SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Pedro Olivella Solano Montería, diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300520180073001 Demandante: Víctor Manuel Banquet Correa Demandado: Nación/Ministerio de Educación – FNPSM, Departamento de Córdoba Tema: Reliquidación de cesantías definitivas.
I. ASUNTO Se resuelve recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 21 de mayo de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES 2.1. Síntesis de la demanda El accionante solicitó como pretensiones: Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto producto del silencio por la petición presentada el 24 de abril de 2018 que negó el ajuste a las cesantías definitivas. A título de restablecimiento se condene a las entidades demandadas, a reconocer y pagar el ajuste de las cesantías definitivas, incluyendo dentro de dicha liquidación la prima de servicios y demás a que tenga derecho por haberla devengado el último año de servicios.
Que se ordene a las demandadas a indexar la condena, al cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos y se condene en costas. Como fundamentos facticos en síntesis indicó que laboró como docente nacionalizado y se retiró del servicio el 5 de noviembre de 2014. Su régimen de cesantías era el retroactivo, le fueron reconocidas y pagadas sus cesantías definitivas mediante Resolución No. 000779 del 10 de marzo de 2015 sin tenerle en cuenta todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios.
Presentó petición el 24 de abril de 2018 solicitando dicho derecho sin obtener respuesta. Como normas violadas señala los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, la Ley 91 de 1989, la Ley 962 de 2005 y el artículo 45 de la Ley 1045 de 1978. En cuanto al concepto de violación sostiene que el acto demandado vulnera su derecho a la igualdad y debido proceso, ya que no le fue incluida la prima de servicios al momento de la liquidación de sus cesantías definitivas a pesar de estar enlistada como factor para liquidarla. 2.2.
Contestación de la demanda Departamento de Córdoba, se opuso a todas las pretensiones de la demanda argumentando que carecen de fundamentos facticos y jurídicos. Propuso las excepciones denominadas Falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2018-00730-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 Nación/Ministerio de Educación – FNPSM, no contestó la demanda 2.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería mediante sentencia del 21 de mayo de 2020 negó las pretensiones de la demanda. Señaló que a pesar de que a la parte demandante le asiste el derecho al reajuste de sus cesantías con la inclusión del factor prima de servicios en la proporción devengada tal derecho se encontraba prescrito.
Por lo tanto, declaró de oficio la excepción de prescripción ya que al actor le fueron liquidadas sus cesantías definitivas mediante la Resolución No. 000779 del 10 de marzo de 2015 y elevo la solicitud de reajuste el 24 de abril de 2018 y el termino para presentar la solicitud era el 11 de marzo de 2018, lo que extinguió el derecho a recibir la suma correspondiente a las diferencias resultantes de la reliquidación de sus cesantías. 2.4.
Recurso de apelación La parte demandante interpone recurso de apelación solicitando se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Alega que lo pretendido es el ajuste de las cesantías definitivas reconocidas al demandante lo cual constituye un elemento accesorio de las cesantías reclamadas por este y por lo tanto se le debe otorgar igual tratamiento frente al término prescriptivo, el cual tiene un carácter de irrenunciable e imprescriptible. 2.5.
Tramite en segunda instancia Luego de admitido el recurso de apelación por auto posterior se dio traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y a traslado al Ministerio Público para que presentara concepto. La apoderada de la Nación/Ministerio de Educación Nacional – Fomag presentó sus alegatos solicitando que la sentencia de primera instancia sea confirmada.
La parte demandante ni el Agente del Ministerio Público intervinieron en esta etapa procesal III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. Análisis y conclusiones del caso concreto En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda en razón a que el derecho reclamado se encontraba prescrito, porque la solicitud de reajuste de cesantías definitivas fue presenta por fuera de los tres años contados desde que fue reconocida.
La parte recurrente alega que se trata de un derecho accesorio al reconocimiento de dicha prestación por lo que tiene un carácter de irrenunciable e imprescriptible. Es preciso indicar que las cesantías conservan el carácter periódico siempre y cuando se mantenga vigente el vínculo laboral, a contrario sensu, una vez este vínculo laboral finiquita las cesantías pierden esta connotación de periódicas.
Sobre la no periodicidad de las cesantías una vez terminada la relación laboral, el Consejo de Estado en providencia del 23 de marzo de 20231, señaló: “Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, por las siguientes razones: 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023), Radicación: 25000 23 42 000 2021 00230 01 (5421-2022) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2018-00730-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 I. Mientras el vínculo laboral se encuentre vigente, se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, naturaleza que solo se pierde una vez ocurre la desvinculación. Ahora bien, a través de la Resolución 2489 del 22 de abril de 2019, el demandante fue retirado del servicio activo del Ejército Nacional, es decir, que la relación laboral terminó, por lo tanto, desapareció la periodicidad de las cesantías y el asunto se tornó susceptible de ser afectado por la caducidad.
II. En efecto, tal como lo indicó el tribunal, si bien el actor pretende la nulidad del Oficio 2020367001374871 del 12 de agosto de 2020, proferido por la entidad demandada, de los documentos aportados con el libelo se logra evidenciar que por medio de la petición presentada el 14 de julio de 2020, de la cual surgió el acto administrativo acusado, el actor solo pretendió revivir términos, dado que el derecho a las cesantías definitivas fue dilucidado en forma primigenia en la Resolución 270509 del 23 de septiembre de 2019, por parte del Ejército Nacional, y frente a la cual el accionante renunció al término para la interposición de recursos, tal como lo indica la constancia de ejecutoria presentada por el propio señor Tamayo Valenzuela.
III. En ese escenario, no es cierto lo indicado por el actor en el recurso de alzada, por cuanto las pretensiones de la demanda se refieren al reconocimiento y pago de las cesantías definitivas mas no a la corrección de la hoja de servicios. IV. En atención a lo anterior, se debe mencionar que si el demandante se encontraba inconforme con la manera en la que se realizó la liquidación de sus cesantías definitivas, debió, en primera medida, interponer los correspondientes recursos frente el acto administrativo que las reconoció, esto es, la Resolución 270509 del 23 de septiembre de 2019, y, si persistía su inconformidad, incoar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.” Conforme la jurisprudencia en cita, una vez finiquitado la relación laboral las cesantías pierden el carácter de periódicas y por tanto quedan sujetas al término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Antes de profundizar en el estudio del fenómeno de la prescripción declarado por la A quo en primera instancia, resulta relevante ahondar aspectos relacionados con el acto administrativo objeto de la demanda – acto ficto por la no respuesta a la petición presentada el 24 de abril de 2018 con la cual el demandante solicita la correcta liquidación de sus cesantías definitivas con la inclusión del factor prima de servicios; situación jurídica que ya había sido definida mediante la Resolución Nº 000779 de 10 de marzo de 20152, en cuya parte motiva fueron discriminados los factores salariales incluidos en la base de liquidación, sin que se advierta que ese acto hubiere sido sometido a control judicial.
Con la expedición de la Resolución Nº 000779 de 10 de marzo de 2015, se definió al demandante lo relacionado con las cesantías que fueron causadas y pagadas con ocasión al retiro del servicio oficial docente, luego, cualquier tipo de inconformidad que existiese contra esa situación, debe recaer sobre ese acto, y no acudir nuevamente a la administración en ejercicio del derecho de petición, para iniciar una actuación administrativa ya resuelta mediante acto que reviste las características de definitivo, y por tanto, enjuiciable ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Al respecto el Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: “(…) En el escenario del auxilio de cesantías, cuando la entidad encargada del reconocimiento expide el acto administrativo para ello, está decidiendo de fondo sobre dicha prestación dando por terminado el procedimiento administrativo establecido en el artículo 56 de la Ley 962 de 2004 reglamentado por el Decreto 2831 de 2005.
Es decir, el acto de reconocimiento y pago de cesantías es un acto administrativo definitivo, mediante el cual el interesado conoce el régimen, el tiempo y los valores utilizados para hacer la liquidación de la misma, de tal forma que si se encuentra inconforme o en desacuerdo con ella, puede recurrirla ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo previo agotamiento de los recursos de la actuación administrativa, si a ello hubiere lugar. […] So pena que opere la caducidad, la demanda debe presentarse dentro de los (4) cuatro meses siguientes contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Igualmente, la norma establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, es decir, no atiende términos de caducidad, cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. 2 Folios 11 y 12 del expediente Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2018-00730-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 […] En resumidas cuentas, como el acto de reconocimiento y pago de las cesantías es un acto definitivo mediante el cual el interesado conoce el tiempo, régimen y valores utilizados para su liquidación, es el idóneo para ser demandado ante esta jurisdicción previo agotamiento de recursos administrativos si a ello hubiere lugar, en el término de 4 meses siguientes a su notificación, so pena de que se produzca la caducidad, siendo improcedente una petición posterior para revivir términos perecidos.
(…)” Bajo los anteriores argumentos, es claro que el acto demandado en el presente asunto fue producto de una petición tendiente a revivir términos para enervar una nueva manifestación unilateral de las entidades demandadas, frente a la situación particular reclamada por el demandante respecto la liquidación definitiva de sus cesantías por no incluirle el factor de prima de servicios, atacando una decisión adoptada 3 años antes por la administración. Por lo tanto, la Sala declarará que en el presente asunto ha operado el fenómeno jurídico de caducidad del medio de control, dado que al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la caducidad, aspecto que no puede ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso.
En ese orden, el artículo 187 CPACA autoriza al fallador a declarar en la sentencia cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para impetrar el medio de control. El artículo 103 del CPACA, dispone que todo aquel que pretenda acudir ante esta jurisdicción tiene el deber de cumplir con las cargas procesales que se exijan y ceñirse a unos formalismos mínimos para la debida presentación de la demanda.
Con relación a los requisitos establecidos por la Ley, la demanda con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho debe incoarse dentro de un término perentorio, concedido por la ley para el titular de la acción, a fin de que no opere el fenómeno jurídico de la caducidad. La caducidad, es concebida como aquél fenómeno de carácter procesal mediante la cual, se sanciona a la parte interesada por promover y ejercer el derecho de acción de manera tardía, trayendo como consecuencia, la imposibilidad de acceder a la administración de justicia, en otras palabras, "la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales".
El inciso 2° literal d) artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que la demanda deberá ser presentada, so pena de que opere la caducidad, en los siguientes términos: "d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales".
Sobre el particular, la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado ha enfatizado3: "Para que opere el fenómeno jurídico de la caducidad, sólo bastan el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción, y una vez iniciado el término, con la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso, lo que ocurra de ahí en adelante no tiene la facultad para modificar el plazo perentorio señalado por la ley.
En consecuencia, una vez ocurrida la caducidad, la actuación administrativa queda en firme y para el afectado ya no tiene incidencia alguno la declaratoria de nulidad de la normatividad en que se fundó" 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección Segunda, Sentencia del 1 4 de mayo de 2009. CP Dr. Alfonso Vargas Rincón. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2018-00730-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 Conforme a lo anterior y apreciadas las pruebas en conjunto y de acuerdo con la sana crítica, se evidenció que la demanda fue interpuesta por fuera del término previsto en la norma, por lo siguiente: Se encuentra acreditado que el demandante laboró al servicio docente desde el 1° de abril de 1971 hasta el 5 de noviembre de 2014.
Que el 16 de enero de 2015 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas al FOMAG, siendo reconocidas a través de Resolución Nº 000779 de 10 de marzo de 20154. De este modo, el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la notificación de la Resolución Nº 000779 de 10 de marzo de 2015, pues fue a través de este acto administrativo que se ordenó a favor del demandante el reconocimiento y pago de las correspondientes cesantías definitivas, donde se analizó lo referente a la liquidación de esta, estableciéndose los factores salariales incluidos en la base de liquidación. Si el demandante no estaba conforme con el monto o la forma de liquidación de sus cesantías definitivas, debió interponer los recursos en el término legal correspondiente o presentar la demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se decretara la nulidad del referido acto administrativo; actuaciones que no aparecen acreditadas en el expediente.
Como no se encuentra acreditado en el expediente la fecha de notificación de la Resolución Nº 000779 de 10 de marzo de 2015, sin embargo, en la petición realizada por la parte demandante el 24 de abril de 20185, donde se solicitó la reliquidación de las cesantías definidas, se menciona este acto, por lo que se toma esta como fecha de notificación por conducta concluyente, conforme el artículo 72 del CPACA, norma que señala que: “ARTÍCULO 72.
FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES Y NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”. Así las cosas, el término de cuatro (4) meses previsto en el literal d del numeral 2° de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, empezó a contabilizarse desde el 25 de abril de 2018, hasta el 27 de agosto de 2018 (por ser los días 25 y 26 de agosto de 2018 días no hábiles); el término no fue interrumpido por conciliación prejudicial ya que dicha solicitud la presentó el 3 de septiembre de 20186; la demanda fue interpuesta el 5 de diciembre de 20187, es decir, ampliamente por fuera del término previsto por el legislador, trayendo como consecuencia la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad.
Por lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda por haber operado la excepción de prescripción y en su lugar se declarará probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, conforme las razones expuestas en esta providencia. 3.2. Costas Según el artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, la Sala no impondrá condena en costas, teniendo en cuenta que no se advierte que la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 4 Folios 11 y 12 del expediente 5 Folios 18 y 19 del expediente 6 Folio 33 del expediente 7 Folio 9 del expediente Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2018-00730-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia del 21 de mayo de 2020 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen en el Distrito judicial de Montería. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha8. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO (Ausente con permiso) LUZ ELENA PETRO ESPITIA (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE 8 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.