27001-23-33-000-2022-00099-00 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Chocó

Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, veintinueve (29) de abril de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA No. 58 REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE: MUNICIPIO DEL CARMEN DE ATRATO – CHOCÓ ACCIONADOS: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE) – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) MAGISTRADO PONENTE: ARIOSTO CASTRO PEREA Corresponde a la Sala resolver la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, instaurada por el MUNICIPIO EL CARMEN DE ATRATO.

ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES: En el escrito de amparo se formularon las siguientes: 1. “(…) Que se ampare los derechos colectivos de los habitantes del municipio el Carmen de Atrato, conforme lo determinado en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. 2. Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al DANE, realizar un nuevo censo poblacional, que abarque todos los centros poblados del municipio de el Carmen de Atrato. 3.

Que se ordene al DANE, revisar la proyección demográfica de el Carmen de Atrato, tomando como base el resultado del nuevo censo poblacional que se deberá realizar, para efectos de cesar la afectación de los derechos colectivos de los habitantes del ente territorial. 4. Que el despacho ordene al DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL, revisar el CONPES de distribución de transferencias con destino al municipio de Carmen de Atrato, vigencia 2023, atendiendo el criterio de los habitantes reales del municipio, estimado en 15.264. 5.

Las demás declaraciones que surjan de la probanza dentro del presente caso y procura de la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos de los habitantes del municipio.” 2.

FUNDAMENTOS FÁCTICOS: En el escrito de amparo se expresaron como hechos los siguientes: “(…) 1. día 08 de octubre del 2009, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS, publico en su página web, la estadística demográfica del municipio el Carmen de Atrato, documento en Excel, que da cuenta de la población del ente territorial para la fecha y las proyecciones de crecimiento 2.

La información contenida en el archivo de Excel, proveniente de la entidad estatal, ha servido como insumo de planeación y formulación de proyectos, toda vez que siendo esta la entidad encargada de administrar la estadística demográfica en Colombia, al igual que la econometría, sirve de base la misma para los fines de distribución de los recursos del sistema general de participaciones con destino a las entidades territoriales (municipios), razón por la REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS, desarrolló en el año 2018, un nuevo censo de población; el cual fue duramente cuestionado, por la manera como se desplegó y las inconsistencias notables de dicho ejercicio, que, de forma inexplicable, desapareció parte de la población de Colombia, sea decir, los nacionales no fueron debidamente censados y algunos municipios como en el caso del Carmen de Atrato, no se llevaron a cabo las verificaciones sobre terreno. 4.

Como consecuencia de las anteriores falencias del censo poblacional, el DANE, ha venido expidiendo las certificaciones de la población (oficios N°20211510173801 del 19 de julio de 2021, N°202123300011P del 10 de septiembre de 2021, N*20222330001131T del 25 de febrero de 2022), para el Carmen de Atrato, que desconoce la realidad del verdadero número de habitantes del municipio. 5.Las certificaciones contenidas en los oficios N°20211510173801 del 19 de julio de 2021, N°202123300011P del 10 de septiembre de 2021, N*20222330001131T del 25 de febrero de 2022, que sirve de sustento al departamento nacional de planeación, han venido generado como consecuencia las afectaciones en las transferencias de la nación (sistema general de participaciones), las cuales vienen disminuyendo cada año, vulnerando con ello los postulados constitucionales contra los habitantes del municipio, ya que al aumentar las necesidades de atención de la población, pero de forma incorrecta, con menores recursos económicos; esto, como efecto secundario del censo ejecutado de forma incorrecta sus resultados, siendo en su número mayor al censado de forma incorrecta son injustamente afectados en sus derechos fundamentales.

Ya que, al constituir las certificaciones de población, la base para la distribución de recursos del SGP, conforme a la ley 136 de 1994, ley 617 de 2000, Decreto 028 de 2008 y ley 1551 de 2012, se afectan las garantías de acceso a bienes y servicios, por la disminución de los recursos para su atención en aspectos básicos, como saneamiento y agua potable, subsidios de servicios públicos domiciliarios (saneamiento básico y energía eléctrica). 6.

Que, conforme lo ordena la ley 1437 de 2011, el municipio del Carmen de Atrato; elevó derecho de petición a la entidad DANE, con el fin de estudiar la viabilidad de realizar nuevo censo, que refleje la verdadera situación demográfica del municipio, incluyendo en dicho estudio la cabecera municipal y los centros poblados lejanos. 7. Por medio de oficio No. 20222330001131T del 25 de febrero de 2022, la entidad de estadística, entregó la respuesta al municipio, reconociendo la existencia de errores y no realización de barrido real, para la recolección de la información; pero indicando que dichos errores serán subsanados más adelante.”

3. TRÁMITE PROCESAL La presente acción popular fue instaurada el cuatro (04) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Municipio del Carmen de Atrato, contra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE y el Departamento Nacional de Planeación –DNP, con el propósito de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos presuntamente vulnerados con ocasión de los oficios núm. 20211210173801 del 19 de julio de 2021, núm. 202123300011P del 10 de septiembre de 2021 y núm. 20222330001131T del 25 de febrero de 2022.

El asunto correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, quien mediante auto interlocutorio núm. 376 del veintidós (22) de agosto de 2022, declaró su falta de competencia en virtud de lo dispuesto en los artículos 152 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 27 y 30 de la Ley 2080 de 2021, al estar involucradas entidades del orden nacional.

En consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Chocó. Recibido el expediente, este tribunal admitió la acción popular,1 ordenó la notificación a las 1 Obrante Samai (índice 00040) REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. ACCIONANTE: MUNICIPIO DEL CARMEN DE ATRATO – CHOCÓ ACCIONADO: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE) – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co partes y corrió traslado a las entidades demandadas para que procedieran a su contestación, mediante auto interlocutorio núm. 568 del nueve (9) de noviembre de 2022.

Posteriormente, mediante auto interlocutorio núm. 1106 del veintitrés (23) de agosto de 2024, este despacho señaló como fecha para la audiencia inicial de pacto de cumplimiento el día trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) a las 09:00 a. m., diligencia cuya notificación se surtió el veintisiete (27) de agosto de 2024. No obstante, mediante memoriales radicados los días veintitrés (23) y veintiocho (28) de noviembre de 2022, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) manifestó no haber sido notificado en debida forma del auto admisorio núm. 568.

En atención a lo anterior, el despacho, mediante auto interlocutorio núm. 1138 del once (11) de septiembre de 2024, consideró procedente dejar sin efectos el auto núm. 1106 del veintitrés (23) de agosto de 2024 y ordenó la notificación personal del DNP. Una vez subsanada la situación de notificación, mediante auto interlocutorio núm. 1212 del cuatro (4) de octubre de 2024, se concedió a la parte accionante un término de tres (3) días para pronunciarse sobre las excepciones propuestas por las entidades accionadas.

La notificación de esta providencia se surtió el ocho (8) de octubre de 2024. Mediante auto interlocutorio núm. 1316 del veinticinco (25) de noviembre de 2024, se tuvo por contestada la demanda por parte del DANE y del DNP, y se fijó como fecha para la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día dieciocho (18) de diciembre de 2024 a las 9:30 a. m. Dicha audiencia se llevó a cabo en la fecha y hora indicadas, y fue declarada fallida ante la inexistencia de ánimo conciliatorio entre las partes.

Posteriormente, mediante auto interlocutorio núm. 31 del veintinueve (29) de enero de 2025, se señaló como fecha para la audiencia de pruebas el cinco (5) de marzo de dos mil veinticinco (2025) a las 9:00 a. m. Finalmente, mediante auto interlocutorio núm. 632 del quince (15) de septiembre de 2025, vencido el término probatorio, se corrió traslado a las partes por el término de cinco (5) días para la presentación de sus respectivos alegatos de conclusión.

4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

4.1. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE. Mediante escrito de fecha 30 de noviembre del 20222, el apoderado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, contestó la demanda y manifestó las siguientes: “(…)” FRENTE A LA PETICIÓN Y/O CONDENA DEL MEDIO DE CONTROL “(…) Me opongo a que se efectúe la declaración y/o condena solicitada por la parte actora en contra del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, por cuanto carece de fundamento constitucional y legal de acuerdo con las razones de hecho y derecho que a continuación desarrollaré. No reconoce la existencia de errores, ni reconoce que no se realizó un barrido real para la recolección de información, ni mucho menos indica que los errores serán subsanados más adelante.

No nos explicamos porqué el demandante realiza estas afirmaciones tan alejadas de la realidad y que ponen en evidencia su falta de verdad con una simple lectura del radicado aludido. Obrante Samai (índice 00025) Obrante Samai (índice 00046) Obrante Samai (índice 00055) 2 Obrante Samai (índice 009) REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

4.2. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Mediante escrito de fecha 25 de septiembre del 20243, el apoderado del Departamento Administrativo Nacional de Planeación - DANE, contestó la demanda y manifestó las siguientes: “(…)” “Las respuestas detalladas a cada hecho están contenidas en los siguientes puntos Hecho Primero Respuesta: El DNP no tiene competencia directa sobre la publicación de las estadísticas demográficas por parte del DANE.

Por lo tanto, no nos pronunciamos sobre este hecho. Hecho Segundo Respuesta: Es cierto que las estadísticas poblacionales certificadas por el DANE sirven como base para la distribución de los recursos del SGP, y el DNP se basa en dichas certificaciones para realizar la distribución conforme a lo establecido en la ley. Sin embargo, la información poblacional y estadística es responsabilidad exclusiva del DANE, y el DNP aplica los datos certificados por dicha entidad sin cuestionar su validez.

Hecho Tercero Respuesta: El DNP no tiene competencia para pronunciarse sobre el desarrollo del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018, ya que dicha actividad corresponde exclusivamente al DANE. Por tanto, no nos pronunciamos sobre este hecho Hecho Respuesta: El DNP basa la distribución de los recursos del SGP en las certificaciones emitidas por el DANE, por lo que no le compete verificar o cuestionar la veracidad de dicha información. No nos pronunciamos sobre la precisión de las certificaciones emitidas por el DANE.

Hecho Quinto Respuesta: Las certificaciones poblacionales del DANE son un insumo utilizado por el DNP para la distribución de los recursos del SGP. (…) Hecho Sexto Respuesta: Este hecho se refiere a una actuación dirigida al DANE, por lo que no compete al DNP emitir un pronunciamiento al respecto Hecho Séptimo Respuesta: El DNP no tiene competencia sobre los errores reconocidos por el DANE ni sobre los procesos que esta entidad pueda adelantar para subsanar dichos errores.

No nos pronunciamos sobre este hecho, ya que no es de nuestra competencia IV. EXCEPCIONES. MERITO O DE FONDO  DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) 1. Inexistencia de vulneración de los derechos colectivos El demandante fundamenta su solicitud en la presunta afectación de los derechos colectivos de los habitantes del municipio del Carmen de Atrato, argumentando que dicha vulneración deriva de la incorrecta distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) en base a datos censales erróneos (….) 2.

Imposibilidad de ordenarle al DNP la realización de censos poblacionales. La segunda pretensión del demandante solicita que se ordene al DNP realizar un nuevo censo poblacional en el municipio del Carmen de Atrato, argumentando que el censo de 2018 presenta inconsistencias que afectaron la distribución de los recursos del SGP. Es necesario 3 Obrante Samai (índice 0011) REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

La distribución de los recursos del SGP es conforme a la ley El demandante solicita, además, que se revise el CONPES de distribución de transferencias para el municipio del Carmen de Atrato con base en un número estimado de habitantes. Sin embargo, esta pretensión desconoce el proceso normativo y técnico establecido para la distribución de los recursos del SGP (….) 4.

No se puede modificar la distribución de los recursos sin certificaciones oficiales La pretensión del demandante de que se modifiquen las asignaciones del SGP para el municipio del Carmen de Atrato en base a una población estimada de 15.264 habitantes resulta legalmente inviable. Según el artículo 103 de la Ley 715 de 2001. (…..)”

5. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El día 18 de diciembre del 2024, se adelantó la audiencia especial de Pacto de Cumplimiento, en la cual se otorgó la palabra a las partes para escucharlas y determinar si existía un posible acuerdo que ponga fin a la Litis. Los apoderados de las entidades demandadas en su intervención indicaron que su representada no tiene ninguna fórmula de pacto de cumplimiento, por lo cual no se logró llegar a algún acuerdo.

En ese sentido, se declaró fallida la audiencia especial.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

6.1. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE Mediante escrito de fecha 22 de septiembre del 20254, el apoderado judicial del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, indicó: “(…)” “Al respecto, se hace necesario precisar que el DANE en la realización de las gestiones correspondientes para realizar el CNPV 2018, actúo conforme a la normatividad que regula la realización de las operaciones censales, esto es, la Ley 79 de 1993 “Por la cual se regula la realización de los Censos de Población y Vivienda en todo el territorio nacional”, el Decreto 262 de 2004 “por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y se dictan otras disposiciones”, la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””, que estableció en su Artículo 161 la realización del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda a cargo del DANE, y el Decreto 1899 de 2017 “por el cual se establecen las directrices para el desarrollo del Censo Nacional de Población y de Vivienda, y se dictan otras disposiciones”.

En este sentido, el DANE llevó a cabo entre el 9 de enero de 2018 y el 30 de octubre del mismo año, el operativo censal del CNPV 2018, realizando la recolección de los datos de la población residente en Colombia basándose en el concepto del levantamiento de la información para toda la población según su lugar de residencia habitual (Censo de Derecho o de "Jure"), esto es, tomando el concepto de residente habitual en un territorio delimitado geográficamente a través de un acto administrativo, utilizando un cuestionario censal único que contiene conceptos armonizados y estandarizados para recolectar la información en cada una de las viviendas de dicho territorio a través de un operativo de recolección diseñado y realizado en un periodo definido, y captando la pertenencia étnica a través de la metodología del autorreconocimiento de cada persona entrevistada.

(…) Para explicar las razones que sustentan las cifras obtenidas en el año 2018 como consecuencia del Censo Nacional de Población y Vivienda, la Directora Técnica de Censos y Demografía del DANE profirió el documento identificado con número de radicado No. 4 Obrante Samai (índice 00061) REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

Explica además por qué la cifra mencionada en la demanda y considerada correcta por el demandante, correspondiente a 15.264 personas, en realidad es desactualizada y ha perdido vigencia. Es de resaltar que del análisis de la cobertura del Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 se establece la población estimada que es el referente base para la elaboración y actualización de las proyecciones de población, insumo para el cumplimiento a lo establecido en el artículo 103 de la Ley 715 de 2001.

En consecuencia, la entidad ha mitigado las fuentes de variabilidad estadística, a partir de la aplicación del método de evaluación de cobertura postcensal1 del cual se estimó para el municipio del Carmen de Atrato, Chocó, una omisión de 3.57% incrementando la población de 7.900 personas efectivamente censadas a una cifra poblacional de 8.193 habitantes para el año 2018.

Así mismo, de acuerdo con el marco normativo vigente, se aclara que la población estimada al año 2020 correspondiente a las proyecciones de población derivadas del pasado censo realizado en el año 2005, bajo la cual se tenían 15.264 personas, cifra referida por el demandante, corresponden a cifras desactualizadas que han perdido vigencia con el levantamiento censal más reciente realizado en el año 2018, operación estadística que le ha permitido al país identificar las dinámicas sociodemográficas intercensales que dan cuenta del crecimiento poblacional y su desaceleración asociada a las nuevas tendencias de la evolución de la fecundidad, medida a través de un menor promedio de hijos nacidos vivos de las mujeres en edad fértil, así como de los cambios en las probabilidades de sobrevivencia y mortalidad de los habitantes en territorio colombiano. Adicionalmente, el Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) 2018 cuenta con una medición renovada del fenómeno migratorio interno e internacional, el cual fue ejecutado satisfactoriamente con fecha de cierre del 18 de septiembre de 2018, con la presencia de los representantes del municipio y de acuerdo con la verificación de la autoridad de la entidad territorial, según los soportes de la realización de esta operación estadística no se evidencian aspectos que hayan afectado la implementación normal del censo, como se observa en el acta de cierre (Aportada con la demanda) firmada por la autoridad local a cargo, razón por la cual no se cuenta con evidencia técnica de posibles omisiones en centros poblados, asentamientos o zonas de cobertura durante la visita censal en campo.

Otro aspecto de importancia es la consistencia de la información histórica del municipio en comparación con los datos de las certificaciones de población derivadas del CNPV 2018. Es así como, en la gráfica 1 se observa la población del Carmen de Atrato desde el censo de 1951 hasta el más reciente, realizado en el año 2018, donde se observa la evolución de la población del municipio con un crecimiento lento pero constante, y en donde se puede inferir que los volúmenes del municipio han venido evolucionando de manera más o menos constante desde el año de 1951.” “(…)”

6.2. MUNICIPIO DE EL CARMEN DE ATRATO Mediante escrito de fecha 23 de septiembre del 20255, el apoderado judicial la Alcaldía Municipal del Carmen de Atrato, indico: “(…)” “Está probado que el día 08 de octubre del 2009, el DEPARTAMENTO ADMINISTRTIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS, publicó en su página web, la estadística demográfica del municipio el Carmen de Atrato, documento en excel (SIC), que da cuenta de la población del ente territorial para la fecha y las proyecciones de crecimiento.

Está probado que la información contenida en el archivo de excel, proveniente de la entidad estatal, ha servido como insumo de planeación y formulación de proyectos, toda vez que siendo esta la entidad encargada de administrar la estadística demográfica en Colombia, al igual que la econometría, sirve de base la misma para los fines de distribución de los recursos del sistema general de participaciones con destino a las entidades territoriales (municipios), 5 Obrante Samai (índice 00062) REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

ACCIONANTE: MUNICIPIO DEL CARMEN DE ATRATO – CHOCÓ ACCIONADO: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE) – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co razón por la cual la confiabilidad de la información reportada da cuenta de la realidad poblacional de la nación, al igual de otro tipo de información de tipo estadístico; necesaria para la planeación. Está probado que el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS, desarrolló en el año 2018, un nuevo censo de población; el cual fue duramente cuestionado, por la manera como se desplegó y las inconsistencias notables de dicho ejercicio, que, de forma inexplicable, desapareció parte de la población de Colombia, sea decir los nacionales no fueron debidamente censados y algunos municipios como en el caso el Carmen de Atrato, no se llevaron a cabo las verificaciones sobre terreno. Está probado que, como consecuencia de las anteriores falencias del censo poblacional, el DANE, ha venido expidiendo las certificaciones de la población (oficios N°20211510173801 del 19 de julio de 2021, N°202123300011P del 10 de septiembre de 2021, N°20222330001131T del 25 de febrero de 2022), para el Carmen de Atrato, que desconoce la realidad del verdadero número de habitantes del municipio.

Está probado que las certificaciones contenidas en los oficios N°20211510173801 del 19 de julio de 2021, N°202123300011P del 10 de septiembre de 2021, N°20222330001131T del 25 de febrero de 2022, que sirve de sustento a el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, han venido generado como consecuencia las afectaciones en las transferencias de la nación (sistema general de participaciones), las cuales vienen disminuyendo cada año, vulnerando con ello los postulados constitucionales contra los habitantes del municipio, ya que al aumentar las necesidades de atención de la población, pero de forma incorrecta, con menores recursos económicos; esto como efecto secundario del censo ejecutado de forma incorrecta sus resultados, siendo en su número mayor al censado de forma incorrecta son injustamente afectados en sus derechos fundamentales.

Está probado que, conforme lo ordena la ley 1437 de 2011, el municipio el Carmen de Atrato; elevo derecho de petición a la entidad DANE, con el fin de estudiar la viabilidad de realizar nuevo censo, que refleje la verdadera situación demográfica del municipio, incluyendo en dicho estudio la cabecera municipal y los centros poblados lejanos. Está probado que Por medio de oficio N°20222330001131T del 25 de febrero de 2022, la entidad de estadística, entrego la respuesta al municipio, reconociendo la existencia de errores y no realización de barrido real, para la recolección de la información; pero indicando que dichos errores serán subsanados más adelante.” “(…)”

6.3. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) No allegó alegatos de conclusión.

6.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo. II. CONSIDERACIONES De conformidad con los hechos de la demanda y lo acreditado dentro del expediente, debe el Despacho determinar si ha existido o no a cargo de las entidades demandadas, violación de los derechos colectivos en los términos alegados por el accionante.

1. LA COMPETENCIA En atención a lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y 152 de la Ley 1437 de 20116, esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la presente acción 6 Al respecto: REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. ACCIONANTE: MUNICIPIO DEL CARMEN DE ATRATO – CHOCÓ ACCIONADO: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE) – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co popular, dado que la misma está dirigida en contra de una entidad pública de carácter nacional.

2. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA

2.1. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA En relación con la legitimación en la causa por activa, la Sala observa que el actor se encuentra habilitado para promover la presente acción popular, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, que permite a cualquier persona solicitar la protección de los derechos e intereses colectivos.

Adicionalmente, obra en el expediente la manifestación de actuar en representación del municipio, circunstancia que no contraviene la naturaleza pública de esta acción.

2.2. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La legitimación en la causa por pasiva debe ser examinada por el Despacho aun cuando no haya sido propuesta como excepción por las entidades demandadas, en atención a que constituye un presupuesto para la decisión de mérito. La legitimación en la causa ha sido entendida por el H. Consejo de Estado como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación, estén habilitadas por la ley para actuar procesalmente7.

De igual forma, el Consejo de Estado ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda.

En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que, si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. Al respecto, el H. Consejo de Estado ha expuesto: “Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. “Artículo 15º.- Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil. Por su parte el artículo el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, establece: Artículo 152. Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto del 25 de septiembre de 2013, exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. ACCIONANTE: MUNICIPIO DEL CARMEN DE ATRATO – CHOCÓ ACCIONADO: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE) – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores8”.(subrayado fuera del texto) Así mismo, la citada Corporación9 se ha encargado de destacar la distinción entre la legitimación de hecho en la causa y la legitimación material en la causa, con el propósito de concluir que en las etapas iniciales del proceso la legitimación que debe acreditarse es la primera de ellas, la cual está determinada por los hechos y las pretensiones que configuran la litis del proceso, así: “La legitimación de hecho en la causa es entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado.

Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. La legitimación material en la causa alude, por regla general, a situación distinta cual es la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que hayan sido demandadas”.

Conforme lo previamente expuesto, la Sala considera declarar no probada la excepción de falta de legitimación de la causa por pasiva respecto del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y del Departamento Nacional de Planeación (DNP), por cuanto sí se encuentran directamente relacionadas con los hechos y pretensiones planteados en la acción popular; en efecto, el DANE es la autoridad técnica nacional responsable de la producción, certificación y coordinación de las estadísticas oficiales, de conformidad con la Ley 2335 de 2023 y el DNP es la entidad encargada de realizar la distribución del Sistema General de Participaciones (SGP) con base en la información estadística certificada por el DANE.

Así, al encontrarse plenamente vinculadas las funciones de ambas entidades con los hechos y pretensiones de la demanda, la excepción de falta de legitimación por pasiva no está llamada a prosperar.

3. PROBLEMA JURÍDICO Teniendo en cuenta las pretensiones propuestas en la demanda, los hechos narrados y, la oposición de las entidades demandadas; la Sala encuentra pertinente fijar el siguiente cuestionamiento, el cual aborda en principio el tema a resolver: ¿Determinar si el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE y el Departamento Nacional de Planeación, vulneraron los derechos e intereses colectivos consagrados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, con ocasión de las presuntas inconsistencias en la ejecución del Censo Nacional de Población y Vivienda en el municipio de El Carmen de Atrato, y si tales irregularidades, al derivar en certificaciones poblacionales que no reflejarían la realidad demográfica del territorio, impactaron de manera negativa la asignación de recursos del Sistema General de Participaciones, afectando la garantía de servicios esenciales como el saneamiento básico, el acceso al agua potable, los subsidios de servicios públicos domiciliarios y el servicio de energía eléctrica? Para resolver el problema jurídico planteado, el Despacho abordará el siguiente esquema; 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de julio de 2011, exp. n.º 19753, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. n. º 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

4. PREMISA NORMATIVA 4.1. De la procedencia de la acción El artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que en su artículo 2.º define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”10.

El H. Consejo de Estado resaltó que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS CUYA PROTECCIÓN SE INVOCA Como se anotó, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que les pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ente la administración de justicia. Los servicios públicos domiciliarios en el Estado Social de Derecho Existe una íntima relación entre la cláusula Estado Social de Derecho y los servicios públicos, especialmente los domiciliarios, puesto que, a través de estos, se busca proporcionar bienestar a las personas, entendido como el mejoramiento de la calidad de vida, a toda la población, en un plano de igualdad y dignidad material.

La doctrina nacional sobre el particular ha señalado que el Estado Social de Derecho se refleja en los servicios públicos así: “Múltiples disposiciones constitucionales ratifican la vigencia de la teoría del servicio público en Colombia, pero es en especial el artículo 365 de la Constitución que lo ratifica de la mejor forma, al establecer que los servicios públicos son inherentes a la función social del Estado, el cual debe garantizar su prestación en condiciones de eficiencia a la totalidad de los habitantes del territorio; no podría ser de otra manera, pues dentro de los principios generales que orientan nuestra Carta Política se encuentra el reconocimiento de que Colombia es un estado social de derecho en el que debe intervenir la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”11.

De este parecer también ha sido la Corte Constitucional, quien ha sostenido que: “Los servicios públicos son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales (C.P. art. 2º.). El sentido y razón de los poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros. […] Los servicios públicos como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la decisión discrecional del poder público, sino aplicación concreta del principio fundamental de la solidaridad social (C.P. arts, 1º.

Y 2º.). A través de la noción de servicio público, el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva. Su prestación comporta una transferencia de bienes económicos y sociales con base en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado de los servicios públicos según estratos y en función de la capacidad económica del usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico.

De esta forma se garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16) y para la consecución de una igualdad real y efectiva (C.P.art. 13) de toda la población”12. 11 Atehortúa Ríos, Carlos Alberto. Servicios Públicos Domiciliarios. Ed Dike. Medellín. 2003. Págs. 27 y 28. 12 Corte Constitucional.

Sentencia T-540 de 24 de septiembre de 1992. Actor: Moisés Tarud Hazbun y otro. M.P. REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. ACCIONANTE: MUNICIPIO DEL CARMEN DE ATRATO – CHOCÓ ACCIONADO: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE) – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co Además, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, e incluso, el Constituyente de 1991 construyó un sistema jurídico nuevo para su prestación, y dio especial importancia a un esquema tarifario, fundado en el principio de la solidaridad - artículo 368 CP.

El derecho de acceso a los servicios públicos y a su prestación en forma eficiente y oportuna Este derecho colectivo busca la protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos, en cuanto a su la calidad, precio y cobertura. Frente a esos derechos, al Estado le corresponde su regulación y control con miras a que dichos elementos se cumplan en debida forma.

En relación con este derecho colectivo, la jurisprudencia de la Corporación ha establecido que: "EL DERECHO COLECTIVO AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A SU PRESTACIÓN EFICIENTE no se está frente al desarrollo de una función administrativa en los términos del artículo 209 Constitucional, sino de una actividad económica intervenida por el Estado, cuya prestación debida se relaciona directamente con la consecución de sus fines (art. 2 C. N.).

El modelo constitucional económico de la Carta Política de 1991 está fundado en la superación de la noción "francesa" de servicio público, conforme a la cual éste era asimilable a una función pública, para avanzar hacia una concepción económica según la cual su prestación está sometida a las leyes de un mercado fuertemente intervenido; así se deduce del artículo 365 constitucional cuando dispone que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y que estos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares.

Nótese que la norma es clara en señalar que el Estado debe asegurar la prestación (no prestar forzosamente) al tiempo que permite la concurrencia de Agentes (públicos, privados o mixtos) en su prestación. De acuerdo con tales disposiciones se destaca, jurídicamente, que los servicios públicos "son inherentes a la finalidad social del Estado", pues contribuyen al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 2 y 366 ibídem.) y es por ello que su prestación comporta la concreción material de la cláusula Estado Social de Derecho (art. 1 ibídem); así lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, como mecanismo auxiliar en la administración de Justicia (art. 230).De manera que los derechos colectivos que se involucran en la prestación de los servicios públicos no aluden a la función pública propia del Estado, sino a una actividad económica que por implicar el tráfico de servicios inherentes a la finalidad social del Estado, que la doctrina colombiana, con base en expresión foránea, llama "bienes meritorios", exige la intervención del mismo a través de los instrumentos tradicionales de policía administrativa: regulación y control (inc. 2 art. 365 C. N).

Carga de la prueba en las acciones populares El artículo 30 de la Ley 472 regula la carga de la prueba en las acciones populares. Su tenor literal es el siguiente: “[…]

ARTICULO

30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella. […]”.

Así las cosas, corresponde al actor popular la carga de acreditar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. La omisión en el cumplimiento de la carga procesal trae Eduardo Cifuentes Muñoz. REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. ACCIONANTE: MUNICIPIO DEL CARMEN DE ATRATO – CHOCÓ ACCIONADO: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE) – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co consigo posibles consecuencias desfavorables, como una sentencia que niegue las pretensiones de la demanda.

En este sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado con ponencia del Consejero de estado doctor Guillermo Vargas Ayala, en sentencia proferida el 13 de noviembre de 2014, expresó lo siguiente: “[…] Esta consecuencia del obrar omisivo de la parte demandante ya ha sido señalada por la jurisprudencia de esta Sala, como se expresó en Sentencia del 22 de agosto de 2013, en la cual se afirma lo siguiente: “Se entiende que le corresponde al actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se pretende con la acción. Es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.

Sobre la carga de la prueba en acciones populares, la jurisprudencia13 de esta Sección ha indicado: “ la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba.

“Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el supuesto hecho que generaba la violación de los derechos colectivos ( ) confirmará la Sala la sentencia proferida, en primera instancia, por el tribunal de instancia.” Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por la parte actora, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular”14 (Negrillas por fuera del texto) […]”15.

A pesar de lo expuesto, se destaca que, según el artículo 30 de la Ley 472, cuando la carga de la prueba no puede ser cumplida por razones de orden económico o técnico, el juez tiene la facultad de impartir órdenes para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para fallar. En esta línea de pensamiento, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia proferida el 8 de junio de 2018 con ponencia del Consejero de Estado, doctor Roberto 13 Sentencia del 30 de junio de 2011, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, expediente 50001-23-31-000-2004- 0640-01. 14 Rad.

No. 25000-23-24-000-2010-00779-01(AP), Actor: Luis Carlos Domínguez Prada, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 15 Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación Núm.: 17001-23-31-000-2012-00327-02(Ap). Actor: Javier Elías Arias Idarraga. Demandado: Municipio De Chinchiná - Caldas; Registraduría Nacional Del Estado Civil. REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

Sumado a todo lo anterior, es claro que frente a estas situaciones el actor tenía la carga de probarlas en el curso del proceso, conforme a lo previsto en el artículo 30 de la Ley 472 de 199816, actividad procesal que corresponde al principio del “onus probandi”, definido por la doctrina en los siguientes términos17: “[…] [C]on esta expresión se quiere indicar la actividad correspondiente a cada una de las partes en la tarea de hacer conocidos del juez los hechos en que se basan sus afirmaciones de la demanda o de la defensa.

Son tres las reglas que informan la carga de la prueba, a que no escapa ninguna legislación antigua ni moderna, a saber: a) Onus probandi incumbit actori, o sea que al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción. b) Reux, in excipiendo, fit actor, o sea que el demandado, cuando excepciona o se defiende, se convierte en demandante para el efecto de tener que probar a su turno los hechos en que funda su defensa; y c) Actore non probante, reus absolvitur, es decir que el demandado ha de ser absuelto de los cargos o acción del demandante, si éste no logró en el proceso probar los hechos constitutivos de su demanda. […] En efecto, los hechos constitutivos, los alega el demandante porque crean o generan un derecho a su favor, como su nombre lo indica “constituye” o construyen su derecho.

Él debe probarlos. […] La distribución de la carga de la prueba consagrada en el artículo 1757 del C.C. tiene por fundamento una regla de experiencia universal: el interés o conveniencia de cada una de las partes de sacar avante sus propias afirmaciones. Quien pretenda ser acreedor al cumplimiento o pago de una prestación es el interesado y no el deudor, en hacer conocidos del juez, mediante la prueba pertinente, los hechos base de su pretensión. […]18 XV.1.19.

Se entiende, entonces, que el “onus probandi” persigue que, las partes asuman en el proceso un rol activo, es decir, sin limitarse a la diligencia del juez como conductor del proceso o a las deficiencias probatorias de la contraparte. No obstante, si bien la carga procesal exige una conducta de la parte involucrada, ésta conserva, en todo caso, la facultad de ejercerla o no, sin que pueda el Juez u otra persona coaccionar su ejercicio.

Lo anterior, por cuanto, la omisión en el cumplimiento de la carga procesal que le corresponde a la parte actora, trae consigo eventuales consecuencias desfavorables, como lo es, el no acreditar los hechos en que sustenta su demanda y en virtud de ello obtener un fallo desfavorable. XV.1.20. Ahora bien, el principio del “onus probandi” admite excepciones, previstas especialmente, cuando la carga de prueba resulta ser desproporcionada, irrazonable o injusta, permitiéndole al juez pronunciarse frente a la distribución de la carga de la prueba.

XV.1.21. Es así como, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, impone al Juez constitucional del deber de impartir las órdenes correspondientes para suplir las deficiencias probatorias, en aquellos eventos donde la carga no pueda ser cumplida por razones de orden económico o técnico; sin que con ello se suplan las cargas impuestas a las partes, y el deber de actuar de forma diligente en el trámite procesal. […]”19. 16 Ley 472 de 1998 Artículo 30º.- Carga de la Prueba.

La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere se cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. 17 Antonio Rocha Alvira, Derecho Probatorio, Universidad Externado de Colombia, 1987. 18 Antonio Rocha Alvira, Derecho Probatorio, Universidad Externado de Colombia, 1987. 19 Actor: Cristóbal Sandoval González y Otros.

Demandado: Sociedad de Ingenieros del Quindío – SIQ y otros. REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. ACCIONANTE: MUNICIPIO DEL CARMEN DE ATRATO – CHOCÓ ACCIONADO: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (DANE) – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co Además, puede suceder que la prueba de la vulneración o amenaza del derecho colectivo se encuentre en poder de la parte demandada, caso en el cual le corresponde al juez, de oficio o a petición de parte, imponerle a ésta parte la carga de probar.

Ello por cuanto las partes tienen la obligación de colaborar en la práctica de las pruebas para el esclarecimiento de la verdad. En efecto, según el numeral 4.º del artículo 79 del Código General del Proceso20, se presume que ha existido temeridad o mala fe cuando se obstruya, por omisión, la práctica de pruebas. En conclusión, la carga de la prueba no se invierte de forma caprichosa sino cuando se presentan especiales condiciones que impiden que el interesado la pueda cumplir, como sucede en los eventos en que la parte contraria se encuentra en una posición más favorable para aportar la prueba o por razones económicas o técnicas. 5.

PRUEBAS Con las anteriores premisas, esta Sala se detendrá en el análisis del material probatorio recopilado a efecto de establecer si del mismo emerge prueba indicativa de que las entidades demandadas, han vulnerado o amenazan con sus acciones u omisiones los derechos colectivos invocados por el actor popular: Documentales: Dentro del expediente obran en copia s i m p l e los documentos que se relacionan a continuación: Aportadas por la parte demandante 1.

Copia de certificados oficios núm. 20211510173801 del 19 de julio de 2021, núm. 202123300011P del 10 de septiembre de 2021, núm. 20222330001131T del 25 de febrero de 2022. Asimismo, se observa que en el acápite de pruebas el actor popular enunció como medios de convicción Copia de certificado de proyección de población formato Excel, sin embargo, dicho documento no fue allegado materialmente al expediente, de modo que su existencia, contenido y autenticidad no pudieron ser verificados por el despacho.

En consecuencia, no es posible otorgarles valor probatorio alguno, pues conforme al artículo 176 del Código General del Proceso21, la eficacia de los medios de prueba está condicionada a su efectiva incorporación al proceso dentro de las oportunidades procesales previstas. Por tanto, el mencionado oficio no será tenido en cuenta para el análisis de fondo, al no obrar físicamente en el expediente ni cumplir con los requisitos formales exigidos para su valoración judicial.

Aportadas por la parte demandada - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE 1. El oficio núm. 20222330001131T de 25 de febrero de 2022, respuesta a solicitud de realización de nuevo censo del Municipio del Carmen de Atrato-Chocó. 2. El oficio radicado núm. 20222300004863T de 21 de noviembre de 2022, dirigido al Área de asuntos judiciales del DANE. 20 Aplicable por remisión directa del artículo 44 de la Ley 472 21 Artículo 176 código general de proceso: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.

DEL CASO EN CONCRETO Del examen integral del expediente, la Sala advierte que el municipio accionante fundamenta la acción popular en la presunta subestimación de la población del Carmen de Atrato dentro de las certificaciones oficiales expedidas por el DANE con base en el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018. Según afirma, dicha subestimación habría generado una disminución injustificada en las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP), afectando los derechos colectivos de la comunidad en materia de acceso a servicios públicos domiciliarios, saneamiento básico, agua potable y demás componentes financiados con recursos del sistema.

Sin embargo, el material probatorio obrante en el expediente no permite acreditar, con el estándar exigido por la acción popular, la existencia de una afectación cierta, actual y directa a los derechos colectivos invocados. En efecto, conforme al artículo 30 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la carga de la prueba recae sobre el demandante, de modo que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones, así como el deber de precisar y probar los hechos de los cuales estima la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegados en la demanda22.

En primer término, el acta de cierre del operativo censal de 2018 aportada por el propio municipio certifica que “todo el municipio quedó censado”, lo cual respalda la cobertura del ejercicio censal y no demuestra omisiones materiales en el barrido territorial que permitan inferir un subregistro grave, estructural o imputable a un comportamiento irregular de la entidad censal.

De igual manera, los oficios remitidos por el DANE en 2021 y 2022 dan cuenta de una omisión censal del 3.57%, valor que fue ajustado mediante técnicas estadísticas previstas para este tipo de operaciones, elevando la cifra final de 7.900 a 8.193 habitantes. Estos márgenes se encuentran dentro de los estándares aceptados para censos de población de gran escala, y no constituyen en sí mismos una vulneración de derechos colectivos, máxime cuando no se allegó prueba técnica que cuestionara la validez metodológica de tales ajustes o que demostrara un error censal capaz de alterar significativamente las cifras poblacionales certificadas.

En contraste, la población de 15.264 habitantes alegada por el municipio carece de respaldo en estudios técnicos independientes, estimaciones demográficas formales o certificaciones institucionales. No existe en el plenario una fuente verificable que permita otorgarle fuerza probatoria, por lo que dicha cifra carece de conducencia para desvirtuar los resultados censales oficiales.

Respecto del impacto en las transferencias del SGP, si bien el Departamento Nacional de Planeación (DNP) informó que los recursos asignados al municipio han aumentado de manera sostenida entre 2019 y 2024, dicha afirmación no se encuentra acompañada de la certificación presupuestal correspondiente. En ausencia de prueba documental idónea, la Sala no puede otorgar pleno valor demostrativo a las cifras mencionadas por la entidad 22 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 30 de junio de 2011, exp. n.º 50001-23-31-000-2004-00640- 01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

Corresponde recordar que, para demostrar la presunta afectación, el municipio debía allegar al menos (i) certificaciones oficiales del SGP que evidenciaran una reducción en los giros; (ii) proyecciones demográficas alternativas o estudios poblacionales que demostraran la existencia de un subregistro significativo; y (iii) prueba del impacto directo de dicha reducción en la prestación de servicios básicos o en la afectación concreta del derecho colectivo invocado, sin embargo, nada de ello obra en el expediente.

La ausencia de prueba en acciones populares conduce necesariamente a la negación de las pretensiones, pues el juez no puede suplir la carga probatoria del actor ni basar su decisión en hipótesis no demostradas. La protección de los derechos colectivos exige que la amenaza o vulneración esté acreditada en el expediente con pruebas idóneas, de lo contrario prevalece la presunción de legalidad de las actuaciones administrativas Así, la Sala concluye que la parte actora no acreditó la existencia de un daño o amenaza cierta y actual derivada de la actuación del DANE o del DNP.

Las pruebas recaudadas documentales, contestaciones y certificaciones técnicas no permiten inferir que la información poblacional certificada haya producido una vulneración de derechos colectivos ni que las entidades demandadas hayan incurrido en una actuación irregular que comprometa su responsabilidad administrativa en el marco de la presente acción. En consecuencia, el acervo probatorio resulta insuficiente para demostrar la configuración de la vulneración alegada, por lo que la acción popular no está llamada a prosperar.

Condena en costas procesales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia proferida el 6 de agosto de 2019, unificó jurisprudencia en el sentido de precisar el alcance del artículo 38 de la Ley 472 respecto a las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y liquidación de costas, así23: El artículo 38 de la Ley 472 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia proteja los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.

También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 de la Ley 472. La condena en costas, de acuerdo con el artículo 361 del Código General del Proceso, incorpora, por una parte, el concepto de expensas y gastos procesales y, por la otra, agencias en derecho.

Hay lugar a reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también hay lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472. “[…] No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia […]”. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2019, C.P. Dra. Rocío Araujo Oñate, núm. único de radicación 150013333007201700036-01(AP)REV-SU REFERENCIA: 27001233300020220009900 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

En cualquiera de los eventos en que debe reconocerse costas procesales, la condena atenderá las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso; en esta medida, se condenará únicamente al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.

Así las cosas, al no encontrarlas causadas, la Sala no efectuara condena en costas. Se remitirá una copia del fallo definitivo a la Defensoría del Pueblo, para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. En mérito de lo expuesto la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO. NIÉGASE el amparo de los derechos colectivos invocados por el municipio de EL CARMEN DE ATRATO, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. EXHORTAR al DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (DANE) y al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN para que, en el marco de sus competencias, fortalezcan los mecanismos de comunicación y acompañamiento técnico a los municipios, garantizando que la información estadística y las proyecciones demográficas sean confiables, transparentes y oportunamente verificadas, en aras de preservar la confianza legítima de las entidades territoriales en los insumos de planeación estatal.

TERCERO: Sin costas.

CUARTO: REMÍTASE copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO

NOTIFÍQUESE a las partes de conformidad con la ley.

SEXTO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente, previa anotación de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala conforme consta en el acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Tribunal Administrativo del Chocó denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.