República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda - Subsección “E” Magistrado ponente: Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 11001-33-35-009-2022-00099-01 Demandante: José Luis Rodríguez Bonilla Demandado: Bogotá D.C. - Secretaría Distrital de Integración Social Controversia: Contrato realidad Oralidad Sentencia de segunda instancia Ley 1437 de 2011 I. Objeto de la decisión Procede la Sala a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 12 de marzo de 2024 por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II. Antecedentes 1. Demanda 1.1. Pretensiones1 El señor José Luis Rodríguez Bonilla en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 presentó demanda en contra de la Secretaría Distrital de Integración Social, la cual estuvo orientada en resumen a las siguientes declaraciones y condenas: Solicitó la declaratoria de nulidad de los Oficios Nos. S2022027674 del 17 de marzo de 2022 y S2022031241 de 25 de marzo de 2022, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento de la relación laboral por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 3 de agosto de 2020. 1 03DEMANDAPDF.pdf. 11001-33-35-009-2022-00099-01 Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la existencia de la relación laboral durante el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 3 de agosto de 2020, y se condene a la entidad al pago del valor correspondiente a las acreencias laborales (primas salariales y prestaciones sociales que devenga un auxiliar administrativo de la planta de personal de la SDIS, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por recreación, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima técnica, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios prestados y el bono extraordinario de productividad).
Así mismo, solicitó que se condene a la entidad a la devolución de los dineros pagados por concepto de salud y pensión, al pago de las sumas adeudadas debidamente indexadas y en costas. Finalmente, solicitó que se le de cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.2. Hechos2 El señor José Luis Rodríguez Bonilla señaló que estaba prestando sus servicios en la Secretaría Distrital de Integración Social como notificador en las comisarías de familia entre el 19 de febrero de 2010 y el 3 de agosto de 2020, a través de contratos de prestación de servicios, el cual indicó que era equiparable al empleo de auxiliar administrativo código 407 grado 08, 09, 11 y 12.
El 18 de febrero de 2022 solicitó la declaratoria de la relación laboral con la entidad y el pago de las prestaciones sociales dejadas de devengar, lo cual le fue negado a través del oficio S2022027674 del 17 de marzo de 2022, decisión contra la cual presentó recurso de reposición en subsidio apelación, siendo resuelta a través del oficio con radicado S2022031241 de 25 de marzo de 2022. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación3 La parte demandante señaló como disposiciones violadas los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución Política, los artículos 22 y 23 del CST, el artículo 19 de la Ley 909 de 2004, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el numeral 29 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Ley 244 de 1995, la Ley 50 de 1990, la Ley 344 de 1996 y los acuerdos distritales 23 de 1990, 229 de 2006, 054 de 2001 y 10 de 1995. 2 Ibídem. 3 Ibídem. 11001-33-35-009-2022-00099-01 Señaló que el acto acusado se encontraba viciado de nulidad por violación de normas en que debe fundarse, toda vez que a pesar de que la vinculación había sido a través de contratos de prestación de servicios, en realidad se habían configurado los elementos de la relación laboral, por cuanto, había prestado sus servicios de manera personal y exclusiva en las comisarías de familia, bajo continua subordinación y como contraprestación había percibido una remuneración, en las mismas condiciones de los empleados de planta, razón por la que consideró que se le debe dar aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades. 2.
Contestación de la demanda4 La entidad demandada señaló que se oponía a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, al considerar que la parte demandante no había logrado desvirtuar el acto acusado, toda vez que la relación contractual se había desarrollado de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993, esto es, que su vinculación se había dado bajo la figura del contrato de prestación de servicios y que había percibido los honorarios pactados allí, por lo que indicó que en ningún momento se habían configurado los elementos propios de una relación laboral.
Finalmente, propuso como excepciones de mérito, las que denominó: (i) legalidad del contrato de prestación de servicios, (ii) inexistencia del contrato realidad, (iii) inexistencia de las obligaciones reclamadas, (iv) cobro de lo no debido, (v) prescripción, (vi) no configuración del derecho al pago de ninguna suma de dinero ni indemnización, (vii) buena fe de la demandada, (viii) enriquecimiento sin causa, (ix) compensación y (x) genérica. 3.
Sentencia de primera instancia5 El Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia el 12 de marzo de 2024, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Luego de exponer el marco jurídico y jurisprudencial la juez de instancia consideró que con base en las pruebas aportadas al proceso era viable concluir que en efecto se había configurado la relación laboral reclamada por el accionante, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020. 4 10CONTESTACIONDEMAND.pdf. 5 33SENTENCIA1ERAINSTA.pdf. 11001-33-35-009-2022-00099-01 En virtud de lo anterior, declaró la nulidad de los actos acusados, y a título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad a reconocer y pagar al accionante la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por un auxiliar administrativo - 407 -11 por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020, salvo las interrupciones, con base en lo que le sea más beneficioso entre lo devengado por un empleado de planta y los honorarios percibidos, y a que realice el pago de las diferencias de los aportes a pensión con base en los honorarios pactados, en el porcentaje que le corresponda como empleador.
Así mismo, ordenó que las sumas adeudadas sean indexadas, a que le de cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 187 a 195 del CPACA, que el tiempo laborado por el demandante se compute para efectos pensionales, y negó las demás pretensiones de la demanda. 4. Recurso de apelación 4.1. Trámite Mediante auto del 16 de septiembre de 20246 este Tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la entidad demandada en contra de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2024 por el Juzgado Noveno (9º) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 4.2.
Sustentación 4.2.1. De la entidad demandada7 La entidad señaló que estaba en desacuerdo con la decisión tomada por el juez de primera instancia y solicitó revocar la sentencia, al considerar que había hecho una indebida valoración probatoria, legal y jurisprudencial, que no se habían configurado los elementos de la relación laboral, y que no había tenido en cuenta lo reiterado en la jurisprudencia respecto de la diferencia entre la relación contractual por prestación de servicios y una relación laboral, por lo que consideró, que se debía revocar, y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 5.
Alegatos de conclusión 6 003AUTOADMITIENDO_Auto2022099Rpdf.pdf 7 41MemorialWeb_Recurso.pdf. 11001-33-35-009-2022-00099-01 Mediante auto del 16 de septiembre de 20248, en virtud de lo dispuesto en los numerales 4° y 6° del artículo 247 del CPACA y el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se les informó a las partes la posibilidad de pronunciarse sobre el recurso de apelación y al Ministerio Público la posibilidad de emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia. Al respecto, ninguna de las partes se pronunció y el Ministerio Público no emitió concepto.
III. Consideraciones 1. Competencia en segunda instancia El artículo 153 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, entre otros. 2.
Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante José Luis Rodríguez Bonilla tiene derecho al reconocimiento del “contrato realidad” durante los períodos en que estuvo vinculado bajo contratos de prestación de servicios con la Secretaría Distrital de Integración Social, con los consecuentes pagos salariales, prestacionales y los aportes a la seguridad social, entre otros, como fue pedido en la demanda, y los cuales se derivan de una relación laboral, legal y reglamentaria, o si por el contrario, existió una relación eminentemente contractual sin derecho a prestación alguna tal como lo indica la entidad demandada.
Para lo anterior, se tendrá en cuenta además de las premisas fácticas y normativas, el análisis de las pruebas recaudadas y lo que al respecto ha señalado el precedente jurisprudencial. 3. Normatividad aplicable al caso en estudio 3.1. Contrato realidad 8 003AUTOADMITIENDO_Auto2022099Rpdf.pdf 11001-33-35-009-2022-00099-01 Es necesario hacer las siguientes precisiones respecto de algunos puntos de la controversia, los cuales ya han sido profundizados por la jurisprudencia. La Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-448/16 analizó la figura del contrato de prestación de servicios e indicó la diferencia con el contrato de carácter laboral, señalando: “3.2.6.
Los parámetros jurisprudenciales respecto del denominado contrato realidad. Reiteración de jurisprudencia. Según el artículo 1495 del Código Civil, el contrato “es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa.”; así mismo el Código de Comercio en su artículo 864 lo define como “… un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial, y salvo estipulación en contrario, se entenderá celebrado en el lugar de residencia del proponente y en el momento en que este reciba la aceptación de la propuesta”, es decir que todo contrato es ley para las partes independiente de su naturaleza jurídica, incluso los contratos de prestación de servicios, evento en el cual su esencia es la autonomía e independencia del contratista, por lo tanto mientras subsistan dichas características, el contrato no se desconfigura y tampoco tendrá que regirse por las normas laborales.
Ahora bien, respecto del contrato de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 2º señaló: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable” (La Corte Constitucional mediante sentencia C-154 de 1997 declaró constitucional las partes subrayadas “… salvo que se acredite una relación subordinada”) (…) Posteriormente, el Legislador en el artículo 17 de la Ley 790 de 2002 prohibió “…celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos”; y así mismo la Ley 734 de 2002, estableció en el artículo 48 como falta gravísima: “Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”.
Por tanto, el contrato de prestación de servicios surge como tal si garantiza la autonomía e independencia del contratista y adicionalmente cuando la planta de personal no es suficiente para cumplir los fines propios de la entidad; salvo cuando se requiera de conocimientos especializados. De ahí que sin estas características el contrato de prestación de servicios pierde su esencia y deja de ser un contrato.
Ahora bien, el artículo 53 de la Constitución consagra el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, del cual surge el concepto de contrato realidad. De este enunciado, se prescriben los principios mínimos fundamentales que deben regir el estatuto del trabajo, los cuales, como lo ha señalado la Corte Constitucional, deben ser interpretados de manera directa con la Carta.
(…) Así las cosas, no existe duda que los tres (3) elementos esenciales que identifican un contrato de trabajo, son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación o dependencia; por lo tanto, al probarse la existencia de los mismos en un contrato de prestación de servicios se convierte en 11001-33-35-009-2022-00099-01 realidad la presunción legal de la relación de trabajo del contratista como si se tratara de un servidor público y/o trabajador, dependiendo de la calidad del empleador.
Dicha situación no ha sido desconocida por esta Corporación pues desde sus inicios le ha otorgado a la prueba de la subordinación o dependencia el poder de demostrar la existencia de una relación laboral, sin desconocer que los otros elementos - actividad personal y remuneración - se presumen a simple vista en el contrato de prestación de servicios, no obstante, la subordinación no puede confundirse con la coordinación de las actividades del contrato.
Al respecto en Sentencia C- 154 de 1997 se expresó: “En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (…) De lo mencionado, se puede deducir que lo que en realidad debe tenerse en cuenta es la relación efectiva que existe entre trabajador y empleador, y no lo que se encuentre consignado en un contrato, pues lo escrito, puede en ocasiones resultar contrario a la realidad.
De esta manera, un contrato llamado de prestación de servicios, puede esconder una verdadera relación laboral. Además, y como fue señalado en la Sentencia C-1110 de 2001, el principio de primacía de la realidad sobre las formas implica la garantía de los derechos de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado.
De esta manera, puede hablarse de la existencia de una relación jerárquica de trabajo cuando la realidad del contexto demuestre que “una persona natural aparece prestando servicios personales bajo continuada subordinación o dependencia a otra persona natural o jurídica”. De ese modo nacen derechos y obligaciones entre las partes, que se ubican en el ámbito de la regulación laboral ordinaria.” (…) Con base en lo expuesto, se puede concluir que existen situaciones, en materia laboral, en las cuales la realidad no siempre coincide con lo consignado en un contrato o con lo pactado verbalmente, pues puede ocurrir que, aunque formalmente se señale que se trata de una determinada relación, en verdad se trate de otra totalmente distinta.
Así, es habitual que ocurra que un contrato de prestación de servicios en verdad no lo sea, pudiéndose así, con observancia de los requisitos ya mencionados, proceder a declarar la existencia de un contrato laboral. Sin embargo, es importante precisar que al convertirse el contrato de prestación de servicios en un contrato realidad, ello no implica que se constituya un vínculo legal y reglamentario entre las partes porque no se dan los presupuestos del acto de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, y por ende, tampoco provoca el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir.
(…) Por su parte, el Consejo de Estado señaló: “…esta Corporación en fallos como el del 23 de junio de 2005 proferido dentro del expediente No. 0245 por el Dr. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador…”.
No obstante, al resolver este tipo asuntos el Consejo de Estado ha acogido la tesis de restablecer en sus derechos laborales al peticionario a través del “…pago 11001-33-35-009-2022-00099-01 de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas, en virtud del artículo 53 de la Constitución Nacional, dejando a salvo la liquidación de la condena con base en los honorarios pactados en el contrato”; precisando que las prestaciones sociales son aquellas asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen mediante cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral en los porcentajes que corresponden al empleador y el empleado, si es el caso.”9 Conforme a lo anteriormente expuesto, se colige que para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista ejerció una función pública en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público en igualdad de condiciones, constatando de esta forma, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
Por otra parte, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado10 fijó como reglas de unificación las siguientes, relacionadas principalmente con que la condena se impone a título de restablecimiento del derecho, sobre los fenómenos de prescripción y de caducidad (tanto para las prestaciones sociales como para los aportes a pensión específicamente), la base de liquidación de las prestaciones sociales, el de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, entre otros así: “(…) 3.5 Síntesis· de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles 9 Corte Constitucional, sentencia SU-448 del 22 de agosto de 2016, MP.
Jorge Pretelt Chaljub. 10 Sentencia de unificación CESUJ2 No. 5 del 25 de agosto de 2016, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, CP. Carmelo Perdomo Cueter, radicado No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 11001-33-35-009-2022-00099-01 y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.
(…)”. Posteriormente, el mismo Consejo de Estado en sentencia 025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 emitió reglas de unificación con relación a la noción de contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad de la labor, concepto de solución de continuidad, pago de prestaciones sociales y devolución de aportes al sistema de Seguridad Social en salud, de las que se resalta lo siguiente: “(…) 2.3.3.
Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios 95. Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral.
(…) 2.3.3.1. Los estudios previos 101. En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como 11001-33-35-009-2022-00099-01 simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. (…) 3. Análisis de los temas objeto de unificación jurisprudencial 119. Como se anticipó en el apartado correspondiente al problema jurídico, dada la necesidad de unificar y sentar jurisprudencia sobre la temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes, la Sala procederá a resolver el presente recurso de apelación abordando el estudio de los referidos puntos temáticos. 3.1.
Primera cuestión: Sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 (…) 3.2. El término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios: la solución de continuidad (…) 139. Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.
Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado.
(…) 3.2.1. Término de prescripción y momento a partir del cual se inicia (…) 149. En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.
(…) 3.2.2. Unificación del término de interrupción o solución de continuidad (…) 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.
(…)3.3. Tercera cuestión: devolución de mayores aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista, que demostró la existencia de la relación laboral estatal (…) 166. En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. 3.4.
Síntesis de las reglas objeto de unificación 11001-33-35-009-2022-00099-01 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. (…) 5. Efectos de la sentencia 240. El numeral 1.º del artículo 237 de la Constitución consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado la de desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso-administrativo, por lo que la jurisprudencia que profiere es vinculante y debe aplicarse para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción. 241.
En razón de lo anterior, y con el fin de proteger los principios de equidad e igualdad y la superación de situaciones que afectan el valor de la justicia y la aplicación de las normas de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales, las reglas jurisprudenciales que se fijan en esta providencia se aplicarán a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias, con la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada, los cuales, en función del principio de seguridad jurídica, son inmodificables. 242.
Finalmente, para garantizar la seguridad jurídica y dar prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, no puede invocarse el principio de igualdad para solicitarse la inaplicación de esta sentencia.”. (Destaca la Sala) IV. Caso en concreto 1. Hechos probados El demandante José Luis Rodríguez Bonilla prestó sus servicios en la Secretaría Distrital de Integración Social como notificador en las comisarías de familia, registrando los siguientes contratos de prestación de servicios11: 11 27EXPEDIENTECONTRACT.zip.
Contrato de prestación de servicios Objeto Duración 2009-3933 “Prestación de servicios no profesionales para realizar las actividades operativas en los procesos de atención a los-as ciudadanos-as que acceden a la justicia familiar a través de las comisarías de familia” Del 10 de noviembre de 2009 al 9 de febrero de 2010 11001-33-35-009-2022-00099-01 Interrupción del 10 al 18 de febrero de 2010 (9 días calendario – 7 días hábiles) 2010-3053 “Prestación de servicios no profesionales como notificador en las comisarías de familia para realizar actividades de entrega y recepción de documentos en los términos establecidos y ejecutar actividades operativas en los procesos de atención a los ciudadanos-as que accedan a la justicia familiar” Del 19 de febrero de 2010 al 18 de enero de 2011 Prórroga 11 días (hasta el 29 de enero de 2011) Interrupción del 30 de enero al 2 de febrero de 2011 (4 días calendario – 3 días hábiles) 2011-294 “Prestación de servicios no profesionales como notificador en las comisarías de familia para realizar actividades de entrega y recepción de documentos en los términos establecidos y ejecutar actividades operativas en los procesos de atención a los ciudadanos-as que accedan a la justicia familiar” Del 3 de febrero de 2011 al 2 de mayo de 2012 Interrupción del 3 al 9 de mayo de 2012 (7 días calendario – 5 días hábiles) 2012-2866 “Prestación de servicios no profesionales como notificador en las comisarías de familia para realizar actividades de entrega y recepción de documentos en los términos establecidos y ejecutar actividades operativas en los procesos de atención a los ciudadanos-as que accedan a la justicia familiar” Del 10 de mayo de 2012 al 9 de diciembre de 2012 Prórroga 2 meses (hasta el 9 de febrero de 2013) Interrupción del 10 al 12 de febrero de 2013 (3 días calendario – 2 días hábiles) 2013-656 “Prestación de servicios no profesionales como notificador en las comisarías de familia para realizar actividades de entrega y recepción de documentos en los términos establecidos y ejecutar actividades operativas en los procesos de atención a los ciudadanos-as que accedan a la justicia familiar” Del 13 de febrero de 2013 al 12 de enero de 2014 Prórroga 1 mes (hasta el 12 de febrero de 2014) Interrupción el 13 de febrero de 2014 (1 día calendario – 1 día hábil) 2014-3853 “Prestación de servicios no profesionales como notificador en las comisarías de familia para realizar actividades de entrega y recepción de documentos en los términos establecidos y ejecutar actividades operativas en los procesos de atención a los ciudadanos-as que accedan a la justicia familiar” Del 14 de febrero de 2014 al 13 de enero de 2015 Prórroga 9 días (hasta el 22 de 11001-33-35-009-2022-00099-01 Ahora bien, en reiterados pronunciamientos esta Sala señaló que dentro del proceso solamente los contratos de prestación de servicios que se aportaron con la demanda o los allegados posteriormente dentro de la etapa probatoria, dan certeza de los tiempos prestados como contratista, y por tanto, las certificaciones enero de 2015) Interrupción del 23 al 25 de enero de 2015 (3 días calendario – 1 día hábil) 2015-1232 “Prestación de servicios no profesionales como notificador/a en las comisarías de familia derivadas de los procesos de atención a los ciudadanos-as que acceden a la justicia familiar” Del 26 de enero de 2015 al 25 de enero de 2016 Interrupción del 26 al 28 de enero de 2016 (3 días calendario – 3 días hábiles) 2016-1028 “Prestación de servicios no profesionales como notificador/a en las comisarías de familia derivadas de los procesos de atención a los ciudadanos-as que acceden a la justicia familiar” Del 29 de enero de 2016 al 20 de enero de 2017 Interrupción del 21 al 25 de enero de 2017 (5 días calendario – 3 días hábiles) 2017-583 “Prestación de servicios no profesionales como notificador/a en las comisarías de familia derivadas de los procesos de atención a los ciudadanos-as que acceden a la justicia familiar” Del 26 de enero al 25 de noviembre de 2017 Interrupción del 26 de noviembre al 12 de diciembre de 2017 (17 días calendario – 11 días hábiles) 2017-8932 “Prestación de servicios no profesionales como notificador/a en los procesos de atención a los ciudadanos-as que acceden a la justicia familiar en las comisarías de familia” Del 13 de diciembre de 2017 al 12 de julio de 2018 Interrupción del 13 al 15 de julio de 2018 (3 días calendario – 1 día hábil) 2018-5008 “Prestación de servicios no profesionales como notificador/a en los procesos de atención a los ciudadanos-as que acceden a la justicia familiar en las comisarías de familia” Del 16 de julio de 2018 al 15 de enero de 2019 Interrupción del 16 de enero al 4 de febrero de 2019 (20 días calendario – 14 días hábiles) 2019-1273 “Prestación de servicios para apoyar la notificación de los procesos de atención a los ciudadanos-as que acceden a la justicia familiar en las comisarías de familia” Del 5 de febrero de 2019 al 31 de mayo de 2020 Interrupción el 1 de junio de 2020 (1 día calendario – 1 día hábil) 2020-4213 “Prestación de servicios para apoyar la notificación de los procesos de atención a los ciudadanos-as que acceden a la justicia familiar en las comisarías de familia” Del 2 de junio al 2 de agosto de 2020 11001-33-35-009-2022-00099-01 expedidas por la entidad accionada no pueden ser tenidas en cuenta, al no constituir la prueba idónea, pertinente y conducente que den certeza de las circunstancias de tiempo, modo, lugar, de labores y las obligaciones de cada una de las partes, pues tales condiciones fueron pactadas únicamente en los respectivos contratos de prestación de servicios.
Postura que toma especial relevancia teniendo en cuenta lo dispuesto en reciente sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado12 en la que se señalaron los parámetros o indicios de la naturaleza de la relación contractual que se pretende desvirtuar y que se deben tener en cuenta como pruebas los estudios previos, los documentos precontractuales y contractuales para probar la necesidad de la actividad que se pretendía satisfacer, las condiciones pactadas y las circunstancias que rodearon la ejecución del objeto contractual.
Por ello los tiempos a tener en cuenta en el presente estudio son únicamente aquellos contenidos en los contratos de prestación de servicios aportados al proceso, sus adiciones y prórrogas, respecto de los cuales se analizará el objeto contractual, las condiciones establecidas para su cumplimiento, su valor, su plazo de ejecución, entre otros, para determinar si existió o no una relación laboral simulada, y si sobre ella operó el fenómeno de la prescripción trienal, y en caso afirmativo sobre que períodos.
Es así que las certificaciones expedidas por la entidad accionada en donde se señaló que el actor suscribió diversos contratos de prestación de servicios personales de carácter independiente, incluidas las actas de prórrogas y adición que hacen parte integral del contrato, inicialmente para esta Corporación no constituían plena prueba para demostrar los aspectos que contienen el contrato y/o orden de prestación de servicios, sin embargo, el máximo tribunal de lo contencioso13 ha señalado que es procedente el estudio de otros medios de prueba para establecer la existencia de la relación contractual, siempre y cuando indiquen de manera clara la vigencia del contrato, el objeto, las funciones desarrollas por el demandante, por lo que revisado las certificaciones allegadas por la parte actora serán tenidas en cuenta para establecer que el demandante prestó sus servicios a la entidad demandada desde el 10 de noviembre de 2009 hasta el 2 de agosto de 2020 de manera interrumpida, pero se precisa que el accionante solo solicitó el reconocimiento de la relación laboral por el periodo 12 Sentencia de unificación 025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Rafael Francisco Suarez Vargas, radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 13 Consejo de Estado, Sección Quinta AC 11001-03-15-000-2019-00659-01 de 4 de julio de 2019.
C.P. Rocío Araújo Oñate, y Sección Segunda AC 11001-03-15-000-2023-01604-00 de 9 de mayo de 2023. 11001-33-35-009-2022-00099-01 comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 3 de agosto de 2020, por lo que la Sala solo se pronunciara respecto de este periodo de tiempo. El demandante presentó petición el 18 de febrero de 2022, tendiente a obtener el reconocimiento de diversas prestaciones sociales como consecuencia de la relación laboral que consideró existió con la entidad accionada, la cual fue resuelta de forma desfavorable mediante Oficio No. S2022027674 de 17 de marzo de 2022, decisión contra la cual presentó recurso de reposición, siendo resuelto a través del oficio con radicado S2022031241 de 25 de marzo de 2022. 2.
Sobre la vinculación laboral - elementos propios de una relación laboral – contrato realidad 2.1. De la prestación personal del servicio Como se dijo líneas atrás, en el proceso solamente los contratos de prestación de servicios dan certeza de los tiempos prestados como contratista, los cuales en todo caso deben ser claros en cuanto a las partes, el objeto contractual, las obligaciones de las partes, el plazo o duración, el inicio y terminación de la labor, la modalidad de la prestación del servicio, entre otros aspectos; por tanto aquellas pruebas distintas a los contratos recaudados en la oportunidad procesal pertinente y en debida forma sobre los cuales se ejerció el derecho a la defensa y contradicción, o aun cuando los contratos que no den plena certeza o no cumplan los anteriores presupuestos no serán tenidos en cuenta, pues no se puede dar una interpretación subjetiva y caprichosa de la existencia y duración de la relación contractual que pretende ser desvirtuada.
Lo expuesto no presupone una indebida valoración probatoria, toda vez que los contratos confusos o incompletos no logran dar pleno convencimiento de la relación contractual aparentemente disfrazada, pues lo contrario implicaría dar por probados hechos que no se encuentran debidamente demostrados. El demandante José Luis Rodríguez Bonilla ejecutó diversos contratos de prestación de servicios con la Secretaría Distrital de Integración Social que tuvieron como objeto contractual prestar sus servicios como notificador en las comisarías de familia.
De la revisión de las funciones o actividades que debía desplegar en cada uno de los objetos contractuales se establece que el demandante José Luis Rodríguez Bonilla prestó sus servicios de forma personal y no podía desarrollar el objeto contractual por intermedio de otra persona teniendo en cuenta la naturaleza de las 11001-33-35-009-2022-00099-01 labores ejecutadas (notificador), durante el período comprendido del 19 de febrero de 2010 al 2 de agosto de 2020 de forma interrumpida, esto es, durante un término que desbordó el término razonable e indispensable para el desarrollo de los objetos contractuales. 2.2.
Remuneración del servicio prestado De las pruebas aportadas al proceso (contratos de prestación de servicios, sus adiciones y prórrogas) se evidencia que se pactaron los honorarios por los servicios prestados por el demandante José Luis Rodríguez Bonilla con la Secretaría de Integración Social, por lo que es dable concluir que en efecto se acreditó el segundo elemento. 2.3.
Subordinación y/o dependencia El elemento de la subordinación para la configuración del contrato realidad requiere que la labor sea ejecutada de manera continua y sujeta a directrices, órdenes e instrucciones señalados por las autoridades de la entidad demandada, durante el desarrollo del contrato, es decir, que debe existir una sujeción o dependencia constante de quien presta el servicio respecto de su contratante.
El Consejo de Estado al respecto en sentencia del 21 de febrero de 201914, sostuvo: “( ) como subordinación y dependencia continuada se debe entender el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, con respeto a la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales.
(…)”. (Destaca la Sala) Se entiende entonces por subordinación la facultad que tiene el empleador de impartir órdenes al trabajador y exigir su cumplimiento, con el objeto de dirigir su actividad laboral, siendo procedente imponerle reglamentos y lineamientos de trabajo a los cuales debe someterse para lograr el cometido misional para el cual fue contratado.
Esta Corporación ha sido enfática en señalar que para declarar la existencia del contrato realidad es necesario acreditar además de los elementos ya expuestos, que el contratista desarrolló el objeto contractual en las mismas condiciones que 14 Sentencia del 21 de febrero de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado No. 2014-00287, M.P. William Hernández Gómez. 11001-33-35-009-2022-00099-01 cualquier servidor público de la entidad contratante, y que dichas actividades ejecutadas hacían parte del objeto misional de la entidad, lo que conlleva a la consecuencia lógica de que eran desarrolladas por el personal de planta.
El Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 refirió en cuanto a la subordinación continuada que se ha admitido jurisprudencialmente ciertas circunstancias que constituyen indicios y que permiten determinar la existencia del elemento, de los que se destacan: (i) el lugar del trabajo, (ii) el horario de labores, (iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, y (iv) las actividades desarrolladas corresponden a las asignadas a los servidores de planta.
Dicho lo anterior, observa la Sala que la entidad señaló que no contaba con servidores vinculados en la planta de personal en el empleo de auxiliar administrativo ejerciendo funciones de notificación, y certificó el número de los auxiliares administrativos y notificadores vinculados, en los siguientes términos15: Así mismo, precisa la Sala que el demandante prestó sus servicios del 19 de febrero de 2010 al 2 de agosto de 2020, y que durante ese periodo de tiempo de conformidad con el manual específico de funciones y competencias laborales de la entidad, el cargo desempeñado por el accionante es equivalente a: - Resolución No. 629 de 26 de junio de 2007 1503DEMANDAPDF.pdf. 11001-33-35-009-2022-00099-01 - Resolución No. 2067 de 22 de diciembre de 2015 - Resolución No. 1387 de 10 de octubre de 2016 11001-33-35-009-2022-00099-01 - Resolución No. 1498 de 23 de julio de 2019 En virtud de lo anterior, se precisa que por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020, el accionante desempeñó funciones similares a las establecidas para los empleos de auxiliar administrativo 407-09 y auxiliar administrativo 407-11.
Ahora bien, precisa la Sala que se analizará si en el presente caso se configuró o no el elemento de la subordinación, propio de una relación laboral. 11001-33-35-009-2022-00099-01 De las pruebas allegadas al proceso, se logró probar que el demandante José Luis Rodríguez Bonilla desarrolló las siguientes obligaciones contractuales: Contrato 2010-3053 Contratos 2011-294, 2012-2866 y 2013-656.
Contrato 2014-3853 11001-33-35-009-2022-00099-01 Contratos 2015-1232 y 2016-1028 Contratos 2017-583, 2017-8932 y 2018-5008. 11001-33-35-009-2022-00099-01 Contratos 2019-1273 y 2020-4213 Ahora bien, se procede a verificar el elemento de la subordinación, para ello se observa que en audiencia de pruebas celebrada el 18 de enero de 2024 se recepcionaron los testimonios de los señores Julián Gerardo Benavides García, Ferney Gómez Medina y Marco Antonio Ruíz Mancipe, quienes relataron: Julián Gerardo Benavides García: señaló que había sido compañero de José Luis de 2010 a 2016 en la Comisaria de Familia de San Cristóbal I, que José Luis era notificador allí, que allí habían trabajado juntos por un año en el 2010, y que se habían vuelto a encontrar más o menos en febrero de 2015 en la Comisaria de Engativá II donde José Luis era notificador, que allí habían trabajado como 9 meses, que las funciones de él, era notificar todos los oficios a las partes y a los entes de control, que también debía enviar la copia de la tutela y las apelaciones a los juzgados, que trabajaban de 7:00 am a 4:00 pm, que José Luis a las 7:00 am recogía todos los documentos que debía notificar, y en la tarde debía llevar las pruebas de las notificaciones, rendir un informe al respecto y archivar.
Manifestó que José Luis siempre debía estar disponible para lo que la comisaria necesitaba, que adicionalmente debía ir a las capacitaciones de la SDIS, y que a 11001-33-35-009-2022-00099-01 fin de año les daban una semana de descanso por lo que se debía quedar una hora más para compensar el tiempo. Indicó que debían presentar un informe para el pago, que quien fungía como coordinadora del contrato era la comisaria de familia, que en algún momento había presenciado que en la comisaría de San Cristóbal, la comisaria Doris Astrid Medina le había hecho llamados de atención por los inconvenientes presentados con unas notificaciones, que debía portar una chaqueta y un carnet que los acreditaba como contratistas de la entidad, que debía pedir permiso para ausentarse y luego compensar el tiempo, que no podía delegar sus funciones, y que tan solo en la semana de descanso había una persona que los apoyaba en esa área.
Señaló que en la comisaría de Engativá habían dos comisarias por el alto flujo de personas, por lo que más o menos salían 30 o 40 notificaciones diarias, que a las 7:00 am él le entregaba a José Luis lo que debía notificar lo cual quedaba en el libro de registro, que luego él procedía a hacer su hoja de ruta para entregarlas durante el día, que antes de finalizar la jornada debía regresar a la comisaria para entregar los oficios, que aparte debía diligenciar el informe (si había hecho la notificación o no, y si había sido personal o por aviso), y que por lo general el horario de atención era de lunes a viernes pero habían audiencias que se programaban para el lunes el mismo viernes, por lo que en ocasiones debía realizar las notificaciones por fuera del horario laboral para el lunes llevar a primera hora el informe.
Indicó que recordaba que habían varios compañeros notificadores que eran de planta, y que él había conocido a Ferney López quien era funcionario de planta de la SDIS, quien desarrollaba las mismas funciones que José Luis, que las órdenes que le impartían a José Luis eran verbales y en ocasiones por escrito a través del correo institucional cuando las notificaciones eran fuera de la ciudad, con el fin de que José Luis pudiera surtir el trámite pertinente ante la Secretaría Distrital de Integración Social y obtuviera la aprobación de la comisaria.
Manifestó que quienes actuaban como jefes de José Luis eran los comisarios de familia, que en Engativá había dos (Doris Josefa Ramírez y Arturo Hurtado), y en San Cristóbal había cuatro que se rotaban (Clara Inés Hernández, Henry Zarate, Lilia Leonor Melo y Doris Medina), que las labores que desarrollaba eran de carácter permanente y se hacían dentro de los horarios de atención de las comisarías, que además de las notificaciones apoyaba el área de archivo por el nivel de trabajo que había en la comisaría. 11001-33-35-009-2022-00099-01 Indicó que los pagos se le hacían mensualmente previo a la entrega del informe, que no le pagaban prestaciones, que si le daban permiso debían reponer el tiempo, que no podía delegar las funciones asignadas porque cada uno cumplía un rol y no había posibilidad de que otra persona del despacho las hiciera, sino que cuando no podía ir José Luis desde el nivel central enviaban otro notificador.
Ferney Gómez Medina: señaló que había conocido a José Luis como notificador el 30 de noviembre de 2015 cuando había ingresado a laborar en la entidad, y que habían prestado los servicios juntos hasta el 2020, precisando que él se había desempeñado como notificador de planta. Indicó que José Luis llegaba a las 7:00 am a la comisaria, que luego llevaba las notificaciones a las diferentes entidades y a las partes (notificación personal o por aviso), que luego debía volver a la comisaria a llevar los oficios de notificación, que en ocasiones se apoyaban por la acumulación de trabajo que había, y que siempre habían desarrollado las mismas funciones, aunque trabajaban en diferentes comisarías.
Manifestó que había conocido a José Luis en la comisaría de Suba donde lo había reemplazado mientras sus vacaciones, que ellos estaban bajos las órdenes de la comisaria, que ella siempre les indicaba que hacer precisándoles que por encima de todo prevalecía lo referente a las tutelas, que entraban a las 7:00 am pero que nunca sabían cuando salían por el exceso de trabajo que había, por lo que no podían salir a las 4 o 5 porque se les acumulaban las notificaciones para el otro día, y que al finalizar el día debían rendir un informe a la comisaria de lo que se había hecho en el transcurso del día. Señaló que a las personas de planta les daban una chaqueta, esferos y demás pero que a los del contrato no, lo que les dificultaba el trabajo al no poderse identificar frente a quienes iban a notificar, y que a pesar de que el cargo de planta devengado por él era el de auxiliar de servicios generales 470-06 debía realizar notificaciones pese a no estar dentro de las funciones de ese cargo, que José Luis le hacía los reemplazos en la comisaria de Usaquén, y que generalmente debían hacer el archivo de las notificaciones del día. Marco Antonio Ruíz Mancipe: señaló que había prestado sus servicios con José Luis como notificador en las comisarías de familia del año 2013 al 2019, que José Luis estaba vinculado por contratos y que él era funcionario de carrera administrativa, que había ingresado por concurso de méritos y la denominación de su empleo era auxiliar administrativo 407-08 pero que no tenían la función 11001-33-35-009-2022-00099-01 específica de notificar, sino que se la daban cuando estaban en la subdirección de familia.
Señaló que con José Luis realizaban exactamente las mismas labores como notificadores y que le constaban por el interactuar diario, que José Luis debía llegar a las 7:00 am y recoger todas las notificaciones de las diferentes medidas de protección que se debían entregar a los usuarios y demás acciones que se presentaran durante el día, y que siempre estaba a las órdenes de la comisaria de familia o en su defecto de cualquiera de sus funcionarios.
Indicó que había conocido a José Luis en el año 2013 cuando había sido trasladado a la comisaria de los mártires, que generalmente estaban vinculados por las actividades propias del cargo, que debían llevar un control sobre las entregas que se realizaban al diario (para certificar la labor y cobrar el transporte por las diligencias hechas), que las herramientas dadas por la entidad para desempeñar las funciones eran muy precarias, que en ocasiones les daban esferos pero que ellos debían asumir el costo de las fotocopias de las planillas, y que el distintivo que portaban era el carnet de la entidad.
Manifestó que para ausentarse debía solicitar permiso, y que a los contratistas les tocaba hacer los reemplazos en las vacaciones de los funcionarios de planta, que José Luis en alguna oportunidad lo había reemplazado en la comisaria de Engativá, que la entidad les daba capacitaciones periódicamente para mantenerlos al tanto de los cambios en los procesos de familia, y que aproximadamente había 15 0 16 notificadores por contrato y 5 o 6 notificadores de planta.
Teniendo en cuenta los testimonios rendidos, es dable establecer que el demandante prestó sus servicios como notificador en las comisarías de familia a las que fue asignado, que debía cumplir un horario, que debía cumplir las directrices indicadas por la comisaria de familia, que debía pedir permiso para ausentarse, que los implementos para desarrollar sus funciones eran dados por parte de la entidad y que había personal de carrera que desarrollaba las mismas funciones que él. Para esta Corporación es claro que si bien en principio entre el demandante José Luis Rodríguez Bonilla y la Secretaría Distrital de Integración Social existió una relación contractual, pues su vinculación con la entidad demandada obedeció a la suscripción de contratos de prestación de servicios, según la valoración de las pruebas bajo la óptica de la sana crítica, aparecen elementos que permiten 11001-33-35-009-2022-00099-01 establecer que la demandante no tenía libertad para realizar las labores encomendadas, no escogía cómo y cuándo prestar el servicio, seguía instrucciones para cumplir sus tareas por parte de la entidad, y además le fueron suministrados elementos por parte de la misma entidad para poder desarrollar la labor confiada, por lo que se encuentra desvirtuada la relación contractual derivada del contrato de prestación de servicios personales.
No cabe duda que el demandante se encontraba supeditado al cumplimiento de las directrices impartidas por la Secretaría Distrital de Integración Social, prueba de ello son los contratos aportados al expediente, en donde se indicaron las disposiciones permanentes de carácter obligatorio. Así mismo, se determinó que estaba supeditado a las órdenes dadas por sus superiores jerárquicos teniendo en cuenta que como notificador en la comisaria de familia debía estar atento a las indicaciones que impartía el comisario de familia y los funcionarios del lugar donde desarrollaba el objeto contractual, debía cumplir el horario, y cumplir con las directrices impartidas, lo que demuestra que la entidad ejerció un seguimiento permanente de las labores desarrolladas por el demandante.
Se resalta que las funciones desempeñadas por el demandante requerían que estuviera sujeto al cumplimiento de las funciones en horarios definidos por la accionada, sin que pudiera disponer libremente de la organización y cumplimiento de la labor encomendada, es decir, supeditado a la actividad y necesidad del servicio del área en la que fuera asignado.
Es preciso reiterar que el desempeño de las actividades que ejecutó el demandante no fue de manera autónoma e independiente, sino que las mismas se desarrollaron conforme al quehacer diario, y por la naturaleza asistencial de las funciones estaba supeditado a las órdenes dadas por un superior. Si bien en los diversos contratos se estableció que el demandante José Luis Rodríguez Bonilla cumpliría con el objeto contractual en forma independiente, es decir, que no existiría subordinación alguna, así como también se estableció contradictoriamente que no se configuraría relación laboral con la entidad demandada, de las pruebas recaudadas se desvirtuó tal situación, pues de acuerdo con la forma como se ejecutaron las actividades se observa de forma clara que se configuró el elemento de la subordinación. Por consiguiente, quedó probado que el demandante José Luis Rodríguez Bonilla prestó de forma personal sus servicios como notificador en las comisarías de familia, empleo equivalente al de auxiliar administrativo 407-09 y auxiliar administrativo 407-11, recibió remuneración por sus servicios (honorarios 11001-33-35-009-2022-00099-01 pactados) y prestó la labor bajo coordinación, dependencia y subordinación de los superiores dentro de la entidad, y por tanto, se debe dar aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades (artículo 53 de la Constitución Política).
La sentencia del 26 de julio de 2018 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, reiteró la imposibilidad de contratar bajo la modalidad de prestación de servicios los servicios o actividades propias de la actividad misional de la entidad y que poseen carácter permanente, tal y como en el caso que nos ocupa, en los siguientes términos16: “(…) Para este punto es importante aclarar como lo ha dicho de manera reiterada esta Sección que la figura del contrato realidad, se aplica cuando se logra probar la continua prestación de los servicios personales remunerados, “propios de la actividad misional de la entidad contratante”, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
Adicional a lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación o dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.
Para la Sala es claro que la continuidad en la prestación de los servicios médicos del señor Pablo Emilio Torres Garrido le brindan un carácter de permanente, de lo que se puede colegir que sus servicios como médico general, no eran propios de un contrato de prestación de servicios sino de una relación laboral entre las partes. La excepción prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que permite la celebración de contratos de prestación de servicios no autoriza que las entidades del Estado a través de esta modalidad de vinculación desconozcan el pago de las prestaciones sociales y demás obligaciones de carácter laboral que la Constitución y la ley han consagrado a cargo de los empleadores.
En este punto de la providencia, se advierte que las entidades estatales no deben recurrir a la práctica de vincular personal bajo la modalidad de prestación de servicios para cumplir actividades permanentes propias de la administración – como la cumplida por la demandante- y de esta manera evitar el pago de prestaciones sociales y de aportes parafiscales, entre otros, pues con dicha conducta, como lo ha reiterado, tanto, esta Corporación como la Corte Constitucional, no sólo se vulneran los derechos de los trabajadores sino que además dicha nómina paralela desvirtúa la razón de ser del artículo 32, numeral 3º de la Ley 80 de 1993, cual es la independencia y autonomía del contratista en el desarrollo del contrato con carácter temporal.
En consecuencia, a los contratistas de prestación de servicios que logren demostrar que en realidad en su vinculación con una entidad, se configuraron los tres elementos propios de la relación laboral, se les debe reconocer y pagar los mismos emolumentos que perciben los servidores públicos de la entidad en la cual prestaron los servicios bajo la apariencia de un contrato administrativo.
(…)”. Dicho lo anterior, cuando se logra probar la existencia de una relación laboral, se ha llegado a la consecuencia jurídica del necesario reconocimiento de las 16 Sentencia del 26 de julio de 2018 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, M.P. César Palomino Cortés, Rad. No.: 68001-23-31-000-2010-00799-01, Número interno: 2778- 2013. 11001-33-35-009-2022-00099-01 prestaciones sociales causadas por el período realmente laborado, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, sin embargo, se aclara que la aceptación de dicha situación irregular no le otorga el estatus de empleada pública y menos aún, le confiere los derechos de los cuales gozan los trabajadores inscritos en carrera, pues las características de su vinculación a la administración son distintas y excepcionales. 3.
Procedencia del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales como consecuencia de la declaratoria del contrato realidad El demandante solicitó el reconocimiento de la existencia de la relación laboral, y como consecuencia de ello, el pago del valor correspondiente a las acreencias laborales(primas salariales y prestaciones sociales que devenga un auxiliar administrativo de la planta de personal de la SDIS, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por recreación, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima técnica, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios prestados y el bono extraordinario de productividad), y la devolución de los dineros pagados por concepto de salud y pensión. La juez de instancia declaró la nulidad de los actos acusados, y a título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad a reconocer y pagar al accionante la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por un auxiliar administrativo - 407 -11 por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020, salvo las interrupciones, con base en lo que le sea más beneficioso entre lo devengado por un empleado de planta y los honorarios percibidos, y a que realice el pago de las diferencias de los aportes a pensión con base en los honorarios pactados, en el porcentaje que le corresponda como empleador, y que el tiempo laborado se compute para efectos pensionales.
Contra la decisión anterior, la parte demandada presentó recurso de apelación al considerar que la parte no había acreditado la existencia de la relación laboral, sino que por el contrario lo que se había dado es la coordinación de actividades propia de la vinculación a través de contratos de prestación de servicios. En vista de lo anterior, se precisa que los argumentos de la entidad demandada no son procedentes, ya que como se expuso en precedencia entre el señor José Luis Rodríguez Bonilla y la entidad demandada existió una relación laboral, al haberse configurado los tres elementos del contrato de trabajo, razón por la cual, no le asiste razón a la entidad en ese aspecto. 11001-33-35-009-2022-00099-01 Ahora bien, si bien es cierto que le asiste el derecho al demandante José Luis Rodríguez Bonilla a que se declare la existencia de la relación laboral por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020 como lo indicó la juez de instancia, al haber apelado la entidad demandada se debe establecer lo que en derecho corresponda.
En cuanto a la base de liquidación de las prestaciones sociales a cancelar, señala la Sala que la exigibilidad de los derechos prestacionales en discusión sólo puede predicarse desde la declaratoria de la existencia de la relación laboral, que es a partir de tal decisión que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado, teniendo en cuenta que es precisamente con ocasión de la sentencia que declara la primacía de la realidad sobre las formalidades que surge la obligación a cargo de la administración de reconocer y pagar unas acreencias laborales, entre ellas, el auxilio de las cesantías y los intereses a las cesantías.
En cuanto al reconocimiento y pago de las vacaciones dejadas de disfrutar como consecuencia de la simulación de la verdadera relación laboral que existió entre las partes, es procedente con base en la sentencia del 19 de abril de 201817 en la que se señaló que las vacaciones son una prestación social y es un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, reconocida de forma excepcional en dinero, según lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978.
Por tanto, es procedente compensar el derecho al descanso y percibir una remuneración ordinaria durante su disfrute, al comportar un daño al trabajador, pues se le impidió el goce de dicho derecho durante un período ya consumado. En los anteriores términos, el máximo tribunal contencioso administrativo ha ordenado el pago de las vacaciones en los casos en los que se declara el contrato realidad18, y por ello se declara que se debe reconocer el pago compensado de las vacaciones de carácter legal durante el tiempo que duró la relación laboral entre las partes, prestación que se encuentra contemplada en el Decreto 1045 de 1978.
Se aclara sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que solo son procedentes las de origen legal, pues aquellas de carácter convencional solo se reconocen a los trabajadores oficiales, calidad que tampoco se reconoce con esta decisión judicial. 17 Sentencia del 19 de abril de 2018 expedida por el Consejo de Estado, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicado No. 81001-23-33-000-2013-00096-01. 18 Sentencia del 26 de julio de 2018 expedida por el Consejo de Estado, M.P. César Palomino Cortés, radicado No. 68001-23-31-000-2010-00799-01. 11001-33-35-009-2022-00099-01 La Sala aclara que frente a las demás prestaciones sociales de carácter legal solicitadas (distintas a las cesantías, los intereses a las cesantías, las primas legales y las vacaciones), al no existir certeza de cuáles son las prestaciones a las que tenía derecho percibir un empleado de planta, se ordenará el reconocimiento y liquidación de forma abstracta, teniendo en cuenta para ello, únicamente los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios (junto con sus adiciones y prórrogas) suscritos entre las partes por el período en el que se probó la relación laboral (del 19 de febrero de 2010 al 2 de agosto de 2020 de forma interrumpida) y que no se vean afectadas por el fenómeno jurídico de la prescripción, como se verá más adelante.
Frente a la obligación de realizar aportes al sistema de seguridad social en pensión al respectivo fondo, la Sala emitirá más adelante pronunciamiento expreso sobre el asunto. 4. Prescripción de las prestaciones sociales En el caso objeto de estudio se encuentran configurados todos los elementos de la relación laboral (prestación personal del servicio, remuneración y dependencia o subordinación), no obstante, no se puede pasar por alto que en aquellos casos en los que se accede a las pretensiones de la demanda se ha concluido en cuanto a la prescripción de las prestaciones causadas con ocasión de la existencia del contrato realidad (en tanto la exigibilidad de los derechos prestacionales en discusión sólo puede predicarse desde la declaratoria de la existencia de la relación laboral), que es a partir de tal decisión que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado.
Por lo tanto, en principio no podría operar el fenómeno procesal extintivo, sin embargo, se ha aclarado que el accionante cuenta con un término razonable para efectuar la solicitud ante la administración. Al respecto, la sentencia del 10 de diciembre de 2015 proferida por el Consejo de Estado en su Sección Segunda Subsección “B”, expediente No. 25000-23-25-000 2011-01040-01(0725-2014), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, señaló lo siguiente: (…) Reiterando lo que esta Subsección ha considerado en anteriores oportunidades19, la prescripción -a diferencia de la caducidad que se predica respecto del ejercicio del derecho de acción-, es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de septiembre de 2010 dictada dentro del expediente N° 1201 de 2008, actores: Marco Fidel Ramírez Yépez y Otros.
Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 11001-33-35-009-2022-00099-01 La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados20.
Ahora bien, la prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales se encuentra regulado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el cual establece lo siguiente: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.”. El Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la Seguridad Social entre el sector privado y público, en el artículo 102, señaló: “PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” Es decir, una vez la obligación es exigible, el empleado público cuenta con un lapso de tres años para reclamarla y, el solo hecho de peticionar ante la Administración, interrumpe el término prescriptivo.
Cabe precisar que esta Sección ha considerado que el término de prescripción trienal previsto en las disposiciones trascritas, se extiende analógicamente a los demás derechos laborales de los servidores públicos, por existir un vacío legal. (…).”21 En torno a la extinción de los derechos derivados de una relación contractual en la que se demuestra la existencia de un contrato de trabajo, en aplicación de la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado: “(…) Con posterioridad, mediante la Sentencia del 9 de abril de 2014 Exp. 0131-13 con ponencia de quien suscribe esta providencia se precisó que “si bien la anterior es la tesis que se aplica en la actualidad y, en efecto, se reitera que el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama.
Lo anterior quiere decir que si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral, en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan. 20 Ibídem. 21 Ver, entre otras, la sentencia del 30 de junio de 2009, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, dentro del expediente N° 0489 de 2008.
Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 11001-33-35-009-2022-00099-01 (…) Lo anterior quiere decir que si bien es cierto, conforme al criterio fijado por la Sala de la Sección Segunda, sólo se puede predicar la prescripción de los derechos prestacionales con posterioridad a la declaración de la existencia de la relación laboral, también lo es que la solicitud de la declaración de la existencia de la relación laboral debe hacerse dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, so pena de que prescriba el derecho a que se haga tal declaración”.22 Teniendo en cuenta la jurisprudencia anteriormente expuesta, si bien solo se puede predicar la prescripción de los derechos prestacionales con posterioridad a la declaración de la existencia de la relación laboral, dicha solicitud debe realizarse dentro de los tres años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, esta posición fue ratificada por las sentencias de unificación del 25 de agosto de 2016 y del 9 de septiembre de 2021 proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En el presente caso, quedó probado que entre el demandante José Luis Rodríguez Bonilla y la Secretaría Distrital de Integración Social existió una relación laboral interrumpida desde el 19 de febrero de 2010 hasta el 2 de agosto de 2020. En cuanto a la solución de continuidad de la relación laboral simulada por la existencia de interrupciones, se tiene que es aplicable la regla de unificación establecida en la sentencia del 9 de septiembre de 2021 por el Consejo de Estado según la cual se presenta cuando entre la terminación de un contrato y el inicio de ejecución de otro han transcurrido más de treinta (30) días hábiles (los objetos contractuales de los contratos deben ser iguales o similares).
El anterior análisis toma relevancia en asuntos como el que nos ocupa, pues puede presentarse varias situaciones, como lo son: (i) que durante la totalidad de la relación laboral no se haya presentado interrupción alguna o que habiendo existido estas no superan el término de treinta días hábiles, lo que da derecho al pago de las prestaciones sociales, siempre y cuando no se haya configurado el fenómeno prescriptivo, el cual es contado a partir de la terminación de la relación laboral simulada, y (ii) que durante la totalidad de la relación laboral se hayan registrado una o varias interrupciones superiores a treinta días hábiles, lo que conlleva al estudio del fenómeno prescriptivo desde la finalización de cada uno de los períodos en los que operó la solución de continuidad.
Por lo tanto, se debe valorar cada período de los contratos celebrados por separado, claro está solo si entre ellos se superaron los treinta (30) días hábiles, 22 Sentencia del 16 de junio de 2016, que dictó la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado con radicado No. 08001233100020030224901, M.P Luis Rafael Vergara Quintero Demandante: Angélica de Jesús Villalba Suárez. 11001-33-35-009-2022-00099-01 pues de no ser así se entiende que la labor fue continua o sucesiva aun cuando se evidencien interrupciones inferiores a dicho término (no considerables), y en ese caso la prescripción para pedir las prestaciones sociales se contará desde la terminación del último contrato de prestación de servicios como se mencionó. No cabe duda que la relación laboral entre el demandante José Luis Rodríguez Bonilla y la Secretaría Distrital de Integración Social se dio desde el 19 de febrero de 2010 hasta el 2 de agosto de 2020, y que estuvo interrumpida, así: (i) del 30 de enero al 2 de febrero de 2011 (4 días calendario – 3 días hábiles), (ii) del 3 al 9 de mayo de 2012 (7 días calendario – 5 días hábiles), (iii) del 10 al 12 de febrero de 2013 (3 días calendario – 2 días hábiles), (iv) el 13 de febrero de 2014 (1 día calendario – 1 día hábil), (v) del 23 al 25 de enero de 2015 (3 días calendario – 1 día hábil), (vi) del 26 al 28 de enero de 2016 (3 días calendario – 3 días hábiles), (vii) del 21 al 25 de enero de 2017 (5 días calendario – 3 días hábiles), (viii) del 26 de noviembre al 12 de diciembre de 2017 (17 días calendario – 11 días hábiles), (ix) del 13 al 15 de julio de 2018 (3 días calendario – 1 día hábil), (x) del 16 de enero al 4 de febrero de 2019 (20 días calendario – 14 días hábiles), y (xi) el 1 de junio de 2020 (1 día calendario – 1 día hábil).
En virtud de lo anterior, se observa que ninguna de las interrupciones supera los treinta (30) días hábiles, por lo que se probó la relación laboral por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020. Por lo anterior, para esta Corporación es claro que el demandante contaba con tres años como plazo máximo para reclamar la declaratoria de existencia de la relación laboral, una vez finalizó el último contrato de prestación de servicios del período laborado, así: Período Interrupción Fecha límite para reclamar Fecha de la petición Prescripción Del 19 de febrero de 2010 al 2 de agosto de 2020 2 de agosto de 2023 18 de febrero de 2022 No operó el fenómeno de la prescripción trienal En virtud de lo anterior, precisa la Sala que no operó el fenómeno jurídico de prescripción, pues no transcurrieron más de tres años entre la finalización de la relación laboral simulada, la presentación de la petición y la presentación de la demanda -1 de abril de 2022- siendo procedente el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020, interrumpido, así: (i) del 30 de enero al 2 de febrero de 11001-33-35-009-2022-00099-01 2011, (ii) del 3 al 9 de mayo de 2012, (iii) del 10 al 12 de febrero de 2013, (iv) el 13 de febrero de 2014, (v) del 23 al 25 de enero de 2015, (vi) del 26 al 28 de enero de 2016, (vii) del 21 al 25 de enero de 2017, (viii) del 26 de noviembre al 12 de diciembre de 2017, (ix) del 13 al 15 de julio de 2018, (x) del 16 de enero al 4 de febrero de 2019, y (xi) el 1 de junio de 2020. 5.
Los aportes a seguridad social y su prueba La sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 25 de agosto de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicado No. 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-2015), dispuso en relación con los aportes pensionales adeudados al Sistema Integral de Seguridad Social derivados de la declaratoria de la existencia del contrato de realidad, que estos poseen un carácter de imprescriptibles al ser una prestación periódica.
Pese a que los aportes pensionales adeudados al Sistema Integral de Seguridad Social derivados de la declaratoria de la existencia del contrato de realidad poseen un carácter de imprescriptibles, solamente serán reconocidos aquellos que tengan un soporte probatorio en los contratos de prestación de servicios allegados al expediente durante todo el período de la vinculación comprendido del 19 de febrero de 2010 al 2 de agosto de 2020 de forma interrumpida.
La Sección Segunda del Consejo de Estado23 ha reiterado su posición en cuanto a la carga de la prueba de los contratos estatales y la interrupción contractual, en el siguiente sentido: “(…) Por su parte, en la sentencia de unificación24, sobre el particular se indicó que «en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios».
Por regla general, los contratos estatales deben constar por escrito, pues así lo disponen los artículos 3925 y 4126 de la Ley 80 de 1993, al señalar que es ésta la 23 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda- Subsección B, consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, del 4 de mayo de 2017, radicación número: 08001233100020070006201 No. Interno: 1736- 15. 24 Ver sentencia de la Sección Segunda de fecha 26 agosto de 2016. 25 Artículo 39º.- De la Forma del Contrato Estatal.
Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles, y en general aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad. 11001-33-35-009-2022-00099-01 forma que deben adoptar tales actos jurídicos para existir jurídicamente y quedar perfeccionados, es decir, para que sean válidos desde la perspectiva estrictamente formal.
Así las cosas, se tiene que la exigencia de elevar por escrito el acto contractual constituye una de las llamadas formalidades plenas de los contratos estatales. Entonces, el contrato celebrado por la administración con los particulares es de carácter solemne, es decir, que para su eficacia, de acuerdo con el régimen jurídico de derecho público al cual está sometido, se requiere que se eleve a escrito la manifestación de voluntad, de manera que la ausencia de éste conlleva la inexistencia del negocio jurídico e impide el nacimiento de los efectos jurídicos pretendidos por las partes, toda vez que éstas no tienen libertad de forma, “…pues la solemnidad escrituraria hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en razón a que se trata de una normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas…”.27 Pues bien, en el caso bajo estudio, está acreditado que la interrupción en la relación contractual se produjo durante los meses de marzo, abril, octubre y noviembre del año 2004, en la medida que durante dichos lapsos las partes no celebraron contrato de prestación de servicios o por lo menos, en el proceso no se acreditó su existencia,…” (Subraya la Sala) Es así que, lo procedente es ordenar a la entidad accionada calcular si existe diferencia entre los aportes realizados mes a mes por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020, descontando las interrupciones, y también los que se debieron efectuar en calidad de empleador esto de forma indexada, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios y sus adiciones, debiendo para ello cotizar al respectivo régimen la suma que resultara faltante por concepto de aportes a pensión (riesgo común) siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en el caso en el que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente de forma indexada.
En vista de lo anterior, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia. V. Conclusiones La Sala encontró probado que el demandante José Luis Rodríguez Bonilla prestó sus servicios en la Secretaría Distrital de Integración Social, del 19 de febrero de 2010 al 2 de agosto de 2020 de forma interrumpida, ejerciendo las funciones de auxiliar administrativo de forma personal, sin autonomía y bajo la dirección y subordinación de la entidad, y para lo cual recibió una remuneración por sus servicios denominada honorarios. 26 Artículo 41º.- Del Perfeccionamiento del Contrato.
Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. 27 Ver: Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sentencias de 29 de enero de 1998 Exp. 11099 y 4 de mayo de 1998, M.P. Daniel Suárez Hernández. 11001-33-35-009-2022-00099-01 Por tal razón, es procedente declarar la existencia de la relación laboral por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020 descontando las interrupciones, por lo que se modificará la sentencia de primera instancia en ese sentido.
Así mismo, se modificará la sentencia en el sentido de precisar lo relacionado con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de carácter legal adeudadas (cesantías, intereses a las cesantías, primas legales y la compensación en dinero de las vacaciones), para aclarar que es procedente entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020 descontando las interrupciones, tomando para ello únicamente los honorarios pactados en cada contrato, sus adiciones o prórrogas.
Se comparte la orden de que el tiempo laborado deberá computarse para efectos pensionales en la respectiva entidad de previsión social o fondo privado de pensiones al que se encuentre afiliado el demandante, esto es, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020. Sin contar las interrupciones. Se confirma la negativa de acceder a las demás pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, se confirmará parcialmente la sentencia del 12 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, modificando los numerales 2° y 3° con el fin de precisar los aspectos relacionados en precedencia. VI. Costas procesales en primera y segunda instancia El artículo 188 del CPACA señaló que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas (primer inciso), y luego, por adición del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, se indicó que en todo caso la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (segundo inciso).
Por lo tanto, se hace necesario precisar que en este caso, al analizar la conducta de las partes al momento de presentar la demanda y ejercer el derecho de defensa con la contestación de la misma y la presentación del recurso de apelación, se encuentra que lo hicieron bajo la convicción de un suficiente fundamento legal, con el cual se sustenta su posición y se soporta con las pruebas aportadas al proceso, además se observa que las partes propusieron argumentos 11001-33-35-009-2022-00099-01 razonables en defensa de sus intereses, razón por la cual, no se impondrá la condena en costas a las partes.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección “E”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Modificar los numerales segundo y tercero de la sentencia del 12 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, los cuales quedarán de la siguiente manera: “Segundo.- Declarar la existencia de la relación laboral que tuvo lugar entre el demandante José Luis Rodríguez Bonilla y la Secretaría Distrital de Integración Social, durante el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020, interrumpido como se señala en la parte motiva, por las razones expuestas.
Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, se condena al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Integración Social, a: a) Reconocer y pagar al demandante José Luis Rodríguez Bonilla, identificado con cédula de ciudadanía No. 80.188.210, todas y cada una de las prestaciones sociales de carácter legal (cesantías, intereses a las cesantías, primas legales y la compensación en dinero de las vacaciones) a las que tenía derecho un auxiliar administrativo 407-09 y 407-11 respectivamente, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020 descontando las interrupciones, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión. b) Calcular si existe diferencia entre los aportes realizados mes a mes por el contratista de forma indexada, durante el período comprendido entre el 19 de febrero de 2010 y el 2 de agosto de 2020 descontando las interrupciones, y también los que se debieron efectuar en calidad de empleador esto de forma indexada, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, debiendo para ello cotizar al respectivo régimen la suma que resultara faltante por concepto de aportes a pensión (riesgo común) siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en el caso en el que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente de forma indexada Tercero. Ordenar que los anteriores pagos que resulten a favor del demandante José Luis Rodríguez Bonilla, identificado con cédula de ciudadanía No. 80.188.21, se ajusten en su valor según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: índice final R= Rh x --------------- índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante José Luis Rodríguez Bonilla, 11001-33-35-009-2022-00099-01 identificado con cédula de ciudadanía No. 80.188.21, desde la fecha en que se causen cada una de las prestaciones, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de la sentencia).
La fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada uno de ellos.” Segundo.- Confirmar los demás numerales de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2024 por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas.
Tercero.- Sin condena en costas en segunda instancia. Cuarto.- Por secretaría procédase a la comunicación de la sentencia conforme lo ordena el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011. Quinto.- En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de primera instancia para lo de su competencia. Sexto.- Si la parte demandante lo solicita, por secretaría expídasele copia auténtica de las sentencias de primera y segunda instancia dictadas en el proceso, conforme al artículo 114 del C.G.P., con la constancia de la ejecutoria.
La anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase28 Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon Magistrado – Firma electrónica Jaime Alberto Galeano Garzón Magistrado – Firma electrónica Patricia Victoria Manjarrés Bravo Magistrada – Firma electrónica Nota: Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo “SAMAI” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que, el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador