REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D. C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE No. 11001-33-37-043-2023-00306-01 DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS S.A DEMANDADO: COLPENSIONES MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: REINTEGRO DE APORTES DE SALUD SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Cuarta y Tres (43) Administrativo del Circuito de Bogotá, que declaró la nulidad parcial de los actos acusados en lo que respecta a Salud Total EPS, a título de restablecimiento del derecho determinó que la demandante no se encontraba obligada a pagar las sumas determinadas en los actos acusados, y no condenó en costas a la parte vencida1.
I.
ANTECEDENTES ‘
1. LA DEMANDA La Entidad Promotora de Salud SALUD TOTAL S.A., a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, tendiente a obtener las siguientes, PRETENSIONES En síntesis, expone las siguientes pretensiones: 1.
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, mediante los cuales Colpensiones: (i) declara deudora a SALUD TOTAL EPS S.A. por valor de 1 El expediente de la referencia se encuentra en su totalidad digitalizado. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 2 $91.547; y (ii) resuelve los recursos de reposición y apelación, confirmando los actos de reintegro: Resolución de recobro Resolución que resuelve reposición Resolución que resuelve apelación 1 DNP-DD 1674 de 2022 DNP-DD 0118 de 2023 GDD-DD 0357 de 2023 2.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a COLPENSIONES tener por retiradas del ordenamiento jurídico las decisiones enjuiciadas, esto en lo que respecta a SALUD TOTAL EPS-S S.A. 3. Que se condene en costas a la parte accionada. 4. Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en los arts. 187, 189, 192 y 195 del CPACA, esto es, la Ley 1437 de 2011.
HECHOS Los hechos que dieron origen a la litis y que interesan al proceso son los siguientes: Informa que el señor SANTIAGO ARENAS SOTO se encuentra afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y que COLPENSIONES es la entidad encargada de consignar sus respectivos aporte en salud con ocasión al reconocimiento de pensión de sobreviviente que les fue otorgado; y que dicha entidad, conforme a su deber legal realizó los respectivos aportes a Salud Total, resaltando que luego de sendas investigaciones para verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a la pensión decidió de oficio realizar varias actuaciones administrativas, teniendo como fin ordenar la devolución de las mesadas pensionales giradas a los beneficiarios y los respectivos aportes en salud realizados a la EPS.
Aduce que COLPENSIONES expidió la Resolución No. DNP-DD 1674 de 2022 a través de la cual ordenó a la demandante el reintegro de unas sumas de dinero; decisión contra la cual se interpusieron recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos de forma negativa a través de las Resoluciones DNP-DD 0118 de 2023 y DNP-DD 0357 de 2023, respectivamente.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante señala como normas violadas: - Artículos 13, 29, 83 y 209 de la Constitución Política -Artículos 34, 35, 37 y 42 del CPACA -Artículo 9 del Decreto 2280 de 2004 -Artículos 11 y 12 del Decreto 4023 de 2011 -Artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016 - Resolución 504 de 2013 - Artículos 2 y 6 de la Resolución 1344 de 2012 En síntesis, sustenta de la siguiente manera el concepto de violación: 1.
Nulidad por Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa Considera que COLPENSIONES no respetó el derecho de defensa y audiencia y vulneró el debido proceso, por lo tanto, los actos demandados no gozan de la legalidad que presupone la actuación administrativa para que la misma produzca efectos jurídicos, por cuanto la entidad de manera parcial cita para fundamentar su actuación de oficio el artículo 4° de la Ley 1437 de 2011, no obstante, omite referirse de manera precisa a los artículos de la misma ley que regulan el procedimiento administrativo, específicamente los artículos 34, 35 y 42.
Anota que COLPENSIONES debió no solamente poner en conocimiento de la actuación que estaba desarrollando a uno de sus usuarios, como beneficiaria de pensión, sino, además, debió vincular como litis consorte a Salud Total EPS, para que si a bien lo consideraba, ejerciera su derecho de defensa y contradicción, toda vez que, los efectos de la resolución afectarían de manera directa a la EPS, al ordenar en su parte resolutiva el reintegro del valor pagado por concepto de aportes al sistema de Salud.
Refiere que siendo SALUD TOTAL uno de los sujetos pasivo de la decisión, en ningún momento le fue otorgada la oportunidad de conocer sobre la actuación ni de formular argumentos de defensa que permitieran arribar a la mejor conclusión; pretendiendo vulnerar, además, el debido proceso que existe para los casos en los cuales se hace necesario lograr el reembolso de los dineros pagados por conceptos de salud.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 4 2. De la falta de competencia – Falta de motivación o Expedición irregular del acto administrativo Anota que COLPENSIONES se atribuye una facultad que no le es dada por la ley, pues carece de competencia para realizar por medio de un cobro coactivo la devolución de dineros por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo tanto, la entidad no está legitimada para este procedimiento.
Señala que el cobro coactivo y persuasivo, según sea el caso, es una facultad con la que cuenta la administración, o cualquier entidad pública o que ejerza funciones públicas, para adelantar el cobro de los créditos a su favor; no obstante, el cobro que en la Resolución se pretende, tiene por objeto el reintegro de aportes propios del SGSSS, los cuales no corresponden a créditos por la recolección de rentas a favor de Colpensiones o al giro ordinario de su actividad, pues no es propio de sus competencias y funciones el manejo de los recursos girados en salud, aun menos cuando estos giros devienen de un error que no es imputable a Salud Total, y por lo cual dicha autoridad administrativa no cuenta con la función o potestad para el recaudo de aportes y dineros propios del sistema de salud.
Indica que esa falta de competencia imprime a los actos demandados la causal de nulidad de expedición irregular o falta de motivación en lo que respecta a la imposición de reembolsar las sumas de dinero por aporte que COLPENSIONES efectuó en salud para los beneficiarios de la pensión de supervivencia, resaltando que en la resolución atacada no se observa en lo más mínimo el fundamento normativo para dicha decisión, como quiera que si bien hace alusión a un pago de lo no debido, los presupuestos usados se predican exclusivamente respecto a todos y cada uno de sus afiliados quienes no podían devengar emolumentos liquidados excesivamente o sin el lleno de los requisitos legales; sin embargo, esto en nada se refiere a la obligación de devolución de cotizaciones al SGSSS por errores en la liquidación o aporte, pues tal asunto se encuentra expresamente regulado por las normas que Colpensiones obvió por completo. 3.
De la infracción de las normas en que debía fundarse Resalta que los actos demandados establecen una obligación de reintegro por una suma de dinero en cabeza de SALUD TOTAL EPS-S, por concepto de aportes en salud pagados de manera errónea por parte de Colpensiones al Sistema de Seguridad Social en Salud en razón a Pensión otorgada a uno de sus usuarios.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 5 Explica que los aportes girados por empleadores, trabajadores independientes y fondos de pensiones, más que ser girados a las EPS, van con destino directo a financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud y no ingresa en el patrimonio de Entidad Promotora en Salud, por lo tanto, al momento de ordenar Colpensiones el reintegro de dineros por el pago errado realizado a la salud de sus administrados no solo está desconociendo la naturaleza de estos recursos, sino que a su vez, pretende obviar las disposiciones legales que existen y el procedimiento que establece la norma para lograr la restitución de los dineros.
Afirma que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, establece el procedimiento que debe seguir todo aportante para lograr la devolución de las cotizaciones, por lo tanto, con fundamento en esta norma, COLPENSIONES debió proceder para encaminar su intención de restitución de dineros por aportes a salud, toda vez que esta entidad sí tiene la facultad de obtener de vuelta el pago anormal que hubiere realizado, pero de ninguna manera imponiendo órdenes derivadas de un procedimiento administrativo, por cuanto esto equivale a ser juez y parte dentro del trámite que ejecuta la entidad pública, siendo esto clara violación a la normativa legal, máxime cuando lo discutido se afinca en el escenario de controversias de la seguridad social entre entidades que integran el sistema.
Resalta que Colpensiones debió asumir una posición más garante del debido proceso y con irrestricta sujeción al principio de legalidad, acatando por completo el Decreto 4023 de 2011, esto es, elevando una solicitud formal y debidamente razonada a la demandante para el reembolso de las cotización, de tal forma que en sede de verificación por parte de la EPS, se procediera a presentar dicha petición al ADRES, para tramitar el correspondiente aval, y de esta forma, luego de la autorización se continuara con el respectivo giro a favor de su entidad, es decir, garantizando la adecuada respuesta a tal requerimiento.
Aún bajo este contexto, resalta que, para efectuar este tipo de solicitudes, la administradora de pensiones contaba solo con 12 meses desde la fecha del pago erróneo de conformidad con la norma referida, término que para la fecha de producción del acto atacado se encontraba más que vencido. 4. Falsa motivación Expone que las EPS no retienen ni disponen de los dineros abonados por los empleadores a título de cotizaciones en salud de sus empleados o pensionados, esto por cuanto solamente actúan como agentes recaudadores con el fin de reportar y trasladar estos pagos al “FOSYGA” (hoy ADRES), quien finalmente es el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 6 encargado de administrar dichos recursos; no obstante, los argumentos y fundamentos de derecho con los cuales COLPENSIONES sustenta las decisiones que resuelven los recursos, en nada concierne con la realidad de hecho ni de derecho con que pretende atribuirle el deber y obligación a la demandante, contradiciendo incluso sus motivaciones al expresar “Así las cosas, Colpensiones cumplió a cabalidad con la norma citada en el sentido de realizar las cotizaciones en salud por concepto de pago de mesadas pensionales, sin que la solicitud de su reintegro infrinja normatividad alguna”, esto por cuanto lo discutido no es una solicitud si no una ORDEN mediante resolución con la cual pretende la entidad pública prestar mérito ejecutivo para un posterior cobro coactivo hacía Salud Total EPS-S (archivo 3, índice 2 SAMAI A quo).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando que los actos demandados fueron debidamente notificados y contra ellos se presentaron los recursos del procedimiento administrativo, quedando desvirtuada la causal de nulidad por violación al debido proceso administrativo; precisando que no es procedente alegar una falta de motivación o causal de nulidad por falta de requisitos formales de los actos administrativos, como quiera que corresponde a la parte probar el supuesto de hecho que alega; lo cual para el caso concreto no está probado, ni sustentado en la demanda, pues todas las afirmaciones en la demanda están encaminada a buscar beneficios a la demandante sin sustento probatorio alguno, así como tampoco se ha logrado desvirtuar la presunción de legalidad de los mismos.
Refiere que COLPENSIONES solicitó a SALUD TOTAL EPS, la devolución de los aportes indebidamente pagados al Sistema de Seguridad Social en Salud, descritos en las Resoluciones atacadas, como consecuencia del pago de lo no debido respecto de los descuentos realizados y posteriormente girados a la EPS solicitante. Cita el art. 23 del Decreto 4023 de 2011 y expone que la norma no señala la forma que debe tomar la solicitud de devolución de aportes, y si bien es cierto, cada E.P.S ha desarrollado trámites administrativos y formularios pertinentes para que los usuarios puedan presentar de forma ágil la petición, la norma no indica, por un lado que se deba cumplir con un procedimiento administrativo previo a la solicitud, como se acusa a COLPENSIONES de haberlo omitido, por cuando a partir de la petición la E.P.S tiene la facultad de determinar la viabilidad del reintegro, quedando Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 7 subsumido el proceso a etapa posterior al requerimiento.
En segundo lugar, no indica que el aportante deba expresar la petición en determinados márgenes lingüísticos, sino que indica que en el evento que el aportante solicite la devolución la E.P.S seguirá los pasos allí descritos. Anota que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, compilado en el artículo 2.6.4.3.1.1.6., no se encuentra dirigido a los aportantes, sino a las EPS, por consiguiente, Colpensiones al no encontrar un procedimiento reglado para la devolución de los aportes, puede dar origen a una actuación administrativa de oficio, en virtud del artículo 4 del CPACA y para realizar dicho procedimiento acudió a la normativa común y principal estipulada en el artículo 34 ibídem.
Explica que una vez agotada la actuación de oficio iniciada dentro del expediente del pensionado se determinó que durante el tiempo que se hizo el pago irregular de la pensión se hicieron aportes al sistema de seguridad social en salud y se requirió a la E.P.S. correspondiente su devolución; requerimiento que si bien se dio en voz imperativa, cumplió la finalidad de la petición prevista en el artículo 12 multicitado, ya que entender que tal petición solo puede efectuarse en términos implorantes, perpetua el detrimento al sistema de seguridad social en pensiones que ha buscado evitar la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, al requerir la señalada devolución. Anota que el término de 12 meses para la procedencia de la solicitud de aportes, previsto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, compilado en el artículo 2.6.4.3.1.1.6 fue derogado por el artículo 19 de la ley 1873 de 2017; norma que a pesar de no expresar una derogatoria expresa, al ser posterior prevalece sobre los decretos citados, como así lo ordena el artículo 2° de la ley 153 de 1887, aunado a que ratifica la competencia de COLPENSIONES de exigir la devolución de los aportes que se hubieran efectuado a las Empresas Promotoras de Salud, siempre que se determine administrativa o judicialmente la improcedencia de los mismos, condición que no fue desvirtuada por la hoy demandante, entidad que no desconoce la inconstitucionalidad de los aportes efectuados.
Propone las excepciones denominadas, “presunción de legalidad de los actos administrativos, improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, inexistencia del derecho y de la obligación, buena fe, caducidad, prescripción” (archivo 18, índice 10 SAMAI A quo). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 8
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 27 de junio de 2025, declaró la nulidad parcial de los actos demandados en lo que respecta a Salud Total EPS, y a título de restablecimiento del derecho determinó que la EPS demandante no se encontraba obligada a pagar las sumas determinadas en los actos acusados; y no condenó en costas a la parte vencida; exponiendo como sustento los siguientes argumentos: Frente al cargo de competencia de Colpensiones para expedir los actos acusados, indica que la entidad como administradora del régimen de prima media con prestación definida tiene amplias facultades para, por un lado, fiscalizar la correcta y oportuna liquidación de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones por parte de los cotizantes; y, por el otro, realizar las acciones de cobro a los cotizantes que se requieran para asegurar la recaudación de dichas contribuciones, que están destinadas al cubrimiento de los riesgos de invalidez; y que además de esas funciones, la autoridad demandada como entidad responsable del reconocimiento y pago de los derechos pensionales, tiene la obligación de pagar -con cargo a dichas prestaciones- las cotizaciones al sistema general de seguridad social en salud de los beneficiarios de las pensiones en atención a que no existe un empleador activo respecto de dicha prestación que recibe.
Anota que cuando se hacen erróneamente pagos al subsistema de salud, existe un procedimiento especial que debe seguirse, el cual inicia con la solicitud que el aportante debe presente ante la EPS o ante la EOC, para que se evalúe su procedencia, se presente ante la Adres y finalmente se verifique y se entreguen los recursos. Resalta que el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017 establece que las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida podrán solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiesen transferido erróneamente a las empresas promotoras de salud y/o al Ministerio de Salud y Protección Social; disposición normativa que evidencia el deber que tiene Colpensiones de solicitar la devolución de aportes erróneamente pagados.
Esa solicitud, se enmarca dentro del procedimiento previsto en la ley y descarta la posibilidad de que se determine directamente la deuda y se haga exigible contra la EPS a la cual efectuó el pago, lo cual desconoce no solo que existe un procedimiento especial para dichos fines sino también el mecanismo de compensación en virtud del cual una parte del aporte erróneamente pagado fue Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 9 trasladado a la Adres y el otro, aunque permaneció en la EPS, no hace parte de su patrimonio, sino que pertenecen al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Indica que ninguna de las normas que regulan el procedimiento de devolución de aportes hace distinción alguna entre los sujetos a los que se les aplica el trámite ni tampoco cuando se trata de entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida, por lo tanto, un correcto entendimiento de la norma, en aplicación del principio general de interpretación jurídica, según el cual, donde la ley no distingue, no le corresponde hacerlo al intérprete; conlleva a concluir que se refiere a todo tipo de aportantes: empleadores, independientes, administradores de fondos de pensiones (dentro de los cuales se encuentra Colpensiones), cada uno en el marco de sus deberes legales.
Señala que no se desconoce que a Colpensiones le asiste un interés y, además, un deber en obtener el reintegro de aportes efectuados erróneamente porque aquellos recursos tienen naturaleza de contribuciones parafiscales y están destinados al cubrimiento de los riesgos de invalidez, vejez y muerte de los afiliados al Régimen de Prima Media, por lo que el no reintegro puede causar afectaciones al subsistema de pensiones.
Sin embargo, en esta ocasión su actuar se enmara en el contexto del aportante al Sistema de Seguridad Social en Salud, lo que significa que a Colpensiones en esta oportunidad no le asistían las prerrogativas propias de sus funciones de recaudo y, por tanto, no se encontraba facultado para adelantar el cobro contra la EPS. Precisa que cuando el aportante evidencia que realizó un pago erróneo y, como consecuencia de ello, presenta una solicitud de devolución ante la EPS o EOC, está dando inicio a una actuación administrativa, la cual necesariamente tendrá que finalizar con una decisión que, en caso de causarle una afectación al solicitante, podrá ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; ello evidencia la improcedencia de que la parte demandada mediante una actuación administrativa, independiente que inicie de oficio, pueda desconocer la decisión adoptada en aquella donde se solicita la devolución de aportes porque, en primer lugar, la decisión que resolvió la petición de reintegro de aportes está generando efectos y se presume legal mientras no haya sido anulada o suspendida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículo 88 Ley 1437 de 2011).; y en segundo lugar, una entidad no puede revocar o dejar sin efectos la decisión de otra, pues para esos fines están previstos los recursos, en caso de aplicar, o el control judicial.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 10 Indica que Colpensiones no tenía competencia para expedir los actos y desconoció no solo el procedimiento previsto en la ley para la devolución de cotizaciones efectuadas al subsistema de salud erróneamente sino también el sistema de compensación existente entre la EPS y la Adres, por lo tanto, se declara la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, que la parte demandante no se encuentra obligada a pagar las sumas determinadas en ellos; sin perjuicio, de las solicitudes que se presenten siguiendo el procedimiento existente (archivo 39, índice 29 SAMAI A quo).
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada presentó recurso de apelación solicitando revocar la sentencia del 27 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En síntesis, sustenta así el recurso de apelación: Señala que se opone a lo resulto en el artículo segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, teniendo en cuenta que SALUD TOTAL EPS sí está en la obligación de proceder al reintegro de los aportes para salud efectuados durante los periodos señalados en el acto administrativo que se pretende demandar, y por tanto, dicha EPS tiene el deber legal de devolver las sumas cobradas por COLPENSIONES, ya que no solo desconoce el proceso consagrado en el decreto único reglamentario del sector salud, sino que perpetúa en el tiempo una destinación irregular de aportes parafiscales que no podían causarse.
Anota que revisado el expediente administrativo se tiene que Colpensiones mediante la Resolución SUB 96921 de 2019 reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor ARENAS FLOREZ OSLANDER, quien falleció el 7 de agosto de 2001; reconociendo dicha prestación pensional al joven SANTIAGO ARENAS SOTO, en calidad de hijo, hasta los 25 años de edad, siempre y cuando aportara certificaciones estudiantiles emitidas por Institución Educativa acreditada; sin embargo, al realizar las revisiones periódicas para comprobar que las condiciones que dieron lugar al reconocimiento de las prestaciones que tiene a su cargo permanezcan en el tiempo, se evidenció que el joven SANTIAGO ARENAS SOTO realizó aportes a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA, en calidad de trabajador dependiente de la empresa APOSTADORTES DEL RISARALDA SA durante el periodo comprendido entre el 20 de diciembre de 2021 hasta el 30 de abril de 2022, y durante ese período no se acreditó la calidad de hijo estudiante incapacitado para trabajar por el desempeño de sus actividades académicas, para el goce y disfrute de la pensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 11 sobrevivientes, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, y la Ley 1574 de 2012.
Refiere que mediante el artículo SEGUNDO de la Resolución DNP - DD 1674 del 8 de julio de 2022 COLPENSIONES ordenó a SALUD TOTAL EPS el reintegro de la suma de NOVENTA Y UN MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS MCTE ($91.547), que corresponden a los aportes en salud realizados en favor del beneficiario SANTIAGO ARENAS SOTO ya identificado, durante la vigencia de salud de diciembre de 2021 hasta abril de 2022; acto que se notificó electrónicamente el 8 de noviembre de 2022, decisión que fue objeto de recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos a través de los Resoluciones Nos. DNP - DD 0118 del 6 de enero de 2023 y GDD -DD 0357 del 02- 03-2023, respectivamente, confirmando el acto recurrido.
Agrega que Colpensiones, está facultado para solicitar a la entidad promotora de salud SALUD TOTAL EPS, el reintegro de los pagos efectuados de manera errada y así mismo la referida EPS deberá solicitar directamente el reintegro a la ADRES. Por ello la solicitud de devolución no puede ser dirigida a una entidad diferente a la que percibió el dinero, en el entendido que la transferencia de los recursos se hace entre esta Administradora y la EPS en la cual se encuentra afiliado el pensionado.
Resalta que en el caso bajo estudio, los actos administrativos proferidos se encuentran ajustados a derecho, toda vez que el cobro respecto a los aportes en salud, que fueron descontados de la mesada pensional, y consecuentemente girados a la entidad promotora de salud SALUD TOTAL EPS, a la cual se le está haciendo el debido requerimiento para su devolución, como consta en los artículo SEGUNDO y TERCERO de la resolución DNP - DD 1674 del 8 de julio de 2022, está justificada la decisión y no va a en contravía normativa alguna.
Asevera que es necesario dar prevalencia al interés general sobre el particular y adoptar las medidas pertinentes en búsqueda de la protección de los recursos que soportan el sistema pensional, conforme a los principios que rigen la Constitución Política, en la medida que el derecho a la seguridad social se encuentra atado al principio de sostenibilidad fiscal y estabilidad financiera del Estado (archivo 40, índice 31 SAMAI A quo).
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 16 de octubre de 2025 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia del 27 de junio de 2025, en los Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 12 términos previstos en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 (índice 4 SAMAI); con informe secretarial el proceso ingresó al despacho de la Magistrada Ponente para proferir sentencia de segunda instancia (índice 9 SAMAI).
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Publico no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 27 de junio de 2025 por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito de Bogotá. PROBLEMA JURÍDICO El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandada, la legalidad de los siguientes actos administrativos: Resolución de recobro Resolución que resuelve reposición Resolución que resuelve apelación 1 DNP-DD 1674 de 2022 DNP-DD 0118 de 2023 GDD-DD 0357 de 2023 Actos a través de los cuales, entre otros, se ordenó a Salud Total EPS el reintegro de unas sumas de dinero por aportes a salud; y se resolvieron los recursos de reposición y en subsidio apelación interpuesto contra la resolución inicial; para lo cual se hace necesario establecer si el procedimiento adelantado por Colpensiones para obtener el reintegro de unos mayores aportes en salud, atendió los presupuestos legales dispuestos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, conforme lo analizó el A quo.
Para resolver el problema jurídico descrito, teniendo en consideración el fallo apelado, se debe establecer si los argumentos de apelación se encuentran en consonancia con los fundamentos de la decisión adoptada por el A quo en primera instancia, es decir, si el recurso interpuesto se encuentra debidamente sustentado frente a la decisión apelada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 13 Así en virtud del principio de congruencia consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso2, la Sala solo se puede pronunciar respecto de los argumentos expuestos en el recurso de apelación que de manera efectiva controviertan las razones que fundamentan la decisión del juez de primera instancia; con relación a ello el Consejo de Estado, Sección Cuarta en sentencia del 30 de agosto de 2016, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, Exp. 05001-23-33-000-2012-00490- 01(20508), señaló: “ (…) para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo”3 “La Sala ha precisado que el recurso de apelación es el medio procesal por el que se ejerce el derecho a controvertir una determinada decisión judicial, por lo que le corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para solicitarle al superior que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia.” Posteriormente, la Alta Corporación, el 6 de agosto de 2021, proferida con ponencia del doctor Milton Chaves García, dentro del proceso No. 66001-23-33-000-2018- 00114-01 (25157), consideró: “(…) Ahora bien, en lo que concierne a la adición de ingresos por las actividades a las que la actora cataloga como «servicios de vapor», se reitera la sentencia del 11 de marzo de 2021, expediente 251563, en la que se señaló que (…) la apelante única no objetó tal determinación, sino que se limitó a reiterar los argumentos propuestos en la demanda sobre el carácter gratuito de ese servicio.
Con tal actuación, la recurrente omitió plantear censuras respecto de la decisión efectivamente adoptada por el a quo, siendo que en el trámite de la segunda instancia el juez solo puede decidir sobre los cargos relativos a las determinaciones adoptadas en la primera instancia, pues lo impone el principio de congruencia externa de las sentencias (artículo 328 del Código General del Proceso).
Consecuentemente, se encuentran insatisfechas las exigencias mínimas del artículo 247 del CPACA para que la Sala resuelva de fondo el segundo cargo del recurso de apelación (…)”. Conforme la jurisprudencia en cita, el apelante debe presentar su recurso argumentando los puntos con los que se encuentra en desacuerdo con la sentencia 2 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)” 3Sentencia del 12 de marzo de 2014, Sección Tercera M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, Exp. No. 30.524. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 14 apelada, es decir, exponer las razones de inconformidad con la decisión del A quo, y a partir de ello, y teniendo en consideración la competencia del juez de segunda instancia, se proceda a emitir pronunciamiento en el marco de las razones del recurso de apelación formulado, por lo que el recurso de apelación debidamente sustentado es lo que delimita la competencia funcional del Ad quem, por lo cual, si no existen razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto.
Los artículos 320 y 328 del C.G.P., aplicables por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A., disponen: “Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión (…)”.
“Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)”. Teniendo en consideración las normas en cita y tal como lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado4, “el legislador sometió el requisito de sustentación del recurso de apelación «a un contenido de suficiencia que asoció exclusivamente a la concreción de las razones de inconformidad del apelante respecto de la providencia objeto del recurso», de manera que, corresponde al apelante controvertir la decisión de primer grado “con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora”.
En ese orden la competencia del ad quem (superior) se contrae a lo expuesto en el escrito de apelación, es decir, no le es dable analizar los argumentos sustento de la providencia apelada que no hayan sido cuestionados en el recurso de apelación, por lo tanto, se observa que procedimentalmente se ha limitado el objeto de la apelación para que el superior analice esos argumentos de inconformidad que en la providencia de primera instancia considera el recurrente son insatisfechos.
Revisado el recurso de apelación es evidente que, si bien, la entidad demandada cumplió con el requisito procesal ordenado en el numeral 1º del artículo 247 del 4 Sentencia del 24 de septiembre de 2020, C.P. Dr. Milton Chaves García, Radicado No. 25000-23-41-000-2014-00034- 01(22096) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 15 C.P.A.C.A., por lo cual se le dio el impulso procesal correspondiente, el escrito no satisfice la finalidad sustancial del mismo, pues en el presente caso la nulidad de los actos acusados se fundamentó en argumentos que no fueron cuestionados en el recurso de apelación, específicamente la no aplicación por parte de COLPENSIONES del procedimiento previsto en el art. 12 del Decreto 4013 de 2011 para el recobro de aportes en salud; y en esa medida, la Sala carece de elementos que le permitan revisar la decisión adoptada por el juez de primera instancia, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a controvertir el análisis que el Juzgado 43 Administrativo de Bogotá expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
La entidad demandada a pesar de señalar que no estaba de acuerdo con la sentencia de primer grado no precisó los argumentos por los cuales se apartaba de la decisión del A quo, pues su argumento se dirigió a señalar las razones por las cuales procede la nulidad de un acto administrativo y a indicar las razones por las cuales expidió los actos administrativos demandados detallando las inconsistencias advertidas en torno al reconocimiento pensional que originó el pago de los aportes en salud cuya devolución solicita de parte de SALUD TOTAL, pero no explica o argumenta por qué no debía tener en consideración en el procedimiento administrativo lo dispuesto en el art. 12 del Decreto 4013 de 2011, que se reitera fue la razón que determinó la expedición irregular de los actos demandados y por ende su declaratoria de nulidad en primera instancia. Entonces, resulta claro que la entidad apelante no debatió de forma alguna la decisión contenida en la sentencia del 27 de junio de 2025, en consecuencia, la alzada no guarda la congruencia exigida con lo analizado y decidido en la providencia apelada.
Por lo tanto, no es posible revisar la decisión que se controvierte, pues carece de argumentos tendientes a atacar efectivamente el análisis efectuado por el juez de primera instancia, y en esa medida, procede confirmar la sentencia apelada. Respecto de la condena en costas, en segunda instancia, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2025, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón, determinó la condena en costas cuando se resuelvan de forma desfavorable el recurso de apelación, y las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el A quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según las características que en cada caso deban tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4° del art. 366 del CGP.
Así mismo, conforme el Acuerdo PCSJA25-12355 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 16 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura5, en los procesos contencioso administrativo en los que se discutan asuntos tributarios, proceden las agencias en derecho en segunda instancia entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV).
Teniendo en consideración la nueva posición asumida por la Alta Corporación y lo previsto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura, y que en el presente caso se confirmó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, procede la aplicación del numeral 3o del artículo 365 del CGP, que prevé: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Al efecto, se tasan las agencias en derecho en segunda instancia a cargo de la parte demandada en dos (2) SMMLV; para lo cual, se ordenará al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 27 de junio de 2025 por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENÁSE en costas (agencias en derecho) en segunda instancia a COLPENSIONES en dos (2) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En consecuencia, ordénase al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co en 5 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-043-2023-00306-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 17 virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087 SEXTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, y el artículo 32 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.