TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCIÓN SEGUNDA - SALA TRANSITORIA - Magistrado Ponente: JAVIER ALFONSO ARGOTE ROYERO Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación número: 110013335017202100291 01 Actor: Javier Cárdenas Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho I.
ANTECEDENTES La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 1º de octubre de 2024, proferida por el Juzgado 405 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda –en la que se dispuso en la parte resolutiva2 lo siguiente: PRIMERO.- INAPLICAR, para el caso en estudio, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4° de la Constitución Política la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º de los Decretos 383 y 384 del 6 de marzo de 2013, por hallarse en abierta contradicción y vulnerar los principios mínimos fundamentales establecidos en el artículo 53 de la Carta Superior y, por conllevar implícita, una desmejora económica en las condiciones laborales de la demandante, protegidas por el ordenamiento superior y los convenios y tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada sobre los dineros causados por concepto del reajuste de las prestaciones sociales del demandante desde el 1° de enero de 2013 hasta el 23 de marzo de 2018, conforme a lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
TERCERO: DECLARAR la configuración del acto ficto y/o presunto, consecuencia del silencio de la administración (Rama Judicial) al recurso de apelación interpuesto el 10 de junio de 2021.
CUARTO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución DESAJBOR21-1702 de 30 de abril de 2021, proferida por el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, y b) 1Archivo “048_MemorialWeb_Recurso-03RecursoApelacionp.pdf” del expediente digital en el sistema SAMAI. 2Archivo 046SENTENCIADEPR_17202100291JAVIERCAR.pdf Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 2 acto ficto y/o presunto que se configuró consecuencia del silencio de la administración al recurso de apelación interpuesto; a través de los cuales, la administración (Rama Judicial) le negó a la parte actora la solicitud del reconocimiento y pago de la bonificación judicial, establecida en el Decreto 383/384 de 2013, como factor salarial.
QUINTO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reconocer y pagar al señor JAVIER CÁRDENAS identificado con cédula de ciudadanía 19.431.290; las diferencias por los valores recibidos por la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, primas de productividad, cesantía e intereses de cesantía, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos, que se liquiden de conformidad con el salario devengado, y que resulten a su favor, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, sumas debidamente actualizadas e indexadas, a partir del 24 de marzo de 2018, siempre que los cargos en que se hubiese desempeñado el demandante, y en que se siga desempeñando en caso de mantenerse vinculado a la entidad accionada, estén cobijados por la bonificación judicial del mencionado decreto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. El ente demandado efectuará los descuentos por concepto de aportes para pensión y salud sobre los factores que se incluyan al demandante al momento de realizar la reliquidación y pago, aquí ordenada.
Si hay lugar a ello.
SEXTO: Las sumas reconocidas en esta sentencia a favor de la parte demandante devengarán intereses moratorios en los términos previstos en el inciso 3º del artículo 192 y en el inciso 4º del artículo 195 del CPACA.
SÉPTIMO: A las sumas que resulten a favor del demandante se les debe aplicar la fórmula de la indexación señalada en la parte motiva de esta sentencia (Artículo 187 del C.P.A.C.A.).
OCTAVO: DECLARAR no probadas las demás excepciones propuestas por la entidad demandada, conforme a lo expuesto.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO: Sin condena en costas.
DÉCIMO PRIMERO: DAR cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
DÉCIMO SEGUNDO: En firme esta sentencia, de mediar solicitud, por Secretaría, EXPEDIR las copias que corresponda, de conformidad con lo señalado por el artículo 114 del Código General del Proceso; LIQUIDAR los gastos procesales; DEVOLVER a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si los hubiere, y ARCHIVAR el expediente dejando las constancias del caso.
DÉCIMO TERCERO: NOTIFICAR la providencia a las cuentas de correo electrónico que aparecen registradas en el expediente, conforme lo establece el inciso 2º del artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 3 46 de la Ley 2080 de 2021 e infórmese que el correo electrónico oficial para la remisión de memoriales y correspondencia dirigida a este proceso las partes deben realizarlo a través de la ventanilla virtual por el siguiente link: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/Default.aspx.” La sentencia fue notificada a las partes y procedió la parte demandada a interponer el recurso de apelación.
1. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones3.- Javier Cárdenas, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones: “PRIMERA - Que se declare la NULIDAD del acto administrativo complejo compuesto por la Resolución No. DESAJBOR21-1702 30 DE ABRIL DE 2021, por medio de la cual se negó la petición de reliquidación de las prestaciones sociales a las que tiene derecho el (l@) demandante, incluyendo como factor salarial la BONIFICACIÓN JUDICIAL que fue reconocida con el Decreto 0383 de 2013 modificado por los Decretos 1271 del 2015 y 248 de 2016, así como la Resolución No. DESAJBOR21-2831 del 1 de julio de 2021, con la que se concedió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior y el acto administrativo ficto negativo derivado de la falta de respuesta por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial frente al correspondiente recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. DESAJBOR21-1702 30 DE ABRIL DE 2021.
SEGUNDA - Que, como consecuencia de lo anterior y como restablecimiento del derecho, la NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL BOGOTÁ – CUNDINAMARCA, proceda a reliquidar a favor del (l@) demandante cada una de las prestaciones que le fueron reconocidas correspondientes a la prima de productividad, la bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, las primas de servicios, las vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, las cesantías e intereses a las cesantías y los demás derechos laborales ultra y extra petita, para lo cual deberá incluirse como factor salarial la BONIFICACIÓN JUDICIAL que comenzó a recibir en virtud del Decreto 0383 y 0384 del 2013 modificado por los Decretos 1271 del 2015 y 248 de 2016, es decir, que dicha bonificación sea parte integral del salario básico o como partida computable con carácter salarial hasta el momento de su desvinculación de la entidad demandada. 3 Archivo pdf.
“006ED_MIGRACION EXPED_03DEMANDA11102021_085931PDF.pdf” Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 4 TERCERA - Que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL BOGOTÁ – CUNDINAMARCA, pague al (l@) demandante en forma indexada las diferencias existentes entre lo cancelado por concepto de prima de productividad, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, primas de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías y los demás derechos laborales desde el 10/01/2013 y hasta la fecha en que se sean reconocidas dichas sumas.
CUARTA - Que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL BOGOTÁ – CUNDINAMARCA, pague al (l@) demandante las sanción por no consignación de cesantías Art. 99 Ley 50 de 1990, sanción por no pago de intereses a las cesantías, teniendo en cuenta como factor salarial o como parte integral del salario básico la bonificación judicial que ha devengado hasta el momento de su desvinculación de la entidad demandada.
QUINTA - Que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL BOGOTÁ – CUNDINAMARCA, pague los intereses moratorios de ley sobre las cantidades que resulten en favor del (l@) demandante, desde la fecha en que deba hacerse el pago hasta aquella en que efectivamente se realice.
En lo demás deberá darse cumplimiento al artículo 192 y el numeral 4 del artículo 195 del C. de P.A. y de lo C.A. SEXTA - Que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL BOGOTÁ – CUNDINAMARCA, debe dar cumplimiento al acuerdo conciliatorio que se dicte en esta instancia, dentro de los términos señalados en los artículos 187, 192 y 195 del C. de P.A. y de lo C.A, así como lo dispuesto en el artículo 2.2.3.11.1. del Decreto 1069 de 2015.
SEPTIMA - Condenar a la parte demandada en costas y agencias en derecho, las cuales deben tasarse en consideración al acuerdo del Consejo superior de la Judicatura.” 1.2. Hechos La Sala sintetiza la situación fáctica presentada por el demandante de la siguiente manera: Relató, que el señor Javier Cárdenas se encuentra vinculado a la entidad demandada desde el 16 de enero de 2007 hasta la fecha.
Que el Gobierno Nacional a través de los Decretos 0383 de 2013, creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de las Direcciones Ejecutivas de Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 5 Administración Judicial a partir del 1º de enero de 2013, norma que fue modificada por el Decreto 1269 de 2015 y posteriormente, por el Decreto 246 de 2016 (modificaciones que tienen que ver únicamente con el valor de la bonificación durante cada año).
Que a partir del 1° de enero de 2013 se le viene reconociendo mensualmente al demandante la “bonificación judicial” y mientras permanezca laborando en la entidad demandada. Indicó, que el demandante presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitando el reconocimiento con carácter salarial y prestacional de la bonificación judicial establecida en el supra citado decreto 0383 de 2013, modificado por el Decreto No 022 de 2015, con la consecuente reliquidación de todas las prestaciones sociales que por ley le correspondan y hayan sido pagadas sin la inclusión de la bonificación aludida, con sus correspondientes diferencias e indexaciones, sobre los valores causados.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial en respuesta al derecho de petición expidió los actos administrativos contenidos en las Resolución DESAJBOR21-1702 de 30 de abril de 2021 y del acto ficto y/o presunto que se configuró como consecuencia del silencio de la administración al recurso de apelación interpuesto, a través de los cuales negó los derechos laborales reclamados por el peticionario, argumentando que el artículo 1º del Decreto No 0383 de 2013, establece que la bonificación creada constituirá factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
II.- Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones violadas citó las siguientes: ▪ Constitución Política, arts.: 1, 2, 25, 53, 58; ▪ Ley 4ª de 1992, ▪ Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, ▪ Ley 74 de 1968. ▪ Decreto 382 de 2013 Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 6 ▪ Decreto 1270 de 2015 ▪ Decreto 247 de 2016 ▪ Decreto 1015 de 2017 ▪ Decreto 341 de 2018 III.- CONCEPTO DE VIOLACIÓN A juicio de la parte demandante, los actos administrativos acusados vulneraron los derechos laborales del demandante, pues violan flagrantemente las disposiciones supra legales constitucionales y legales citadas, razón por la que dichos actos administrativos deberán declararse nulos, y en consecuencia restablecer los derechos del demandante.
Después de citar las normas que consideró fueron violadas, la parte actora expresó que la Rama Judicial le viene cancelando de manera periódica, mes a mes, una Bonificación Judicial, la cual no se ha tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales, desconociéndose por la entidad demandada, el carácter salarial de la misma.
Que, al restringirse el carácter salarial a la bonificación judicial, ello es violatorio del artículo 53 de la CP, dado que en el texto de la norma superior se establece como principio fundamental la “favorabilidad e irrenunciabilidad” a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, de los cuales hace parte el concepto de lo que constituye salario, entre los que se encuentra no solo los que se han creado como factores salariales, sino también, las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado o trabajador, según el caso, como retribución por sus servicios.
Finalmente, concluyó, que las normas que crearon la Bonificación Judicial la habían definido como un incremento o adición salarial, por lo que se había generado un derecho adquirido en cabeza del demandante, situación que no podía desconocerse. Igualmente argumentó, que la Dirección Ejecutiva debe al momento de liquidar las prestaciones sociales incluidas las cesantías, reconocer al demandante la denominada “Bonificación Judicial” como factor salarial; porque además por ser habitual y retributiva tiene ese carácter, formando así el total de la base de la asignación mensual.
Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 7 IV.- TRÁMITE PROCESAL RELEVANTE 4.1. La demanda fue presentada el 11 de octubre de 2021 en la Oficina de Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá según consta en el Acta Individual de Reparto4. 4.2. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Diecisiete Administrativo Sección Segunda Oral del Circuito Judicial de Bogotá5, el cual mediante auto de 28 de octubre de 2021 declaró su impedimento para conocer de la presente demanda y ordenó remitir el expediente a los juzgados transitorios. 4.3.
Por auto de 17 de noviembre de 2023 el Juzgado Primero Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá admitió la demanda6, providencia que fue notificada a la Nación – Rama Judicial –Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la cual procedió a contestar la demanda dentro del término legal, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, puesto que la demanda carece de fundamentos jurídicos, al considerar que las normas legales que relaciona en su escrito de contestación7, entre ellos los Decretos 383 y 384 de 2013 y 1269 de 2015, los cuales instituyeron en su respectivo artículo 3º, la siguiente previsión legal: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. Con base en lo anterior concluyó, que por expreso mandato legal la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a lo que se agrega que la modificación, ajuste o variación de las normas que consagran dicho concepto es de la exclusiva competencia del Gobierno Nacional, como lo evidencian los decretos expedidos por el Ejecutivo para ajustar 4 Archivo “005ED_MIGRACION EXPED_02ACTADEREPARTOPDF.pdf” en el expediente digital en el sistema SAMAI 5 Archivo 017ED_MIGRACION EXPED_14DECLARAIMPEDIMENTOPDF.pdf 6 Archivo 021ED_MIGRACION EXPED_18ADMITEPDF.pdf 7Archivo 031ED_MIGRACION EXPED_28CONTESTACIONDEMANDAPDF.pdf Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 8 el monto de la referida Bonificación en las vigencias 2015 y 2016, quedando demostrado, que la Administración ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en su artículo 3º, razón por la cual no se debe acceder a lo solicitado por la parte actora.
Asimismo, propuso las siguientes excepciones: • “Violación de normas presupuestales de reconocer las pretensiones del demandante”, “Integración del Litisconsorcio Necesario” “Ausencia de causa petendi”, y “la innominada”. 4.4. Por auto de 14 de mayo de 20248, el Juzgado 405 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá, fijó fecha para realización de audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA. 4.5.
El 1º de octubre de 20249 el Juzgado 405 Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá profirió sentencia dentro del asunto de la referencia, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. V.- LA SENTENCIA APELADA Como se anotó, el 1º de octubre de 2024, el Juzgado 405 Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá – Sección Segunda – dictó sentencia accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda, tal como se indicó ab initio de esta providencia. 5.1.
La sentencia de primera instancia fue notificada a las partes, por lo que la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue sustentado dentro del término legal. 8 Archivo 039AUTO QUE CONCED_01720210029100JAVIER.pdf 9 Archivo pdf “046SENTENCIADEPR_17202100291JAVIERCAR.pdf”, id. Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 9 5.1.1.
Fundamentos de la sentencia de primera instancia El a quo luego de historiar los antecedentes del litigio y referirse al marco normativo que regulan o establecieron la llamada “Bonificación Judicial”, tuvo como argumento central para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda que el acto administrativo demandado se encuentra fundamentado en una norma reglamentaria del orden nacional que es inconstitucional y que vulnera de manera flagrante y directa los derechos laborales del demandante, toda vez que el Decreto 383 de 2013 no puede, sin fundamento jurídico, exigir a un servidor judicial que sobre un ingreso periódico y ordinario aporte únicamente para la base de cotización al sistema general de pensiones y seguridad social y no se le tenga en cuenta al momento de liquidar las demás prestaciones sociales.
Asimismo, adujo: “Observa el Despacho, que, en el presente caso, el señor JAVIER CÁRDENAS, interpuso medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, con el fin que: i) se inaplique el artículo 1° de los Decreto 383/384 del 2013, modificado por el Decreto 1269 de 2015, ii) se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución DESAJBOR21-1702 de 30 de abril de 2021, proferida por el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca (Anexo009), y b) acto ficto y/o presunto consecuencia de la no respuesta al recurso de apelación interpuesto el 10 de junio de 2021 (si se demuestra que se configuró); a través de los cuales, la ad-ministración (Rama Judicial) le negó a la parte actora la solicitud del reconocimiento y pago de la bonificación judicial establecida en el Decreto 383/384 de 2013, como factor salarial.
Como consecuencia, solicitó que se condene a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DI-RECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: iii) reliquidar y pagar las prestaciones sociales, y demás emolumentos que percibe el demandante, desde el 1° de enero de 2013, o desde el ingreso a la entidad, según el caso, con la inclusión de la bonificación judicial como salario; iv) indexar dichas sumas de conformidad con el índice de precios al consumidor; v) reconocer y pagar los intereses moratorios; y vi) pagar las costas y agencias en derecho.
Al respecto, se advierte que, obra en el expediente constancia de servicios presta-dos expedida el 9 de mayo de 2023 (anexo029), proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus Seccionales, donde se evidencia que el demandante ingresó a la Rama Judicial del Poder Público el 16 de enero de 2007, y que se ha desempeñado en el cargo de auxiliar administrativo DEAJ – Grado 03.
Así mismo, de lo probado en el proceso y conforme con los argumentos planteados por las partes, en especial en el acto administrativo enjuiciado y la contestación del medio de control, se evidencia que a la parte demandante no se le ha reconocido la Bonificación Judicial como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales incluyendo las cesantías y demás Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 10 emolumentos que percibe el servidor público, toda vez que solo se ha tenido en cuenta como base para la cotización al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud.
Lo que se puede corroborar con el resumen de acumulados (devengados) expedido por la coordinadora del área de talento humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá – Cundinamarca y que obra a folios 1 a 33 del Anexo012.”. VI.- EL RECURSO CONTRA LA SENTENCIA La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia pronunciada, el cual fue sustentado con el fin de provocar su revocatoria y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
6.1. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso fue concedido mediante auto de 2 de abril de 202510. Posteriormente a través de auto de 7 de noviembre de 202511, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala Transitoria admitió el recurso de apelación y dispuso que, una vez ejecutoriada la anterior decisión, se corriera traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto.
Las partes guardaron silencio en esta instancia procesal. VII. CONSIDERACIONES 7.1. Sobre los presupuestos materiales de la sentencia de mérito La Sala es competente para conocer del asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada de acuerdo con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que corresponde a esta Sala Transitoria de Decisión, en calidad de superior funcional, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos. 7.2.
Contexto de la apelación El apoderado de la entidad demandada apeló la decisión de primera instancia, quien 10Archivopdf “053Autoconcedeap_37017202100291JAVIER.pdf”, id. 11Archivopdf “4_Autoqueresuel_1FOLIO_JAVIERCARDENASRAMA_0_20251112144342954.pdf”. Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 11 luego de referirse al origen y competencia de la Bonificación Judicial – Decreto 383 de 2013, señaló, que por expreso mandato judicial tal bonificación constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social.
Aseveró que, Sobre el particular, se indica que por expreso mandato de los Decretos 383 y 384 de 2013, la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Al respecto, sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, es del caso anotar que en diferentes sentencias los máximos órganos de cierre en lo Constitucional y de lo Contencioso Administrativo han plasmado su posición, que se circunscribe a ratificar la potestad que tiene el legislador, por mandato constitucional, de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo de los deberes.
Es así que (sic) la Bonificación Judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013, modificado por el 1269 de 2015, constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así las cosas, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes, es decir, no se pueden asumir obligaciones que no cuenten con una disponibilidad presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto en el rubro de gastos de personal - nómina para cancelar los mayores valores que se generarían en las asignaciones mensuales de los funcionarios judiciales por reconocimientos y conciliaciones relacionadas con la BONIFICACIÓN JUDICIAL DEL DTO383 DE 2013 como factor salarial, derivados de su pronunciamiento.
Sumado a lo anterior, el Decreto 383 de 2013 está vigente y, por ende, es válido y goza de presunción de legalidad, de modo que es deber de la administración aplicarlos. Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 12 En el presente caso ha operado la prescripción trienal de los derechos laborales pretendidos por la parte actora, que no fueron reclamados oportunamente, para tal efecto debe tenerse en cuenta que la fecha en que la parte demandante radicó la petición ante la entidad, razón por la cual, las sumas reclamadas con anterioridad a tres años se encuentran prescritas.
Se debe indicar que se debe aplicar la prescripción trienal sobre las sumas de dinero que reclama la parte actora, pues se tratan de sumas de dinero que se causan sucesivamente, situación que por la inactividad de la parte demandante no deba afectar a la Rama Judicial, sino que por el contrario se sanciona haber dejado transcurrir dicho tiempo no solo de petición del pago de la prima especial como factor salarial, sino de la presentación de la demanda.
Por lo tanto, solicito honorable Juez declare probada esta excepción. 7.3. Para resolver el recurso de apelación, la Sala analizará los siguientes aspectos: 7.3.1.- Problema jurídico. 7.3.2.- Marco Normativo y Jurisprudencial. 7.3.3.- Concepto de Salario. 7.3.4.- De la excepción de inconstitucionalidad. 7.3.5.- Caso en concreto. 7.3.1.
Problema jurídico El a quo precisó como problema jurídico a resolver el siguiente: ¿(i) Deberá declararse la nulidad del acto administrativo demandado por violación a las normas legales; y si (ii) deberá inaplicarse la expresión del artículo 1º del Decreto 384 de 2013 “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” y se (iii) determinará si el demandante, tiene derecho a que se le reconozca y pague las prestaciones sociales, con inclusión de los factores salariales de la Bonificación Judicial.? 7.3.2.- Del régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Rama Judicial - Marco normativo y Jurisprudencial.
La Constitución Política en el artículo 150 numeral 19 literal e) consagra como atribución del Congreso de la República, la fijación del régimen salarial de los empleados públicos; en tal virtud se expidió la ley 4 de 1992, la cual en su artículo 1° dispuso que correspondía al Gobierno Nacional, dentro de los marcos Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 13 establecidos en esa ley, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Gobierno Nacional, entre ellos, de la rama judicial.
En efecto, establece la citada normatividad lo siguiente: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público; b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Ver Art. 1° Decreto Nacional 1919 de 2002; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Ver Art. 1° Decreto Nacional 1919 de 2002. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas. “(…)” Por otra parte, a través de la Ley 4ª de 1992, el Congreso de la República, fijó los criterios a los que debe ceñirse el Gobierno Nacional al determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, que en sus artículos 1 y 2 establece: "Artículo 1º.- El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a. Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b. Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;
Texto Subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia 312 de 1997. c. Los miembros del Congreso Nacional, y d. Los miembros de la Fuerza Pública. Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 14 Artículo 2°. - Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b. El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c. La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d. La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e. La utilización eficiente del recurso humano; f. La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g. La obligación del Estado de propiciar una capacitación continúa del personal a su servicio; h. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k. El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral;
I. La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas. En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; II. El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.
Artículo declarado Exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-608 de 1999. En desarrollo de lo anterior el Gobierno Nacional expidió el decreto 57 de 1993 "Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones", el cual dispuso en sus artículos 1 y 2 lo siguiente: "ARTICULO 1o.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo (sic) y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público.
Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 15 ARTICULO 2o. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha”.
El artículo 12 del aludido decreto 57 de 1993 suprimió, para las personas que se vincularan u optaran por ese régimen, los factores salariales de prima de antigüedad, ascensional y capacitación o cualquier otra sobre remuneración, y dejó de aplicar el régimen de retroactividad de cesantías, para establecer el régimen anualizado. De igual modo, en la Ley Marco 4 de 1992 el legislador estableció las normas, objetivos y criterios a los cuales se debe ajustar el Gobierno Nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional, de la Fuerza Pública, entre otros.
Lo anterior en atención a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. En efecto: el artículo 14 de la citada ley establece que “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del Segundo (1º) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 16 PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. De la anterior disposición se advierte que el parágrafo único de la transcrita normatividad le encargó al ejecutivo la obligación de revisar el sistema de remuneración de los servidores públicos que integran la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad (Ley 4ª de 1992).
Es decir, que el propósito o teleología del legislador al instituir este precepto, no fue otra que terminar la enorme diferencia o brecha creada entre lo devengado por los altos funcionarios de la rama judicial y los demás servidores públicos que la integran, esto es, disminuir la enorme distancia salarial existente en la pirámide salarial del órgano judicial.
Sin embargo, ante el incumplimiento por parte del Gobierno Nacional de darle aplicación al parágrafo del supra citado artículo, los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación iniciaron cese de actividades, lo que condujo a la celebración de un acuerdo con el Gobierno Nacional, en el que este se comprometió y reconoció el derecho que les asistía a tales servidores públicos de obtener una nivelación en la remuneración en atención a criterios de equidad, tal como lo expresaba el referido parágrafo. 7.3.3.- De la bonificación judicial creada por el decreto 383 de 2013 Siguiendo el hilo conductor expuesto, el gobierno nacional, en desarrollo de los mandatos de la ley 4 de 1992 expidió el decreto 384 de 2013, por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 17 (…)
ARTÍCULO 2. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio”.( )" (Negrilla fuera de texto) Esto es, a través del referido decreto, el Gobierno Nacional pretendió materializar la nivelación salarial ordenada en la Ley 4ª de 1992.
Sin embargo, el citado decreto expedido por el presidente de la República, en uso de las facultades otorgadas por la Ley 4ª de 1992, estableció una Bonificación Permanente reconocida mensualmente a los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, precisando en el artículo 1º del decreto 384, que dicha bonificación tiene factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Es decir, dicho decreto estableció una bonificación judicial sin carácter salarial para los empleados de la Rama Judicial y la justicia penal militar. Aquí es necesario precisar, que a través del Decreto 057 de 1993, se dictaron normas sobre el régimen prestacional y salarial para los empleados de la Rama Judicial y de la justicia penal militar y se dictaron otras disposiciones.
Fue así como en los artículos 1º y 2º se estableció lo siguiente: "Artículo 1º. El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo (sic) y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público".
"Artículo 2º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha".
Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 18 Es decir, que, la bonificación judicial allí creada se destinaba, entre otros, a los servidores públicos de la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar, que optaron por acogerse al régimen del decreto 57 de 1993; respecto de aquellos que no optaron por este régimen, el decreto 383 estableció la condición sine qua non de que debían percibir un ingreso anual inferior al ingreso total anual más la bonificación creada respecto de los trabajadores del sistema acogido que se desempeñaban en el mismo cargo.
De tal manera que, a partir del año 1993, se fijó un nuevo régimen salarial y prestacional dirigido a los servidores públicos que se vincularan a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto 057 de 1993. En consecuencia, la normatividad anterior, consagró la posibilidad de dos sistemas de remuneración para los servidores públicos de la rama judicial y la justicia penal militar.
El primero, el acogido, para aquellos que se vincularan a partir del 7 de enero de 1993 (fecha de entrada en vigor del decreto 057), al cual podían optar aquellos servidores que ya estuvieran vinculados, por una sola vez, antes del 28 de febrero de ese año; y de otra parte el sistema no acogido, para aquellos que, estando vinculados, con anterioridad a esa fecha no manifestaran optar por este último, éstos continuarían rigiéndose por las disposiciones contenidas en las disposiciones anteriores.
Es preciso anotar que, el artículo 17 del mencionado decreto 57 de 1993 estableció un incremento del 2.5% adicional sobre la asignación básica que a 31 de diciembre de 1992 venían percibiendo los empleados de la rama judicial y justicia penal militar que no optaron por el régimen contenido en dicho decreto. Además, cada año el Gobierno Nacional fija el incremento anual del salario de los empleados públicos, entre ellos, los pertenecientes a la Justicia Penal Militar y Rama Judicial.
Con relación a este tema, es necesario traer a colación el derrotero trazado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022) dentro del radicado 76001233300020180041401 (0470-2020) Demandante: María Elide Acosta Henao Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación., conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, en donde al analizar y estudiar naturaleza jurídica del Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 19 Decreto 382 de 2013 – tesis que es aplicable al Decreto 0383 de 2013 - precisó entre consideraciones que, “(…) “el origen de la Ley 4 de 1992 tenemos que la Constitución de 1991 en su artículo 150, numeral 19°, literal e) ordenó la expedición de una Ley de las denominadas "marco" o "cuadro" para fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público.
Se expidió así la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15 habida cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, con mayor razón, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de los jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” (subraya la Sala). De allí, “infiere la Sala que la norma últimamente aludida no refiere discriminación alguna al ordenar el Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad (…) Se reitera, además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados, teniendo en cuenta, se reitera, que la Ley no realizó discriminación alguna en ese sentido, además que lo que se dispuso fue la nivelación o reclasificación de la remuneración salarial, lo que en ambos sentidos implica incremento salarial”.
La sentencia se adentra igualmente a estudiar la “naturaleza jurídica de los decretos que reglamentan las Leyes Marco”., la cual acudiendo al concepto expresado por la Corte Constitucional,12 “concibe que es el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia principal de hacer las leyes, tiene el deber constitucional de estatuir el marco general, los objetivos y directrices que orientarán al presidente de la República para establecer el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado, y dentro de estos, los adscritos a la Fuerza Pública.
A fin de proferir el mencionado régimen salarial y prestacional, tanto el órgano legislativo como el ejecutivo nacional, desarrollan una competencia concurrente, la 12 Corte Constitucional, sentencia C-101-2003, M.P., Jaime Córdoba Triviño Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 20 cual permite que el Congreso actúe, en primer término, trazando una línea general, para que luego el presidente dentro del marco por este diseñado, lo proceda a dotar de contenido.
De esta forma, a través de una “ley marco o cuadro” el Congreso fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse la materia, correspondiéndole al presidente de la República el desarrollo de tales parámetros por medio de decretos; por lo tanto, los Decretos expedidos en desarrollo de los preceptos y lineamientos consagrados en la Ley 4 de 1992, tienen la naturaleza jurídica de decretos reglamentarios de carácter ejecutivo”.
En ese mismo sentido la sentencia en cita hace referencia a pronunciamientos esbozados por el Consejo de Estado, para terminar, señalando que, “la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Además, de acuerdo con el precedente jurisprudencial transcrito, para la Sala es incuestionable y así lo ha reiterado en multitud de fallos, que la bonificación judicial creada mediante el Decreto No. 0383 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no existe motivo alguno, para desconocerle su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Contrario sensu, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatender principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política. Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 21 7.3.3.- Concepto de salario Es un hecho incontrovertible que Colombia ratificó los convenios 95 y 100 de la OIT relativos a la protección del salario e igualdad en la remuneración, señalándose en el artículo 1º del CO 95, que “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”; razón por la cual la Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que existen normas internacionales que definen el salario y conforman el bloque de constitucionalidad.
De allí se deriva la obligación del Estado de interpretar las normas del orden interno conforme a los instrumentos internacionales que han sido incorporados en el mencionado bloque. Igualmente, la jurisprudencia de las Altas Cortes, como la doctrina, ha señalado que todo pago recibido por el trabajador como contraprestación directa del servicio constituye factor salarial, independientemente del título que se le otorgue.
Esto es, constituyéndose como salario “no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio”. (C.S.T art. 127). La Corte Constitucional ha sentado como teoría que la remuneración salarial es una garantía que no se agota en la simple enunciación de un deber surgido de la relación laboral, sino que se trata de un verdadero derecho fundamental.13 Con relación a los factores que constituyen salario, el Consejo de Estado ha señalado: "es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de 13 Sentencia No. C-521/95 Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 22 transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando”.14 7.3.4.- Excepción de inconstitucionalidad En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejerce en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias; así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4º de la carta política, y como la Corte Constitucional lo ha reiterado, es deber de los funcionarios judiciales aplicar directamente la norma constitucional si frente a un caso concreto encuentran una clara evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de inferior jerarquía, cuya inaplicación se impone por mandato constitucional.
En efecto, la excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción tienen su fundamento en el artículo 4° de la Constitución Política, según el cual «La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)» y consiste en la posibilidad que tiene el juez de inaplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución. Así mismo, partiendo de la premisa de que se debe dar aplicación prevalente a las normas constitucionales sobre cualesquiera otras que resulten contrarias a ellas, de igual manera puede y debe inaplicar disposiciones contenidas en actos administrativos de cualquier índole, cuando contradicen a aquellas otras que les son superiores jerárquicamente. 14 Consejo de Estado, Sentencia de 04 de agosto de 2010, M.P VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Radicado No 0112-09.
Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 23 Con relación al carácter facultativo u obligatorio de la excepción de inconstitucionalidad, la Constitución señala que «en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales» (Art.4º). Con base en ello, la Corte ha reiterado que es deber de los funcionarios judiciales aplicar directamente la norma constitucional si frente a un caso concreto encuentran una clara evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de inferior jerarquía, cuya inaplicación se impone por mandato constitucional.
Sin embargo, la misma Corte Constitucional ha establecido los supuestos que deben darse para la aplicación de esta figura, diciendo, que la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto los jueces no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política. En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
Así las cosas, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos constitucionales de las personas (derechos fundamentales). Por ello, vale agregar que la guarda de la supremacía constitucional derivada del artículo 4° de la Constitución ejercida por los operadores jurídicos, tiene operancia en un escenario de aplicación de normas de inferior jerarquía a la constitucional a Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 24 casos concretos de personas, y se da por lo general en un contexto de primacía de los principios constitucionales que contienen derechos fundamentales. 7.3.5.- Caso concreto.
Se cuestiona en el sub lite, si a la entidad apelante le asiste razón al solicitar la revocatoria de la sentencia de primera instancia y en su lugar se desestimen las pretensiones de la demanda, porque en este caso, no hay lugar a la inaplicación por inconstitucional del aparte supra relacionado del artículo 1º del Decreto 0383 y como consecuencia de ello, el demandante no tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial, como factor salarial, para liquidar todas las prestaciones sociales, porque la entidad demandada ha venido liquidando dicha bonificación judicial siguiendo los parámetros legales.
Descendiendo al caso concreto, se tiene que, con las pruebas obrantes en el expediente, así como las afirmaciones de las partes que no fueron objeto de controversia, y con la resolución del problema jurídico planteado, queda claro y está demostrado que el señor Javier Cárdenas, estuvo vinculado a la Rama Judicial desde el 16 de enero de 2007 hasta la fecha y el último cargo desempeñado fue como: “Auxiliar Administrativo DEAJ Grado 03”15, por lo que se le aplica de manera obligatoria el Decreto 057 de 1993 y son a estos trabajadores los destinatarios de este régimen salarial, en virtud de la expedición de los Decretos 0383 y 0384, quienes perciben la bonificación judicial y está acreditado que el demandante ha percibido la bonificación judicial establecida en el decreto 383 de 2013 mensualmente, esto es, de manera habitual y periódica durante los periodos referidos anteriormente, por tanto, es merecedor y deberá aplicársele la igualdad en el trato laboral.
Esta decisión se compagina con lo que hemos venido diciendo, porque actuar a contrario sensu, se estaría desconociendo el principio de equidad y, al romperse este principio, se crea una discriminación laboral reprochable que debe ser eliminada, situación por la cual, dicha discriminación se inaplicará para el caso 15 Archivo 029ED_MIGRACION EXPED_26CERTJAVIERCARDENASPDF.pdf Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 25 concreto, teniendo en cuenta para el caso el principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales conforme al artículo 53 de nuestra Constitución Política y al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966,16 según el cual los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración acorde con las tareas que desempeñan.
E igualmente, ha de aplicarse el principio de la norma más favorable, favorabilidad que no solo es aplicable ante el conflicto que surge entre dos normas de distinta fuente formal del Derecho o incluso entre dos normas de la misma fuente de derecho; sino también ante las diversas interpretaciones que puede admitir una norma, que para el caso en concreto se refiere al régimen de la aplicación de la Bonificación judicial contenida en el decreto 0383 de 2013, “los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social”17, de acuerdo con esto el operador judicial determina en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador y a la aplicación del principio de igualdad en el trato laboral.
En consecuencia, cuando se rompe el principio de equidad, se crea una discriminación laboral reprochable que debe ser eliminada, situación por la cual, se inaplicará para el caso concreto el aparte del Decreto 0383 de 2013 en cuanto contiene esta discriminación; porque es indudable, que el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 0383 de 2013, desconoció los postulados internacionales y constitucionales indicados, respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la ley 4 de 1992, más concretamente, lo consignado en el parágrafo del artículo 14 de la citada ley, en razón que, al quitarle el carácter de efectos salariales a la bonificación judicial, no solo disminuyó el monto de las prestaciones sociales; sino que al disponer que aquella únicamente constituiría factor salarial para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, excluyó la naturaleza salarial de un estipendio que es pagado de manera habitual, periódico, 16 Que entró en vigor el 3 de enero de 1976, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968 y ratificado el 29 de octubre de 1969, en el que se dispuso que «Los Estados parte en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas» 17 Sentencia de la Corte Constitucional T-088/18 Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 26 y como retribución de la labor prestada por el trabajador, lo cual choca con los parámetros y criterios establecidos por la ley marco, 4ª de 1992, según la cual, el Gobierno Nacional no puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del estado.
Ahora para efectos de verificar sí en el sub lite se debe acceder a la inaplicación por inconstitucional de las expresiones “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, del aparte supra relacionado del artículo 1º del Decreto 0383 de 2013 y si como consecuencia de esa declaración, el demandante Javier Cardenas en su condición de servidor de la Rama Judicial y a quien se le aplica de manera obligatoria el Decreto 057 de 1993, tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial, como factor salarial, para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas a partir del 1° de enero de 2013 y las que se causen a futuro, la Sala anota lo siguiente: Como ya se expuso en otro aparte de esta providencia, en la Ley Marco 4ª de 1992 el legislador estableció las normas, objetivos y criterios a los cuales se debe ajustar el Gobierno Nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional, de la Fuerza Pública, entre otros.
Lo anterior en atención a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. Además, el artículo 14 de la citada ley establece que “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 27 Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. Es decir, que el propósito o teleología del legislador al instituir este precepto, no fue otra que terminar la enorme diferencia o brecha creada entre lo devengado por los altos funcionarios de la rama judicial y los demás servidores públicos que la integran, esto es, disminuir la enorme distancia salarial existente en la pirámide salarial del órgano judicial.
Sin embargo, ante el incumplimiento por parte del Gobierno Nacional de darle aplicación al parágrafo del supra citado artículo, los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación iniciaron cese de actividades, lo que condujo a la celebración de un acuerdo con el Gobierno Nacional, en el que este se comprometió y reconoció el derecho que les asistía a tales servidores públicos de obtener una nivelación en la remuneración en atención a criterios de equidad, tal como lo expresaba el referido parágrafo.
Es evidente que el artículo 189 ordinal 11 de la Constitución Política establece, límites a la potestad reglamentaria, al disponer que le corresponde al presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la ejecución de las leyes. La jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional18 como del Consejo de Estado, se ha referido al ejercicio debido y a los límites de dicha atribución. Al respecto, se ha dicho que la función que cumple el Gobierno con el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley, en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se requiera, por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella, con el propósito de permitir su ejecución, pero ello no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, como 18 Sentencias de la Corte Constitucional C-1005 de 2008 y C-302 de 1999.
Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 28 tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.19 Para el ejercicio de la atribución en cuestión, el ejecutivo debió limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en ese orden, no le está dado introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla o modificarla ni reglamentar materias que estén reservadas a ella, pues excedería sus competencias e invadiría las asignadas por la Constitución al legislador.
Es importante señalar que el ejercicio de la potestad reglamentaria no solo está atado a la ley que desarrolla, sino también, a los postulados superiores contenidos en la Constitución Política20 así como a los fines del Estado Social de Derecho,21 a los cuales no puede ser ajeno en el ejercicio de sus funciones. Aquí es necesario, plantearse la Sala el siguiente problema jurídico: ¿El artículo 1º del Decreto 0383 de 06 de marzo de 2013 expedido por el Gobierno Nacional, excedió la facultad reglamentaria del parágrafo del artículo 14 de la ley 4ª de 1992, que dispuso que, “Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”, al establecer la creación para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar (…) de una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y que solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, ¿por generar consecuencias jurídicas distintas a los propósitos consignados en el citado parágrafo? 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de octubre de 2010, Radicación 11001-03-25-000- 2005-00125-00(5242-05), Actor: Asociación Antioqueña de Empresas Sociales del Estado, C.P.: Alfonso Vargas Rincón. 20 Artículo 6º de la Constitución Política. 21Artículo 2º ídem.
Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 29 En efecto, se dijo en otro acápite de esta sentencia que, la teleología del legislador al instituir el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, fue la de zanjar la enorme diferencia o brecha creada entre lo devengado por los altos funcionarios de la rama judicial y los demás servidores públicos que la integran, esto es, disminuir la enorme distancia salarial existente en la pirámide salarial del órgano judicial, lo cual generó incluso una parálisis laboral de los empleados de la Rama Judicial en todo el país que duró varios días y como consecuencia de ello, el Gobierno Nacional concertó con los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación que se expediría una norma a fin de obtener una nivelación en la remuneración en atención a criterios de equidad, tal como lo expresó el referido parágrafo.
En ese orden, al prever el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013, una Bonificación Permanente reconocida mensualmente a los empleados judiciales, constituyendo factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud., desconoció el mandato y propósito de la ley marco, reflejada en el parágrafo de la citada ley, actuación que excede su facultad reglamentaria; porque no sólo desconoció los principios de equidad, sino que, además, “(…) los decretos reglamentarios expedidos con fundamento en la Ley 4ª de 1992, por los cuales se regula, entre otras materias, el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos pertenecientes a la Rama Judicial, deben estar acordes con lo dispuesto en las normas vigentes, porque de esa manera se respeta el orden jurídico, especialmente en lo que tiene que ver con la legalidad.
Ello permite materializar aquellos postulados que imponen a la administración la obligación de obedecer la Constitución y la ley, haciéndose realidad que “El acto administrativo no es un fin en sí mismo sino uno de los medios institucionales conferidos a la administración para llevar a cabo las políticas, programas y fines que la Constitución y la Ley establecen al Estado” (Tron Petit & Ortiz Reyes, 2009, p. 75).
En tal línea de pensamiento, como quiera que el Decreto 383 de 2013, creó una bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, resulta imperativo que dicho acto administrativo esté acorde con los fines constitucionales y legales del Estado debió “estar encaminados a cumplir con los fines y propósitos de la Constitución y la ley y, en ese sentido, en tanto se regulan derechos laborales en el Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 30 Decreto 383 de 2013, este debió estar sujeto a los principios normativos que desarrollan expresamente los elementos constitutivos de salario y los pagos que no constituyen salario, y no, como se hizo, simplemente disponer del derecho por mera liberalidad”22.
Para la Sala, el Gobierno Nacional con la expedición de los Decretos 383 y 384 de 2013, desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la ley 4 de 1992, más concretamente, lo consignado en el parágrafo del artículo 14 de la citada ley, en razón que al quitarle el carácter de efectos salariales a la bonificación judicial, no solo disminuyó el monto de las prestaciones sociales de los servidores judiciales de la Rama Judicial acogidos al Decreto 057 de 1993; sino que al disponer que aquella únicamente constituiría factor salarial para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, desconoció la naturaleza salarial de un estipendio que es pagado de manera habitual, periódico, y como retribución de la labor prestada por el trabajador, lo cual choca con los parámetros y criterios establecidos por la ley marco, 4ª de 1992, según la cual, el Gobierno Nacional no puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del estado.
Lo dicho es suficiente para concluir que bajo este marco legal y jurisprudencial, encuentra la Sala que la frase consignada en el artículo primero del Decreto N° 0383 de 2013, “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, que le quita efectos salariales a la bonificación judicial, viola de manera flagrante al artículo 53 de la Constitución Política y desconoce el convenio 95 de la OIT que tiene carácter de norma superior, en virtud del bloque de constitucionalidad; al igual que se desconoce la jurisprudencia de las altas cortes, en lo que ellas han señalado con relación a lo que constituye factor salarial. 22 Ilegalidad en el Decreto 383 de 2013 que creó una bonificación para la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar Por: ALBERTO POVEDA RODRÍGUEZ Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 31 De la misma manera, dicha exclusión es contraria a los criterios y principios consagrados en la Ley Marco 4ª de 1992, por lo que la Sala confirmará la sentencia de primera instancia aplicará la excepción de inconstitucionalidad en la forma aquí indicada y como consecuencia dicha expresión deberá ser excluida del ordenamiento jurídico y permitir que la bonificación judicial cumpla el propósito consignado en la ley marco y más concretamente a lo consignado en el parágrafo del artículo 14, surtiendo plenos efectos salariales y constituya una efectiva nivelación en la remuneración, siguiendo los principios de equidad.
Es claro que, dicha herramienta se usa con el fin de proteger, en este caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política. Sin condena en costas en esta instancia, porque no se causaron.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SALA TRANSITORIA, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. - Confírmese la sentencia de primera instancia fechada 1º de octubre de 2024, proferida por el Juzgado 405 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda – por las razones anotadas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia porque no se causaron.
TERCERO. – Ejecutoriada esta sentencia devuélvase el expediente al juzgado de origen previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Rad. 11001333501020220026401 Actor: Javier Cárdenas 32 Se deja constancia que la sentencia fue discutida y aprobada por la Sala de decisión de la fecha. (Firma electrónica) JAVIER ALFONSO ARGOTE ROYERO Magistrado Ponente (Firma electrónica) (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE BERROCAL MORA LUIS EDUARDO PINEDA PALOMINO MAGISTRADO MAGISTRADO Constancia: La presente providencia ha sido proferida a través de las tecnologías de la información y firmada por los magistrados que conforman la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el aplicativo SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, por virtud del artículo 46 de la Ley 2080 de 2021, modificatorios del artículo 186 del CPACA, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validad su integridad y autenticidad en el enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador