REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Bogotá, veintiuno (21) de enero de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO PONENTE: FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA ACCIONANTE: ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS ACCIONADOS: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL RADICACIÓN: 11001 33 35 025 2018 00048 01 ===================================== La Sala resuelve la apelación interpuesta por el grupo demandante en contra del fallo de primer grado proferido por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, con el que negó las pretensiones.
Confirmará la decisión apelada, pero por fundamentos jurídicos distintos. I.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA1. 1.1.- Pretensiones. En ejercicio del medio de control de Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo, los accionantes pretenden la nulidad del artículo segundo del Decreto 811 del 28 de diciembre de 2017 proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., y que, a título de indemnización, se reajusten los avalúos catastrales para la vigencia 2018 y se ordene la devolución o el abono a cuenta de los mayores valores pagados por concepto del impuesto predial y complementarios 1 Índice No. 2 de SAMAI.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 2 para la referida vigencia. Solicitan que los valores sean indexados y sobre los mismos se reconozcan los intereses correspondientes. Adicionalmente, pretenden que se condene a la entidad demandada al pago de suma adicional correspondiente al 0.5% de la indemnización total que se reconozca y al pago de las costas y agencias en derecho causadas. 1.2.- Hechos relevantes.
Como sustento fáctico de las pretensiones del medio de control, el grupo actor refirió que: i) El Alcalde Mayor de Bogotá profirió el Decreto 811 del 28 de diciembre de 2017, por medio del cual fijó los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales urbanos de conservación para la vigencia fiscal 2018. ii) El Gobierno Nacional, mediante Decreto 2207 del 30 de diciembre de 2016, estableció el porcentaje máximo de reajuste para la conservación de los avalúos catastrales para la vigencia fiscal 2017 en el 3%. iii) Posteriormente, el Gobierno Nacional estableció, mediante Decreto 2204 del 26 de diciembre de 2017, el porcentaje máximo de reajuste para la conservación de los avalúos catastrales para la vigencia fiscal 2018 en el 3%. iv) Los incrementos porcentuales de conservación establecidos por el Distrito Capital no se ajustan a lo dispuesto por el Gobierno Nacional, porque son superiores al 3% anual. v) Ante la irregular determinación de la base gravable del impuesto predial y sus complementarios, el Distrito calculó erróneamente los montos a pagar por tales conceptos. vi) Alegó que otros entes territoriales han determinado que los incrementos de conservación sean igual al porcentaje dispuesto por el Gobierno Nacional. 1.3.- Cargos de nulidad e imputación de responsabilidad.
Como fundamentos jurídicos que sustentan la pretensión de nulidad, los integrantes del grupo actor indicaron que el acto demandado se encuentra viciado de nulidad por el desconocimiento de los principios de igualdad, equidad y legalidad tributaria, así como por violación al debido proceso. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 3 Se precisó en la demanda que los avalúos catastrales son la base gravable del impuesto predial, razón por la que tales avalúos constituyen un elemento de la obligación tributaria.
La entidad demandada estableció un porcentaje de incremento, reajuste o conservación de los avalúos catastrales urbanos por encima del porcentaje establecido por el Gobierno Nacional, y excediendo la meta de inflación prevista para el año 2018. Lo anterior implicó el cobro del impuesto predial en forma desproporcionada para la referida vigencia. Se alegó que el Distrito, al establecer en el Decreto 811 del 28 de diciembre de 2017 un porcentaje de conservación del 12.2% para los predios urbanos, excedió el porcentaje fijado por el Gobierno Nacional y la meta de inflación esperada para el año 2018, por lo que se desconocieron los artículos 1º Constitucional y 1º y 6º de la Ley 242 de 1995.
Advirtieron que los artículos 190 de la Ley 1607 de 2012 y 3 de la Ley 601 de 2000, si bien otorgaron facultades a los entes descentralizados para que establecieran valoraciones diferenciales de incremento porcentual para el reajuste o conservación de los avalúos catastrales de sus administrados, no derogaron el artículo 6 de la Ley 242 de 1995.
En consecuencia, consideraron que tal facultad debe ser interpretada sistemáticamente, en el entendido que la valoración diferencial en ningún caso puede exceder el porcentaje dispuesto por el Gobierno Nacional. Sin perjuicio de lo anterior, plantearon la excepción de inconstitucionalidad para que en el presente asunto se inaplique el artículo 3 de la Ley 601 de 2000.
Consideraron que la disposición desconoce el alcance y contenido del artículo 169 de la Constitución Política debido a que la misma no guarda relación formal o material con el núcleo temático de la norma o su título. Al referirse a la configuración del daño antijurídico en el caso concreto, el grupo actor indicó que el mismo se materializa con el menoscabo o deterioro de los bienes jurídicos a la vida, honra y bienes de los asociados. 1.4.- Conformación del grupo.
Conforme lo ordena el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, la demanda refiere que el grupo actor se encuentra conformado por el universo de propietarios y/o poseedores de inmuebles y de los predios en jurisdicción de Bogotá D.C., de los estratos socioeconómicos del 1 al 6, comercial con y sin corredor, industrial e institucional, que han sido sujetos pasivos de avalúos FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 4 catastrales practicados por la Administración Distrital en virtud del acto demandado, y que sirvió como base para el cálculo del impuesto predial.
I.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2. La entidad accionada se opuso a las pretensiones por considerar que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. Indicó que, en virtud de la Ley 14 de 1983 y el Decreto Reglamentario 3496 de 1983, las autoridades catastrales tienen a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros.
El Distrito cuenta con un catastro descentralizado razón por la que el índice de incremento de los avalúos catastrales de conservación se rige por los artículos 3 de la Ley 601 de 2000, 190 de la Ley 1607 de 2012 y el Decreto Ley 1421 de 1993. Estas disposiciones son posteriores y especiales en relación con la Ley 242 de 1995, razón por la que su aplicación es prevalente.
En virtud de lo anterior, el incremento o decrecimiento del valor del avalúo catastral de los predios ubicados en el Distrito Capital no obedece a un índice nacional, sino que es el producto de la propia dinámica inmobiliaria. I.3. LA SENTENCIA APELADA. Mediante sentencia del 17 de agosto de 20223, el Juzgado 25 Administrativo de Bogotá negó las súplicas de la demanda.
Declaró no probada las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad. Frente al fondo del asunto, consideró: El artículo 3 de la Ley 14 de 1983 estableció que las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros.
La Resolución 070 del 4 de febrero de 2011 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC reglamentó técnicamente la actualización de la formación y la conservación catastral. La misma se modificó luego por la Resolución 1055 de 2012. En las referidas resoluciones se delimitaron 2 Ibidem. 3 Ibidem. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 5 conceptualmente las figuras del avalúo catastral, la formación catastral y su actualización, y la conservación catastral y sus objetivos.
La Ley 601 de 2000 estableció una nueva metodología para la determinación de la base gravable del impuesto predial en relación con los avalúos catastrales de conservación, esto debido a que su artículo 3 dispuso expresamente que el reajuste anual se realizará en el porcentaje que determine el Gobierno Distrital. Concluyó que la fijación del reajuste del avalúo catastral de conservación está en cabeza del Gobierno Distrital, sin que ninguna norma imponga como obligación que dicho porcentaje debe guardar consonancia con una norma de orden nacional.
Adicionalmente precisó que el Distrito no se encuentra sometido al contenido del artículo 6 de la Ley 242 de 1995, lo anterior conforme a la interpretación de que la Corte Constitucional realizó en sentencia C-032 de 2005. Por lo anterior, los cargos de nulidad planteados no contaban con vocación de prosperidad. En consecuencia, al no estar demostrada la causa u origen del daño, las pretensiones indemnizatorias carecían de sustento.
Se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho. I.4. RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la decisión, el grupo demandante apeló4. Alegó que el Juez i) desconoció que la demandada actuó con temeridad al aseverar que los predios de los miembros demandantes fueron objeto de actualización y no de conservación, lo que, en su sentir, tipificaría un fraude procesal, y ii) que se abstuvo de pronunciarse frente a la excepción de inconstitucionalidad planteada.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1. Tesis del juez de primera instancia. Negó las pretensiones. Concluyó que los cargos formulados contra el acto acusado no lograron desvirtuar su presunción de legalidad, razón 4 Ibidem. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 6 por la que el daño a partir del cual se estructura la imputación de responsabilidad no se encuentra acreditado.
Consideró que, en virtud del artículo 3 de la Ley 601 de 2000, el Distrito Capital no se encuentra sometido o limitado por el porcentaje dispuesto por el Gobierno Nacional para el reajuste de los avalúos catastrales de conservación. 1.2. Tesis de la parte recurrente. La sentencia apelada debe ser revocada porque i) no existió pronunciamiento frente a la excepción de inconstitucionalidad planteada para la inaplicación del artículo 3 de la Ley 601 de 2000, y ii) la entidad demandada actuó temerariamente debido a que afirmó que los predios de los miembros del grupo demandante fueron objeto de actualización y no de conservación catastral. 1.3.
Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. La Sala establecerá si es procedente revocar la decisión de primera instancia, para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, analizará i) la concurrencia de los presupuestos de procedencia del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, y sólo en el evento de encontrarlos acreditados, determinará ii) si en el presente asunto se encuentran acreditados los requisitos de procedencia para inaplicar por vía de inconstitucionalidad el artículo 3 de la Ley 601 de 2000, y iii) si la temeridad alegada constituye un verdadero reparo en contra de las consideraciones que sirvieron como sustento de la sentencia de primera instancia. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones.
Lo anterior debido a que en el presente asunto el medio de control era improcedente i) para cuestionar la legalidad de un acto administrativo general y, ii) por no estar configurada la comunidad de causa entre los integrantes del grupo demandante. II.2. ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 2.1. Hechos probados. De la revisión del material probatorio recaudado, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes: i) Por medio del documento CONPES 3913 del 21 de diciembre de 20175, relativo al “REAJUSTE DE AVALÚOS CATASTRALES PARA LA 5 Índice No. 2 en SAMAI.
Folios 106 a 133 del cuaderno principal. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 7 VIGENCIA 2018”, se recomendó al Gobierno Nacional que los avalúos catastrales urbanos no formados y formados con vigencia de 1 de enero de 2017 y anteriores, se reajustaran a partir del 1 de enero de 2018 en un 3%. ii) El Decreto 2204 del 26 de diciembre de 20176, “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia 2018”, expedido por Ministerio de Hacienda y Crédito Público, determinó que los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia al 1º de enero de 2017 y anteriores, se reajustarían a partir del 1º de enero de 2018 en un 3%. iii) A través del Decreto 811 del 28 de diciembre de 20177, “Por el cual se determina, para el Distrito Capital de Bogotá, el porcentaje de incremento de los avalúos catastrales de conservación para el año 2018”, el Alcalde Mayor de Bogotá determinó el porcentaje de reajuste a los avalúos catastrales urbanos de conservación para la vigencia 2018, en el 12.5%. 2.2.
Consideraciones del acto demandado. El Decreto 811 de 2017 consignó dentro de sus consideraciones que, en virtud del artículo 3 de la Ley 601 de 2000, la determinación del porcentaje de reajuste anual de los avalúos de conservación corresponde al Gobierno Distrital, previo concepto del Consejo de Política Económica y Fiscal – CONFIS. Precisó que, en sesión presencial del CONFIS No. 21 del 5 de diciembre de 2017, se emitió concepto favorable a la adopción como porcentaje de reajuste de los avalúos catastrales de conservación para los predios urbanos y rurales para la vigencia 2018.
Como consecuencia de lo anterior se determinó que i) los avalúos resultantes de la actualización catastral adelantada en 2017 regirían a partir del 1 de enero de 2018, ii) el reajuste de los avalúos catastrales urbanos de conservación para la vigencia 2018 correspondería al 12.5%, y iii) que el porcentaje de reajuste a los avalúos catastrales rurales de conservación para la vigencia 2018, sería del 2.3%. 2.3.
Caso concreto. La Sala analizará los presupuestos formales de procedencia del medio de control formulado, para determinar si se encuentran los supuestos 6 Ibidem. Folios 71 a 73 del cuaderno principal. 7 Ibidem. Folios 64 a 65 del cuaderno principal. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 8 para proferir decisión de fondo.
Se anticipa que el medio de control es improcedente. El artículo 46 de la Ley 472 de 1998 dispuso que las acciones de grupo corresponden a aquellas formuladas por “(…) un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”. El artículo 145 del CPACA señaló que: “Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.” (Destacado por la Sala) La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que: “Se trata de una acción de carácter netamente reparatorio o indemnizatorio que, por economía procesal y en aras de la agilidad de la administración de justicia procede en aquellos eventos en que los afectados reúnen condiciones especiales que los identifican como un grupo; busca que un conjunto de personas que ha padecido perjuicios individuales demanden conjuntamente la indemnización correspondiente, siempre que aquellos reúnan condiciones uniformes respecto de la causa común que originó dichos perjuicios, y que el número de personas miembros del grupo no sea inferior a veinte (20).”8 (Destacado por la Sala) De las disposiciones citadas, la Sala destaca que la procedencia del medio de control se encuentra condicionado a: i) Que en el evento que el origen del daño sea un acto administrativo, el mismo sea particular y concreto, y alguno de los integrantes del grupo afectado haya agotado el recurso administrativo obligatorio y, 8 Sección Tercera, Subsección B. C.P. FREDY IBARRA MARTÍNEZ, Expediente No. 15001-23-33-000-2013- 00533-01 (AG), Sentencia del 10 de junio de 2022.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 9 ii) La existencia de una causa común a partir de la que se origen perjuicios individuales a un grupo de personas. La demanda pretendió la nulidad de un acto administrativo de carácter general a través del cual el Alcalde Mayor de Bogotá determinó el porcentaje de incremento de los avalúos catastrales de conservación para el año 2018.
Su carácter general se encuentra sustentado en que: i) Constituye una manifestación unilateral de la Administración Distrital. ii) Sus efectos jurídicos son de alcance impersonal y abstracto. iii) No crea, modifica o regula situaciones jurídicas en relación con personas o inmuebles concretos o individualmente determinados.
Este carácter no depende del número de inmuebles destinatarios de la medida ni de la facilidad para identificarlos. Se establece porque a partir de su contenido es aplicable a todos aquellos bienes que se encuentren cobijados por los supuestos fácticos y jurídicos para el reajuste de su avalúo catastral de conservación, y no exclusivamente respecto de algunos previamente individualizados.
En esta medida, el Decreto 811 de 2017 establece reglas u obligaciones de aplicación uniforme e incide de manera general sobre los inmuebles que encajan en el supuesto regulado. La Sala concluye que el medio de control promovido resulta improcedente con relación al tipo de acto administrativo a partir del cual se estructuró la imputación de responsabilidad, por tratarse de un acto administrativo general.
Esta posición ha sido reiterada por el Consejo de Estado en su reciente jurisprudencia, en la que precisó a partir del análisis de acción de grupo en vigencia del CPACA, que: “Como se advierte, en el inciso segundo de la disposición [refiriéndose al artículo 145 del CPACA] el legislador habilitó la posibilidad de ejercer el medio de control contra actos administrativos pero, única y exclusivamente de contenido particular y concreto, pues, así lo establece expresamente la norma y, además, porque es necesario haber agotado la etapa administrativa de recursos si era procedente el obligatorio, esto es, la apelación en los términos previstos por los artículos 74 a 76 del CPACA.
En otras palabras, el legislador excluyó la posibilidad de solicitar la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas si la causa del daño deviene de la ilegalidad de un FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 10 acto administrativo de contenido general y abstracto, más aún si el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011 preceptúa que “no habrá recurso [en sede administrativa] contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.9 (Destacado por la Sala) Sin perjuicio de lo expuesto, para la Sala tampoco se encuentra configurada la comunidad de causa en el presente asunto, por las razones que pasan a desarrollarse a continuación: En materia de responsabilidad del Estado, el análisis de la causalidad debe realizarse a partir de aplicación de la teoría de causalidad adecuada o causa eficiente en virtud de la que es posible distinguir entre los hechos antecedentes del daño y la causa propiamente dicha.
Con relación al asunto, el Consejo de Estado reiteró recientemente su jurisprudencia a partir de la que: “La determinación de la causa común debe ser analizada desde la valoración de la relación de causalidad adecuada, para lo cual se deberá identificar el hecho o los hechos generadores del daño alegados, los cuales deben aparecer comunes a todos los miembros del grupo, para luego, desde el análisis de la causalidad adecuada, esto es, desde un estudio más que fáctico, jurídico, identificar la causa eficiente del daño, la cual debe tener una relación homogénea o común denominador que pertenezca o se extienda a todos los miembros del grupo derivada de la conducta dañina del demandado, comunidad o unicidad que permitirá una decisión unitaria de la controversia.”10 (Destacado por la Sala) La misma Corporación, al analizar los daños causados por actos administrativos, a través de posición unificada11, concluyó que: - Un acto administrativo general puede constituir la causa adecuada o directa de los perjuicios causados a varias personas, siempre que sus efectos sean inmediatos y directos. - Un acto administrativo particular puede constituir causa directa de los perjuicios causados a un conjunto de personas. 9 Sección Tercera, Subsección B, C.P. FREDY IBARRA MARTÍNEZ, Expediente No. 15001-23-33-000-2013- 00533-01 (AG), Sentencia del 10 de junio de 2022. 10 Sección Tercera, Subsección A, C.P. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, Expediente No. 25000-23-51- 000-2015-02094-01 (69.318), Sentencia del 7 de noviembre de 2025. 11 Sala Especial de Decisión Número Catorce, C.P. ALBERTO MONTANA PLATA, Expediente No. 66001-33- 31-003-2008-00410-01, Sentencia de Unificación del 6 de diciembre de 2021.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 11 - En los eventos en que un acto administrativo general requiere ser materializado mediante actos administrativos particulares (como resulta ser el caso de las liquidaciones individuales de los tributos), son éstos últimos los que se configuran como causa adecuada del daño, y el acto general adquiere la condición de antecedente.
Sólo en los dos primeros eventos podría considerarse la existencia de una causa común, debido a que en el último evento cada sujeto es destinatario de un acto administrativo particular y concreto, cuya existencia supone una individualidad jurídica que debe ser cuestionada por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Consejo de Estado, al analizar la acción de grupo para reclamar la devolución de tributos pagados con fundamento en la anulación de la disposición que los contiene o afecta, indicó: “Esta Sala comparte enteramente las consideraciones y la posición jurisprudencial adoptada en la sentencia del 1° de octubre de 2019 proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión. Está de acuerdo en que cuando se quiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar la devolución de tributos por el pago de lo no debido o por haberse pagado en exceso, es necesario que el interesado haya agotado los procedimientos previos establecidos en la ley.
En estos eventos, el medio de control adecuado será el de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) En virtud de lo anterior, resulta claro que la acción de grupo no es procedente para reclamar perjuicios en el caso descrito anteriormente, en la medida en que, de conformidad con las normas que regulan la solicitud de devolución en materia tributaria (artículos 850 del Estatuto Tributario y 59 de la Ley 788 de 2002), los artículos 85 y 86 del CCA (hoy 138 y 140 del CPACA) y el principio del privilegio de la decisión previa de la Administración, los contribuyentes deben acudir al trámite administrativo para provocar un pronunciamiento de la Administración respecto de su situación concreta y particular.
Una vez obtenido dicho pronunciamiento, en caso de que su solicitud fuera resuelta de manera negativa, deben demandar el respectivo acto administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.”12 (Destacado por la Sala) Establecido lo anterior, la Sala destaca que en el presente asunto: 12 Sala Séptima Especial de Decisión, C.P. MARTÍN BERMÚDEZ MUNOZ, Expediente No. 08001-23-31-000- 2010-00291-01 (AG), Sentencia del 8 de mayo de 2024.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 12 i) El daño alegado por los accionantes se concreta en los mayores valores pagados por concepto de impuesto predial y complementarios para la vigencia 2018. ii) La causa del daño es atribuida a la expedición del Decreto 811 del 28 de diciembre de 2017, “Por el cual se determina, para el Distrito Capital de Bogotá, el porcentaje de incremento de los avalúos catastrales de conservación para el año 2018”.
Para determinar la existencia de una causa común resulta pertinente indicar que el impuesto predial unificado fue creado por el artículo primero de la Ley 44 de 1990 y corresponde a un impuesto de orden municipal, cuyo recaudo y control se encuentra a cargo de los entes territoriales municipales. La Sección Cuarta del Consejo de Estado “(…) ha sostenido que el impuesto predial es un gravamen real que recae sobre los inmuebles ubicados en la jurisdicción del municipio correspondiente, y que el derecho de las autoridades locales para el cobro proviene de la existencia del inmueble, sin consideración al sujeto pasivo”.13 De conformidad con el artículo 13 de la misma norma, los sujetos pasivos del tributo son los propietarios o poseedores de predios en la respectiva circunscripción territorial.
La base gravable del referido impuesto corresponde al avalúo catastral, lo anterior según lo dispuesto en el artículo 3 de la referida Ley. Finalmente se destaca que el artículo 13 del Decreto Distrital 352 de 2002 lo definió como un gravamen real sobre los bienes raíces ubicados en el Distrito Capital de Bogotá. Según el mismo Decreto, el tributo se genera por la mera existencia del predio, causado el 1 de enero del respectivo año gravable, con periodo anual comprendido entre esa fecha y el 31 de diciembre del mismo año, cuya base gravable corresponde al valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente, correspondiente como mínimo, al avalúo catastral vigente al momento de la causación del impuesto.
A partir de lo expuesto se concluye que el avalúo catastral no es un impuesto, ni una tasa, ni tampoco una contribución, sino que corresponde a un insumo que determina uno de los elementos del tributo, concretamente, la base gravable a partir de la cual se realiza su liquidación. 13 C.P. MILTON CHAVES GARCÍA, Expediente No. 73001-23-33-000-2017-00652-01 (25540), Sentencia del 2 de diciembre de 2021.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 13 Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que: i) El impuesto predial corresponde a un tributo que anualmente se liquida de manera individual, mediante actos administrativos de contenido particular. ii) Los demandantes aplicaron la teoría de la equivalencia de las condiciones14 al considerar que la causa común era el acto general a través del cual se modificó la base gravable del impuesto predial unificado.
Por lo anterior, equiparó indebidamente dicho antecedente con las verdaderas causas adecuadas, a saber, los actos particulares que liquidaron individualmente el tributo para cada uno de los contribuyentes. iii) En consecuencia, la individualidad jurídica de cada uno de dichos actos administrativos y su presunción de legalidad impiden que su aglomeración conforme un grupo con comunidad de causa.
La oportunidad para cuestionar su legalidad corre en forma separada a partir de su respectiva fecha de notificación o comunicación, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La anterior conclusión además se soporta en la regla de unificación dispuesta por el Consejo de Estado, en virtud de la cual: “La acción de grupo no procede para reparar perjuicios causados por varios actos administrativos individuales, al no cumplirse el requisito de comunidad de causa o de existencia jurídica del grupo y, por tanto, la reparación de los perjuicios causados por cada uno de tales actos administrativos debe intentarse separadamente, mediante los correspondientes procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.”15 Finalmente, la Sala precisará que, en todo caso, contrario a lo planteado con la demanda, la nulidad del acto general demandado no provoca en forma automática y consecuencial la nulidad de los actos administrativos particulares proferidos en desarrollo o con fundamento en éste, ello debido a que los actos individuales gozan de presunción de legalidad.
Su consecuencia se circunscribe a su pérdida de ejecutoria (con efectos hacia el futuro), la que afecta su eficacia, pero no su 14 A partir de la teoría de la equivalencia de las condiciones todas las causas que contribuyen a la producción del daño se consideran jurídicamente causantes del mismo, lo que supone que todas las situaciones que anteceden a un resultado tienen igual incidencia y relevancia en su producción, lo anterior, con fundamento en un concepto de causalidad natural.
Véase al respecto, CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P. MARÍA ADRIANA MARÍN, Expediente No. 76001-23- 33-000-2016-01360-01 (69731), Sentencia del 7 de febrero de 2025. 15 Sala Especial de Decisión Número Catorce, C.P. ALBERTO MONTANA PLATA, Expediente No. 66001-33- 31-003-2008-00410-01, Sentencia de Unificación del 6 de diciembre de 2021.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 14 existencia, circunstancia que no impide su eventual declaratoria de nulidad y el restablecimiento del derecho16. En síntesis, la Sala encuentra que el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo es improcedente para cuestionar los efectos derivados de un acto administrativo de carácter general; que no se encuentra acreditada la comunidad de causa exigida por la Ley 472 de 1998 y el artículo 145 del CPACA; y que los perjuicios alegados, en todo caso, se derivan de actos administrativos particulares cuya legalidad debía ser controvertida por la vía del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
En tal sentido, la Sala se abstendrá de pronunciarse frente a los demás problemas jurídicos planteados en el acápite relativo a la tesis de la Sala y confirmará la sentencia de primera instancia, pero por las consideraciones expuestas en la presente providencia. II.3. CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del C.P.A.C.A. al referirse a la condena en costas, remite expresamente a las normas del procedimiento civil contenidas hoy día en el C.G.P., con indicación de su procedencia en los eventos en que el fallador encuentre que la acción es carente de fundamento legal.
Como en este asunto no se advierte una carencia de fundamento legal que pueda deducir un actuar temerario de la parte demandante en el ejercicio de su derecho de acción, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia en contra de la parte vencida en juicio. III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 17 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, que negó 16 Véase al respecto, CONSEJO DE ESTADO, Sala Cuarta Especial de Decisión, C.P. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ, Expediente No. 66001-33-31-002-2007-00107-01, Sentencia del 4 de diciembre de 2018.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA AG 11001-33-34-025-2018-00048-01 ANTONIO JOAQUÍN FONTALVO FERREIRA Y OTROS Vs. BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 15 las pretensiones del medio de control, pero por las razones expuestas previamente. SEGUNDO.- SIN condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Devuélvase el expediente al Despacho de origen y de ello déjese registro en el aplicativo SAMAI.
Esta Sentencia fue aprobada en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES FRFP