1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-012-2017-00162-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Sandra Lasprilla Rodríguez Apoderado: Wilson Leal Echeverry Demandado: Universidad del Tolima Apoderado: Olga Lucía Arango Álvarez Tema: Insubsistencia de provisional por supresión del cargo ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2021 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Sandra Lasprilla Rodríguez1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Universidad del Tolima, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Acuerdo 030 del 19 de diciembre de 2016, mediante el cual se suprimieron 27 empleos del Nivel Profesional, Grado 18.
Se declare la nulidad del Oficio del 17 de enero de 2017, por medio del cual se dispuso que el empleo objeto de supresión era el ocupado por la señora Sandra Lasprilla Rodríguez, Nivel Profesional, denominado Profesional Universitario, Grado 18. Se declare que el empleo desempeñado por Sandra Lasprilla Rodríguez es de carrera, conforme a lo establecido en la Ley 909 de 2004.
Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el reintegro de Sandra Lasprilla Rodríguez al mismo cargo que venía desempeñando, en las mismas condiciones que tenía al momento de su desvinculación, o a otro de igual o superior jerarquía, sin solución de continuidad. 1 Por medio de apoderado. 2 Se condene a la Universidad del Tolima a pagar a la demandante los salarios, primas, reajustes salariales, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación y hasta que se produzca su reintegro efectivo al cargo.
Se condene a la Universidad del Tolima al pago de la indemnización por supresión del empleo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004. Se ordene que las sumas que se reconozcan sean pagadas en la forma prevista en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 1.1.2.
Hechos Indicó que el 29 de enero de 1996, la Universidad del Tolima expidió el Acuerdo 001, mediante el cual se estableció el Estatuto para el personal administrativo, clasificando los empleos en los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo, Profesional, Técnico y Asistencial. Señaló que el 3 de mayo de 2013, mediante Acuerdo 006, el Consejo Superior de la Universidad del Tolima creó 24 empleos de Profesional Universitario, código 219, grado 18, en el nivel directivo, como resultado de un estudio técnico orientado a la reestructuración administrativa.
Manifestó que el 29 de septiembre de 2015, la señora Sandra Lasprilla Rodríguez fue nombrada en el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 18, adscrito a la Facultad de Ciencias Clínicas de la Salud, mediante Resolución 1408. Anotó que en el año 2016 se suscribió el Convenio de Cooperación No. 001 entre la Universidad del Tolima y la Universidad del Valle, con el fin de desarrollar asistencia técnica para el fortalecimiento institucional, en atención a la crisis que afrontaba la Universidad del Tolima.
Indicó que, en desarrollo de dicho convenio, la Universidad del Valle elaboró el documento titulado “Asistencia técnica para el fortalecimiento institucional de la Universidad del Tolima – Plan de Alivio Financiero”, en el que se propusieron medidas de acción inmediata, entre ellas, la supresión de empleos del nivel profesional universitario grado 18.
Expresó que en diciembre de 2016, la Universidad del Valle entregó dicho documento a la Universidad del Tolima, y este fue tenido en cuenta por la institución para adoptar la decisión de suprimir cargos. Sostuvo que el 19 de diciembre de 2016, el Consejo Superior de la Universidad del Tolima expidió el Acuerdo 030, mediante el cual se suprimieron 27 empleos del nivel profesional grado 18.
Indicó que el 17 de enero de 2017, el jefe de Relaciones Laborales de la Universidad del Tolima notificó a Sandra Lasprilla Rodríguez que, en virtud del Acuerdo 030 de 2016, el cargo de Profesional Universitario, grado 18, que ocupaba, había sido suprimido, y en consecuencia, era retirada de la institución. Refirió que el estudio técnico elaborado por personal de la Universidad del Tolima, que habría servido como sustento para la supresión del cargo, no contenía una 3 reorganización de dependencias ni cumplía con las exigencias previstas en la Ley 909 de 2004, el Decreto 1227 de 2005, el Decreto 019 de 2012 y el Decreto 1083 de 2015.
Afirmó que el documento final que justificaría la supresión del empleo fue concluido con posterioridad a la expedición del Acuerdo 030 de diciembre de 2016. Aseguró que solo hasta el 28 de agosto de 2017, mediante Resolución 1129, la Universidad del Tolima designó un equipo encargado de elaborar e implementar la viabilidad técnica de la propuesta de rediseño organizacional y de la nueva planta de cargos, el cual debía apoyarse en las recomendaciones realizadas por la Universidad del Valle. 1.2.
Contestación de la demanda La Universidad del Tolima manifestó oposición a todas las pretensiones de la demanda, argumentando que la supresión del cargo de Profesional Universitario Grado 18 ocupado por la actora fue una decisión debidamente justificada, sin vicios que permitan su anulación. Frente al cargo de nulidad por presunta violación directa de los artículos 69 de la Constitución, 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, y 5 numeral 2 literales a), b) y c) de la Ley 909 de 2004, sostuvo que dichas normas no guardan relación con el contenido del acto demandado.
Indicó que el acto acusado, el Acuerdo 030 de 2016, tuvo por objeto la supresión de empleos como medida administrativa frente a una situación de crisis institucional, sin referirse a la clasificación del cargo suprimido como de libre nombramiento y remoción. Precisó que dicha clasificación fue dispuesta años antes mediante el Acuerdo 006 de 2012, que definió la planta global de personal y clasificó el cargo de Profesional Universitario Grado 18 como de libre nombramiento y remoción. Por tanto, consideró jurídicamente improcedente extender la ilegalidad del acto demandado a disposiciones contenidas en normas distintas, como el Acuerdo 006 de 2012, sobre las cuales no se ejerció en su momento ninguna acción, a pesar de que permitieron a la demandante acceder al empleo público.
En ese sentido, argumentó que el contenido del Acuerdo 030 de 2016 no puede analizarse a la luz de normas generales sobre carrera administrativa, por cuanto su propósito no fue clasificar empleos, sino adoptar medidas urgentes de reestructuración derivadas de estudios técnicos. Por ello, a su juicio, el cargo de nulidad se basa en una interpretación errada del objeto del acto acusado.
Adicionalmente, invocó el principio de autonomía universitaria para sustentar que las universidades públicas pueden expedir sus propios reglamentos y definir los procedimientos para elegir sus autoridades académicas y administrativas, dentro del marco constitucional y legal. No obstante, aclaró que dicha autonomía no es absoluta, sino que está sujeta a límites constitucionales y legales, aunque sí permite que se adopten reglas internas para la provisión de cargos.
Destacó que, en el caso concreto, el artículo 38 del Acuerdo 001 de 1996 reguló de forma específica la clasificación del empleo en cuestión, descartando la existencia de vacío normativo alguno. Con base en ello, sostuvo que no resulta aplicable de forma directa el régimen general de carrera administrativa, sino solo de manera supletoria frente a vacíos que, según la Universidad, no existían en este caso. 4 Frente al cargo de nulidad, relacionado con la presunta violación del bloque de legalidad conformado por los artículos 45, 46 y 47 del Acuerdo 001 de 1996 del Consejo Superior de la Universidad, los artículos 41 y 46 de la Ley 909 de 2004, los artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005 (compilados en el Decreto 1083 de 2015), y el artículo 228 del Decreto 019 de 2012, la Universidad sostuvo que la demanda no ofrece fundamentos claros que permitan afirmar que el cargo desempeñado por la actora correspondía a un empleo de carrera administrativa, razón por la cual el cargo de nulidad carece de sustento jurídico.
Indicó que las normas invocadas en la demanda regulan reformas de planta de personal en entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, condición que no comparte la Universidad del Tolima, por cuanto se trata de un ente universitario autónomo, con régimen especial, personería jurídica, y autonomía académica, administrativa y financiera, excluido de la Rama Ejecutiva conforme a lo previsto en el artículo 113 de la Constitución. Finalmente, señaló que la supresión del cargo obedeció a un proceso planeado y respaldado técnicamente, sustentado en el documento denominado “Asistencia técnica para el fortalecimiento institucional de la Universidad del Tolima – Plan de Alivio Financiero”, elaborado en 2016 por la Universidad del Valle, el cual sirvió como insumo técnico para la propuesta de modificación de planta presentada en diciembre del mismo año. Respecto al cargo de nulidad por falsa motivación del acto administrativo, afirmó que, al momento de expedirse el Acuerdo No. 030 de 2016, no existía aún un estudio consolidado, ya que solo se contaba con un primer informe presentado por la Universidad del Valle titulado “Plan de Alivio Financiero”, cuya naturaleza -alega- es distinta a la de un estudio técnico.
No obstante, señaló que mediante documento del 16 de diciembre de 2016, el Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento de dicha universidad aclaró ante la División de Relaciones Laborales y Prestacionales el alcance del "Plan de Alivio Financiero", indicando que las recomendaciones contenidas en él se fundamentaron no solo en el estudio técnico ya mencionado, sino también en dos documentos presentados por la organización sindical SINTRAUNICOL y en un informe de apoyo elaborado por la Asamblea de Profesores.
En ese sentido, sostuvo que al momento de adoptar el Acuerdo No. 030 de 2016 existían insumos suficientes que justificaban la supresión de 27 cargos de Profesional Universitario Grado 18, atendiendo a la crítica situación financiera e institucional que atravesaba la Universidad, la cual amenazaba con llevarla a la cesación total de actividades.
Por tanto, consideró improcedente afirmar que el acto adolece de falsa motivación, en la medida en que fue el resultado de un análisis serio y ponderado de la situación que enfrentaba la institución en ese momento. Además, indicó que la Universidad adoptó medidas complementarias, como la reducción de rubros asignados a otras actividades y la eliminación de beneficios extralegales, sin que ello fuera suficiente para evitar la supresión de cargos, lo cual resultaba necesario para garantizar la continuidad del servicio.
Finalmente, frente al cargo de expedición irregular, sostuvo que la actuación de la Universidad al suprimir el empleo de la demandante -quien ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción- fue legítima y se ajustó a las disposiciones aplicables al régimen jurídico de las universidades públicas, por lo que solicitó denegar todas las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto se expidió en cumplimiento de las normas superiores que rigen las decisiones discrecionales del nominador. 5 Frente al cargo de desviación de poder, la Universidad del Tolima señaló que solicitó concepto jurídico al Departamento Administrativo de la Función Pública sobre la viabilidad de realizar ajustes en la planta de personal, particularmente respecto de 31 cargos clasificados como de libre nombramiento y remoción. Dicha entidad respondió que, al tratarse de una universidad pública con personería jurídica, régimen especial y autonomía académica, administrativa y financiera -según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998-, no le son aplicables las disposiciones de la Ley 909 de 2004 sobre reformas de planta de personal ni los procedimientos establecidos en ella, los cuales se dirigen a entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público en los órdenes nacional y territorial.
Por consiguiente, estas normas no pueden invocarse como fundamento del cargo planteado en la demanda. En relación con el cargo de inexistencia de mejoramiento del servicio como consecuencia de la supresión de los cargos, argumentó que la Universidad del Tolima se vio forzada a adoptar medidas extraordinarias para enfrentar una grave crisis financiera y presupuestal, bajo riesgo de cesar completamente sus actividades.
En ese contexto, consideró improcedente sostener que la salida del demandante afectó negativamente la prestación del servicio, puesto que la decisión fue tomada como una medida urgente de contención para garantizar la sostenibilidad institucional. Finalmente, respecto del cargo de violación de la Ley 909 de 2004, el Decreto 1227 de 2005, el Decreto 019 de 2012 y el Decreto 1083 de 2015 -por presunto incumplimiento del marco legal en la elaboración del estudio técnico y por considerar que el Acuerdo No. 030 de 2016 no se fundó en dicho estudio-, sostuvo que, aunque este no se citó de manera literal en el acuerdo, sí constituyó un insumo determinante en la toma de decisiones.
Precisó que el Consejo Superior Universitario, al verificar la coincidencia entre el plan de alivio financiero propuesto por la Universidad del Valle del Cauca y el estudio técnico elaborado internamente por el grupo directivo de la Universidad del Tolima, resolvió suprimir los cargos de Profesional Universitario Grado 18, exceptuando cuatro de ellos que fueron específicamente referenciados en dicho estudio.
Por estas razones, insistió en que en la expedición del acto administrativo demandado se respetaron las normas superiores aplicables al ejercicio de la facultad discrecional del nominador. 1.2. Sentencia de primera instancia El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 26 de febrero de 2021, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas procesales a la parte actora.
La autoridad judicial señaló que la demandante fue retirada de un empleo de libre nombramiento y remoción, circunstancia que conocía desde el momento mismo en que tomó posesión del cargo. Bajo esa premisa, advirtió que lo que realmente pretende la actora es un control de legalidad sobre los actos administrativos que, en su momento, categorizaron el empleo de Profesional Universitario Grado 18 como de libre nombramiento y remoción, y no como de carrera administrativa, lo cual resulta improcedente, en tanto tales actos no fueron objeto de la demanda contenciosa promovida en esta instancia. 6 Precisó que, si existía inconformidad frente al proceso de formación o al contenido de dichos actos —esto es, aquellos mediante los cuales se definió la naturaleza del cargo—, la parte actora debió dirigir sus pretensiones en esa dirección; al no hacerlo, no puede pretender que en este proceso se ejerza control de legalidad sobre tales actos.
Agregó que en los procesos de supresión de empleos de libre nombramiento y remoción no resulta procedente aplicar las reglas propias de la supresión de empleos de carrera administrativa, como lo pretende la actora, puesto que ello exige, previamente, determinar la naturaleza del cargo, aspecto que no fue objeto del litigio, dado que los actos demandados se limitaron al retiro del servicio de la señora Lasprilla Rodríguez.
Por ello, consideró que ese cargo tampoco estaba llamado a prosperar. Indicó que los demás cargos serían analizados de manera conjunta, al compartir un mismo fundamento. En cuanto a la presunta violación directa del bloque de legalidad contenido en los artículos 45, 46 y 47 del Acuerdo 001 de 1996 del Consejo Superior de la Universidad del Tolima, así como en los artículos 41 y 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005, entre otras disposiciones, señaló que la parte actora insistió en que el cargo desempeñado era de carrera administrativa y que, en consecuencia, su supresión solo podía proceder por reestructuración organizativa o reorganización de una dependencia, conforme al artículo 46 del Acuerdo 001 de 1996, lo cual no ocurrió, ya que tanto el acto de retiro como el Acuerdo 030 de 2016 respondieron únicamente a la adopción de un plan de alivio financiero.
Sostuvo que, según la demandante, la Universidad del Tolima no realizó un estudio técnico conforme con lo dispuesto en el Decreto 019 de 2012, el Decreto 1083 de 2015 y la Ley 909 de 2004, sino que sustentó su decisión en el plan de alivio financiero elaborado por la Universidad del Valle, el cual no recomendó la supresión de empleos sino la declaratoria de insubsistencia, lo cual no satisface los requisitos legales exigidos.
Dijo que estos argumentos guardan relación con el tercer cargo, formulado por falsa motivación, en tanto el mencionado plan de alivio financiero no cumple con las características propias de un estudio técnico conforme a la ley, pues —reiteró— dicho informe no recomendó la supresión de cargos, sino la declaratoria de insubsistencia de los profesionales universitarios, como medida para generar un alivio financiero.
Indicó que estos mismos planteamientos son reiterados en los cargos siguientes, relacionados con la expedición irregular de los actos administrativos, desviación de poder, entre otros, toda vez que la Universidad del Tolima justificó la supresión del cargo con base en el plan de alivio financiero elaborado por la Universidad del Valle, el cual únicamente recomendó la insubsistencia, no la supresión de empleos.
La autoridad judicial recordó que, conforme al artículo 29 de la Ley 30 de 1992, la autonomía universitaria está “determinada por su campo de acción” e incluye la facultad de “darse y modificar sus estatutos” y “designar sus autoridades académicas y administrativas”. Señaló que, en ese marco, el Acuerdo 001 del 29 de enero de 1996 del Consejo Superior de la Universidad del Tolima establece, en su Capítulo III, Título IV, lo relativo a la supresión de empleos, señalando en el artículo 45 que la supresión de un cargo de libre nombramiento y remoción implica el retiro del servicio de quien lo desempeña. 7 Indicó que los estatutos de la Universidad del Tolima regulan en forma general la supresión de empleos, sin establecer el procedimiento a seguir en caso de reestructuración organizativa o reorganización de una dependencia, por lo que, resulta necesario remitirse a la Ley 909 de 2004, cuyo artículo 41 establece que la supresión del empleo constituye causal de retiro del servicio, y su artículo 46 regula lo relativo a la reforma de las plantas de personal.
Consideró que todo acto administrativo de supresión de un empleo debe estar respaldado por un estudio técnico que cumpla los requisitos establecidos en la normativa vigente. En ese sentido, dio la razón al apoderado de la parte actora en cuanto a que el informe de la Universidad del Valle recomendó la declaratoria de insubsistencia, no la supresión de los empleos.
Indicó que en el expediente obra el oficio del 19 de diciembre de 2016, suscrito por el Director del Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento de la Universidad del Valle, en su calidad de supervisor del Convenio Específico No. 001 de 2016, mediante el cual respondió de manera puntual los interrogantes formulados por la Jefe de la División de Relaciones Laborales y Prestacionales de la Universidad del Tolima en comunicación del 16 de diciembre del mismo año. Manifestó que en dicho escrito el supervisor advirtió, entre otros aspectos, que antes de declarar la insubsistencia de los profesionales universitarios, era necesario suprimir previamente los empleos.
Sostuvo que la Universidad del Tolima podía adoptar el plan de alivio financiero como fundamento para la supresión del cargo ocupado por la demandante, en tanto constituía el punto de partida del estudio contratado con la Universidad del Valle, elaborado con ocasión de la crítica situación financiera de la institución. Agregó que dicho plan estaba debidamente soportado en razones objetivas y verificables, al tratarse de un estudio riguroso que cumplía con los requisitos normativos aplicables.
Afirmó que, en un caso de similares características, el Consejo de Estado avaló la validez de estudios técnicos como sustento para la supresión de cargos en procesos de reestructuración en instituciones universitarias. En relación con ello, indicó: Destacó que, en noviembre de 2016, el equipo directivo de la Universidad del Tolima elaboró un estudio técnico sobre la supresión de 27 cargos de libre nombramiento y remoción, nivel profesional grado 18, en el que se evaluaron detalladamente las funciones asignadas a dichos empleos, concluyéndose que muchas de estas ya eran ejercidas por los directores de departamento, tales como planear, organizar, dirigir y evaluar.
Explicó que el mismo estudio proponía suprimir los cargos cuyas funciones se duplicaban o no correspondían con el grado y la remuneración asignada, en especial aquellos destinados a brindar apoyo a las direcciones de departamento, a la Vicerrectoría Administrativa y al área de Desarrollo Humano, funciones que podían ser asumidas por personal de otro nivel.
Asimismo, se sugirió eliminar los cargos de apoyo al IDEAD, bajo el entendido de que sus funciones podían ser ejecutadas por la Oficina Jurídica. Precisó que se realizó un análisis de los procesos en los que participaban los profesionales universitarios grado 18 de las unidades académicas, y se verificó que las funciones de 21 de ellos, de libre nombramiento y remoción, se encontraban estrechamente relacionadas con las que desempeñaban los directores de departamento. 8 Indicó que, entre otros aspectos, el estudio permitió identificar falencias administrativas y concluyó que algunos cargos de profesionales grado 18 resultaban innecesarios, lo que justificaba una reestructuración orientada a ajustar la planta de personal a las necesidades institucionales, mejorar la eficiencia y garantizar la calidad del servicio.
Por esta razón, se recomendó la supresión de 27 de los 31 cargos existentes. Aclaró que dicho estudio fue presentado al Consejo Superior Universitario el 19 de diciembre de 2016, oportunidad en la que se expresó que la Universidad ya contaba con justificaciones claras para proceder a la supresión de cargos. Refirió que la decisión adoptada se basó tanto en el estudio elaborado por la Universidad del Tolima como en las recomendaciones formuladas por la Universidad del Valle, razón por la cual se aprobó el proyecto de acuerdo correspondiente.
Señaló que el estudio técnico sobre la supresión de los 27 cargos de profesional universitario grado 18 fue considerado dentro del informe final presentado por la Universidad del Valle, en cumplimiento del Convenio de Cooperación suscrito con la Universidad del Tolima. En consecuencia, advirtió que la supresión del cargo de profesional universitario grado 18 ocupado por Sandra Lasprilla Rodríguez fue el resultado de un análisis técnico integral, elaborado por la Universidad del Tolima y complementado con el informe de alivio financiero de la Universidad del Valle, constituyéndose ambos documentos en soporte técnico y jurídico de la decisión adoptada, la cual se ajustó a los requisitos legales, al abordar aspectos como los procesos misionales, la distribución de funciones, la evaluación del servicio, la reasignación de tareas y el análisis organizacional y ocupacional, entre otros.
Puntualizó que, si bien en el Acuerdo 030 de 2016 no se hace mención expresa del estudio técnico elaborado por la Universidad del Tolima, ello no desvirtúa su existencia ni configura una falsa motivación, toda vez que dicho estudio fue conocido y aprobado por el Consejo Superior de la Universidad y recibió respaldo posterior por parte de la Universidad del Valle, al incluirlo en su informe final derivado del Convenio de Cooperación No. 001 del 30 de noviembre de 2016.
Finalmente, concluyó que no prosperan las pretensiones de la demanda, pues la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados. Añadió que las afirmaciones carecen de respaldo probatorio y que, por el contrario, está acreditado que la expedición de los actos estuvo precedida de estudios técnicos detallados que cumplieron con los requisitos previstos en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, recomendando la supresión de cargos ante la situación de urgencia financiera de la Universidad del Tolima. 1.3.
Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando su revocatoria y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el punto central del debate radica en la naturaleza del empleo ocupado por la demandante, de la cual depende la determinación del régimen jurídico aplicable.
Si bien reconoció que la Universidad del Tolima goza de autonomía para definir las formas de provisión de empleos y las situaciones administrativas de sus servidores, advirtió que dicha autonomía no puede ejercerse en contravía del ordenamiento superior, conforme lo establece la Ley 909 de 2004 y sus normas 9 reglamentarias. En este sentido, explicó que, ante la ausencia de una regulación interna completa, resulta plenamente aplicable la normativa general sobre carrera administrativa, conforme lo prevé el artículo 61 del Acuerdo 001 de 1996, aportado al proceso para definir la naturaleza de los empleos que integran los sectores administrativo y educativo de la Universidad.
Cuestionó que las consideraciones del juez de primera instancia no se ajustaran al marco normativo aplicable, pues en su criterio, se priorizó la protección de la autonomía universitaria por encima del ordenamiento superior, el cual debe prevalecer en lo relacionado con la naturaleza de los empleos de carrera y los de libre nombramiento y remoción. Recalcó que una adecuada identificación de la naturaleza del empleo resulta esencial para garantizar los derechos de los servidores públicos al momento de su desvinculación, pues de ello depende el régimen aplicable.
Agregó que, aunque la Universidad del Tolima tiene competencia para definir su estructura interna, dicha facultad no es absoluta y, por tanto, se torna indispensable analizar la verdadera naturaleza del empleo desempeñado por la demandante. Aclaró que si bien el cargo fue clasificado como de libre nombramiento y remoción en el Acuerdo 006 de 2012, tal clasificación no impide que, en sede judicial, se examine si, de acuerdo con las funciones asignadas en el manual correspondiente, se trataba en realidad de un empleo de carrera administrativa.
Frente a este aspecto, afirmó que las funciones ejercidas por la demandante no correspondían a las propias de un cargo de libre nombramiento y remoción, ni encajaban dentro de las categorías de especial confianza previstas en la Ley 909 de 2004 o en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Para sustentar esta afirmación, citó el artículo 38 del Estatuto General de la Universidad, según el cual solo los cargos de dirección, asesoría, supervisión, vigilancia y manejo tienen el carácter de libre nombramiento y remoción, condiciones que —a su juicio— no se cumplían en el empleo desempeñado por la demandante.
Aseguró que tanto la clasificación contenida en el Acuerdo 006 de 2012 como las conclusiones de la sentencia apelada desconocen la normativa y los criterios jurisprudenciales invocados desde la demanda. Puntualizó que, si bien la demandante no ingresó al cargo por concurso de méritos, ello no impide que el empleo pueda ser considerado de carrera, dado que la vinculación en provisionalidad también constituye una forma de provisión de estos empleos.
En su criterio, la correcta identificación del régimen aplicable debía partir de las funciones efectivamente desempeñadas y no de la mera denominación del cargo o de su clasificación formal. Por tanto, consideró que el análisis realizado por la primera instancia no se ajustó a la jurisprudencia aplicable ni garantizó la protección del derecho sustancial invocado.
Igualmente, hizo énfasis en la inexistencia de un estudio técnico que sustentara la reestructuración de la entidad o la supresión del cargo ocupado por la demandante, y manifestó su desacuerdo con la tesis y las conclusiones del fallador de primera instancia para desestimar los vicios de nulidad. A su juicio, el estudio exigido para suprimir el empleo: (i) no se ajustaba a las exigencias legales y jurisprudenciales;
(ii) no existía al momento de expedirse el Acuerdo 030 de 2016, y (iii) solo fue obtenido con posterioridad a la expedición de los actos administrativos acusados. Añadió que los estudios técnicos valorados por el juez de primera instancia como sustento de la supresión del empleo no se ajustan a la metodología establecida por 10 el Departamento Administrativo de la Función Pública, citando el artículo 228 del Decreto 019 de 2012, que regula las reformas a las plantas de personal.
Seguidamente, aludió al instructivo del Departamento Administrativo de la Función Pública denominado Guía de Diseño y Rediseño Institucional para Instituciones Públicas del Orden Territorial, en el cual se detallan los requisitos que deben cumplir los estudios técnicos conforme al artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, y que sirven de fundamento para modificar plantas de empleos.
Con base en lo anterior, sostuvo que las exigencias previstas en estas normas buscan garantizar la prevalencia del interés general y proteger los derechos de quienes ocupan empleos públicos. Por ello, consideró necesario aplicar supletoriamente las normas de la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios, tanto por la ausencia de regulación estatutaria en la Universidad del Tolima sobre estudios técnicos y reformas de planta, como por tratarse de una normativa más favorable al trabajador, conforme al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Asimismo, afirmó que el Convenio 001 de 2016, suscrito entre la Universidad del Valle y la Universidad del Tolima, contemplaba, dentro de sus productos, la presentación de un Estudio Técnico para el Rediseño Organizacional, que debía incluir análisis de cargas de trabajo, mejora de la estructura organizacional, planta de empleos propuesta, comparativo entre plantas, ajuste del manual de funciones y modelos de los actos administrativos.
Por tanto, consideró que la decisión de suprimir empleos debió adoptarse con base en los productos de dicho convenio y no en un estudio previo que, según dijo, no evidenciaba una reorganización institucional conforme a lo exigido en el artículo 46 del Acuerdo 001 de 1996. Sostuvo que la inexistencia del estudio de rediseño o reorganización era tan evidente que, a la fecha de expedición del Acuerdo 030 de 2016, este no había sido entregado por la Universidad del Valle, como consta en el Acta No. 20 de diciembre de 2016 y en el oficio del 29 de junio de 2017 suscrito por la Secretaría de la Universidad del Tolima, en respuesta a una petición formulada.
Finalmente, sostuvo que la decisión contenida en el Acuerdo 030 de 2016 no estuvo fundamentada en un estudio técnico conforme a lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, ya que no se acreditó una reorganización o reestructuración institucional que justificara la supresión del empleo. Por lo tanto, desvirtuó la conclusión del juez de primera instancia al negar los cargos de nulidad propuestos en la demanda.
Adicionalmente, reiteró que en este medio de control se ha considerado un documento denominado Estudio Técnico, elaborado en noviembre de 2016, que — según alegó— no fue puesto en conocimiento del Consejo Superior de la Universidad del Tolima al momento de expedir el Acuerdo 030 de 2016. En consecuencia, afirmó que no resulta procedente justificar la decisión de supresión con base en dicho documento, ya que la medida debía sustentarse en sus conclusiones desde el momento de su adopción, y no con posterioridad.
Conforme a la finalidad actual de los medios de control, precisó que en esta oportunidad se allegaron las peticiones formuladas por los profesionales grado 18 de la Universidad del Tolima, junto con las respuestas brindadas, en las que se indica que la decisión de supresión se adoptó con base en el análisis financiero presentado por la Universidad del Valle. 11 En último lugar, se refirió a la improcedencia de la condena en costas, citando apartes del artículo 188 del CPACA y del numeral 8º del artículo 365 del CGP, así como un extracto de la sentencia del 6 de julio de 2016, de donde concluyó que dicha condena no opera automáticamente, sino que requiere el cumplimiento del requisito previsto en la norma citada, so pena de que no pueda accederse a dicha condena. 1.4.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del 24 de febrero de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. Las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público no emitió concepto.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de apelación. Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA.
De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si se ajustó a derecho la decisión del a quo que negó el reintegro de la señora Sandra Lasprilla Rodríguez, al considerar que desempeñaba un cargo de libre nombramiento y remoción y que su supresión obedeció a una reestructuración institucional debidamente sustentada en estudios técnicos; o, por el contrario, si tales actos vulneraron sus derechos constitucionales, al no corresponder la naturaleza real de las funciones ejercidas con la clasificación del empleo y no estar acreditada la existencia de estudios previos válidos que justificaran su supresión. En caso de confirmarse que la sentencia apelada se ajusta a derecho, deberá establecerse si resultó acertada la condena en costas. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que no se demostró, como lo afirmó la parte actora, que la administración hubiera desnaturalizado la norma para conferir a un empleo de carrera el carácter de libre nombramiento y remoción. En todo caso, este proceso no versó sobre la legalidad del acto que definió la 12 naturaleza del cargo.
Tampoco se acreditó que el acto demandado hubiera sido expedido en contravía de sus derechos constitucionales, como lo alegó la parte actora. Finalmente, no prospera el argumento del apelante respecto a la condena en costas, por cuanto dicha imposición se ajustó a derecho, al haber sido dispuesta en la sentencia de primera instancia y en contra de quien promovió el proceso sin un sustento legal claro. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Marco normativo 2.4.1.1. Sobre los empleos de libre nombramiento y remoción El artículo 123 de la Constitución Política de Colombia establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.
Por su parte, el artículo 125 ibidem dispone:
ARTÍCULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrerá y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, el artículo 26 del Decreto 2400 de 1968, reguló lo relativo a los empleos de libre nombramiento y remoción en los siguientes términos: “ARTICULO 26. El nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que no lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida.
Los nombramientos de empleados de carrera sólo podrán ser declarados insubsistentes por los motivos y mediante los procedimientos establecidos en la ley o reglamento que regule la respectiva carrera. La declaración de insubsistencia conlleva la pérdida de los derechos del funcionario de carrera.” (Resaltado fuera del texto). Posteriormente, el Decreto 1950 de 1973 reiteró en su artículo 107: “Artículo 107.
En cualquier momento podrá declararse insubsistente un nombramiento ordinario o provisional, sin motivar la providencia, de 13 acuerdo con la facultad discrecional que tiene el gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados. En los empleos de libre nombramiento y remoción la designación de una nueva persona implica la insubsistencia del nombramiento de quien lo desempeña.” (Negrilla y subraya fuera del texto).
Actualmente, la materia está regulada por la Ley 909 de 2004, cuyo artículo 1° establece: “ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública. (…) De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes empleos públicos: a) Empleos públicos de carrera; b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción; c) Empleos de período fijo; d) Empleos temporales.” (Negrilla y subraya fuera del texto original).
No obstante, el ámbito de aplicación de la Ley 909 de 2004 se encuentra limitado. En su artículo 3° dispone que sus disposiciones se aplicarán con carácter supletorio cuando existan vacíos normativos en los regímenes especiales, entre los cuales se encuentra el de las universidades estatales, como ocurre en el caso bajo estudio. 2.4.1.2.
Sobre la autonomía de los Entes Universitarios La Constitución Política de 1991 reconoce expresamente la autonomía de los Entes Universitarios, al establecer en su artículo 69 lo siguiente: “ARTICULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.” (Negrilla fuera del texto original).
A partir de este mandato constitucional, se desprende que las universidades tienen la facultad de organizar su estructura interna y gobernarse mediante sus propios estatutos, dentro del marco de un régimen especial. Esta disposición fue desarrollada por la Ley 30 de 1992, que regula la educación superior en Colombia y precisa el alcance de dicha autonomía. El artículo 28 de la Ley 30 de 1992 dispone: 14 “ARTÍCULO 28.
La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.” De igual forma, el artículo 29 de la misma ley establece que dicha autonomía se concreta en diversos aspectos, tales como: • Darse y modificar sus estatutos. • Designar sus autoridades académicas y administrativas. • Crear y desarrollar sus programas académicos, así como expedir los respectivos títulos. • Definir y organizar sus funciones formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. • Seleccionar y vincular a docentes y estudiantes. • Adoptar los regímenes aplicables a alumnos y profesores. • Arbitrar y aplicar sus recursos conforme a su misión institucional. • Cabe destacar que para ejercer las funciones contenidas en los literales a) y e) del artículo 29, se requiere notificación al Ministerio de Educación Nacional a través del ICFES.
Por otra parte, el artículo 57 de la Ley 30 establece que las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos con régimen especial, vinculados al Ministerio de Educación Nacional únicamente en lo relacionado con políticas y planeación del sector educativo. Dicho artículo señala: “ARTÍCULO 57.
Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. <Inciso modificado por el artículo 1 de la ley 647 de 2001.
El nuevo texto es el siguiente:> El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema 15 de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley.” En consecuencia, es posible concluir que los entes universitarios gozan de una autonomía administrativa reconocida constitucional y legalmente, lo cual les permite adoptar sus propios estatutos, reglamentos y formas de organización interna conforme a su misión institucional. 2.5.
Caso concreto Conforme al material probatorio obrante en el expediente, la señora Sandra Lasprilla Rodríguez desempeñó el cargo de Profesional Universitario, Grado 18, adscrita al Departamento de Ciencias Clínicas de la Facultad de Salud de la Universidad del Tolima, empleo que fue clasificado por la institución como de libre nombramiento y remoción, y que ejerció entre el 1° de octubre de 2015 y el 17 de enero de 20172.
No obstante, la parte actora sostiene que dicho cargo debe ser considerado de carrera administrativa, provisto de manera provisional, argumentando que las funciones asignadas no corresponden a las categorías de empleos de dirección, confianza o asesoría que justificarían su exclusión del sistema general de carrera, ni cumplen los requisitos legales para ser catalogados como de libre nombramiento y remoción. De esta forma, afirma que la autonomía universitaria no puede prevalecer frente a la Ley 909 de 2004, norma que exige, entre otros requisitos, que la supresión de un empleo se fundamente en estudios técnicos previos, y critica que dichos estudios presentados fueron elaborados con posterioridad al Acuerdo 030 de 2016 y sin seguir la metodología establecida por el Departamento Administrativo de la Función Pública según los Decretos 019 de 2012 y 1083 de 2015.
En consecuencia, propone la aplicación supletoria de la Ley 909 de 2004, por considerarla más favorable al trabajador y ante la ausencia de regulación específica en la universidad. En este contexto, debe recordarse que, conforme al artículo 69 de la Constitución Política y el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación superior cuentan con autonomía para expedir sus propios estatutos y reglamentos, prerrogativa reconocida reiteradamente por el Consejo de Estado.
En sentencia de 2 de mayo de 2019, dentro del proceso No. 68001-23-33-000- 2014-00190-01 (4142-17), con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, el Consejo de Estado precisó que las universidades, en ejercicio de su autonomía, tienen plena facultad para dictar sus estatutos y reglamentos que regulan a su personal directivo, docente y estudiantes, por lo que no resulta viable aplicar directamente la Ley 909 de 2004, salvo en casos de vacío normativo, conforme a lo previsto en su artículo 3º.
Si bien es cierto que la Ley 909 de 2004 prevé su aplicación supletoria en caso de vacíos en la regulación de las carreras especiales, entre las cuales se incluyen los entes universitarios autónomos, tal como lo establece el artículo 3, numeral 2 de dicha ley, esta facultad supletoria solo procede cuando efectivamente exista ausencia normativa aplicable.
En cuanto a la naturaleza del cargo, consta en el expediente que la señora Sandra Lasprilla Rodríguez fue nombrada mediante la Resolución No. 1408 del 29 de 2 SAMAI, expediente digital (índice 7), documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_7300133330122017(.zip) NroActua 7, carpeta cuaderno principal, archivo 002_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 12-15. 16 septiembre de 2015 como Profesional Universitario, Código 219, Grado 18, adscrita al Departamento de Ciencias Clínicas de la Facultad de Salud de la Universidad del Tolima, clasificado expresamente por la institución como de libre nombramiento y remoción.3 Por lo tanto, durante el vínculo laboral con la Universidad, la señora Lasprilla desempeñó un empleo que, conforme a la autonomía universitaria, se encuentra sujeto a un régimen especial de libre nombramiento y remoción, lo cual excluye la aplicación directa de la Ley 909 de 2004, tal como lo alega la parte actora.
Finalmente, tal como señaló el juez de primera instancia, al no haber sido objeto de impugnación el acto administrativo que determinó la naturaleza del cargo, no es posible pronunciarse de fondo sobre dicha clasificación, incluso cuando la demandante cuestione la razonabilidad de la reglamentación interna de la universidad. Los demás argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se relacionan con la inexistencia de un estudio técnico que justificara la estructuración o reorganización de la entidad, o la supresión del empleo ocupado por la demandante, bajo la premisa de que era de carrera.
Para resolver este punto, cabe señalar que la Universidad del Tolima, en el capítulo III del Título IV del Acuerdo 001 del 29 de enero de 19964, sobre la supresión de empleos, estableció: • Artículo 45: La supresión de un cargo de libre nombramiento y remoción implica la salida del servicio de quien lo desempeña. • Artículo 46: La supresión de un empleo se produce por reestructuración organizativa o reorganización de una dependencia. • Artículo 47: Cuando se suprimen empleos pertenecientes a la carrera administrativa y desempeñados por empleados inscritos en el escalafón, estos tienen derecho preferencial a ser revinculados en cargos equivalentes o a recibir indemnización conforme al Decreto 1223 de 1993 y normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo: Cargos equivalentes son aquellos que requieren funciones, responsabilidades y calidades análogas. Sin embargo, el acuerdo no menciona la existencia de reestructuración organizativa o reorganización de alguna dependencia, por lo que es necesario remitirse al artículo 41 de la Ley 909 de 2004, que establece como causal de retiro de empleos de libre nombramiento y remoción, la supresión del empleo: “Artículo 41.
Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes desempeñan empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: ( ) l) Por supresión del empleo.” 3 SAMAI, expediente digital (índice 7), documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_7300133330122017(.zip) NroActua 7, carpeta cuaderno principal, archivo 002_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 12-15. 4 SAMAI, expediente digital (índice 7), documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_7300133330122017(.zip) NroActua 7, carpeta cuaderno principal, archivo 002_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 131-151. 17 Dicha ley también dispone en su artículo 46 que las reformas de plantas de personal en entidades de la Rama Ejecutiva, nacional y territorial, deben motivarse en necesidades del servicio o razones de modernización, y basarse en justificaciones o estudios técnicos elaborados conforme a las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP.
Además, el Departamento Administrativo de la Función Pública debe adoptar la metodología para elaborar estos estudios o justificaciones, que se limitarán a aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma. Toda modificación a las plantas de personal en organismos y entidades de la Rama Ejecutiva debe contar con su aprobación. Por su parte, el Decreto 1083 de 2015 regula las reformas de plantas de empleos, señalando la necesidad de estudios técnicos que demuestren el análisis de cargas de trabajo y el impacto en la modernización, e indicando que: • Las solicitudes de modificación deben incluir costos comparativos entre la planta vigente y la propuesta, efectos sobre la adquisición de bienes y servicios, concepto del Departamento Nacional de Planeación cuando se afecte el presupuesto de inversión y otros aspectos que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional considere pertinentes. • Toda modificación requiere concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. • Antes de expedir el acto administrativo que adopta o modifica las plantas de empleos, la administración debe adelantar proceso de consulta con las organizaciones sindicales presentes, dando constancia de observaciones e inquietudes.
El artículo 2.2.12.2 del decreto define que una modificación de planta de empleos estará fundada en necesidades del servicio o razones de modernización cuando los estudios técnicos deriven en creación o supresión de empleos por causas como fusión, supresión o escisión de entidades; cambios en misión o funciones; traslado de competencias; supresión o creación de dependencias; mejoras en procesos o tecnología; redistribución de funciones; culminación de planes o proyectos; racionalización del gasto; o mejoramiento de eficacia y eficiencia, entre otras.
El parágrafo 1 de este artículo indica que las reformas deben observar criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, y que la reincorporación en cargos iguales o equivalentes a quienes desempeñaban cargos suprimidos en calidad provisional no se considerará nuevo nombramiento. Finalmente, el artículo 2.2.12.3 establece que los estudios que soporten las modificaciones deben basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen al menos: 1.
Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleos. Así las cosas, la elaboración de un estudio técnico constituye un requisito fundamental para sustentar la reforma de las plantas de personal en procesos de 18 reestructuración administrativa.
Dicho estudio compromete la legalidad del proceso, por lo que su ausencia o inobservancia puede conllevar la nulidad de los actos que se deriven. Puede ser elaborado por la misma entidad, por la Escuela Superior de Administración Pública, por firmas especializadas o por profesionales idóneos debidamente acreditados, y debe contener, entre otros aspectos, el análisis de procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación del servicio, las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo.
El recurrente sostiene que el estudio técnico elaborado por la Universidad del Tolima en noviembre de 2016 no era concluyente y que ni siquiera fue mencionado en la motivación del Acuerdo 030 de 2016. Agrega que, durante la ejecución del Convenio 001 de 2016, el estudio técnico que cumplía con las exigencias legales —análisis de cargas, procesos y procedimientos— debía ser entregado por la Universidad del Valle en abril o mayo de 2017, es decir, con posterioridad a la expedición del referido acuerdo.
En noviembre de 20165, la Universidad del Tolima presentó un estudio técnico en el que identificó falencias en la administración, analizando los procesos y actividades desarrolladas por los profesionales universitarios grado 18 de las unidades académicas. El informe concluyó que algunas funciones se superponían con las de los Directores de Departamento y que no eran necesarios ciertos cargos profesionales de ese nivel.
Por ello, se propuso una reestructuración orientada a adecuar la planta de personal a las necesidades reales de la Universidad, buscando una prestación del servicio más eficiente y de mayor calidad. En tal sentido, se planteó la supresión de 27 de los 31 cargos de profesionales grado 18, dejando únicamente cuatro por necesidad justificada del servicio.
Algunos empleados en comisión o con derechos de carrera serían reubicados conforme a su situación laboral. Esta supresión no implicaría un aumento del gasto, sino una reducción, soportada en la disminución de la matrícula estudiantil y en la evaluación objetiva de las necesidades institucionales. El estudio técnico se concibió como punto de partida para analizar la situación de dependencias clave, con un enfoque orientado a la modernización y la productividad.
En paralelo, la Universidad del Tolima y la Universidad del Valle suscribieron el Convenio de Cooperación 001 de 20166, con el fin de estructurar un Plan de Alivio Financiero que permitiera atender los costos del servicio educativo para 2017 y cubrir gastos mínimos, mediante la implementación de estrategias financieras, productivas y administrativas bajo un riguroso control.
En ese marco, el Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento de la Universidad del Valle presentó dicho plan, recomendando el uso de las facultades discrecionales para terminar vínculos laborales de profesionales universitarios de libre nombramiento y remoción, grados 13, 15, 17 y 18. Mediante oficio del 19 de diciembre de 20167, la Universidad del Valle respondió consultas sobre el Plan, aclarando que la supresión de cargos debía ser un requisito previo para garantizar la reducción de costos, ya que los cargos suprimidos no podían ser provistos nuevamente.
Este enfoque se soportó en estudios elaborados 5 SAMAI, expediente digital (índice 7), documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_7300133330122017(.zip) NroActua 7, carpeta cuaderno principal, archivo 002_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 298-312, y archivo 003_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 2-58. 6 SAMAI, expediente digital (índice 7), documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_7300133330122017(.zip) NroActua 7, carpeta cuaderno principal, archivo 002_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 283-296. 7 SAMAI, expediente digital (índice 7), documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_7300133330122017(.zip) NroActua 7, carpeta cuaderno principal, archivo 003_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 84-91. 19 por la Asamblea de Profesores y la organización sindical Sintraunicol, los cuales sirvieron de insumo para la elaboración del Plan.
Adicionalmente, otros informes técnicos que respaldaron la reforma fueron presentados por la Asamblea de Profesores y Sintraunicol, incluyendo propuestas para el rediseño institucional y la optimización académico-administrativa. Finalmente, mediante el Acuerdo 030 del 19 de diciembre de 20168, la Universidad del Tolima suprimió varios cargos, incluido el de la demandante, con base en las recomendaciones del primer informe presentado por la Universidad del Valle, el cual señalaba la necesidad de intervenir la estructura de la planta de personal mediante la supresión de veintisiete cargos de profesional grado 18.
El Consejo Superior de la Universidad del Tolima se reunió conforme al acta No. 020 del 19 de diciembre de 20169, sesión en la que se rindió informe y exposición a cargo de la Universidad del Valle y del Centro de Prospectiva sobre los avances del contrato de reforma académico-administrativa, indicando la supresión de los cargos de profesional grado 18, entre otros, de libre nombramiento y remoción. Se explicó que, una vez abordados los puntos mencionados en el acta, se continuaría con la revisión de cargas, procesos y procedimientos de la Universidad, así como con la formulación del modelo de estructura, el manual de funciones de los cargos de planta, los actos administrativos correspondientes y demás aspectos necesarios para el estatuto docente.
En esa sesión se preguntó para cuándo estaría prevista la entrega del estudio, indicando que los entregables estarían listos para el 30 de abril y el producto final para el mes de mayo. Aunque el Acuerdo 030 de 2016 no mencionó expresamente el estudio técnico elaborado por la Universidad del Tolima, este fue puesto a consideración del Consejo Superior y sirvió de base para el análisis detallado de funciones y cargas, concluyéndose que varias de estas funciones se encontraban incorporadas en las competencias de los Directores de Departamento.
A su vez, aunque la Universidad del Valle entregaría sus productos finales en abril y mayo de 2017, el Plan de Alivio Financiero presentado por esta institución se soportó en los estudios elaborados por la Asamblea de Profesores y Sintraunicol, que sirvieron de base técnica para la reforma. Adicionalmente, se advierte que la decisión de suprimir los empleos de profesional universitario grado 18 respondió a una reorganización administrativa orientada a modernizar la planta de empleos de la Universidad del Tolima, decisión que se motivó en una causa amparada por la ley -racionalización del gasto, conforme al Decreto 1083 de 2015-.
En ese orden de ideas, ante la ausencia de material probatorio que permita generar plena convicción sobre una presunta irregularidad en la expedición de los actos administrativos demandados, estos conservan su presunción de legalidad. Se evidencia que la supresión del cargo ocupado por la parte demandante fue utilizada de manera adecuada, sin exceder sus límites y sin vulnerar las garantías constitucionales del accionante. 8 SAMAI, expediente digital (índice 7), documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_7300133330122017(.zip) NroActua 7, carpeta cuaderno principal, archivo 002_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 8-11. 9 SAMAI, expediente digital (índice 7), documento 2_EXPEDIENTEDIGITAL_7300133330122017(.zip) NroActua 7, carpeta cuaderno principal, archivo 002_ED_EXPEDIENTE_01CUADERNOPRINCIP, páginas 259-282. 20 En consecuencia, atendiendo lo expuesto, se comparten los argumentos del juez de primera instancia al considerar que las pretensiones formuladas por la parte actora no tienen vocación de prosperar, al no haberse desvirtuado la legalidad de los actos administrativos cuestionados.
Otra discrepancia frente al fallo apelado se relaciona con la condena en costas impuesta a la parte vencida en primera instancia. Sobre el particular, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia deberá pronunciarse sobre la condena en costas. En sentencia del 1° de abril de 2016, proferida por el Consejo de Estado con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso con radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01, promovido por el señor Ramiro Antonio Barreto Rojas contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, se precisó que el juez contencioso administrativo no está sujeto a los postulados del artículo 365 del Código General del Proceso para la imposición de costas.
Sobre este punto, la providencia citada expresó: “( ) a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.” Con fundamento en esta línea interpretativa, la misma Corporación, en sentencia del 18 de agosto de 2018, dentro del proceso con radicado 73001-23-33-000-2014- 00723-01, reiteró: “( ) esta Sala considera que la referida normativa (se refiere al artículo 188 del CPACA) deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorable a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe ( )”.
En ese orden de ideas, la imposición de costas en el proceso contencioso administrativo requiere un análisis subjetivo del juez, quien deberá valorar la conducta procesal de la parte vencida, restringiendo su arbitrio a juicios de ponderación que pueden considerar desde la temeridad hasta el cambio jurisprudencial, sin excluir criterios de orden económico, entre otros.
Ahora bien, según se advierte en la providencia recurrida, el juez de primera instancia impuso condena en costas a la parte demandante, lo cual resulta ajustado a derecho, pues la parte demandada debió asumir defensa técnica frente a una pretensión carente de fundamento jurídico. En consecuencia, la condena en costas obedeció a una valoración razonable de la conducta procesal de la parte actora, quien accionó sin el respaldo probatorio ni normativo necesario.
Por lo anterior, no le asiste razón al apelante respecto del cargo formulado contra la condena en costas. Vale precisar que esta Sala no se pronunciará sobre el monto 21 de las agencias en derecho, por cuanto dicho aspecto no fue objeto de reproche en el recurso. 2.5.1. Decisión de segunda instancia Dado que los cargos de la apelación no prosperaron, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.6.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, que trata sobre la condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Pues bien, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. Aunque el recurso de apelación es contrario a los intereses del recurrente, no existen pruebas en el expediente que respalden su causación en esta etapa del proceso.
Además, la contraparte no intervino en esta instancia, lo que evidencia que tampoco hay causación de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de febrero de 2021 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remitir las diligencias al Juzgado de origen, realizando las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA 22 Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx