. 1.10.
Actuación de segunda instancia y alegatos de conclusión §38. Admitido el recurso, una vez surtido el trámite, no se pronunciaron en alegatos las partes ni se presentó concepto del Ministerio Público, pasando el proceso al Despacho para sentencia. 2. Consideraciones 2.1. Competencia §39. Conforme al artículo 153 del CPACA este Tribunal es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problemas Jurídicos §40. En el presente caso, se lleva a cabo la revisión oficiosa si era necesario que la parte demandante agotara el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. §41. En caso negativo, y debido a que la sentencia apelada no encontró violado el debido proceso, el problema jurídico a dilucidar es: ¿Es procedente declarar la nulidad parcial de la Resolución SUB-129137 del 11 de mayo de 2022, por expedición irregular con falsa motivación, violación al debido proceso y al derecho de defensa al no tener en cuenta la objeción planteada? §42.
En caso positivo, ¿A qué entidades debe imputarse la responsabilidad por las cuotas partes pensionales cobradas en el acto demandado? 2.3. La conciliación extrajudicial en la jurisdicción de lo contencioso administrativo NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 11 §43. El artículo 42A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, establece que el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial cuando los asuntos sean conciliables “(…) siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C digo Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan”, hoy artículos 138, 140 y 141 del CPACA. §44.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)5, la presentación de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe someterse, entre otras cosas, al cumplimiento de los siguientes requisitos previos: “ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1.
Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. <Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación”. (Negrita de la Sala) §45. Así mismo, el artículo 613 del CGP respecto al requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en los asuntos que se adelantan ante la jurisdicción de contencioso administrativo dispone que: “ARTÍCULO 613.
AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente. 5 Al respecto, la Sala estima necesario precisar que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 estableci la conciliación como requisito de procedibilidad para las acciones de reparación directa y controversias contractuales, de forma que, la conciliación extrajudicial emergi en nuestro ordenamiento jur dico como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con la expedición de la Ley 1285 de 2009.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 12 No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública.
Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso”. (Negrita de la Sala). §46. Con base en lo anterior, en los asuntos contencioso-administrativos cuando la parte demandante era una entidad pública, no era necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. §47.
Ahora bien, con la Ley 2220 de 20226, se expidió el estatuto de conciliación, el cual incluyó una regulación especial respecto de la conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo. §48. En efecto, su artículo 89 estableció que las entidades públicas y las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, podrán conciliar, total o parcialmente, sobre todos los conflictos que puedan ser conocidos por esta jurisdicción, siempre que la conciliación no este expresamente prohibida por la ley. §49.
Igualmente, dicho artículo consignó la posibilidad de la conciliación cuando medie un acto administrativo de carácter particular pero únicamente sobre sus efectos económicos, en caso de tenerlos, y condiciona dicha posibilidad a los casos en los que se acredite una de las causales previstas en el artículo 93 de la Ley 1437, sobre revocatoria directa del acto: “ARTÍCULO
89. ASUNTOS SUSCEPTIBLES DE CONCILIACIÓN EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado.
Podrá acudirse a la conciliación extrajudicial sin que medie una intención de demanda y podrá ser presentada de común acuerdo por las partes de un eventual conflicto. Para la procedencia de la conciliación no será necesaria la renuncia de derechos. En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. 6 La cual entr en vigencia a partir del 30 de diciembre de 2022, en aplicación de su artículo 145.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 13 Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo”. §50.
Por su parte, el artículo 90 dispone que no son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: “1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario. 2. Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales. 3. En los que haya caducado la acción. 4.
Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado. 5. Cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el acto administrativo ocurrió por medios fraudulentos”. §51. En cuanto a la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, el artículo 92 de la referida ley establece que “Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales”.
Así mismo señala que la ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento y que la conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas: “ARTÍCULO
92. CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En la conciliación extrajudicial en asuntos laborales y de la seguridad social, se dará aplicación a lo previsto en los incisos 4 y 5 del artículo 89 de la presente ley. La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.
Con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en el trámite de conciliación extrajudicial contencioso administrativa se deberá aumentar, profundizar y hacer eficiente y eficaz el aprovechamiento de los datos, con la finalidad de generar valor social y económico, en el marco de lo establecido en la Ley 1581 de 2012.
PARÁGRAFO. La conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas”. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 14 §52. Así las cosas, con la expedición de la Ley 2220 de 2022, cuando ambas partes son entidades públicas la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad en toda demanda que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales: “Como se observa, si bien con antelación a la expedición de la Ley 2220 de 2022 no existía norma expresa respecto de la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en los asuntos de lo contencioso administrativo cuando ambas partes son entidades públicas, dicho aspecto fue regulado de manera explícita mediante los artículos 92 y 93 de la citada ley, para expresamente prever que cuando ambas partes sean entidades públicas la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad en toda demanda que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales”7. §53.
No obstante, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo de carácter particular la demanda debe perseguir un restablecimiento de un derecho de tipo económico8: “16. La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de noviembre de 20129, indicó “[…] en efecto y para demandas con pretensiones de nulidad y restablecimiento se estableció la conciliación como requisito de procedibilidad.
De igual manera, que la misma s lo proceder a cuando los asuntos objeto de controversia sean susceptibles de ser conciliables, esto es, que tengan carácter particular y un contenido económico […]. En suma, actualmente la conciliación resulta exigible como requisito de procedibilidad cuando se ejerza el medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se encuentra consagrada en el artículo 138 del C.P.A. y C.A., pero siempre que se trate de asuntos conciliables […].
Así las cosas y contrario a lo señalado por el recurrente, no obstante, de ser actos de carácter particular, no son susceptibles de ser conciliados por no tener contenido económico […]. En el presente caso, la única pretensión de la actora consiste en que se cancele el registro de la marca […], asunto que no es conciliable, luego no requerirá el agotamiento del requisito de procedibilidad […]”. 17.
De igual forma, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 28 de febrero de 202010, declaró no probada la excepción denominada “[…] improcedencia de la acción por no haber agotado el actor el requisito de procedibilidad previo de conciliación prejudicial […]”, por considerar que las pretensiones de la demanda no perseguían un restablecimiento de un derecho de tipo económico ni se advertía un restablecimiento automático de esa naturaleza”. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Providencia del 19 de septiembre de 2025. Consejero ponente: Fredy Ibarra Mart nez. Radicado: 25000-23-36-000-2023-00323- 01 (72.947). 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 05 de diciembre de 2024. Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez.
Radicado: 25000234100020230024801. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de noviembre de 2012, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2012-00277-00. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-24-000-2018-00258-00.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 15 §54. En cuanto a los asuntos en los cuales es facultativo el agotamiento de la conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa, el artículo 93 de la Ley 2220 de 2022 contempla que: “ARTÍCULO
93. ASUNTOS EN LOS CUALES ES FACULTATIVO EL AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. Será facultativo agotar la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, o la norma que la modifique o sustituya, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública, salvo cuando sea obligatorio de acuerdo con el parágrafo del artículo 92 de la presente ley.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida en la ley. El trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos no será necesario para efectos de acudir ante tribunales arbitrales encargados de resolver controversias derivadas de contratos estatales”.
(Negrita de la Sala). §55. Respecto a la excepción de exigir la conciliación extrajudicial en aquellos casos en los que se controviertan derechos laborales, ciertos e indiscutibles, el Consejo de Estado ha señalado que: “Con el fin de decidir sobre el trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, es necesario precisar que son materia de conciliación los derechos que tengan el carácter de “inciertos y discutibles” autorizados por el artículo 53 de la Carta Política, y a los que hace referencia la Ley Estatutaria al establecer dicho requisito “… cuando los asuntos sean conciliables…” Cuando se ha adquirido el derecho pensional por cumplir los requisitos señalados en la Ley, las partes involucradas en la eventual controversia judicial, no están en posibilidad jurídica de conciliar tal derecho, ya que es de carácter imprescriptible e irrenunciable, las condiciones para su otorgamiento están dadas por la Ley y ella no puede ser objeto de negociación por ninguno de los extremos, por ser de orden público.
(…)”11 (Negrillas del Tribunal) §56. Además, sobre el alcance de estos, la Corporación precisó lo siguiente: “A partir del análisis de las disposiciones normativas antes citadas, esta Corporación, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ha precisado que la conciliación extrajudicial es requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando: i) El asunto debatido sea susceptible de conciliación, transacción o desistimiento. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda - Subsección B. Consejera Ponente: Bertha Luc a Ram rez de Páez. Auto de 19 de noviembre de 2009. Radicación número: 23001-23-31- 000-2009-00014-01(072809). Actor: Ketty Carmona De Sánchez. Demandado: Ministerio de Educación Nacional. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 16 ii) Por regla general, las anteriores características no se predican de las pretensiones cuya única finalidad sea cuestionar la legalidad de los actos administrativos, pues esta clase de estudio compete a la autoridad judicial, por el contrario, las pretensiones encaminadas a obtener un restablecimiento del derecho de naturaleza económica pueden ser objeto de disposición de las partes. iii) A pesar del carácter patrimonial de las pretensiones, los asuntos laborales tienen particularidades especiales, teniendo en cuenta que el ordenamiento jurídico propende por proteger al trabajador, garantizar el acceso a la seguridad social y mantener estándares mínimos laborales, por lo cual, tampoco puede exigirse el requisito de procedibilidad cuando se encuentran en juego derechos ciertos e indiscutibles.
A su turno, esta situación deriva de precisos mandatos constitucionales, establecidos en los artículos 4812 y 5313 de la Carta. En tal sentido, el Consejo de Estado ha explicado los conceptos de irrenunciabilidad, certeza e indiscutibilidad así 14: El primero de tales principios es el de irrenunciabilidad, en virtud del cual se encuentra proscrito el desconocimiento de los derechos laborales mínimos del trabajador, incluso en aquellos casos en que este, de manera expresa, ha prestado su consentimiento para tales efectos.
Esta prohibición obedece a la naturaleza misma del derecho laboral, que en razón de los abusos de que puede ser víctima el empleado como parte débil de la relación contractual, es eminentemente proteccionista y garantista. De allí que las disposiciones normativas que regulan el trabajo sean de orden público. 12 Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. […] La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. […] <Inciso adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005> El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.
Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas. <Inciso adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005> Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho. […] <Inciso adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005> En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos. […] 13 Artículo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y m vil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, sentencia de 1 de febrero de 2018, radicado: 25000 23 25 000 2012 01393 01 (2370-2015), actor: Alfredo José Arrieta González.
Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 17 En consonancia con dicho principio, se encuentra el que consagra la facultad de transigir y conciliar derechos inciertos y discutibles. Un derecho es cierto cuando se puede establecer sin duda alguna que se configuró por haberse dado los supuestos fácticos previstos en la norma que lo contiene, independientemente de que las partes de la relación laboral estén envueltas en una disputa en torno a su nacimiento.
En otras palabras, se trata de un derecho adquirido y consolidado por oposición a una mera expectativa o a un derecho en formación. Respecto de la indiscutibilidad de un derecho, la Corte Constitucional señaló que alude a la certidumbre alrededor de la caracterización del mismo, esto es, a los extremos del derecho y a su quantum, elementos que brillan por su claridad y evidencia, lo cual les entrega el estatus de suficientemente probados.
Gracias a esta huella de indiscutibilidad, el reconocimiento de estos derechos, en el plano te rico, no haría necesaria una decisión judicial. Conforme lo expuesto, es claro que, en materia contenciosa administrativa laboral, el principio de irrenunciabilidad y la facultad constitucional de conciliar y transigir únicamente derechos inciertos y discutibles constituyen verdaderos l mites a la autonomía de la voluntad, motivo por el cual no resulta razonable ni justificada la exigencia de someter a una audiencia de conciliación extrajudicial la controversia de derechos ciertos e indiscutibles.
En este orden de ideas, se concluye que, si bien es cierto tratándose de derechos ciertos e indiscutibles en materia laboral, la conciliación extrajudicial no constituye requisito de procedibilidad, sí puede llegar a ser mecanismo alternativo de solución de conflictos, siempre y cuando no implique renuncia de derechos.”15 §57. De acuerdo con lo anterior, es pertinente señalar que el artículo 53 de la Constitución Política reconoce la existencia de derechos laborales que, en determinadas circunstancias, pueden revestir el carácter de inciertos y discutibles, lo cual conduce a la exigencia del agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. §58.
En efecto, por regla general, son objeto de conciliación aquellos derechos que se puedan transar, que no tengan un carácter absoluto y que admitan discusión. Sin embargo, la exigibilidad de dicho requisito debe analizarse en cada caso particular, atendiendo tanto a la naturaleza de los derechos reclamados como a la posibilidad real de debatirlos en el escenario conciliatorio. 2.4.
El caso concreto 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Auto de 19 de julio de 2018. Radicado: 25000-23-42-000-2015- 00892-01(1199-16). Demandante: Lu s Francisco Calixto Correal. Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional).
Además, recabase que en la sentencia de 1 de septiembre de 2009, proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, se señaló que “[i]nsiste la Sala en que para la exigencia del requisito de procedibilidad en examen, el juez en materia contencioso administrativa debe observar [en] extremo cuidado (sic) “los derechos ciertos y discutibles” susceptibles de conciliación en materia laboral, puesto que la mayor a de ellos son irrenunciables e imprescriptibles y para sus destinatarios son fundamentales, como sucede con el derecho a la pensión. De ah que el rechazo de la demanda por ese motivo implica el observar especial responsabilidad en la actividad judicial.”.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón. Demandante: Ismael Enrique Molina Guzmán. Demandados: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué y Tribunal Administrativo del Tolima. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 18 §59.
Con las precisiones efectuadas en párrafos precedentes, resta estudiar si el presente asunto se encuentra incluido dentro de aquellos que no son susceptibles de conciliación extrajudicial. Destacando que la exigibilidad de este requisito debe analizarse en cada caso, con observancia de la calidad de las partes, de los derechos reclamados y la posibilidad de su debate en materia conciliatoria. §60.
En el caso en concreto, se observa que la demanda fue presentada el 17 de abril de 2023, esto es, en vigencia de la Ley 2220 de 2022, la cual entró en vigor seis meses a partir del 30 de junio de 2022 fecha de su expedición, esto es, a partir del 30 de diciembre de 2022. §61. Igualmente se observa que, tanto la parte demandante y demandadas son entidades públicas de conformidad con el artículo 104 del CPACA16. §62.
De lo anterior se concluye que al presente asunto le son aplicables los preceptos consagrados en la Ley 2220 de 2022, por cuanto, se trata una ley especial que regula aspectos puntuales concernientes a la figura jurídica de la conciliación y porque empezó a regir con anterioridad a la radicación de la demanda: “De conformidad con las normas antes transcritas y en consonancia con lo preceptuado en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, es claro que existen tres (3) criterios a tener en cuenta para solucionar los conflictos temporales en la aplicación de las leyes: i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prevalece sobre la inferior; ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior y, iii) el criterio de especialidad, a partir del cual la norma especial prima sobre la general, aun cuando la última sea posterior17.
Sobre el particular dispone la norma en cita lo siguiente: “Artículo 5. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1ª La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; 2ª Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal.
Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública.” (negrillas adicionales). 16 “PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. 17 Sobre la prelación a tener en cuenta en la aplicación de las normas en el tiempo pueden consultarse, entre otras providencias, el auto de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado de 13 de febrero de 2014, expediente no. 11001- 03-26-000-2013-00127-00 (48521) CP: Enrique Gil Botero y la sentencia de la Corte Constitucional C-078 de 1997 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 19 Las normas transcritas disponen, clara e inequívocamente, que la ley posterior prevalece sobre la ley anterior, y en el evento de que ambas leyes sean preexistentes al hecho que se juzga se aplicara la ley posterior atendiendo el criterio de especialidad”18. §63.
En ese sentido, contrario a lo afirmado por la parte demandante, al presente asunto no le es aplicable lo consagrado en los artículos 613 del Código General del Proceso que prevén que “cuando quien demande sea una entidad pública” no le es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues, como se advierte, dichos preceptos solo regulan lo relativo al hecho en el que la demandante sea una entidad pública, pero, no contemplaron la hipótesis en que ambas partes sean entidades públicas, aspecto que fue regulado puntual y específicamente en la Ley 2220 de 2022. §64.
Aunado a lo anterior, la Sala advierte que la demandante pretende se declare la nulidad parcial del acto administrativo que reconoció una pensión de vejez, en lo que corresponde a la distribución de la cuota parte pensional. §65. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicita que se ordenen a Colpensiones redistribuir la cuota parte pensional, y a reintegrar los emolumentos debidamente indexados que por concepto de cuotas partes pensionales se hubieren llegado a cancelar. §66.
Sobre el asunto objeto de controversia, se advierte que, si bien las pretensiones recaen sobre un acto administrativo a través del cual se realizó un reconocimiento pensional; lo cierto es que, en este caso lo que se cuestiona es la asignación de la cuota parte pensional fijada por Colpensiones en contra del departamento, lo que en nada afecta los derechos mínimos e irrenunciables de la parte pensionada. §67.
Así mismo, se aclara que, si bien hay pretensiones orientadas a cuestionar la legalidad parcial de actos administrativos que no son susceptibles de conciliación, en tanto su definición corresponde de manera exclusiva a esta jurisdicción; ello no sucede con las solicitudes formuladas a título de restablecimiento del derecho. §68. Al efecto, es oportuno recordar el contenido normativo del inciso sexto del artículo 89 de la Ley 2220 de 2022 vigente para la época de presentación de la demanda, el cual estableció que: “Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo”. §69.
Esto implica reconocer que, si bien la legalidad no se concilia, sino los efectos económicos de los actos administrativos, la consecuencia de la conciliación es entender revocado el acto administrativo objeto de censura. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 19 de septiembre de 2025.
Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez. Radicado: 25000-23-36-000-2023-00323-01 (72.947). NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 20 §70. Y este asunto, conforme a lo expuesto, contienen derechos de naturaleza patrimonial y económica que pueden ser objeto de disposición por las partes, y se alega una de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, específicamente “Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley”; por lo que se hace exigible la conciliación extrajudicial. §71.
Bajo este entendido, se determina que las pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas en el presente medio de control no corresponden a derechos ciertos e indiscutibles, sino que se inscriben dentro de aquellos susceptibles de conciliación. En particular, en los casos donde se debate la asignación de cuotas partes pensionales y la devolución de lo cancelado, lo que constituye un derecho de naturaleza patrimonial que puede ser objeto de transacción, dado que la discusión no recae sobre la existencia del derecho pensional, sino sobre la legalidad de la asignación de la cuota parte pensional al departamento y, como consecuencia, la cesación en el pago y la devolución de lo cancelado. §72.
En ese orden de ideas, al tratarse de pretensiones de índole económica que no versan sobre derechos ciertos e indiscutibles ni sobre asuntos cuyo carácter no es conciliable, esta Sala considera que el departamento estaba obligada a adelantar el trámite de la conciliación extrajudicial, requisito que no cumplió, tal como se desprende de las pruebas obrantes en el expediente y de lo manifestado por su apoderada en el escrito de demanda. §73.
Además, aunque la parte actora solicitó una medida cautelar con la demanda, se advierte que esta no es de carácter patrimonial, al haber solicitado únicamente la suspensión provisional de los efectos de la Resolución que hizo el reparto de las cuotas, acto administrativo demandado, en los términos del numeral 3 del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, por lo que aquella petición no tiene la virtualidad de tornar facultativo el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pues su intención es simplemente suspender los efectos temporales del acto administrativo referenciado. §74.
Sobre la suspensión provisional de actos administrativos, el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que dicha medida no tiene un contenido patrimonial: “8. En relación con la suspensión provisional de actos administrativos, la jurisprudencia19 ha señalado que esta medida no tiene un contenido patrimonial. Su finalidad es privar temporalmente al acto de su ejecutoriedad, es decir, suspender sus efectos mientras se resuelve de manera definitiva la controversia 19“Esta Sala ha resaltado que entre las características principales de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos están «[…] su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida […]», e igualmente ha indicado que su finalidad es la de «[…] «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho». […]», lo que claramente excluye su patrimonialidad pues su propósito no es afectar el patrimonio de las personas jurídicas o naturales, sino despojar de sus efectos, temporalmente, a un acto administrativo que, preliminarmente, es considerado contrario al ordenamiento jurídico.
Cuestión diferente es que, indirectamente, la suspensión de los efectos del acto administrativo traiga efectos en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que la han solicitado o que resultan afectadas con la respectiva medida ”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 6 de octubre de 2017, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación 25000-23-41-000-2015-00554-01, posición reiterada en auto del 3 de junio de 2021, proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación 05001-23-33-000-2020-03298-01, M.P. Oswaldo Giraldo López.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 21 sobre su validez. Por ello, la suspensión no puede entenderse como una decisión orientada a afectar el patrimonio de los destinatarios del acto, motivo por el cual no se califica como una medida cautelar de carácter económico o patrimonial”. §75. De igual forma, se advierte que si bien, las cuotas partes pensionales son contribuciones parafiscales, en este caso se debate su asignación en el proceso de reconocimiento pensional y no el proceso de cobro coactivo, por lo que corresponde a un conflicto en material laboral y no tributario; por lo que tampoco se podría considerar que el caso se encuentra excluido de la conciliación extrajudicial de conformidad con el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 y el artículo 2.2.4.3.1.1.2 del Decreto 1069 de 2015: “Artículo 2.2.4.3.1.1.2.
Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de los medios de control previstos en los artículos 138, 140 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo Contencioso administrativo: - Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. - Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, salvo las excepciones específicas establecidas en la ley. - Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.
Parágrafo 2°. El conciliador velará porque no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles. Parágrafo 3°. Cuando el medio de control que eventualmente se llegare a interponer fuere el de nulidad y restablecimiento de derecho, la conciliación extrajudicial solo tendrá lugar cuando no procedan recursos en vía gubernativa o cuando esta estuviere debidamente agotada, lo cual deberá acreditarse, en legal forma, ante el conciliador.
Parágrafo 4°. El agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad, no será necesario para efectos de acudir ante tribunales de arbitramento encargados de resolver controversias derivadas de contratos estatales”. (Decreto número 1716 de 2009, artículo 2°)”. §76. Por lo tanto, ante el incumplimiento del requisito de procedibilidad correspondía al juzgado de primera instancia adoptar una decisión ajustada al ordenamiento jurídico, pues si bien es cierto, la demanda se admitió acogiendo las manifestaciones de la demandante, no lo es menos que aquella actuación, que permitió avanzar en las diferentes etapas procesales, en modo alguno impedía que al desatar el problema jurídico, se evaluara nuevamente, máxime si se tiene en cuenta que de NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 22 conformidad con el artículo 207 de la Ley 1437 de 201120, agotada cada etapa del proceso, el juez debe ejercer el control de legalidad y que, en términos del artículo 187 de la misma normativa, «en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada». §77.
Precisado este punto, la decisión adoptada no debió ser la de acceder a las pretensiones de la demanda. Lo primero, porque acceder o no a lo pretendido implica el estudio de fondo del concepto de violación, lo que no sería posible en el escenario procesal ya descrito; lo segundo, porque la sentencia es por excelencia el acto que, al resolver los extremos de la litis, pone fin a la actuación. §78.
Llegados al momento de proferir la sentencia, lo que corresponde a la realidad procesal es que se encontró probada la excepción de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, y es de aquellas que el juez debe declarar de encontrar acreditada, según el inciso segundo del artículo 187 del CPACA. §79.
Así lo ha señalado la jurisprudencia, tanto decisiones de este Tribunal21 como del Consejo de Estado22 incluso en sede de tutela. Por ejemplo, en sentencia del 9 de mayo de 2024, el Consejo de Estado conoció un caso relacionado con una expropiación por vía administrativa de un bien inmueble. El Tribunal de primera instancia advirtió que no se acreditó el requisito de la conciliación prejudicial y que, al momento de la admisión de la demanda, no se efectuó pronunciamiento alguno sobre dicho aspecto.
El Consejo de Estado señaló que: “En el caso bajo examen, se aprecia, de acuerdo con la documental que se acompañó con la demanda, que no existe referencia, documento o manifestación que permita inferir a la Sala que la sociedad actora previo a la presentación de la demanda acudió a radicar la solicitud del acuerdo conciliatorio prejudicial.
Este hecho descarta su examen o el requerimiento de oficio para verificar tal circunstancia. Así, pese a que la demanda se hubiese tenido como presentada en tiempo como lo decidió el juez al admitirla, lo cierto es que no se advirtió el otro requisito necesario para determinar la procedibilidad de la acción, todo lo cual amerita el estudio oficioso para establecer la viabilidad de dictar una decisión de fondo, en este caso, relativa al estudio del recurso de apelación. (…) De todo lo expuesto, se concluye que en este caso no procede el fallo de fondo al no haberse probado el agotamiento del requisito de la conciliación prejudicial, pues tal ausencia impone por la naturaleza del requisito y la imposibilidad de una alternativa que promueva la decisión de fondo, declarar probada de oficio la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, con fundamento en el artículo 163 del CCA. 20 «ARTÍCULO 207.
CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes.». 21 Tribunal Administrativo de Caldas. Sala Cuarta de Decisión. Magistrado Ponente: Augusto Morales Valencia. Sentencia de 15 de noviembre de 2019.
Radicación: 17-001-33-33-001-2018-00340-02 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 16 de diciembre de 2020. Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04934-00(AC) NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 23 Consecuente con lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial (…).”23 §80.
Por lo anterior, se declarará probada de oficio la falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, se revocará la sentencia apelada, y en su lugar se declarará probada de oficio la excepción de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. §81. En igual sentido el antecedente de este Tribunal en sentencia del 27 de marzo de 2026, Magistrada ponente Doctora Diana Patricia Hernández Castaño, radicado 17001-3333-002-2023-00177-01. §82.
En conclusión, la Dirección Territorial de Salud de Caldas- DTSC, no agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación previo a instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, por lo tanto, en virtud del artículo 187 del CPACA se declarará de oficio la falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y, se revocará la sentencia de primera instancia. 3.
Costas §83. En el presente asunto, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas en esta alzada, toda vez que la sentencia de primera instancia será revocada y las partes no se pronunciaron en la etapa de alegatos de conclusión durante el trámite de la segunda instancia. §84.
Por lo discurrido, la Sala Sexta de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO la falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia dictada el 29 de noviembre de 2024 por la Señoría del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el Departamento de Caldas contra la Administradora Colombiana de Pensiones. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Sentencia de 9 de mayo de 2024. Radicado: 05001-2331-000-2012-00175-01. Demandante: Suministro de Drogas S.A. Demandado: Municipio de Medellín. Ver además: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Sentencia de 5 de junio de 2025. Radicado: 18001-23-40-000-2016-00087-01 (2891- 2019). Demandante: Álvaro Anheyder Ávila Silva. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 3 de mayo de 2018. Radicado: 25000-2324-000-2010-00218-01.
Demandante: Institución Educativa Distrital Colegio Nacional Nicolás Esguerra. Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001333300220230012001 Pág. 24 TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda. CUARTO:NO CONDENAR en costas de esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Sistema Samai. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA DIANA PATRICIA HERNANDEZ CASTAÑO (En encargo) FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN (Ausente con permiso)