SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, diez (10) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300720210025501 Demandante: Sandy Romero Lobo Demandado: Municipio de Canalete Tema: Contrato realidad – Enlace de familias en acción. I. ASUNTO El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 18 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda La parte actora solicita la nulidad del acto administrativo ficto o presunto surgido frente a la petición radicada el 27 de junio de 2019 ante el Municipio de Canalete y en la cual se solicitó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales. Como consecuencia, solicita la demanda que se declare la existencia de la relación laboral entre los extremos del litigio durante el periodo comprendido entre el 18 de mayo de 2011 y el 30 de diciembre de 2016.
Así mismo, que se ordene al Municipio de Canalete que proceda a reconocer y pagar en favor de la demandante Sandy Romero Lobo las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que tienen derecho los empleados públicos del Municipio de Canalete. La situación fáctica de la demanda se resume en que la demandante fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios desde el 18 de mayo de 2011 hasta el 30 de diciembre de 2016 por el Municipio de Canalete para desempeñar las funciones como enlace municipal del programa Familias en Acción y/o Más Familias en Acción. En desarrollo de dichos contratos la demandante debía cumplir con un horario de trabajo y estaba bajo subordinación de un jefe inmediato, razón por la cual estima que a través del contrato de prestación de servicios se encubrió una verdadera relación laboral.
En cuanto a las normas violadas y el concepto de su violación, alega la parte demandante que con la expedición del acto administrativo demandando se infringieron los artículos 1, 25, 53, 123 y 125 de la C.P; y varias disposiciones de rango legal y reglamentario, por cuanto el Municipio de Canalete desconoció el principio de realidad sobre la forma, fundamental dentro de la legislación laboral y de protección al trabajador en Colombia. 2.
Contestación de demanda El Municipio de Canalete no contestó la demanda. Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300720210025501 Segunda instancia CO-SC5780-99 III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. Corresponde a la dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería el 18 de diciembre de 2024 y en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La judicatura de inicio estimó que dentro del expediente se habían probado los 3 elementos de la relación laboral, a saber, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Sobre este último elemento, estimó la judicatura de inicio que, de la naturaleza de las obligaciones contraídas y el material probatorio arrimado, se tiene que dichas actividades requirieron de ser desarrolladas en forma continua, y bajo la permanente instrucción y control efectivo de un superior inmediato tampoco podría ser desarrollado sin la presencia continua del demandante en la sede física de la entidad; al tener entre sus obligaciones, asistir a las actividades programadas y realizadas.
Ello acorde a lo expresado por la demandante, en atención a las funciones desempeñadas, en cuanto también debía redactar oficios, enviar, recepcionar y archivar documentos acordes a lo ordenado por sus superiores inmediatos. Decantado lo anterior, ordenó el restablecimiento del derecho procedente conforme a la jurisprudencia unificada en materia de contrato realidad.
IV. LA APELACIÓN Y SU FUNDAMENTO El apoderado del Municipio de Canalete en su escrito de apelación solicita se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda. Indica el recurrente que en primer lugar debe señalase que los contratos suscritos entre la actora y para ese entonces el Municipio de Canalete, no tienen origen en un contrato de trabajo, sino que su génesis tiene fundamento en el inciso 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; disposición que no crea una presunción legal que permita considerar como laboral toda relación contractual estatal en la modalidad de prestación de servicio, antes por el contrario, la disposición en cita de manera expresa estableció que en ningún caso se generaría una relación de trabajo, por lo que, si el contratista recurre a la jurisdicción, está en la obligación de desvirtuar la naturaleza del contrato estatal, como quiera que es él quien está llamado a demostrar los elementos esenciales o configurativos de una verdadera relación laboral.
Precisa el recurrente que, revisado el expediente, no reposa en el plenario prueba documental o testimonial que indiquen la existencia de llamados de atención por parte de la entidad, dirigidos a la demandante, y tampoco la realización de reuniones, charlas y capacitaciones, en las cuales se advierta que la entidad demandada haya hecho usos desmedido de su poder sobre la relación contractual que hubiere configurado una relación laboral.
El elemento que se debe demostrar con suficiencia a fin de obtener la declaratoria de existencia de relación laboral con fundamento en el principio de realidad sobre las formalidades es la subordinación o dependencia continuada junto al ejercicio de funciones permanentes, en la cual no existe autonomía e independencia técnica y profesional de quien desempeña la función, subordinación que en este caso no fue demostrada por parte Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300720210025501 Segunda instancia CO-SC5780-99 de la interesada, incumpliendo la carga de la prueba de demostrar los hechos de los cuales pretende derivar efectos jurídicos según el contenido del artículo 167 de la Ley 1564 de 2012.
V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 5.1 Competencia Conforme los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo este Tribunal es competente para conocer de la apelación propuesta por la parte demandada contra la sentencia del 18 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Montería. 5.2.
Problema jurídico Incumbe a la Sala determinar si en efecto entre Sandy Romero Lobo y el Municipio de Canalete existió una relación laboral generadora de prestaciones sociales y salariales descritas en la demanda, comprendidas entre el 18 de mayo de 2011 y el 30 de diciembre de 2016; para ello deberá determinarse con claridad si se encuentran probados los 3 elementos de la relación laboral, a saber, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. 5.3.
Marco normativo Entre los particulares y las entidades públicas en materia laboral existen tres clases de vínculos permitidos por el ordenamiento jurídico colombiano, estos son: las relaciones legales y reglamentarias, los trabajadores oficiales quienes poseen una relación contractual equivalente al derecho laboral individual y los contratistas por prestación de servicios.
De conformidad con el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia el Estado garantiza del principio de primacía de la realidad sustancial sobre la forma a la hora de determinar el tipo de vinculación existente entre los particulares entre sí o entre particulares y el Estado. Por lo tanto, si se llega a constatar la existencia de los elementos esenciales de una verdadera relación de trabajo, esta se debe declarar independientemente del nomen iuris que se le haya dado, es así como, el estudio de los elementos esenciales dentro de una relación de trabajo, tales como: la actividad personal del trabajador, la continua subordinación y dependencia, y el pago de una contraprestación o salario son los pilares para determinar el tipo de vinculación real que tienen las personas con la entidad estatal, y corresponde a la justicia ordinaria asumir jurisdicción del asunto siempre que su actividad se asemeje a la realizada por un trabajador oficial, del mismo modo, cuando el objeto del contrato se ejercen las mismas funciones que corresponden a un cargo de con una relación legal y reglamentaria corresponde asumir a la jurisdicción contencioso administrativo.
En la sentencia de vieja data C-154-97 sobre la cual permanece el criterio a la fecha, la Corte Constitucional Colombiana estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, dicha providencia expresó: Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300720210025501 Segunda instancia CO-SC5780-99 “[…] el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente” (El resaltado es de la Sala).
Ahora bien, Cuando se habla de la modalidad del contrato de prestación de servicios con una entidad estatal se establecen ciertos requisitos para su correcta configuración, en el artículo 32 numeral 3 de la ley 80 de 1993, dicha norma dispone: “3o. Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Siguiendo esta idea, El honorable Consejo de Estado en Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 con radicación: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) analizó las características del contrato estatal de prestación de servicios y en dicha providencia expresó: “87.
(i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 88. (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».25 89.
(iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el Artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales. 90.
A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados”.
Negrilla por fuera del texto original Luego, a fin de hacer claridad sobre el tema, se dispuso que para estar en presencia de un contrato realidad se debe probar los indicios de subordinación, la alta corporación en Sentencia Ibídem dispuso: “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300720210025501 Segunda instancia CO-SC5780-99 Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad 5.4.
Caso concreto Conforme a lo probado en el proceso es dable indicar que entre la demandante y el Municipio de Canalete se suscribieron los siguientes contratos de prestación de servicios: Año Número de Contrato. Fecha de Inicio. Fecha de término. 2011 Sin número 18 de mayo de 2011 31 de diciembre de 2011 2012 001 del 2012 1 de enero de 2012 31 de enero de 2011 2012 Sin número 1 de febrero de 2012 28 de febrero de 2012 2012 070 del 2012 1 de marzo de 2012 30 de marzo de 2012 2012 117 del 2012 1 de abril de 2012 30 de abril de 2012 2012 164 del 2012 1 de mayo de 2012 30 de mayo de 2012 2012 199 del 2012 1 de junio de 2012 30 de junio de 2012 2012 247 del 2012 1 de julio de 2012 30 de julio de 2012 2012 292 del 2012 1 de agosto de 2012 30 de agosto de 2012 2012 339 del 2012 1 de septiembre de 2012 30 de septiembre de 2012 2012 386 del 2012 1 de octubre de 2012 30 de octubre de 2012 2012 428 del 2012 1 de noviembre de 2012 30 de noviembre de 2012 2012 471 del 2012 1 de diciembre de 2012 30 de diciembre de 2012 Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300720210025501 Segunda instancia CO-SC5780-99 2013 07 del 2013 1 de enero de 2013 30 de enero de 2013 2013 29 del 2013 1 de febrero de 2013 28 de febrero de 2013 2013 68 del 2013 1 de marzo de 2013 30 de marzo de 2013 2013 111 del 2013 1 de abril de 2013 30 de abril de 2013 2013 153 del 2013 1 de mayo de 2013 30 de mayo de 2013 2013 197 del 2013 1 de junio de 2013 30 de junio de 2013 2013 242 del 2013 1 de julio de 2013 30 de julio de 2013 2013 289 del 2013 1 de agosto de 2013 30 de agosto de 2013 2013 439 del 2013 1 de septiembre de 2013 30 de septiembre de 2013 2013 494 del 2013 1 de octubre de 2013 30 de octubre de 2013 2013 540 del 2013 1 de noviembre de 2013 30 de diciembre de 2013 2014 10 del 2014 1 de enero de 2014 30 de junio de 2014 2014 097 del 2014 1 de julio de 2014 30 de septiembre de 2014 2014 158 del 2014 1 de octubre de 2014 30 de diciembre de 2014 2015 025 del 2015 1 de enero de 2015 30 de abril de 2015 2015 095 del 2015 1 de mayo de 2015 30 de octubre de 2015 2015 222 del 2015 1 de noviembre de 2015 30 de noviembre de 2015 2015 287 del 2015 1 de diciembre de 2015 30 de diciembre de 2015 2016 002 del 2016 1 de enero de 2016 30 de junio de 2016 2016 995 del 2016 1 de julio de 2016 30 de diciembre de 2016 Debe precisarse que el objeto de todos los contratos fue el siguiente: Las razones de la alzada se centran en indicar que dentro del proceso no se encuentra probado el elemento de la subordinación, dado que la demandante, según el dicho de la parte apelante, siempre actuó con autonomía dentro de sus labores y no existe prueba documental que dé cuenta de llamados de atención, permisos o cumplimiento de órdenes por parte de la actora e impuestas por la administración municipal.
En ese sentido y de acuerdo con lo expuesto en forma de problema jurídico, la Sala examinará la configuración o no de los elementos ínsitos de la relación laboral. Para la colegiatura se encuentran probados los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración; del primero da cuenta además de los mismos contratos suscritos entre la demandante y el Municipio de Canalete, el dicho de los testigos Edgardo Rafael Ely Artúz y Rubén Darío Bolaños Enamorado quienes expresaron que la actora prestaba personalmente sus servicios para la Alcaldía de Canalete en la oficina de Oficina del Programa Familias en Acción; para la Sala el dicho de los testigos es responsivo y creíble en tanto estos laboraban para el Municipio de Canalete en los mismos extremos temporales en que existió la relación contractual de la demandante.
En relación con lo anterior, cuenta Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300720210025501 Segunda instancia CO-SC5780-99 también con vocación demostrativa el elemento de la remuneración el cual se entiende de los valores pactados entre las partes como honorarios profesionales. Finalmente, y en lo que atañe al elemento de la subordinación y frente al cual existen los reparos principales de la alzada, la Sala debe indicar en primera medida, que la ausencia de prueba documental acerca de permisos o llamados de atención, no es por sí mismo deficiencia en la probanza de dicho elemento como lo indica el recurso de la parte demandada, en ese sentido, el demandante cuenta con todos los medios de prueba que estén en su poder y que estime idóneos para demostrar tal elemento.
En este caso, si bien no militan documentales en el sentido señalado por la parte recurrente, no es menos cierto que fueron incorporados en legal forma los testimonios antes indicados, que conforme a lo ya dicho por la Sala dijo en párrafos anteriores resulta responsivo y creíble, dadas las condiciones de tiempo, modo y lugar en que los deponentes tuvieron conocimiento de los hechos.
De allí, que para la Sala resulta procedente el dicho de los testigos en cuanto afirman que a la demandante le correspondía el cumplimiento de un horario, el acatamiento a las órdenes que impartían los diversos secretarios de despacho que tuvo como jefes inmediatos y la obligación de mantener al día la gestión administrativa de dichas dependencias.
Así mismo, militan en el expediente documentos como citaciones, oficios y requerimientos dirigidos a la demandante y en los cuales se le requiere sobre el desarrollo de sus funciones, es del caso precisar el oficio visible a folio 50 suscrito por la secretaria del Concejo Municipal de Canalete y en el cual se cita a la actora a rendir un informe ante la Corporación sobre el estado del programa Familias en Acción en el Municipio.
Tales circunstancias demuestran sin duda el carácter permanente y subordinado de las labores desempeñadas por la demandante. Las anteriores situaciones constituyen sin duda indicios de subordinación y descartan la coordinación propia que rige los contratos de prestación de servicios; pues resulta evidente que a la demandante le correspondía un acatamiento a las órdenes y directrices que emanaban, durante los casi 5 años que estuvo vinculada a la administración municipal.
Finalmente, el recurrente indica como argumento de su alzada, que a la demandante nunca se le impartieron órdenes, sino por el contrario orientaciones para el cumplimiento del objeto contractual, estos argumentos no son de recibo para la Sala, puesto que del objeto contractual se deduce que a la demandante le correspondía desarrollar actividades que eran propias del giro ordinario del Municipio como lo era el mantenimiento de la gestión administrativa dentro de un programa social de naturaleza nacional, ello denota por sí mismo, la imposibilidad de una coordinación, como lo hace ver el recurrente, pues este tipo de actividades se sujetan estrictamente a la regulación normativa de la administración municipal.
Lo expuesto en precedencia conlleva a la Sala a concluir que no hay prosperidad en los argumentos expuestos por la apelación de la parte demandada y se impone confirmar la sentencia apelada. 5.5 Costas Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23001333300720210025501 Segunda instancia CO-SC5780-99 Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (art. 188) en armonía con el artículo 365 del Código General del Proceso, no se impondrá condena en costas ya que no aparece prueba de su causación, pues, la parte no recurrente no actuó en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme se motivó.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha1. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO (Firmado electrónicamente) LUZ ELENA PETRO ESPITIA (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE 1 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.