NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SANCIÓN MORATORIA Síntesis del caso: La señora S. P. D. C., docente vinculada al Departamento de Antioquia, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales en agosto de 2020. Mediante resolución expedida en septiembre del mismo año, la Secretaría de Educación del Departamento reconoció la prestación; sin embargo, el pago efectivo se realizó el 12 de diciembre de 2020, superando los plazos previstos en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Ante la mora, la docente presentó petición de reconocimiento de la sanción moratoria en diciembre de 2022, la cual no fue resuelta, configurándose el silencio administrativo negativo. En consecuencia, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia.
En primera instancia, el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Medellín declaró la nulidad del acto ficto y condenó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al pago de la sanción por mora. Contra dicha decisión, la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación. Extracto: […] Según las normas transcritas, se advierte que la gestión por parte de las entidades territoriales en el trámite del reconocimiento y pago de las cesantías, sean parciales o definitivas, se limita a: i) Elaborar proyecto de acto administrativo; ii) Enviarlo a la Fiduprevisora para su aprobación, y; iii) Expedir el acto definitivo y comunicarlo al docente y a la fiduciaria para que realice el pago. […] Se concluye que, cuando el trámite de la solicitud de cesantías se inicia antes de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, la Nación – Ministerio de Educación Nacional, con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la entidad obligada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago moroso de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial, pues su eventual responsabilidad surgió desde la entrada en vigencia de la ley y conforme a las hipótesis consagradas en la norma. […] De acuerdo con lo establecido en el artículo 5° de la citada disposición, la entidad pagadora tiene un plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de que quede en firme el acto que ordena la liquidación de las cesantías, para efectuar el pago de dicha prestación social, lo que arroja un total de setenta (70) días hábiles; sin embargo, en caso de que la entidad incurra en mora en el pago deberá reconocer y pagar al solicitante un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de la obligación. […] Dicho esto, para el caso concreto, se evidencia que la petición de cesantías parciales solicitada por la señora S. P. D. C. se presentó ante la Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio por intermedio de la Secretaría de Educación de Antioquia, el 17 DE AGOSTO DE 2020, como dicho día fue festivo, se entiende radicado el 18 DE AGOSTO DE 2020, por lo que la entidad contaba con quince (15) días hábiles para dar respuesta al mismo, esto es, hasta el 8 DE SEPTIEMBRE DE 2020, sin embargo, es claro que la entidad demandada no expidió el acto administrativo de liquidación de las cesantías dentro del término otorgado por la ley, por lo que se deben contabilizar los términos a partir del vencimiento de este plazo, en consecuencia, se deben sumar otros diez (10) días hábiles de ejecutoria del acto (Ley 1437 de 2011), los cuales se cumplieron el 22 DE SEPTIEMBRE DE 2020, más cuarenta y cinco (45) días hábiles contados a partir de la ejecutoria, que llegaron a término el 27 DE NOVIEMBRE DE 2020, para un total de setenta (70) días hábiles.
Sin embargo, el pago se realizó el 12 DE DICIEMBRE DE 2020, es decir, de manera extemporánea. Entre el 28 de noviembre de 2020 y el 11 de diciembre de 2020, la entidad incurrió en un retardo de 14 días, contrario a lo señalado por el Juzgado de Instancia, el cual consideró que existían 18 días. Decisión: La Sala Tercera de Oralidad recordó que la sanción por mora en el pago de cesantías, prevista en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, se causa cuando se exceden los plazos legales de quince días para expedir el acto de reconocimiento, diez días de ejecutoria y cuarenta y cinco días para efectuar el pago, para un total de setenta días hábiles.
Con fundamento en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el Tribunal precisó que, cuando la mora en el pago de cesantías de los docentes es imputable al incumplimiento de los plazos por parte de la entidad territorial, corresponde a esta asumir el pago de la sanción moratoria, mientras que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio responde únicamente por el pago de la prestación principal.
Al verificar que el Departamento de Antioquia expidió de manera extemporánea el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, la Sala concluyó que la sanción por mora debía ser asumida por dicha entidad territorial. En consecuencia, modificó la sentencia de primera instancia, fijó la mora en catorce días y revocó las órdenes de recobro y la condena en costas.
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Oralidad Magistrada Ponente: Beatriz Elena Jaramillo Muñoz Medellín, ocho (08) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE SANDRA PATRICIA DURANGO CONGOTE DEMANDADO NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA RADICADO 05001 33 33 029 2023 00289 01 INSTANCIA SEGUNDA PROVIDENCIA SENTENCIA No. 191 DECISION MODIFICA SENTENCIA ASUNTO Sanción moratoria generada por el pago no oportuno de las cesantías.
Regulación legal artículo 2 ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. Aplicación para el personal docente El artículo 115 de la Ley 1395 de 2010, faculta a los Jueces, Tribunales, Altas Cortes del Estado, Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, para que cuando existan precedentes jurisprudenciales, conforme al artículo 230 de la Constitución Política y el artículo 10 de la Ley 153 de 1887, puedan fallar o decidir casos similares que estén al Despacho para fallo, sin considerar el turno de entrada o de ingreso de los citados procesos, según lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.
El artículo 74J de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 27 de la Ley 2430 de 2024, señala que “(…) Las altas cortes, los tribunales y los jueces podrán agrupar temáticamente los procesos para fallo, aunque los expedientes no se encuentren acumulados de acuerdo, con las normas procesales. Las consideraciones del primer fallo podrán ser reiteradas en los demás, los cuales podrán ser expedidos de: manera simultánea, sin sujeción al orden cronológico de turnos (…)”.
En consecuencia, por estar el presente caso inmerso en una de las causales descritas, no se atenderá el turno y se procederá a emitir decisión de fondo. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la sentencia proferida el ocho (08) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual, se concedieron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1 La apoderada de la demandante manifestó que la señora Sandra Patricia Durango Congote es docente al servicio del Departamento de Antioquia, por lo que el 14 de julio de 2020, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías a las que tiene derecho. Expresó que, mediante la Resolución No. 2020060111230 de 17 de septiembre de 2020, la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia concedió las cesantías.
No obstante, éstas no se pagaron a tiempo, pues, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que otorga la ley, ni el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio realizó el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes, debido a que se cancelaron el 12 de diciembre de 2020.
Informó que presentó solicitud de reconocimiento de la sanción por mora, de conformidad con lo establecido en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019, sin embargo, no se otorgó respuesta. PRETENSIONES2 La señora Sandra Patricia Durango Congote presentó las siguientes pretensiones: “(…) DECLARACIONES: 1. Declarar la Nulidad del Acto Ficto configurado el día 13 DE MARZO DE 2023, de la petición radicada el día 13 DE DICIEMBRE DE 2022, ante LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG – DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA que niega el reconocimiento de la sanción moratoria a mi mandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019. 2.
Declarar que mi representado tiene derecho al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA establecida en la ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a 1 Índice 00004, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. 2 Ibidem. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representado (a), de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019. 3.
Declarar que mi representado tiene derecho al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG, establecida en la ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante.
CONDENAS: 1. Condenar a la entidad DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representado (a), de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019. 2.
Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG, al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante. 3.
Que se ordene a la entidad DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO dar cumplimiento al fallo que se dice dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A). 4.
Condenar a la entidad DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la SANCIÓN MORATORIA referida en el numeral anterior, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago a la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso y consagrada en el artículo 187 del C.P.A.C.A. 5.
Condenar a la entidad DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – NACIÓN – MINISTERIO DE EDUACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 se efectúe el pago de la SANCIÓN MORATORIA reconocida en esta sentencia. 6.
Condenar en costas a la entidad DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual se rige por los dispuesto en el Artículo 392 del Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010 (…)”.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La demandante considera que el acto administrativo ficto configurado el día 13 de marzo de 2023, de la petición radicada el 13 de diciembre de 2022, cuya nulidad se demanda en este proceso, vulnera los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y; el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Afirma que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 establecen un término perentorio para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos. Indicó que dicho plazo se debe contabilizar de la siguiente manera: Para el reconocimiento de las cesantías, 15 días después de radicada la solicitud y para el pago, 45 días después de expedido el acto administrativo de reconocimiento, que juntos, no debe superar 70 días hábiles, después de radicada la petición, contado hasta cuando se efectúe el pago de las cesantías.
Advierte que la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, incorporó la regulación de la responsabilidad de las entidades territoriales en los casos en los que la mora se produce por su falta de diligencia. OPOSICIÓN La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la totalidad de la presunta sanción por mora se causó en el año 2020, motivo por el cual, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el pago debe realizarlo el ente territorial. 3 Índice 00008, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 Expuso que el FOMAG no puede reconocer la indemnización moratoria con sus recursos, por cuanto pondría en grave peligro los pagos de las prestaciones periódicas de sus afiliados.
Por lo anterior “(…) el Ente territorial, debe asumir la responsabilidad de la expedición tardía del acto administrativo y de esta manera tomar conciencia de las expediciones tardías de los actos administrativos de reconocimiento de cesantías, que han generado un preocupante pasivo a la administración (…)”4. Propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda; litis consorte necesario; falta de legitimación en la causa por pasiva;
Improcedencia de la indexación; cobro de lo no debido; buena fe e improcedencia de imposición de costas procesales y; culpa de un tercero. El Departamento de Antioquia no contestó la demanda dentro de la oportunidad legal prevista para el efecto. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 Mediante sentencia de ocho (08) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo Oral de Medellín concedió las pretensiones en el siguiente sentido: “Primero: SE DECLARA LA NULIDAD del acto ficto o presunto configurados el 13 de marzo del 2023 frente a la petición presentada el 13 de diciembre de 2022, que negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora a la señora SANDRA PATRICIA DURANGO CONGOTE.
Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordena a la NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO pagar a favor de la señora SANDRA PATRICIA DURANGO CONGOTE una sanción equivalente a un día de salario por cada día de retardo en la mora del pago oportuno de sus cesantías, por el período comprendido entre el 24 de noviembre de 2020 y hasta el 11 de diciembre de 2020 en los términos de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
Se tomará como base de liquidación la asignación básica percibida al momento de la causación de la mora, esto es el año 2020. Tercero: RECONOCER al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO el derecho al recobro de las sumas adicionales que se deban cancelar y resultara condenadas por el retardo en que se haya incurrido por parte del ente territorial y superen los 25 días desde el 4 Folio 10, Índice 00008, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. 5 Índice 00014, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 radicado de la solicitud, esto es, desde el 7 de septiembre de 2020, hasta materializada la comunicación para el pago.
Cuarto: Las sumas reconocidas serán debidamente ajustadas en los términos del inciso final del artículo 187, dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de la presente providencia desde 11 de diciembre de 2020 (fecha en que cesó la mora) y hasta su pago efectivo”6. Para llegar a esta conclusión, el Juzgado tuvo en cuenta que la solicitud de las cesantías ocurrió el 17 de agosto de 2020, el acto administrativo que reconoció y ordenó pagarlas se notificó el 17 de septiembre de 2020, lo que evidencia el desconocimiento de los términos fijados en la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006.
Señaló que de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente “(…) se acredita que la cesantía del demandante no fue cancelada dentro de los términos que señala la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, en consecuencia, hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria (…)”7. Efectuó un análisis de las fechas relevantes acaecidas en el trámite de reclamación de cesantías, así: el 17 de agosto de 2020 se radicó la petición; una vez transcurridos los setenta (70) días de que trata la norma, sedebió efectuar el pago el 23 de noviembre de 2020, pero esto aconteció el 12 de diciembre de 2020, por lo anterior, se configuró la sanción moratoria.
EL RECURSO DE APELACIÓN8 La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso el recurso de apelación, con fundamento en que se demostró que la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia profirió de forma tardía el acto administrativo de reconocimiento y orden de pago de cesantías y lo remitió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, igualmente, en forma tardía; por lo tanto, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, quien debe responder por la configuración de la sanción moratoria, en este caso, es el ente territorial y no el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 6 Folios 11 y 12, índice 00014, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. 7 Folio 9, índice 00014, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. 8 Índice 00017, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 Por otro lado, indicó que, en materia de sanción moratoria, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado ha establecido la improcedencia de ordenar la indexación. Asimismo, solicitó se revoque la condena en costas, debido a que, para su procedencia, se debe sopesar una serie de factores, tales como, la temeridad, la mala fe y pruebas en el proceso sobre la causa de gastos y costas, situación que no acontece en este expediente.
LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no se pronunciaron sobre el recurso de apelación, conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 143 Judicial II Administrativo no emitió concepto. TRÁMITE DEL PROCESO La demanda se presentó el 25 de julio de 20239 ante los Juzgados Administrativos de Medellín. Por reparto le correspondió el conocimiento del mismo al Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito de Medellín, quien profirió sentencia el 8 de noviembre de 202410, decisión frente a la cual, la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación. En segunda instancia se admitió el recurso de apelación el 18 de junio de 202511, y se ingresó a Despacho para fallo el día 1 de julio de 202512.
C O N S I D E R A C I O N E S Competencia De conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en contra la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2024, por el Juzgado Veintinueve 9 Índice 00001, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. 10 Índice 00014, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. 11 Índice 00007, aplicativo SAMAI, Segunda Instancia. 12 Índice 00012, aplicativo SAMAI, Segunda Instancia. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 (29) Administrativo Oral de Medellín, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por la señora Sandra Patricia Durango Congote, contra la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia.
Problema jurídico Corresponde a esta Sala establecer si es procedente o no declarar la nulidad del acto administrativo demandado, para lo cual se determinará: i) Si la señora Sandra Patricia Durango Congote tiene derecho o no al reconocimiento y pago de la sanción por la mora en el pago de las cesantías parciales, prevista en el artículo segundo de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y en la Ley 1955 de 2019; ii) En el evento de establecer que se debe imponer la sanción por la mora, determinar cuál es la entidad competente para su pago y; iii) Si es procedente o no la revocatoria de la condena en costas en primera instancia. Régimen aplicable La Ley 244 de 1995, “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”, enseña: “(…) Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste (…)”. Por su parte, la Ley 1071 de 2006 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 para su cancelación”, modificó la Ley 244 de 1995 en los siguientes aspectos: I) A partir de 31 de julio de 2006, la sanción moratoria aplica no sólo respecto de las cesantías definitivas, sino que comprende también las parciales, que soliciten los servidores públicos y, en consecuencia, no hay lugar a exigir el retiro del servidor público.
II) Remite el ámbito de aplicación de la norma, no sólo a las entidades empleadoras pagadoras de la prestación social, sino que también se refiere a la entidad que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías. La sanción opera respecto de la entidad pública pagadora, sin perjuicio de lo que se establezca respecto del Fondo Nacional del Ahorro.
La Ley 1071 de 2006, trata el tema de la sanción por mora en el pago de las cesantías de la siguiente manera: “(…) Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 pago se produjo por culpa imputable a este (…)”. (Resaltos de la Sala). De acuerdo con la disposición, la indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, es una sanción a cargo del empleador moroso y a favor del trabajador, establecida con el propósito de resarcir los daños que se causan a este último con el incumplimiento en el pago de la liquidación del auxilio de cesantía, en los términos de la mencionada Ley.
Al respecto, el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 18 de julio de 201813, frente al cómputo del término para el reconocimiento de la cesantía y para que se efectúe su pago dispuso: “(…) 95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/200614), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 201115) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 5116], y 45 días 13 CONSEJO DE ESTADO;
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO; SECCIÓN SEGUNDA; Sentencia de unificación por Importancia jurídica; Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018; SUJ-012-S2; Bogotá D.C., 18 de julio de 2018; Expediente: 7301-23-33-000-2014-00580-01 N° Interno: 4961-2015. CONSEJERO PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 14 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. […] Artículo 4.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.» 15 «ARTÍCULO 76. oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso.
Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […]
ARTÍCULO
87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.» 16 «Artículo 51.
Oportunidad y presentación. De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 200617 ( )”.
Del reconocimiento y pago de la sanción moratoria El proceso de afiliación de los docentes corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con los artículos 4 y 5 del Decreto 3752 de 200318. Posteriormente, con la expedición de la Ley 962 de 2005, se determinó el procedimiento para el reconocimiento de las cesantías a los docentes y su aplicación y su artículo 56 dispuso la participación de las entidades en este sentido: “(…) Artículo 56.
Racionalización de trámites en materia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administra el Fondo, el cual debe ser elaborado por el secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del secretario de educación de la entidad territorial (…)”. Ahora bien, la gestión de la entidad territorial en el trámite de las cesantías de los docentes se encuentra relacionada en los artículos 2.4.4.2.3.2.2. y 2.4.4.2.3.2.3 del Decreto 1272 de 2018, los cuales establecen: “(…) Artículo 2.4.4.2.3.2.2.
Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. La atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones económicas que reconoce y paga el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será efectuada a través de la entidad territorial certificada en educación o la dependencia que haga sus veces. siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según el caso.
Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo. […] Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. […]» 17 «Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» 18 “Por el cual se reglamentan los artículos 81 parcial de la Ley 912 de 2003, 18 parcial de la Ley 715 de 2001 y la Ley 91 de 1989 en relación con el proceso de afiliación de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.” Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 Para tal efecto, la entidad territorial certificada en educación correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: 1.
Recibir y radicar, en estricto orden cronológico las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo. 2. Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normativa vigente. 3.
Subir a la plataforma que se disponga para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la sociedad fiduciaria. 4. Suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley y en esta Subsección. 5.
Remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago. Parágrafo. Todos los actos administrativos que sean expedidos por la entidad territorial certificada en educación, a través de los cuales se reconozcan prestaciones económicas a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberán contar con la aprobación previa por parte de la sociedad fiduciaria, so pena de incurrir en las responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y penal correspondientes.
(…) Artículo 2.4.4.2.3.2.23. Gestión de la entidad territorial en las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La entidad territorial certificada en educación, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación en debida forma de la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberá elaborar un proyecto de acto administrativo que resuelva el requerimiento (…)”.
Los artículos 2.4.4.2.3.2.27 y 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 1272 de 2018, reglamentaron la gestión administrativa del pago de las prestaciones económicas, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así: “(…) Artículo 2.4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes.
(…) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 Artículo 2.4.4.2.3.2.28 Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quién dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible (…)”.
Según las normas transcritas, se advierte que la gestión por parte de las entidades territoriales en el trámite del reconocimiento y pago de las cesantías, sean parciales o definitivas, se limita a: i) Elaborar proyecto de acto administrativo; ii) Enviarlo a la Fiduprevisora para su aprobación, y; iii) Expedir el acto definitivo y comunicarlo al docente y a la fiduciaria para que realice el pago.
No obstante, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, se introdujeron importantes modificaciones con relación a la responsabilidad de las entidades que conforman el sistema para el reconocimiento y pago de las cesantías a los docentes, tanto es así, que se determinó que los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solamente pueden destinarse al pago de las prestaciones, pero no al pago de sanciones económicas, ni por vía judicial, ni administrativa, lo que incluye la sanción por mora.
Otro aspecto que trae la disposición tiene que ver con la responsabilidad de la entidad territorial frente al pago de la sanción por mora, cuando el pago tardío de las cesantías es consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pagos y cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio19.
Finalmente, respecto a las sanciones por mora, se dispuso un parágrafo transitorio, mediante el cual, se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, expedir títulos de tesorería para el pago de las sanciones moratorias a su cargo, causadas a diciembre de 2019, plazo que se extendió a diciembre de 2022, por disposición de 19 Artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 la Ley 2294 de 2023, de modo que dichos títulos integran presupuestalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y están destinados a cubrir únicamente la obligación que se genere a su cargo, por la mora en el pago de las cesantías.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al resolver un conflicto sobre la competencia para resolver las solicitudes de reconocimiento de sanción moratoria, por pago tardío de las cesantías a docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en vigencia de la Ley 1955 de 2019, llegó a las siguientes conclusiones20: “(…) En vigencia del artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y del Decreto 1075 de 2015, modificado por el Decreto 1272 de 2018, el pago de la sanción por mora se reconocía con cargo a los recursos del Fomag.
En caso de que fuera procedente el pago internamente la Fiduprevisora S.A. remitía el asunto al área de pagos de la Dirección de Prestaciones Económicas del fondo. En caso de que no, devolvía el expediente a la respectiva secretaría de educación, para emitir el acto administrativo y notificar al docente. Ver comunicados núm. 11 de 20184 y 2 de 20194.
En esa medida, la secretaria de educación solo debía emitir un acto administrativo, por instrucción de la Fiduprevisora S.A., informando la decisión asumida en torno al pago. El pago no se realizaba con cargo a los recursos de la entidad territorial. En vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019: cuando la entidad territorial genera la mora en el pago de las cesantías, es responsable del pago de la sanción. “En este evento el Fomag será responsable únicamente del pago de las cesantías”.
Atendiendo al parágrafo transitorio de la misma norma, se dispuso en su momento, que la Fiduprevisora S.A., como administradora del FOMAG asumiría el pago de las sanciones por mora causadas a diciembre de 2019, con cargo a títulos de Tesorería que para tal efecto emitiría el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, el citado parágrafo transitorio fue modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 “por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”, al disponer que, para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, se facultaba al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería para tal efecto. 20 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejera Ponente ANA MARÍA CHARRY GAITÁN concepto del 28 de julio de 2023. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 De esta manera, se confirma que la entidad encargada de pagar las sanciones por mora en las prestaciones económicas a cargo del Fomag sería de competencia de la Fiduprevisora S.A. (…)”.
Se concluye que, cuando el trámite de la solicitud de cesantías se inicia antes de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, la Nación – Ministerio de Educación Nacional, con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la entidad obligada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago moroso de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial, pues su eventual responsabilidad surgió desde la entrada en vigencia de la ley y conforme a las hipótesis consagradas en la norma.
El Caso concreto La señora Sandra Patricia Durango Congote por conducto de apoderada, presentó demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó el reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019. Mediante sentencia de 8 de noviembre de 2024, el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que apeló la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como se señaló en precedencia. Se encuentra probado en el proceso lo siguiente: De acuerdo con la Resolución No. 2020060111230 de 17 de septiembre de 202021, proferida el 17 de agosto de 2020, por el Departamento de Antioquia, la señora Sandra Patricia Durango Congote radicó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales para la compra de vivienda: Mediante el acto administrativo previamente indicado, el Departamento de Antioquia ordenó reconocer y pagar las 21 Folios 30 a 34, índice 0004, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 cesantía parcial solicitada por la demandante, por valor de $28.343.052, dinero que quedó a su disposición el 12 de diciembre de 202022: La demandante presentó petición radicada el 13 de diciembre de 202223, del reconocimiento y pago de la sanción por mora, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día (1) de salario, por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de la cesantía parcial, ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de ésta, sin recibir respuesta.
Por lo cual se entiende que operó el fenómeno del silencio administrativo negativo, consagrado en el artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La Sala de Decisión acoge la tesis del Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación de 18 de julio de 2018, citada en esta providencia. Se dirá entonces, que a los docentes le son aplicables las Leyes 244 de 199524 y 1071 de 200625, que contemplan la sanción 22 Folio 36, índice 0004, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. 23 Folios 26 a 28, índice 0004, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. 24 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 por mora en el reconocimiento y pago, según el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, una vez presentada la solicitud de liquidación de las cesantías parciales, la entidad debe expedir la resolución correspondiente dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud más diez (10) días hábiles que corresponden a la ejecutoria.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 5° de la citada disposición, la entidad pagadora tiene un plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de que quede en firme el acto que ordena la liquidación de las cesantías, para efectuar el pago de dicha prestación social, lo que arroja un total de setenta (70) días hábiles; sin embargo, en caso de que la entidad incurra en mora en el pago deberá reconocer y pagar al solicitante un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de la obligación. Previo a analizar de fondo el asunto, resulta conveniente advertir que si bien es cierto que en el hecho tercero de la subsanación de la demanda se reseñó que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales se radicó el 14 de julio de 2020, lo es también que la demandante no suministró prueba de ello.
Aunado a lo anterior, y comoquiera que la parte demandante no hizo uso de su derecho procesal de apelar la sentencia en este aspecto y al ser la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apelante única, no hay lugar a desmejorar su situación. En cuanto al principio non reformatio in pejus, ha referido el Consejo de Estado26: “(…) La Corte Constitucional ha sostenido que el principio de non reformatio in pejus, es una garantía del derecho fundamental al debido proceso.
En concreto se refirió a este principio de la siguiente manera27: “La garantía de la non reformatio in pejus, consiste en una institución derivada del ordenamiento procesal-penal, elevada a rango constitucional, la cual se dirige a imposibilitar que el operador judicial de superior jerarquía, agrave la pena impuesta, en detrimento del derecho fundamental al debido proceso, cuando el condenado sea apelante 25 «por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ decisión del ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02842-00(AC). 27 Cita: Corte Constitucional, Sentencia T-246 de 2015, exp.
T.4.622.954, M.P. Martha Victoria Sáchica Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 único. Por virtud expresa del Constituyente, la prohibición de reforma en perjuicio –en peor- opera como un límite competencial para el juez de superior jerarquía en los casos que el apelante sea único, toda vez que se encuentra imposibilitado para agravar la decisión proferida por el juez inferior, como quiera que la parte que apela no lo hace para desmejorar su situación sino para revocar, enmendar o anular alguna pretensión que supone injusta a sus intereses”.
(Subrayas de la Sala). (…) De otro lado, mediante sentencia de 7 de octubre de 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado28, precisó la condición de apelante único en los siguientes términos: “Por otra parte, si bien es cierto la competencia funcional del superior se delimita por aquello que fue objeto del recurso de apelación, cuando se trate de un “apelante único”, de esto no se sigue que el juez pierda competencia para valorar los medios probatorios que le permitan estimar o denegar lo que es objeto del recurso.
La regla constitucional que proscribe la reformatio in peius, contenida en el inciso segundo del Artículo 31 de la Constitución, impone al juez el deber de abstenerse de agravar la situación definida en la sentencia primera instancia, cuando se esté en presencia de "un único interés o múltiples intereses no confrontados", esto es, de un “apelante único”.
Su finalidad, por tanto, es permitir el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera instancia”. (Resaltado de la Sala). Posteriormente, en sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 4 de agosto de 2015, se refirió al concepto de apelante único y su relación con el principio de non reformatio in pejus, en los siguientes términos29: “(…) Aunado a lo anterior, se tiene que cuando quien recurrió la decisión ostenta la condición de apelante único ya sea porque la apelación no se surtió de manera conjunta o bien porque la contraparte no hizo uso del derecho de apelación adhesiva, el juez de segunda instancia, en virtud de la garantía constitucional de la non reformatio in pejus no solo debe limitar su estudio a los argumentos expuestos en el memorial de apelación sino que tiene prohibido agravar, empeorar o desmejorar la situación ya definida en favor del apelante, con la sentencia de primera instancia (…)”.
(Resaltos de la Sala) Bajo estos parámetros, para la respuesta a este recurso de apelación, se tendrá en cuenta la fecha de radicación descrita, tanto en la Resolución No. 2020060111230 de 17 de septiembre de 28 Cita: Consejo de Estado. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado. N.º 11001-03-15-000-2010-01284-00. 29 Cita: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 4, Sentencia del 04 de agosto de 2015, Recurso Extraordinario de Revisión, Radicación No. 110010315000201300702-00 Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 2020, como en la sentencia de Primera Instancia, con base en las anteriores consideraciones. Dicho esto, para el caso concreto, se evidencia que la petición de cesantías parciales solicitada por la señora SANDRA PATRICIA DURANGO CONGOTE se presentó ante la Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio por intermedio de la Secretaría de Educación de Antioquia, el 17 DE AGOSTO DE 2020, como dicho día fue festivo, se entiende radicado el 18 DE AGOSTO DE 2020, por lo que la entidad contaba con quince (15) días hábiles para dar respuesta al mismo, esto es, hasta el 8 DE SEPTIEMBRE DE 2020, sin embargo, es claro que la entidad demandada no expidió el acto administrativo de liquidación de las cesantías dentro del término otorgado por la ley30, por lo que se deben contabilizar los términos a partir del vencimiento de este plazo, en consecuencia, se deben sumar otros diez (10) días hábiles de ejecutoria del acto (Ley 1437 de 2011), los cuales se cumplieron el 22 DE SEPTIEMBRE DE 2020, más cuarenta y cinco (45) días hábiles contados a partir de la ejecutoria, que llegaron a término el 27 DE NOVIEMBRE DE 2020, para un total de setenta (70) días hábiles.
Sin embargo, el pago se realizó el 12 DE DICIEMBRE DE 202031, es decir, de manera extemporánea. Entre el 28 de noviembre de 2020 y el 11 de diciembre de 2020, la entidad incurrió en un retardo de 14 días, contrario a lo señalado por el Juzgado de Instancia, el cual consideró que existían 18 días. Ahora bien, la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio adujo que no es la entidad llamada a pagar la sanción por mora generada por el pago tardía de las cesantías, pues la mora se generó por responsabilidad del ente territorial en vigencia de la Ley 1955 de 2019.
Con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, se otorgó a la entidad territorial la carga de pagar la sanción por mora ocasionada por el pago tardío de las cesantías, así: “(…)
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) 30 En tanto el acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales se expidió el 17 de septiembre de 2020. 31 Folio 36, índice 0004, aplicativo SAMAI, Primera Instancia. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo (…)”. (Subrayas fuera del texto). Así pues, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, el Departamento de Antioquia contaba con 15 días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento y orden de pago de las cesantías, de allí que, si la solicitud se presentó el 17 de agosto de 2020, el ente territorial tenía hasta el 8 de septiembre de 2020, sin embargo, lo expidió el 17 de septiembre de 2020, es decir, después de vencido el término legalmente otorgado.
En este sentido, y comoquiera que la Ley 1955 de 201932, ya estaba vigente para la época en la que se generó la mora, es claro que la sanción moratoria del pago oportuno de las cesantías es imputable al Departamento de Antioquia, quien no expidió el acto administrativo dentro del término. Con base en lo antedicho, se hace necesario modificar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia en cuanto condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al pago de la Sanción por mora y en su lugar, de conformidad con la establecido en el artículo 57 32 Publicada en el Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 de la ley 1955 de 2019, se condenará al Departamento de Antioquia a pagar la sanción por mora aquí establecida con base en la asignación básica mensual devengada por la demandante, para el momento en que se generó la mora, es decir, para el año 2020, toda vez que la mora le es imputable al haber expedido el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías por fuera del término. Igualmente, se dispondrá que la mora causada a reconocer será de 14 días, según con lo expuesto en precedencia. Como efecto de esta modificación, se revocará el ordinal tercero, en tanto quedó evidenciado que la entidad responsable de la sanción por mora recae en el Departamento de Antioquia, de manera que no hay lugar a autorizar recobro alguno a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sobre lo debido.
Referente a la improcedencia de indexación en casos de la configuración de la sanción por mora alegado en el recurso de apelación, simplemente se pone de presente que la providencia de Primera Instancia no ordenó indexación alguna, sino la actualización de las sumas adeudadas. Finalmente, de cara a la solicitud de revocatoria de la condena en costas dictaminado en el ordinal sexto de la parte resolutiva de la providencia apelada, baste con indicar que de acuerdo con el artículo 36133 del Código General del Proceso, estas se encuentran integradas por las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, las que serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos.
El numeral 834 del artículo 365 del Código General del Proceso indica que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso y sólo cuando en el expediente se encuentre plenamente demostradas. Así, para la imposición de la condena en costas y agencias en derecho, deben concurrir dos elementos: “(…) i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente 33 “(…)
ARTÍCULO 361. COMPOSICIÓN. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes (…)”. 34 “(…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 realizada dentro del proceso. Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (…)”35.
En esa medida, al realizar un análisis sobre la necesidad de condenar en costas y agencias en derecho a la parte vencida del proceso, atendiendo a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, no se encuentra evidencia de expensas que justifiquen su imposición a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tal como lo impone el artículo 365 del Código General del Proceso, por tal motivo, se revocará el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. En consecuencia, la Corporación modificará la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2024, por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito de Medellín, que accedió a las pretensiones de la demanda.
De la condena en costas El inciso 2º del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, indica que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”; como no está probado que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal y adicionalmente, no se acreditó que se causaron las costas en ambas instancias.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2024, por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo Oral de Medellín, en cuanto condenó al pago de la sanción por mora a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y estableció los días adeudados, para en su lugar ordenar: 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 20 de enero de 2022, Expediente.
No. 050012333000201401233 01. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 “(…) Segundo: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA a reconocer y pagar a favor de la señora Sandra Patricia Durango Congote la sanción por la mora en el pago de las cesantías parciales, entre el 28 de noviembre de 2020 y el 11 de diciembre de 2020, en los términos de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, lo que arroja un total de 14 días de mora, que se liquidarán teniendo en cuenta la asignación básica mensual vigente al momento en que se causó la mora, es decir, para el año 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva (…)”.
SEGUNDO: Revocar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, de conformidad con lo expresado en la parte considerativa.
TERCERO: Revocar el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
CUARTO: Modificar el ordinal cuarto de la parte resolutiva, el cual quedará de la siguiente manera: “(…) El Departamento de Antioquia hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A., teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. También se dará cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…)”.
QUINTO: No se condena en costas en esta instancia, de conformidad con lo indicado en la parte motiva.
SEXTO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia se discutió y aprobó por la Sala, como consta en el acta No.
84. BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Radicado: 05001 33 33 029 2023 00289 01 JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS Ausente con permiso “Esta providencia se firmó electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”