TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SALA TRANSITORIA Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE BERROCAL MORA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001333502120200037801 DEMANDANTE: CARMEN RUTH SARMIENTO PENAGOS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL ASUNTO: DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA (Expediente Digital) Este Tribunal asumió competencia para conocer de este proceso en virtud del Acuerdo PCSJA25-12377 del 30 de diciembre de 2025, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
En consecuencia, procede la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a resolver los recursos de apelación interpuestos en contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá el 29 de septiembre de 2023, por la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Carmen Ruth Sarmiento Penagos a través de apoderado judicial contra la Nación - Rama Judicial.
I.
ANTECEDENTES. 1.1. LA DEMANDA. 1.1.1. DECLARACIONES Y CONDENAS: La parte demandante solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: INAPLICAR, por ser inconstitucionales e ilegales, o porque ya fue anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con respecto al artículo 1 del Decreto 0383 de 2013 la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, y con relación al artículo 1 del Decreto 1269 de 2015 la expresión “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, y con respecto al artículo 1 del Decreto 246 de 2016 la expresión “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, y con relación al artículo 1 del Decreto 1014 de 2017 la expresión “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, y con respecto al artículo 1 del Decreto 340 de 2018 la expresión “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, y normas concordantes expedidas por el Gobierno Nacional.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad de: Las Resoluciones 1461 del 6 de marzo de 2017 notificado el día 3 de agosto de 2017, expedido por el Director Ejecutivo Seccional el Dr. Carlos Enrique Másmela González, mediante el cual resolvieron el derecho de petición y del acto administrativo ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo, configurado por la no Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial resolución expresa del Recurso de Apelación interpuesto contra el primer acto administrativo, radicado bajo el número 31123 del 08 de agosto de 2017, mediante los cuales se desconoce a mi poderdante Dr.(a): CARMEN RUTH SARMIENTO PENAGOS, el derecho que tiene de percibir la Bonificación Judicial Mensual concedida mediante el Decreto 0383 de 2013 y desarrollada mediante los Decretos Salariales anuales de la Rama Judicial (Decretos números 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018 y normas concordantes) COMO REMUNERACIÓN MENSUAL CON CARÁCTER SALARIAL con las consecuencias prestacionales incluidas las primas de vacaciones, de servicios, de navidad, de productividad, del mes de junio, las cesantías intereses a las cesantías, bonificaciones y los demás emolumentos que por constitución y la ley correspondan, y los ajustes equivalentes al IPC del 02% asignada en el año inmediatamente anterior, entre el año 2014 hasta el año 2018, en el evento que sea diferente se deberán ajustar las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presenten, previa actualización de las sumas desde cuando debieron ser canceladas, hasta el día en que se efectúe su pago: desde el 01 de enero de 2013 hasta la fecha como Asistente Social Grado 01 en el Juzgado 10 de Familia de Bogotá. TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCION EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACION JUDICIAL O LA ENTIDAD QUE LA REMPLACE EN SUS FUNCIONES, a reconocer y pagar a mi mandante la Bonificación Judicial Mensual concedida mediante el Decreto 0383 de 2013 y desarrollada mediante los Decretos Salariales anuales de la Rama Judicial (Decretos números 1269 de 2015, 246 de 2016 y normas concordantes) COMO REMUNERACIÓN MENSUAL CON CARÁCTER SALARIAL con las consecuencias prestacionales incluidas las primas de vacaciones, de servicios, de navidad, de productividad, del mes de junio, las cesantías intereses a las cesantías, bonificaciones y los demás emolumentos que por constitución y la ley correspondan, y los ajustes equivalentes al IPC del 02% asignada en el año inmediatamente anterior, entre el año 2014 hasta el año 2018, en el evento que sea diferente se deberán ajustar las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presenten, desde el 01 de enero de 2013 o en algunos de los casos desde la fecha de la posesión de mi mandante si son posteriores, hasta la fecha que ocupe el cargo, y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.
CUARTA: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCION EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACION JUDICIAL O LA ENTIDAD QUE LA REMPLACE EN SUS FUNCIONES, a reconocer y pagar a mi mandante el valor de las prestaciones sociales incluidas las primas de vacaciones, de servicios, de navidad, de productividad, del mes de junio, las cesantías intereses a las cesantías, bonificaciones y los demás emolumentos que por constitución y la ley correspondan, correspondientes a la Bonificación Judicial Mensual concedida mediante el Decreto 0383 de 2013, COMO REMUNERACIÓN MENSUAL CON CARÁCTER SALARIAL, que a través de los años le han cancelado como factor salarial solo para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, desde la posesión de Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial mi mandante como SERVIDOR PÚBLICO hasta la fecha que ocupe el cargo, y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.
QUINTA: Que se ordene a la demandada que siga pagando a mi mandante, la Bonificación Judicial Mensual concedida mediante el Decreto 0383 de 2013 y desarrollada mediante los Decretos Salariales anuales de la Rama Judicial (Decretos números 1269 de 2015, 246 de 2016 y normas concordantes) COMO REMUNERACIÓN MENSUAL CON CARÁCTER SALARIAL con las consecuencias prestacionales incluidas las primas de vacaciones, de servicios, de navidad, de productividad, del mes de junio, las cesantías intereses a las cesantías, bonificaciones y los demás emolumentos que por constitución y la ley correspondan, y los ajustes equivalentes al IPC del 02% asignada en el año inmediatamente anterior, entre el año 2014 hasta el año 2018, en el evento que sea diferente se deberán ajustar las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presenten, desde el 01 de enero de 2013 o en algunos de los casos desde la fecha de la posesión de mi mandante si son posteriores, hasta la fecha que ocupe el cargo.
SEXTA: Igualmente y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCION EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACION JUDICIAL O LA ENTIDAD QUE LA REMPLACE EN SUS FUNCIONES, a pagar en forma actualizada (indexada) las sumas adeudadas por concepto del porcentaje del ingreso laboral reclamado y las prestacionales laborales que de él se deriven, de acuerdo con los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, con fundamento en el artículo 187 último inciso del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (o la norma que lo sustituya o modifique) y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.
SÉPTIMA: Que sobre las sumas adeudadas, debidamente indexadas, a título de restablecimiento se reconozcan los intereses (corrientes, moratorios y/o bancarios) mes a mes, desde la fecha en que debieron cancelarse dichas sumas, hasta cuando efectivamente se paguen. OCTAVA: Que se de aplicación a los artículos 187, 188, 189, 192 incisos 2° y 3° y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOVENA: Que se condene en costas a la parte demandada” 1.1.2.
HECHOS: Se resumen de la siguiente manera, intentando ser fiel a la intención del libelista: ● Indicó que trabaja en la Rama Judicial siendo su último cargo el de Asistente Social Grado 1° ante el Juzgado 10° de Familia del Circuito de Bogotá, por lo que ha venido devengando la bonificación salarial consagrada en el Decreto 383 de 2013. ● Resaltó que la bonificación judicial tiene connotación salarial y prestacional, razón por la cual, solicitó el reconocimiento y pago de la Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial mencionada bonificación como factor salarial, con las consecuencias prestacionales que esto implica. ● La petición fue negada a través de los actos administrativos que se demandan.
1.1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Citó como normas violadas: Convenio 095 de 1949 de la OIT ratificado mediante la Ley 54 de 1992; Artículos 2, 13, 25, 53 y 150 de la Constitución; Artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo; Articulo 42 del Decreto 1042 de 1978, Ley 4 de 1992, Ley 54 de 1962, Articulo 2 de la Ley 244 de 1995, subrogado por el Articulo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Como concepto de violación argumentó en síntesis que la bonificación judicial fue concebida, reconocida y pagada a los empleados de la RAMA JUDICIAL con ocasión de la expedición del Decreto No. 383 de 2013 en desarrollo de la Ley 4 de 1992; siendo cancelada de forma habitual y periódica a partir de enero de 2013 como contraprestación directa del servicio y en consecuencia a su juicio debe serle reconocido su carácter salarial, por ser este además un derecho adquirido.
1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. En la oportunidad legal, la entidad accionada allegó escrito, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones indicando que es el Gobierno Nacional el competente exclusivo para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, por lo que expidió los Decretos 383 de 2013 1269 de 2015 y 246 de 2019, en los que se estableció que la bonificación judicial reconocida constituirá factor salarial a efectos de la base de cotización del sistema general de pensiones y del sistema general de seguridad social en salud.
Enfatizó que de acuerdo con la Constitución Política el legislador tiene libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto del salario del servidor judicial, esto es, que cierta parte no constituya factor salarial para liquidar algunos conceptos de salario. Finalmente, propuso como medios exceptivos: I) De la Imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones del demandante.
II) Integración de Litis consorcio necesario, III) Ausencia de Causa Petendi, IV) Prescripción y V) Innominada. II.SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, profirió fallo de primera instancia el 29 de septiembre de 2023, accediendo a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, argumentó en concreto que: Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial “(…) Expuesto lo anterior, este despacho puede concluir que el propósito jurídico de la bonificación judicial creada mediante los Decretos 383 y 384 de 2013 para algunos servidores públicos de la Rama Judicial, lleva implícita su connotación salarial, ya que dicho reglamento fue proferido por el Gobierno Nacional desarrollando el mandato contenido en la Ley 4° de 1992 de nivelar la remuneración mensual de esta categoría de empleados públicos bajo criterios de equidad, de tal suerte que restringir el alcance de su naturaleza jurídica, desconoce normas superiores tanto de carácter legal como constitucional y, en consecuencia, debe inaplicarse con efectos inter partes la expresión “únicamente” contenida en el inciso primero del artículo 383 y 384, según el caso.
(…)” III. DEL RECURSO DE APELACIÓN 3.1. La parte demandante: Dentro de la oportunidad legal sustentó el recurso de apelación, solicitando revocar parcialmente la decisión de primera instancia en lo relativo a la prescripción. Para el efecto argumentó: “(…) Rogamos tener en cuenta que para que se dé la prescripción es necesaria que exista el derecho y la certeza de éste, que en el presente caso no se da, ya que no existe ninguna sentencia de nulidad de nuestro Honorable Consejo de Estado, que se encuentre en firme, en la cual se señale que la Bonificación Judicial concedida mediante el Decreto 0383 de 2013 y reglamentada por la Procuraduría General de la Nación, es parte del salario, por ello no existe la certeza absoluta del derecho a mis mandantes, en este momento solo existe controversia y duda, por ello las reclamaciones realizadas a ésta fecha no le son aplicables el fenómeno de la prescripción tampoco..” 3.2.
La parte demandada: Dentro de la oportunidad legal la entidad accionada sustentó el recurso de apelación, solicitando revocar la decisión de primera instancia insistiendo en las argumentaciones expuestas en la contestación de la demanda. De igual forma se refirió a las sentencias C-279 de 24 de junio de 1996 y SU 395 de 2017, entre otras, para puntualizar lo que se debe entender por salario para el caso bajo estudio.
IV. ACTUACIÓN PROCESAL RELEVANTE - El Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, profirió fallo de primera instancia el 29 de septiembre de 2023. - Las partes demandante y demandada presentaron sendos recursos de apelación en contra de la decisión de primera instancia, los cuales fueron concedidas mediante providencia de fecha 01 de agosto de 2024. - La Sala asumió competencia por virtud del Acuerdo PCSJA24-12140 del 30 de enero de 2024, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. - En auto del 29 de noviembre de 2024, se admitió en segunda instancia el recurso de apelación formulado contra el proveído de primera instancia. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial - Este Tribunal reasumió competencia para conocer de este proceso en virtud del Acuerdo PCSJA25-12377 del 30 de diciembre de 2025. - El expediente ingresó a despacho para sentencia. V. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN 5.1.
Parte demandante: Reitero los argumentos expuestos en la demanda y el recurso de apelación. 5.2. Parte demandada – Rama Judicial: Guardó silencio. 5.3. Concepto del Ministerio Público: No emitió concepto. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Verificado el agotamiento de las etapas procesales no se observan causales o vicios de nulidad que invaliden la actuación procesal adelantada.
Por tanto, se procede a resolver el conflicto jurídico planteado en el recurso de alzada. 6.1. Problema jurídico De acuerdo con las inconformidades expresadas por la parte demandante y la entidad demandada contra la decisión de primera instancia, se deberá determinar la naturaleza jurídica de la Bonificación Judicial consagrada en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013.
En consecuencia, establecer si la señora Carmen Ruth Sarmiento Penagos tiene derecho a reliquidar y pagar todas sus prestaciones sociales, incluidas las cesantías. 6.2. Fundamento normativo y jurisprudencial. 6.2.1. De la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional La potestad reglamentaria del Presidente de la República, aunque generalmente reconocida constitucionalmente, está sujeta a las restricciones establecidas por el legislador.
En este caso, la nivelación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y Justicia Penal Militar debe realizarse conforme a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, siguiendo criterios de equidad. Aunque el artículo 14 de dicha ley no especifica detalladamente el proceso de nivelación, no otorga al ejecutivo la autoridad para suprimir o modificar la naturaleza salarial de la remuneración de los empleados, a diferencia de lo hecho con los funcionarios en relación con las prestaciones establecidas por el legislador.
El análisis se centrará en determinar si el Presidente excedió su potestad reglamentaria al emitir los artículos 1 de los Decretos No. 382, No. 383 y No. 384 Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial de 2013, y si corresponde aplicar el control de constitucionalidad de manera excepcional según el artículo 4° de la Constitución Política.
Respecto a la Bonificación Judicial establecida en los mencionados decretos, es relevante considerar las decisiones de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la facultad del Legislador para delimitar el régimen salarial, como se analizó en la Prima Especial de Servicios según el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. En la sentencia C-279 de 1996, la Corte Constitucional declaró como constitucionales las disposiciones que excluían el carácter salarial de dicha bonificación. El Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B a través de sentencia del 3 de septiembre de 20181, precisó la facultad del Gobierno denominada potestad reglamentaria, así: “(…) En este orden de ideas, la regla general en materia reglamentaria la tiene el Presidente de la República por dos vías: por una parte, a través de la reglamentación directa de la ley cuando sea indispensable para hacer posible su cumplimiento (Constitución, artículo 189. 11), pues en su condición de Suprema Autoridad Administrativa le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”;
(…) la potestad normativa de la administración o de hacer normas rectoras de la actividad estatal, en cuanto privilegio funcional, es de naturaleza subordinada y dependiente de las normas de carácter superior. Sería absurdo pensar en la posibilidad de una potestad normativa de la administración ausente o inmune al principio de la legalidad.
“(…) el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no puede dictar disposición alguna que viole una ley cualquiera, no sólo la que dice desarrollar o ejecutar sino todas las normas que tengan carácter legislativo (…)”6 y que so pretexto de reglamentar una norma, el decreto reglamentario no puede, en ejercicio de la facultad mencionada, modificar, ampliar o restringir el sentido de la ley dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en las mismas, porque ello no sería reglamentar sino legislar7.2 (Subraya la Sala). 6.2.2.
Naturaleza Jurídica de la Bonificación Judicial consagrada en el artículo 1 de los Decretos No. 382 No. 383 y No. 384 de 2013 Inicialmente, es relevante considerar las decisiones de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la facultad constitucional del Legislador para delimitar el régimen salarial, particularmente en relación con la Prima Especial de Servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-279 de 1996, declaró como constitucionales las disposiciones que 1 Reiteró lo considerado por la Sección Tercera, Subsección C, en Sentencia del 10 de octubre de 2016, radicado 55813, cuyo Consejero Ponente fue el doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa y lo dicho por la Sección Segunda, Subsección B, en Sentencia del 11 de mayo de 2017, radicado interno 0548-2014, con ponencia del doctor César Palomino Cortés. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 3 de septiembre de 2018.
M.P. Dr. César Palomino Cortés. Radicado No. 11001-03-25-000-2013-00543-00. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial excluían el carácter salarial de dicha prima, presentes en el artículo décimo cuarto y décimo quinto de la misma ley.
Posteriormente, en la Sentencia C-244 de 2013, emitida en el expediente D-8121 y con ponencia del Conjuez Ponente Dr. Diego Eduardo López Medina, la misma Corporación reafirmó su postura respecto a este tema. “La Corte Constitucional decidió en esa ocasión que la negación del carácter salarial a la prima especial allí concedida no violaba la Constitución Política.
Que el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario. (…)" Para esta Sala, resulta indudable la competencia constitucional del Legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, en consonancia con el principio democrático.
Ello, siempre y cuando dicha regulación se ajuste a las competencias específicas de cada una de las ramas del poder público. En este sentido, es relevante señalar que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han consolidado jurisprudencia en relación con la naturaleza jurídica de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. No obstante, es preciso aclarar que la mencionada jurisprudencia no comprende la bonificación judicial devengada por los servidores de las entidades judiciales referidas, toda vez que el Legislador no la previó en la Ley Marco.
Por consiguiente, resultaría improcedente que este Tribunal extienda los efectos de pronunciamientos previos a esta materia. En concordancia con lo expuesto, el Honorable Consejo de Estado ha enfatizado la carencia de facultad del Gobierno Nacional para disminuir los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. Esta postura se evidenció al resolver sobre la nulidad de una disposición que excluía una prima de factor salarial, creada por el Gobierno Nacional en virtud de la Ley 4ª de 1992, en beneficio de los servidores de la DIAN, en los siguientes términos: “(…) Teniendo en cuenta entonces que la naturaleza del “incentivo” en estudio es netamente salarial y que la misma la recibe el empleado público de la planta de personal de la DIAN de manera habitual, periódica y como contraprestación directa de su despliegue laboral, para la Sala resulta claro que el Ejecutivo al expedir el decreto demandado desbordó su poder, por cuanto bajo la apariencia de un “incentivo”, que como su nombre lo dice pretende estimular al empleado con una retribución económica “adicional”, desmejoró el salario de los empleados pertenecientes a la entidad aludida.
(…) No sobra recordar que la Ley 4ª de 1992 materializó el literal e.) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial miembros del Congreso y la Fuerza Pública, disponiendo en su artículo 2o. una prohibición al Gobierno Nacional a desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado.
(…) A la luz del Convenio 095 de la OIT, el término “salario” significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.
(…) Como viene de exponerse, constituye un criterio de esta Sección, que la naturaleza salarial de un pago se deriva de la retribución directa por los servicios del trabajador que no sea ocasional ”3 En este contexto, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 establece criterios y elementos mínimos que las autoridades deben considerar al revisar el sistema remunerativo de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, siendo la equidad un límite material para el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Una interpretación teleológica y sistemática de esta norma sugiere que su objetivo es mejorar el régimen salarial y prestacional de todos los servidores públicos al servicio de la Administración de Justicia, incluyendo la Fiscalía General de la Nación y la Justicia Penal Militar. Por lo tanto, los criterios enunciados evidencian que al suprimir el carácter salarial de la bonificación judicial consagrada en el artículo 1 de los Decretos No. 382, No. 383 y No. 384 de 2013, el Presidente de la República excede su potestad reglamentaria al imponer una limitación sin que el legislador lo haya establecido previamente.
Se reconoce que el Gobierno Nacional tiene la obligación expresa de nivelar a los servidores públicos de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y la Justicia Penal Militar, según lo dispuesto en el parágrafo introducido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1994. En este sentido, si bien el Legislador autorizó el reconocimiento de remuneraciones sin carácter salarial, como la bonificación por compensación o la prima especial de servicios para los funcionarios de dichas entidades, esto no implica que deba extenderse a otras prestaciones no expresamente enunciadas.
Es pertinente recordar que, según la Corte Constitucional, en materia de nivelación salarial, el Legislador colombiano ha tenido la competencia de establecer que algunos pagos de nómina no formen parte del factor salarial, o incluso que, para ciertos rangos de ingresos, el salario no genere prestaciones 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de febrero de 2018.
M.P. Dr. César Palomino Cortés. Radicado No. 11001-03-25-000-2011-00167-00 Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial sociales. Sin embargo, también se ha enfatizado en la orientación política y constitucional hacia la igualdad redistributiva, especialmente en favor de los menores ingresos y las personas económicamente más vulnerables.
Motivo por el cual, al estudiar casos similares, esta Sala de Decisión ha mantenido una línea jurisprudencial coherente, como se evidencia, por ejemplo, en la sentencia del 16 de marzo de 2020. “( ) si bien el Congreso de la República, tiene libertad de configuración legislativa en este tema, quedando claro que esa competencia no puede ser arbitraria y absolutamente discrecional para hacer la referida definición de lo que constituye o no salario, el Gobierno Nacional, al solo tener competencia constitucional para reglamentar la norma legal, no podía tampoco extralimitarse en esa función, como lo hizo, quitándole el carácter salarial a lo que materialmente lo es, actuando arbitrariamente, pasando por alto los límites establecidos por el derecho internacional que Colombia está obligado a aplicar y respetar de conformidad con el artículo 9 de la Constitución Política y principio del pacta sunt servanda, estando obligado por el Convenio 95 de la OIT a definir o precisar que salario es lo que materialmente es, y no otra cosa, "para no mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter", tal como ocurrió con la frase "y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud" contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, que por tanto deviene en inconstitucional como acertadamente aplicando el artículo 4 de la Constitución Política, lo consideró el Juzgado, según se ha visto4.” En el mismo sentido, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en reciente pronunciamiento reconoció la naturaleza salarial de la bonificación judicial.
Es así como en sentencia del 06 de abril de 2022 el Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya De Castellanos indicó que la bonificación en estudio fue creada para materializar la nivelación salarial dispuesta en la Ley 4 de 1992 siendo una prestación recibida de manera habitual y periódica como contraprestación directa a los servicios de sus beneficiarios.
De la providencia en mención se resaltan los siguientes apartes: “(…) el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al crear una Bonificación sin carácter salarial, pues la misma sólo constituye factor salarial, según la norma que la crea, para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones.
(…) debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al 4 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, radicado 11001-33-35-011-2017-00093- 01, Sentencia del 16 de Marzo de 2020, M. P. Luis Eduardo Pineda Palomino. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
(…) Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales5. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.5” (Resalta la Sala).
De lo desarrollado se itera que, el Gobierno Nacional no podía imponer una limitación que el legislador no consagró, máxime si se trata de una bonificación que por su naturaleza evidentemente es salarial. De ahí entonces que, no podía el presidente de la República suprimir el carácter de tal a la bonificación judicial en la manera en que lo estableció en los Decretos 382,383 y 384 de 2013.
De este modo se evidencia que esta Corporación cumple con los parámetros legales y jurisprudenciales del Consejo de Estado para establecer que factores ostentan la naturaleza de salarial. Lineamientos reiterados por la Sección Tercera con radicación No 76001233300020160133201 (66117) (AG) del 21 de noviembre de 2022 Conjuez ponente: Sol Marina De La Rosa a través de la sentencia de acción de grupo proferida en cumplimiento de la tutela resuelta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, el 27 de octubre de 2022 en el proceso radicado 11001-03-15-000-2022-05113- 5 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya De Castellanos Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) Demandante: María Elide Acosta Henao Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial 00.
Decisión de la cual se extraen los siguientes apartes: “al apartarse el Decreto 0383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.” 6.2.3.
Del control de constitucionalidad por vía de excepción La figura jurídica del control de constitucionalidad por excepción establecida en el artículo 4 de la Constitución política impone la obligación de dar prevalencia a las normas constitucionales sobre cualquier contrario. En este sentido el Consejo de Estado6 al analizar la sentencia C-122 de 2011, sostuvo sobre el particular que: “(…) el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto1.
Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 16 de febrero de 2017.
M.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado No. 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13) Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución.” 6.3.
De la prescripción de los derechos laborales. La prescripción hace referencia a la acción extinguirse un derecho real por el transcurso del tiempo. Por su parte en el ordenamiento jurídico colombiano esta la figura tiene su marco legal en el Decreto 3135 de 1968 en su artículo 4 y en el Decreto 1848 de 1969, el cual en su artículo 102 consigna: “Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.
Consonante con las normas transcritas y en un caso similar al que nos ocupa el Consejo de Estado señaló que: “(…) Debe tenerse en consideración, además, que conocida la situación particular, resulta pertinente definir que el demandante le es aplicable la prescripción trienal de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. De tal manera, que si la primera solicitud se radicó el 8 de septiembre de 2017, las prestaciones prescriben 3 años hacia atrás a partir de dicha fecha (…)16.
En este contexto como el derecho que se reclama se empezó a causar desde el 01 de enero de 2013, los motivos de inconformidad sobre la forma de su liquidación pudieron alegarse desde dicha fecha, siendo aplicables el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 7. CASO CONCRETO. Con las pruebas obrantes en el expediente y las afirmaciones de las partes que no fueron objeto de controversia la Sala desarrollará el problema jurídico.
Se acreditó que la señora Carmen Ruth Sarmiento Penagos trabaja en Rama Judicial desde el 24 de junio de 1991 hasta la fecha. Siendo su último cargo el de Asistente Social Grado 1° ante el Juzgado 10° de Familia del Circuito de Bogotá, tal y como se desprende del certificado laboral expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el 01 de marzo de 2017.
Por lo tanto, es beneficiaria de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013. Teniendo en cuenta que la postura adoptada por la entidad en la Resolución No. 1461 del 6 de marzo de 2017 y en el acto administrativo ficto configurado con el silencio de la administración al no resolver el recurso de apelación formulado contra la primera decisión, desconoce el carácter salarial de la bonificación judicial devengada al demandante, esta Corporación basándose en el análisis Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial realizado en el marco normativo y jurisprudencial, precisa que es errónea.
Esto por cuanto, vulnera los principios de equidad, igualdad redistributiva, favorabilidad y progresividad, además de alejarse del cumplimiento de los principios materiales o de contenido establecidos en la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, corresponde a esta Sala de decisión aplicar la excepción de inconstitucionalidad con respecto a las expresiones "únicamente" consignadas en los artículos primero de los Decretos 383 de 2013 y 1269 de 2014.
Lo resuelto en esta providencia tendrá efectos interpartes y las órdenes impartidas tendrán plena e inmediata aplicación, sin perjuicio de lo que resuelva el Consejo de Estado frente a las solicitudes de nulidad parcial de los Decretos 0382, 0383 y 0384 de 2013, sentencia que producirá los efectos que le otorga la ley. Por tanto, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados proferidos por la Nación – Rama Judicial que negaron a la demandante el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales.
Con relación a la prescripción sobre los reajustes prestacionales que se derivan del reconocimiento del derecho ordenado, se atenderán a los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. De este modo como la demandante causó el derecho desde el 01 de enero de 2013 pero solicitó su reconocimiento y pago con el carácter de factor salarial el 14 de febrero de 2017 entonces operó el fenómeno de la prescripción trienal de las sumas causadas antes del 14 de febrero de 2014 tal y como lo indicó el Juez de Primera instancia en su fallo, y no como lo planteó la parte demandante en su recurso de apelación. En conclusión, esta Corporación confirmará la sentencia de primera instancia, pues le asiste razón al a-quo al aseverar que la bonificación judicial tiene carácter salarial.
Por tanto, se reconocerá, reliquidará y pagará las prestaciones sociales de la demandante sobre la base del 100% lo cual incluirá la bonificación judicial del 14 de febrero de 2014 hasta tanto trabaje en la Rama Judicial en alguno de los cargos enunciados en el Decreto 383 de 2013. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá el 29 de septiembre de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Expediente N. 11001333502120200037801 Demandante: Carmen Ruth Sarmiento Penagos Demandado: Nación - Rama Judicial SEGUNDO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen.
TERCERO: Se reconoce al abogado Sergio Mario Márquez Medina identificado con la cedula de ciudadanía No. 1.193.030.066 y tarjeta profesional No. 418011 del C.S. de la J como apoderado de la parte demandante en los términos del poder conferido que reposa en el expediente.
CUARTO: El presente expediente puede ser consultado en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11 0013335021202000378012500023
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la sentencia fue discutida y aprobada por la sala de decisión celebrada el 27 de marzo de 2026. Acta. No. 02 FIRMADO ELECTRONICAMENTE CARLOS ENRIQUE BERROCAL MORA Magistrado Ponente FIRMADO ELECTRONICAMENTE FIRMADO ELECTRONICAMENTE JAVIER ALFONSO ARGOTE ROYERO LUIS EDUARDO PINEDA PALOMINO Magistrado Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA.