1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-001-2023-00120-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Laura Milena Álvarez Delgadillo.
Apoderado: Paola Andrea Sandoval Ramírez. Demandado: Contraloría General de la República. Apoderado: Camilo Andrés Villanueva Campos. Tema: Responsabilidad fiscal. ASUNTO Decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida en audiencia del 25 de julio de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Laura Milena Álvarez Delgadillo1 a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretende sean declarados nulos los actos administrativos por medio de los cuales la Contraloría General de la República le declaró responsable fiscalmente. 1.1.1. Pretensiones. Que se declare la nulidad del acto administrativo que fallo con responsabilidad fiscal 021 de fecha 18 de agosto de 2022 suscrito por Cristhian Ricardo Abello Zapata en su calidad de director técnico de Responsabilidad Fiscal y Helmer Bedoya Orozco en su calidad de Investigador Fiscal y con este, se anulen todas las sanciones accesorias de inhabilidades que se causaron.
Como consecuencia de la declaración se proceda a título de restablecimiento del derecho, a condenar a la Nación - Contraloría Departamental del Tolima a pagar por perjuicios morales a Laura Milena Álvarez Delgadillo, la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de daño emergente la suma de cincuenta millones de pesos $50’000.000 Que las sumas reconocidas en la condena, sean ajustadas conforme al índice de precios al consumidor en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. 1 A través de apoderado judicial 2 Que se ordene a las entidades demandadas, para que den cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. 1.1.2.
Hechos.2 El 30 de enero de 2018, la Contraloría Departamental del Tolima ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal no. 112-082-017 vinculando a Laura Milena Álvarez Delgadillo, como presunta responsable fiscal, y como garantes las aseguradoras Liberty Seguros S.A. y Mapfre Seguros Generales de Colombia. Laura Milena Álvarez Delgadillo fue vinculada como presunta responsable fiscal en virtud de su omisión de inclusión en la elaboración de los contratos de la obligación por parte del contratista de pagar las estampillas establecida en la Ordenanza 018 de 2012, proferida por la Asamblea Departamental del Tolima.
Álvarez Delgadillo presentó versión libre ante la dirección técnica de responsabilidad fiscal de la Contraloría Departamental del Tolima. El 5 de mayo de 2022, se imputó responsabilidad fiscal a Laura Milena Álvarez Delgadillo, por el daño patrimonial producido al erario, en consecuencia, se le declaró como terceros civilmente responsables a las compañías de Seguros Liberty Seguros y Mapfre Seguros Generales de Colombia.
Álvarez Delgadillo, presentó argumentos de defensa frente al auto de imputación proferido el 5 de mayo de 2022. Dentro del proceso de responsabilidad fiscal se profirió auto decretando pruebas, en dicho auto se decretaron las pruebas pedidas por Laura Milena Álvarez Delgadillo, esto es, se oficiara a la Universidad del Tolima, para que remitiera copia del manual de funciones de las oficinas de tesorería, pagaduría y vicerrectoría administrativa; manual de funciones de las oficinas de tesorería, pagaduría y vicerrectoría administrativa; resolución de delegación ordenación del gasto de la Universidad del Tolima vigencia 2014; procedimiento de cobro del pago de las estampillas de contratos de la Universidad del Tolima; e indicar cuales pagos por concepto de estampillas de contratistas objeto de reproche en el proceso de responsabilidad fiscal se realizaron o fueron realizados.
La Universidad del Tolima, remitió con destino al proceso de responsabilidad fiscal, las pruebas decretadas al interior del señalado proceso el 11 de julio de 2022. La Contraloría Departamental del Tolima, a través del fallo de responsabilidad fiscal 021, decidió falló con responsabilidad fiscal en contra de la señora Laura Milena Álvarez Delgadillo por la suma de treinta y cinco millones ciento veintiséis mil trescientos cincuenta y seis pesos ($35.126.356.00), Álvarez Delgadillo presentó recurso de reposición contra dicho fallo, el cual fue resuelto por la Contraloría Departamental del Tolima a través de auto 039, en el cual confirmó el fallo 021 del 18 de agosto de 2022.
El 25 de octubre de 2022 se negó por improcedente la solicitud de revocatoria directa del fallo de responsabilidad fiscal proferido el 18 de agosto de 2022. 2Samai expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_01PrimeraInstanciazi_0 20240827111108711 carpeta 01PrimeraInstancia carpeta C01Principal documento 012Subsanacion.pdf 3 El 23 de enero de 2023, se ordenó la terminación del proceso administrativo de cobro coactivo no. A-045-2022, adelantado en contra de la señora Laura Milena Álvarez Delgadillo, por la obligación contenida en el fallo de responsabilidad fiscal 021 del 18 de agosto de 2022. 1.1.3.
Contraloría General de la República.3 Por medio de apoderado judicial manifestó estar en oposición a las pretensiones de la demanda, señaló que los actos administrativos proferidos en el proceso de responsabilidad fiscal identificado como 112-082-017 se encuentran ajustados al marco legal colombianos. Mencionó que el proceso de responsabilidad fiscal está regulado en la Ley 610 de 2000, la cual establece en el artículo primero, la definición de dicho proceso y se enuncian los elementos para endilgar responsabilidad fiscal.
Agregó que la Ley 330 de 1996 establece la competencia para ejercer el respectivo control fiscal de la que habla la Ley 610 de 2000, por lo cual, el proceso de responsabilidad fiscal fue adelantado por la Contraloría Departamental del Tolima. Citó sentencias del Consejo de Estado, para luego manifestar que en los procesos de responsabilidad fiscal debe tenerse en cuenta que, aunque se persigue el resarcimiento del daño patrimonial sufrido por el Estado, tal fin no implica el desconocimiento del debido proceso y el derecho de defensa de quienes se encuentren vinculados.
Coligió que dentro del proceso de responsabilidad adelantado por el ente de control fiscal no existió violación al debido proceso, por el contrario, consideró que en el plenario se encuentra debidamente demostrado que al accionante se le garantizaron todos sus derechos, ejerció en debida forma su derecho de audiencia y de defensa, brindado así las garantías procesales.
Aseguró que no puede el accionante, pretender una tercera instancia en un proceso que ya fue debatido en instancias establecidas para ello, recordó el pronunciamiento de la Corte Constitucional, en el estableció que, como ámbito de la función administrativa, el proceso de responsabilidad fiscal cuenta con dos mecanismos de control, uno de índole administrativa y de carácter interno, que se promueve al interior de las instancias de control fiscal, otro índole judicial y carácter externo, que se promueve ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el cual se controvierte la legalidad de la actuación de la administración. Propuso las excepciones de mérito que denominó “cobro de lo no debido, legalidad y firmeza del acto administrativo, y genérica” 1.2.
Sentencia de primera instancia. El juzgado Primero Administrativo Oral del circuito de Ibagué profirió sentencia, en audiencia, dentro de esta instancia se concluyó: “PRIMERO: negar las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3 Samai expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_01PrimeraInstanciazi_0 20240827111108711 carpeta 01PrimeraInstancia carpeta C01Principal documento 021ContestacionDemanda.pdf 4 Segundo: abstenerse de condenar en costas por las razones expuestas en la parte motiva.
Tercero: por secretaría realizar las anotaciones de rigor, dejar las constancias correspondientes en el sistema y una vez en firme, archivar el proceso” El despacho estructuró la anterior decisión sobre los siguientes argumentos: Explicó que, en relación con el primero de los elementos de responsabilidad fiscal, contrario a lo afirmado por la parte demandante, resulta evidente que se configuró un daño al patrimonio público, pues la omisión de incluir en los contratos la obligación de pagar las estampillas tal y como lo señalaba la ordenanza 018 de 2012, generó un detrimento de $35.126.356. tal y como quedó establecido en el proceso de responsabilidad fiscal 112-082-017 Respecto al segundo elemento de la responsabilidad, o sea, la comisión de una conducta dolosa o gravemente culposa, debe señalarse que el argumento central y cargo de nulidad formulado por la parte demandante respecto a los actos administrativos estudiados, se fundamenta en que la demandante no fungió como agente fiscal en los procesos contractuales que terminaron generando el hallazgo respecto a la omisión en el recaudo de las estampillas, configurándose con ello la causal de nulidad de falsa motivación del acto.
Sin embargo, no son de recibo los argumentos presentados por la parte demandante, pues si bien en materia contractual se tenía que el ordenador del gasto era el único responsable fiscalmente por los procesos de contratación a su cargo, con la entrada en vigencia de la ley 1474 de 2011, dicha circunstancia cambió estableciendo ahora el ordenamiento jurídico que tanto el ordenador del gasto como las demás personas que concurran al hecho son responsables de ahí que si bien ella no es gestora fiscal si es sujeto de responsabilidad fiscal.
Concluyó que la demandante incurrió en una conducta gravemente culposa al tenor del contenido del artículo 118 de la ley 1474 de 2011, al omitir la inclusión en la minuta del contrato de la obligación contractual correspondiente al pago de las estampillas según lo dispuesto en la ordenanza 018 de 2012. 1.3. Recurso de apelación. Inconforme con esta decisión la parte activa del proceso, formuló recurso de apelación. Indicó que la fundamentación misma de la sentencia recae argumentativamente en un “reductio ad absurdum” pues el título de imputación de responsabilidad y el fenómeno a través del cual se configura no es viable ante la carencia misma resaltada por el despacho.
Manifestó que la solidaridad como fenómeno de imputación en cabeza de la demandante Laura Álvarez delgadillo implica por su naturaleza varios elementos de los que carece tanto el proceso de investigación, como los actos administrativos demandados; pluralidad de sujetos, un responsable directo y la prueba de un nexo de causalidad que permita inferir razonablemente que la actuación u omisión desplegada por el presunto responsable es jurídicamente relevante para la obtención del fallo condenatorio. 5 Concluyó que se desarrolló un fenómeno de responsabilidad subsidiaria en donde bajo ningún presupuesto se ha observado, delimitado, identificado ni sancionado al responsable directo que vendría siendo el titular de la gestión fiscal y en este sentido lo accesorio deben correr de lo principal.
Indefectiblemente sin responsabilidad directa y sin pluralidad de sujetos no es viable pregonar una responsabilidad solidaria ni subsidiaria. Y es aquí precisamente en donde se configura la causal de nulidad invocada, pues el fallo demandado contrario a lo desafortunadamente observado por el juez de primera instancia desconoce abiertamente las normas en que debía fundarse entendiendo la integración heteronormativa y jurisprudencial de nuestro ordenamiento.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del Código General del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de apelación. Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo previsto en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias proferidas en primera instancia son susceptibles del recurso de apelación, situación que, según se observa, concurre en el presente asunto.
Por lo cual el mentado recurso de apelación, es procedente para ser estudiado por la sala. 2.3. Problema jurídico. De acuerdo con el alcance de la apelación, la Sala debe establecer si las decisiones administrativas mediante las cuales la Contraloría General de la República encontró fiscalmente responsable a Laura Milena Álvarez Delgadillo se ajustan a la ley, o si, por el contrario, deben ser anuladas por ser contrarias al orden jurídico 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que no se logró desvirtuar la legalidad del acto administrativo mediante el cual se declaró fiscalmente responsable a la señora Laura Milena Álvarez Delgadillo. Esta conclusión se deriva del análisis probatorio realizado, el cual permitió establecer que la omisión atribuida, esto es, no incluir en los contratos la obligación del pago de estampillas conforme a lo establecido en la Ordenanza 018 de 2012— tuvo una incidencia y contribuyó al daño fiscal. 6 Frente al argumento de la parte actora según el cual el acto carecía de nexo causal y que, además, en la conducta reprochada habrían intervenido otros funcionarios, se explicó que dicha circunstancia no exonera de responsabilidad individual a la funcionaria, pues en sede de nulidad y restablecimiento del derecho lo que corresponde es analizar la legalidad del acto administrativo impugnado, y no la participación de terceros.
A lo largo de la providencia se demostró que los actos administrativos cuestionados no están falsamente motivados ni incurren en desviación de poder, ya que se sustentan en hechos debidamente probados y cuentan con respaldo jurídico suficiente, conforme a las normas que rigen la responsabilidad fiscal. En consecuencia, se concluye que el procedimiento seguido por la Contraloría Departamental del Tolima respetó las garantías del debido proceso y que el acto administrativo demandado se ajustó al ordenamiento jurídico, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.3.2.
Marco normativo 2.3.3. La responsabilidad fiscal fundamento constitucional La Constitución Política de 1991 en el artículo 267 establece que el control fiscal es una función pública de la Contraloría General de la República, dicho ente de control está encargado de vigilar la gestión de particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado, en todos los niveles administrativos y respecto de todos los recursos.
Dentro de las atribuciones otorgadas en el artículo 268 de la carta magna al Contralor General, se encuentra la de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación.” Dicho lo anterior, para el caso de los departamentos, distritos o municipios, en los cuales exista Contraloría, a esta le asisten dentro de su jurisdicción la atribución asignada al Contralor General de la República.
El proceso de responsabilidad fiscal, se explica desde el artículo 1° de la Ley 610 de 2000, como el “conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado” y el objeto de la responsabilidad fiscal es buscar el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público.
Los elementos bajo los cuales se estructura la responsabilidad fiscal son: una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, un daño patrimonial y un nexo causal entre los dos elementos anteriores. El concepto de daño como elemento transversal al proceso de responsabilidad fiscal corresponde a la lesión al patrimonio público, que puede verse representado en el menoscabo, la disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal, antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, este daño puede ser ocasionado tanto por la acción u 7 omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado.
El ejercicio de la actividad contractual por parte de las entidades que se rigen por el derecho público e implican la gestión de recursos del Estado, la cual se encuentra sometida a control fiscal por parte de los organismos competentes, que se ejerce en cuatro momentos diferentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 del Estatuto Contractual, conforme al antecitado articulo el control fiscal a la gestión contractual puede ejercerse por el órgano competente en cualquier momento, a partir del momento en que se perfecciona el contrato. 2.3.4.
El proceso de responsabilidad fiscal El proceso de responsabilidad fiscal se encuentra reglado por Ley 610 de agosto del 2000, en esta Ley se establece que el proceso mediante el cual se busca establecer la responsabilidad se divide en dos etapas, una que corresponde a la investigación y la otra relativa al juicio, a través del cual, se busca determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación. El funcionario competente de la Contraloría General de la Republica profiere auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal, en aquellos casos en los que se encuentre objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del gestor fiscal, auto que deberá cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la formulación individualizada de cargos a los presuntos responsables y los motivos por los cuales se vincula al garante.
Al tratarse de un proceso en el cual se busca garantizar el resarcimiento del daño causado al Estado, es necesario que exista una comunicación de las actuaciones que el ente de control fiscal realice, esto en atención al derecho constitucional del debido proceso y también del principio de publicidad, en tanto la inaplicación de cualquiera de estos viciaría lo actuado.
De este modo el legislador previo tales garantías, para tal efecto dispuso en la Ley 1474 de 2011, que las notificaciones de las actuaciones que se surten en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, se realizan de la siguiente forma: a) Se notificará personalmente al presunto responsable fiscal o a su apoderado o defensor de oficio, según el caso, el auto de apertura e imputación y la providencia que resuelve los recursos de reposición o de apelación contra el fallo con responsabilidad fiscal.
La notificación personal se efectuará en la forma prevista en los artículos 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011, y si ella no fuere posible se recurrirá a la notificación por aviso establecida en el artículo 69 de la misma ley. 2.3.5. Características del proceso de responsabilidad a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Las características del proceso de responsabilidad fiscal fueron señaladas por la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU – 620 del 13 de noviembre de 19964, apartes de la cual se resalta: “a) Es un proceso de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares que ejercen 8 funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos… b) La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. c) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (parágrafo art. 81, ley 42 de 1993).
En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos… d) A lo anterior se agregó en dicho fallo que la responsabilidad fiscal “es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa”. 2.4.
Caso concreto En el caso bajo estudio, la demandante busca la nulidad de los actos administrativos que declararon responsable fiscalmente a Laura Milena Álvarez Delgadillo por omitir incluir en los contratos la obligación por parte del contratista de pagar las estampillas establecida en la Ordenanza 018 de 2012, proferida por la Asamblea Departamental del Tolima.
El ente de control fiscal determinó que la omisión de incluir esta obligación en catorce (14) contratos causó un detrimento patrimonial, por no haberse recaudado la suma dineraria de estampillas que a través de la Ordenanza 018 de 2012 se había dispuesto. En el proceso administrativo de responsabilidad fiscal la Contraloría Departamental del Tolima determinó que Álvarez Delgadillo con la omisión de incluir la obligación para los contratistas de pagar las estampillas “pro-desarrollo departamental y Tolima 150 años de la contribución a la grandeza de Colombia” contribuyó al daño fiscal a la luz de lo preceptuado en el artículo 1° de la Ley 610 de 2000.
El ente de control consideró que al ser Laura Milena Álvarez Delgadillo la responsable de asesorar y orientar a las diferentes dependencias de la Universidad en materia de contratación, cumplir y hacer cumplir la normatividad contractual vigente, asesorar la elaboración de los pliegos de condiciones y términos de referencia, proyectar minutas y demás documentos requeridos de los contratos o convenios, adelantando los trámites de perfeccionamiento y verificar la publicación y transparencia de todos los procesos contractuales de la Universidad; no se entiende cómo no se incluyó en los contratos o no se orientó a los diferentes contratistas sobre la obligación vigente y oportuna de cancelar la contribución aludida; y es precisamente esta omisión funcional la que comporta una relación de conexidad próxima y necesaria o la que contribuyó en la comisión del reproche fiscal. 9 Debido a que en primera instancia el fallador decidió negar las pretensiones de la demanda, es necesario recordar que hechos están probados en el proceso, para luego resolver los reproches de apelación. 2.4.1.
Hechos probados. - A través de auto 0015 el 30 de enero de 2018 la Contraloría Departamental del Tolima dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal y vinculó como presunto responsable a Laura Milena Álvarez Delgadillo, por el hallazgo fiscal 063 del 8 de noviembre de 2017. - El 6 de febrero de 2018 se envío citación por pate de la Contraloría Departamental del Tolima a Laura Milena Álvarez Delgadillo a rendir versión libre en el marco del proceso de responsabilidad fiscal. - Que por medio de auto 005 del 2022 la Contraloría Departamental del Tolima se imputó a Laura Milena Álvarez Delgadillo por el daño patrimonial causado al no incluir la obligación de pagar las estampillas “pro-desarrollo departamental y Tolima 150 años de la contribución a la grandeza de Colombia en los contratos, y que fueron encontrados en el hallazgo fiscal 063 de 2017. - El 20 de mayo de 2022 Álvarez Delgadillo, presentó argumentos de defensa frente al auto de imputación proferido el 5 de mayo de 2022. - Que el 22 de junio de 2022, se profirió auto decretando pruebas al interior del proceso de responsabilidad fiscal no. 112-082-2017, decretando las pruebas solicitadas por la señora Laura Milena Álvarez Delgadillo, esto es, se oficiara a la Universidad del Tolima, para que remitiera copia del manual de funciones de las oficinas de tesorería, pagaduría y vicerrectoría administrativa; manual de funciones de las oficinas de tesorería, pagaduría y vicerrectoría administrativa; resolución de delegación ordenación del gasto de la Universidad del Tolima vigencia 2014; procedimiento de cobro del pago de las estampillas de contratos de la Universidad del Tolima; e indicar cuales pagos por concepto de estampillas de contratistas objeto de reproche en el proceso de responsabilidad fiscal se realizaron o fueron realizados. - El 11 de julio de 2022, la Universidad del Tolima, remitió con destino al proceso de responsabilidad fiscal 11-082-2017 las pruebas decretadas al interior del señalado proceso - Que por medio del acto administrativo 021 del 18 de agosto de 2022 declaró fiscalmente responsable a Laura Milena Álvarez Delgadillo por el daño patrimonial causado a la Universidad del Tolima. - Que Laura Milena Álvarez Delgadillo interpuso recurso de reposición contra el fallo de responsabilidad fiscal 021 de 2022. - Que dicho recurso fue resuelto el 25 de octubre de 2022, la Contraloría Departamental del Tolima a través del auto 039 y decide no reponer el fallo del 18 de agosto de 2022. - Que, a su vez, se negó en esa fecha, 25 de octubre de 2022 la solicitud de revocatoria directa del fallo de responsabilidad fiscal 021 del 18 de agosto de 2022.
Los reproches de la parte demandante se basan en primer lugar en que la fundamentación de la sentencia recae argumentativamente en un “reductio ad absurdum” pues el título de imputación de responsabilidad y el fenómeno a través del cual se configura no es viable ante la carencia misma resaltada por el despacho. Agregó que, la solidaridad como fenómeno de imputación en cabeza de la demandante Laura Álvarez delgadillo implica por su propia naturaleza varios elementos de los que carece tanto el proceso de investigación, como los actos 10 administrativos demandados; pluralidad de sujetos, un responsable directo y la prueba de un nexo de causalidad que permita inferir razonablemente que la actuación u omisión desplegada por el presunto responsable es jurídicamente relevante para la obtención del fallo condenatorio.
Para resolver dicho reproche es necesario en primer lugar explicar que es “reductio ad absurdum”, según el diccionario de la lengua española “reductio” significa en español “acción y efecto de reducir o reducirse” respecto de “ad absurdum” se refiere a un argumento fundado en lo absurdo. Debe aclararse que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no es una instancia adicional del proceso de responsabilidad fiscal, así las cosas, evaluadas las pruebas obrantes en el expediente se tiene que, en primer lugar, el artículo 1 de la Ley 610 de 2000 establece: “Artículo 1.
DEFINICION. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.” Ante tal definición se tiene que la demandante si era una servidora pública adscrita a la universidad del Tolima como profesional universitaria en la oficina de contratación, por lo cual, la calidad de servidora pública está acreditada, dentro las funciones que debía desarrollar como profesional universitaria de la oficina de contratación se tiene que debía: “Brindar asesoría y orientación a las diferentes dependencias de la universidad en materia de contratación; cumplir y hacer cumplir la normatividad contractual vigente; realizar el seguimiento a la gestión de los supervisores de los contratos y los convenios de la universidad; asesorar la elaboración de los pliegos de condiciones y términos de referencia, en coordinación con los grupos de trabajo involucrados en el proceso de contratación; proyectar minutas y demás documentos requeridos de los contratos o convenios, adelantando los trámites de perfeccionamiento y ejecución de los mismos; verificar la publicación y transparencia de todos los procesos contractuales de la Universidad” (negrilla fuera del texto original) Dentro de las obligaciones que debía cumplir la demandante se destaca la proyección de minutas de contratos, por lo cual ante lo establecido por la Asamblea Departamental del Tolima en la Ordenanza 018 de 2012 era deber de esta profesional incluir dentro de los contratos la obligación de pagar las estampillas “pro-desarrollo departamental y Tolima 150 años de la contribución a la grandeza de Colombia” en dicha ordenanza se consideró que, el desconocimiento y si se quiere incumplimiento de esta disposición por desconocimiento no exime de responsabilidad fiscal a quienes intervengan en la relación contractual, es así que al ser la encargada de proyectar las minutas de los contratos de la universidad del Tolima la demanda, sí intervenía dentro de la relación contractual pues en cabeza de esta radicaba la responsabilidad de incluir dicha obligación, por lo cual no es valido el argumento del apelante, según el cual cae en lo absurdo la sentencia de primera instancia, más si se tiene en cuenta que dentro del presente medio de control se cuestiona la legalidad del acto administrativo, dicho esto, es de necesaria mención los motivos por los cuales hay lugar a declarar la nulidad de estos actos administrativos, esto se encuentran contemplados en el Código de Procedimiento 11 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.” El acto administrativo censurado por la parte activa del proceso es debido a que “el fallo demandado contrario a lo desafortunadamente observado por el juez de primera instancia desconoce abiertamente las normas en que debía fundarse entendiendo la integración heteronormativa y jurisprudencial de nuestro ordenamiento.” Como se explicó con antecedencia, a la demandante le asistía el deber de proyectar las minutas y demás documentos requeridos de los contratos desde su rol como profesional de la oficina de contratación de la Universidad del Tolima, así las cosas, irrefutablemente la demandante debía incluir la obligación de pagar las estampillas pro-desarrollo departamental y Tolima 150 años de la contribución a la grandeza de Colombia, en atención a lo dispuesto en la Ordenanza 018 de 2012, no resulta de recibo entonces los argumentos de la demandante, pues acreditado está que se configuró un daño patrimonial al ente de educación universitaria derivado de la omisión de incluir en los contratos de pagar las estampillas pro-desarrollo departamental y Tolima 150 años de la contribución a la grandeza de Colombia.
No hay duda sobre tal hecho, resulta del caso entonces revisar si esta conducta, es decir la omisión de Álvarez Delgadillo, fue dolosa o gravemente culposa; como fue explicado en el acto administrativo acusado, por tratarse de una omisión, el título de imputación atribuible a tal conducta es la de culpa grave, ya que el no incluir en los contratos tal obligación (la de pagar las estampillas) fue producto de un actuar omisivo, lo anterior teniendo en cuanta que el Código Civil define la culpa en tres tipos o clases, la primera la define grave, debido a que es aquella “que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.” La segunda como culpa leve consiste en que es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios, debido a que el descuido de la demandante se dio en los negocios de un tercero en este caso de la Universidad del Tolima, y por ser profesional universitario adscrito a la oficina de contratación le asistía el deber de realizar los contratos con atención a lo dispuesto por la legislación y normatividad vigente, sin pueda excusar tal omisión en que hay una pluralidad de sujetos.
Por lo cual, lo argumentos sobre los cuales edifica su inconformidad con la providencia de primera instancia no encuentran acogida, debido a que por hacer parte de la oficina de contratación y ser esta dependencia la encargada de los procesos contractuales del ente universitario, a la demandante le era exigible el incluir la obligación de pagar las estampillas según lo dispuesto en la Ordenanza 018 de 2012, dicha omisión contribuyó a la causación del daño patrimonial.
Dado que la parte demandante sostiene que el fallo de responsabilidad fiscal fue proferido sin fundamento en las normas que, a su juicio, eran aplicables al caso concreto, es necesario precisar que, una vez realizada una revisión detenida de la motivación contenida en el acto administrativo cuestionado, se advierte que dicho pronunciamiento guarda conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, en el cuerpo del acto se exponen de manera 12 razonada y suficiente las causas por las cuales la conducta omisiva atribuida a la demandante, a la luz de lo previsto en la Ley 610 de 2000, contribuyó de manera directa a la configuración de un daño patrimonial al Estado.
Cabe resaltar que los argumentos esgrimidos por la parte actora desconocen lo consagrado en la Ley 1474 de 2011, norma vigente al momento de ocurrencia de los hechos objeto de análisis, la cual amplía el espectro de sujetos sobre los que puede recaer responsabilidad fiscal, estableciendo que dicha responsabilidad no recae exclusivamente sobre los ordenadores del gasto.
En ese sentido, y en armonía con el régimen previsto por la Ley 610 de 2000, puede concluirse que, si bien la demandante no ostentaba la calidad de gestora fiscal directa, al no tener la facultad de ordenar el gasto, ello no la exonera de responsabilidad fiscal, habida cuenta de que su conducta omisiva fue un factor determinante en la generación del daño patrimonial evaluado.
Así las cosas, al tratarse de una servidora pública que, en el marco de sus funciones, incurrió en una omisión relevante desde el punto de vista fiscal, resulta jurídicamente procedente atribuirle responsabilidad fiscal por los hechos analizados, de conformidad con las normas vigentes y aplicables al caso. No resulta entonces válido, que la parte demandante pretenda exonerarse de su responsabilidad alegando que la conducta omisiva se encuentra justificada por la necesidad de intervención de otros sujetos dentro del proceso, pues tal argumento desdibuja el verdadero objeto de la controversia.
En efecto, el núcleo del debate no se centra en establecer si existía o no una pluralidad de posibles responsables, sino en determinar si el acto administrativo mediante el cual se profirió el fallo de responsabilidad fiscal adolece de vicios sustanciales tales como la falsa motivación o la desviación de poder por parte de la autoridad que lo expidió. Sobre el particular, y tal como se expuso en los apartados precedentes, se concluye que el acto administrativo en cuestión, esto es, el fallo de responsabilidad fiscal emitido por la Contraloría Departamental del Tolima, fue debidamente motivado, conforme a las exigencias establecidas por el ordenamiento jurídico, no se observa en el hechos alejados de la realidad, contrario sensu, presenta una argumentación clara, lógica y suficiente que permite entender las razones fácticas y jurídicas que sustentan la atribución de responsabilidad fiscal a la demandante.
En consecuencia, no se configura en el presente caso la causal de falsa motivación alegada por la parte actora, lo cual excluye también la existencia de desviación de poder como causal de nulidad del acto acusado. Al cuestionar los elementos de la responsabilidad fiscal reprocha que el nexo causal entre la conducta (omitir incluir la obligación de pagar las estampillas) y el sujeto (la profesional universitaria de la oficina de contratación) con el daño causado, ante tal reproche debe reiterarse, que se encuentra acreditado que la omisión de incluir la obligación de los contratistas de pagar las estampillas según lo dispuesto en la Ordenanza 018 de 2012 por parte de Álvarez Delgadillo tuvo como consecuencia que en esos contratos se dejara de recaudar la suma dineraria por concepto de estas estampillas, en consecuencia este hecho contribuyó al daño causado y si bien pretende que por el hecho de que en esa conducta presuntamente intervinieron más servidores públicos sea absuelta, lo cierto es que en sede de nulidad y restablecimiento del derecho no es objeto de discusión tal asunto, de lo que concierne a esta instancia analizar se tiene que los hechos y fundamentos jurídicos bajo los cuales se fundó el acto administrativo que le declaró fiscalmente responsable no fue motivado con 13 hechos falsos o alejados de la realidad y como sustento jurídico del porqué esos hechos generaban responsabilidad fiscal se hizo mención de la legislación que en responsabilidad fiscal es aplicable.
Debe recordarse que, la función desempeñada por la demandante como profesional universitaria de la oficina de contratación, en su calidad de encargada de la elaboración y proyección de las minutas de los contratos, exigía de ella un elevado grado de diligencia, atención y responsabilidad, particularmente en lo relacionado con la inclusión de las obligaciones contractuales que debían quedar claramente estipuladas en los respectivos documentos, como lo son el pago de las estampillas pro-desarrollo departamental y Tolima 150 años de la contribución a la grandeza de Colombia.
Sin embargo, tal omisión en los contratos, permite evidenciar que existió por parte de la demandante falta de diligencia en el cumplimiento de sus funciones, lo que contribuyó a la configuración del daño patrimonial por cual le fue atribuida la responsabilidad fiscal. En conclusión, el acto administrativo que declaró fiscalmente responsable a la señora Álvarez Delgadillo se encuentra debidamente motivado, tanto en los hechos como en los fundamentos de derecho, el mismo, no se sustenta en elementos falsos o ajenos a la realidad.
La omisión atribuida a la funcionaria tuvo una incidencia directa en el daño fiscal ocasionado, y el hecho de que pudieran haber intervenido otros servidores no desvirtúa su responsabilidad individual, ni constituye motivo suficiente para anular la decisión adoptada por la Contraloría Departamental del Tolima. Por lo tanto, no se configura una falsa motivación ni una desviación de poder que afecte la validez del acto cuestionado. 2.5.
Costas. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone las costas, así las cosas, este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Frente a las normas del Código de Procedimiento Civil hoy Código General Proceso, se tiene que: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una 14 solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” Dado que los argumentos expuestos en el recurso de apelación no prosperaron y conforme a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, que establece la condena en costas a la parte vencida en el recurso, se impondrán las costas y agencias en derecho a la parte apelante, las cuales serán fijadas por el juez de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de julio de 202 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en la que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas, conforme con la parte motiva de la providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen, y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. 15 Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Salva parcialmente voto.
LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA