11001-33-42-052-2025-00157-01 · Tribunal Administrativo de Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO SENTENCIA No. 069 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA 1100133420522025-00157-01 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA DEMANDADO: GLORIA DEL PILAR LEÓN VELÁSQUEZ TEMAS: SOBRESUELDO 20% DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA QUE ACCEDE A PRETENSIONES SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del fallo de primera instancia proferido el 18 de noviembre de 2025 por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, mediante el cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del C. P. A. C. A., el Departamento de Cundinamarca formuló demanda para que previos los trámites de un proceso ordinario y con citación del Ministerio Público, en sentencia de fondo que haga tránsito a cosa juzgada, se acceda a las pretensiones y condenas que, teniendo en cuenta su importancia, se transcriben in extenso: “1.

Se declare la nulidad de la Resolución No. 1721 del 19 de julio de 2011, por la cual se reconoce y paga un 20% de sobresueldo a GLORIA DEL PILAR LEÓN VELÁSQUEZ. 2. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicito se ordene al Departamento de Cundinamarca dejar de pagar el sobresueldo del 20% a GLORIA DEL PILAR LEÓN VELÁSQUEZ identificado (a) con cédula de ciudadanía No. 52.096.686. 3.

De manera subsidiaria a la anterior pretensión, declarar que el Departamento no está obligado a pagar el sobresueldo del 20% a GLORIA DEL PILAR LEÓN VELÁSQUEZ.” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 2 3.1.

HECHOS La Asamblea de Cundinamarca expidió la Ordenanza No. 13 de 1947 mediante la cual dispuso que “los empleados y obreros del Departamento de Cundinamarca que hayan cumplido 20 años o más, al servicio de Cundinamarca, que no hayan sido pensionados y que se hallen en ejercicio de sus funciones con una antigüedad no menor de cinco años, sin solución de continuidad, tendrán derecho a un aumento del veinte por ciento del sueldo o jornal que devenguen.” Con fundamento en dicha ordenanza se expidió la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de un 20% de sobresueldo a la señora Gloria del Pilar Léon Velásquez.

El Consejo de Estado expidió sentencia el 5 de mayo de 2022 en la cual se pronunció sobre la nulidad de la Ordenanza 13 de 1947 precisando que ha operado el fenómeno del decaimiento en atención a que esta disposición fue tácitamente derogada por el Acto Legislativo 01 de 1968 y que por lo tanto los empleados públicos que ingresaron con posterioridad a dicho acto legislativo no tienen derecho al reconocimiento del sobresueldo.

La Secretaría de la Función Pública inició la actuación administrativa No. 310-2023 para revocar directamente la Resolución No. 1721 de 2011, motivo por el cual requirió a la señora León Velásquez con el fin de obtener su autorización. La señora León Velásquez negó la autorización solicitada. 1.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política, artículos 4 y 150;

Ley 4 de 1992, artículo 12. Como concepto de violación indicó que la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 – a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de un 20% de sobresueldo a la señora Gloria del Pilar León Velásquez- se encuentra viciada de nulidad en la medida en que su fundamento es la Ordenanza 13 de 1947, acto que fue derogado tácitamente desde el Acto Legislativo 01 de 1968.

Agregó sobre este punto que tal y como se indicó en las sentencias de 27 de octubre de 2011 (radicado 250002325002004-00852-01) y 5 de mayo de 2022 (radicado 2500023250002010-00909-02) emitidas por el Consejo de Estado, desde el Acto Legislativo 01 de 1968 quien ostenta la competencia para fijar los salarios y prestaciones es el Congreso de la República, lo que implica que a partir de su entrada en vigencia actos tales como la Ordenanza 13 de 1947 quedaron derogados tácitamente.

Destacó que dicha ordenanza también perdió efectos jurídicos con la expedición de la Constitución de 1991 – en la que se indicó que corresponde al Congreso de manera privativa fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos- y de la Ley 4 de 1992 – en la que se previó que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional- Por lo anterior advirtió que los empleados públicos que ingresaron con posterioridad a la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968 no tienen derecho a que les sea NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 3 aplicada la Ordenanza 13 de 1947 y que en los casos en los que se haya reconocido el sobresueldo del 20% que allí se creó, debe solicitarse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la anulación del acto administrativo mediante el cual se ordenó su pago.

(Archivo DEMANDA12052025_110558, Carpeta 3 Expediente Digital) 2. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA La señora Gloria del Pilar León Velásquez presentó contestación a la demanda en forma oportuna en la cual se opuso a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamento fáctico y jurídico. Como sustento, indicó que la Ordenanza 13 de 1947 se expidió en vigencia de la Constitución de 1886 (la cual otorgó a las asambleas departamentales la facultad de crear normas a fin de regular todos los aspectos salariales de los empleados públicos del sector territorial) y que en consecuencia no es cierto que haya quedado derogada puesto que goza de legalidad hasta que no sea anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Destacó que el Consejo de Estado en la sentencia de 5 de mayo de 2022 no declaró la nulidad de la Ordenanza 13 de 1947 y que allí solo se acotó el fenómeno del decaimiento. De otra parte, precisó que el 20% del sobresueldo es parte del salario y que, por lo tanto, es irrenunciable y goza de protección constitucional. Finalmente propuso las siguientes excepciones: - Caducidad, en atención a que el acto cuya nulidad se demanda (Resolución No. 1721 de 2011 fue demandado el 14 de mayo de 2025, esto es, después del vencimiento del término de 4 meses que establece el literal d) numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A. - Falta de presupuestos y requisitos para impetrar la acción, en atención a que no se surtió audiencia de conciliación extrajudicial la cual constituye requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme lo previsto en el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. - Legalidad del acto acusado, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de los actos administrativos. - Acto administrativo complejo, como quiera que este se encuentra integrado no solo por la Resolución 1721 de 19 de julio de 2011 sino por la Ordenanza 13 de 1947, pues el primero no tiene existencia jurídica separada e independiente de la ordenanza. - Ineptitud sustantiva de la demanda, en atención a que en la demanda no se alega ni se fundamenta ninguna de las causales previstas en el artículo 137 del C.P.A.C.A. esto es, que no se persiga un restablecimiento automático de un derecho subjetivo, se trate de recuperar bienes de uso público, los efectos nocivos del acto administrativo afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico o la ley lo consagra expresamente.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 4 - Falta de causa, como quiera que se demanda un acto administrativo de carácter particular sin que se acredite o pruebe un efecto adverso al orden público, político, económico, social o ecológico. Por el contrario, lo pretendido es despojarla de un derecho otorgado, lo que desconoce los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, protección del mínimo y favorabilidad. - Incumplimiento de los presupuestos y requisitos para revocar el acto directamente, habida cuenta que en la actuación administrativa que se adelantó no se respetó el derecho al debido proceso pues la revocatoria directa contiene una falsa motivación, no se obtuvo el consentimiento de la titular del derecho y quien adelantó la actuación no tenía facultad para ello. - Abuso del derecho, pues el Departamento de Cundinamarca abusando del derecho dominante como empleador pretende despojarla de un derecho legalmente reconocido bajo la interpretación errada de la figura del decaimiento de la Ordenanza 13 de 1947 -la cual no ha sido declarada nula por autoridad competente- - Vulneración de los principios laborales de favorabilidad, igualdad, prevalencia de la condición más beneficiosa y progresividad, como quiera que el Departamento de Cundinamarca pretende desconocer el derecho a la igualdad en materia salarial de todos los funcionarios que en el marco de la Ordenanza 13 de 1947 han adquirido la antigüedad por sus servicios prestados y cumplen la condición para ser titulares del sobresueldo del 20%.

(Archivo 10 Expediente Digital)

3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el día 18 de noviembre de 2025, el Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló en primer lugar respecto a la excepción de caducidad que esta resulta infundada en la medida en que el derecho en discusión es una prestación periódica, como quiera que se trata de un sobresueldo que se percibe a intervalos determinados y el vínculo laboral se encuentra vigente.

Sostuvo respecto a la excepción denominada “del acto administrativo complejo” que esta no tiene vocación de prosperidad en tanto la controversia no gira en torno a un acto de esa naturaleza como quiera que la Resolución No. 1721 de 2011 y la Ordenanza 13 de 1947 tienen vida jurídica propia, pues cosa diferente es que el acto de carácter general sea el sustento normativo del acto particular y concreto.

De otra parte y respecto al problema jurídico a resolver, relacionado con la legalidad de la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 mediante la cual se reconoció sobresueldo del 20% a la señora Gloria del Pilar León Velásquez, recordó que este emolumento tuvo su origen en la Ordenanza 13 de 1947 en la cual se estableció que los empleados y obreros del departamento de Cundinamarca que no hayan sido pensionados y que cumplan 20 años al servicio del departamento tienen derecho a un 20% del sueldo o jornal siempre que se hallen en el ejercicio de sus funciones con una antigüedad no menor de 5 años.

Sostuvo frente a la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos territoriales que el Acto Legislativo 03 de 1910 (que modificó la Constitución NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 5 de 1886) estableció que las asambleas podían fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos pero que posteriormente el Acto Legislativo 01 de 1968 dispuso que las escalas de remuneración debían ser establecidas por las asambleas y que el régimen prestacional de los empleados del orden nacional era de competencia única y exclusiva del congreso.

Resaltó que con la Constitución de 1991 se fijó una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos en el cual el Congreso establece unos marcos generales y el gobierno define directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, facultad que no pueden arrogarse las corporaciones públicas territoriales.

Bajo este marco normativo, indicó en relación con el sobresueldo del 20% reconocido a la señora Gloria del Pilar León Velásquez que el Consejo de Estado en sentencia de 5 de mayo de 2022 sostuvo que ha operado el fenómeno del decaimiento respecto de la Ordenanza 13 de 1947 dado que fue tácitamente derogada por el Acto Legislativo 01 de 1968 y la Constitución Política de 1991.

Señaló que por lo tanto no es dable reconocer o mantener elementos constitutivos de salarios y prestaciones que se fundamentan en ordenanzas que no pueden producir efectos jurídicos en la actualidad, lo que impone que la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado esté llamada a prosperar. Finalmente ordenó a título de restablecimiento del derecho cesar el pago del sobresueldo a la demandada.

(Archivo 017 Expediente Digital).

4. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso en tiempo, recurso de apelación el cual sustentó en los siguientes argumentos: Reiteró que la controversia gira en torno a un acto administrativo de carácter complejo porque se trata de una decisión administrativa que requiere la intervención de dos o más órganos para su formación, pues la Ordenanza 13 de 1947 establece las reglas generales y la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 – a través de la cual se reconoce el pago de un 20% de sobresueldo- aplica esas reglas a un caso particular, lo que implica que debió controvertirse la legalidad de la Ordenanza 13 de 1947.

Insistió en que no es cierto que la Ordenanza 13 de 1947 quedó derogada puesto que goza de legalidad hasta que su anulación no sea ordenada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que se extrae de la sentencia de 5 de mayo de 2022 en la que el Consejo de Estado solo hizo acotación al fenómeno del decaimiento. Destacó que está demostrado que al momento de expedición de la Ordenanza 13 de 1947 la Asamblea de Cundinamarca si tenía la competencia para expedirla pues así se lo autorizaban los Actos Legislativos 03 de 1910 y 1 de 1945 y que el Acto Legislativo 01 de 1968 no suprimió dicha competencia pues solo la modificó para efectos de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 6 De otra parte, subrayó que constituye salario todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado y que el derecho al 20% está consolidado y por ende debe mantenerse, pues así se garantiza el derecho a la igualdad en materia salarial de todos los funcionarios que en el marco de la Ordenanza 13 de 1947 han adquirido el derecho a devengar el sobresueldo, así como los principios de buena fe y confianza legítima.

En tercer lugar insistió en los argumentos de la contestación de la demanda, esto es, que (i) hay caducidad del medio de control en atención a que el acto demandado fue expedido hace más de 14 años (19 de julio de 2011), el término legal para controvertirlo es de 4 meses contados a partir de su comunicación, notificación, ejecución o publicación y la demanda se presentó el 14 de mayo de 2025;

(ii) hay “falta de causa” en la demanda porque no se configura alguno de los casos previstos en el artículo 137 del C.P.A.C.A., (iii) no se cumplieron los presupuestos y requisitos para revocar el acto particular -ya que la actuación administrativa no se notificó en legal forma, esta no quedó en firme ni la titular del derecho emitió su autorización. (Archivo 22 Expediente Digital) II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Al recurso se le dio el trámite del artículo 247 del C.P.A.C.A. (modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021), así: a través de auto de 20 de marzo de 2026 el Tribunal admitió el recurso de apelación (Archivo 29 Expediente Digital). Dentro del término de ejecutoria, las partes guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C. P. A. C. A., este Tribunal Administrativo es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, por lo que procede a resolver de fondo. 2.- PROBLEMA JURÍDICO Compete a la Sala determinar si a la señora Gloria del Pilar León Velásquez le asiste el derecho a que se continúe con el pago del sobresueldo del 20% previsto en la Ordenanza No. 13 de 1947. 3.- TESIS DE LA SALA Revisado el fundamento fáctico, normativo y jurisprudencial que rodea el caso de autos, la Sala concluye que la señora Gloria del Pilar León Velásquez no tiene derecho a que se continúe pagando el sobresueldo del 20% previsto en la Ordenanza No. 13 de 1947, habida cuenta que cumplió los 20 años de servicios el 28 de junio de 2011, fecha en la cual ya había sido derogada en forma tácita dicha ordenanza.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 7 4.- MARCO NORMATIVO 4.1. Marco jurídico del sobresueldo del 20% El sobresueldo del 20% fue creado por la Ordenanza No. 13 de 25 de junio de 1947, a favor de los empleados del Departamento de Cundinamarca que habiendo cumplido 20 años o más de servicio no hayan sido pensionados y se encuentren en ejercicio de sus funciones con una antigüedad no menor de cinco años, sin solución de continuidad.

En ese orden de ideas, resulta conveniente precisar que para la fecha de expedición de la Ordenanza No. 13 de 1947 se encontraba vigente la Constitución Política de 1886, disposición que en su texto original señalaba de una parte, que era atribución del Congreso crear los empleos que demande el servicio público y fijar sus dotaciones1; y por otro, que las asambleas departamentales, además de las atribuciones que les eran propias, podían ejercer otras funciones por autorización del órgano legislativo2, vb gr fijar el régimen salarial y prestaciones de sus empleados.

La Carta Política de 1886 fue reformada a través de los Actos Legislativos No. 3 de 1910 y 1 de 1945, en donde el primero de ellos le otorgó competencia a las Asambleas para fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos (artículo 54, numeral 5), previsión que en términos generales se mantuvo en la reforma constitucional de 1945 (artículo 83, numeral 5).

No obstante lo anterior, en el año 1968, a través del Acto Legislativo 01, se produjo una modificación en el esquema de competencias. Es así, como en lo relativo a las atribuciones del Congreso de la República se indicó que a éste le corresponde “fijar las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales” y al Presidente de la República “fijar sus dotaciones y emolumentos”.

Luego, la Constitución Política de 1991 mantuvo el esquema de competencias compartidas para la fijación del régimen salarial y prestacional. En esa medida, al regular lo concerniente a las funciones del Congreso de la República determinó que a éste le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otros aspectos, “el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública” (artículo 150, numeral 19, literal e).

Sobre el alcance de la disposición en cita, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-510 de 19993, en los siguientes términos: “En relación con la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a diferencia de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en donde el Congreso era quien señalaba la escala de remuneración de los distintos empleos, hoy, el legislador debe simplemente fijar los principios y los parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta para establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen salarial y prestacional. 1 Numeral 7º, artículo 76. 2 Artículo 187. 3 Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 8 En estos términos, corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador en la ley general que está obligado a expedir.

Principios, parámetros y objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª de 1992 (…)” Así mismo, en esa oportunidad la Alta Corporación advirtió que en el nivel territorial, las corporaciones podían determinar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos y los gobernadores y alcaldes fijar los emolumentos de los empleados públicos, lo cual debe hacerse dentro del marco establecido por el Congreso y sin sobrepasar los límites salariales adoptados por el Gobierno Nacional, por tratase de una concurrencia de competencias que explicó en los siguientes términos: “4.3.

En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.” En igual sentido, en torno a la vigencia de normas territoriales que reconocieron factores salariales, el Consejo de Estado se pronunció en sentencia de 27 de octubre de 20114 en la que, al revisar la reclamación de emolumentos creados por la Ordenanza 13 de 1947 (expedida por la Asamblea de Cundinamarca), decidió confirmar la sentencia de primera instancia que negaba las pretensiones de la demanda.

Para arribar a dicha conclusión, el alto tribunal sostuvo que las disposiciones territoriales que reconocían factores salariales sufrieron una derogatoria tácita cuando el gobierno en ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución Política de 1991 reguló en su integridad dicha materia, para lo cual se debía respetar en todo caso, los derechos adquiridos, es decir, de quienes obtuvieron el reconocimiento en vigencia de normas territoriales.

En ese orden y en relación con los derechos salariales creados mediante actos expedidos por autoridades del orden territorial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo indicó lo siguiente: “Conforme a lo antes expuesto, es evidente que, al proferirse esta Ordenanza y al regular lo relacionado con sueldos, era vigente y aplicable y, como tal, los derechos adquiridos bajo su imperio, deben respetarse conforme a los postulados del derecho laboral entonces vigente y a lo previsto en el artículo 48 de nuestra actual Carta Política.

Sin embargo, en criterio de la Sala, como ya se indicó arriba, esta clase de normas sufrieron una derogatoria tácita, porque el legislador reguló de manera completa los salarios y prestaciones de los empleados del sector salud, y en especial al fijar los salarios. 4 C.E., Sec. Segunda. Sent. 25000-23-25-000-2004-08852-01(1313-08), oct. 27/2011.

M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 9 En efecto, en términos generales, se puede decir que la derogación es dejar sin efecto una norma porque ha cesado su vigencia en la medida en que una norma posterior reguló la misma materia o también, porque “la regulación de la materia quede sometida a los principios generales del ordenamiento”, en donde juegan los elementos de conveniencia y oportunidad, es decir, que no apuntan a aspectos relacionados con la legalidad o inexequibilidad del precepto.

Por ende, en aplicación de los linderos y criterios generales antes señalados, encuentra la Sala que una vez el legislador utilizó la facultad de regulación de los salarios quedaron por fuera del ordenamiento jurídico las normas territoriales que regularon ese aspecto.” Se resalta. En concordancia con lo anterior, la alta corporación, en sentencia de 5 de septiembre de 20125 se pronunció frente a la vigencia de la Ordenanza 013 de 1947 en los siguientes términos: “Es importante señalar que el servidor queda sometido a las normas vigentes al inicio de su vinculación y a todas las que las modifiquen o subroguen durante el término de su servicio.

Por lo anterior, y de acuerdo con los criterios generales antes señalados, encuentra la Sala que una vez el legislador utilizó la facultad de regulación de los salarios a través de la Ley 4ª de 1992, quedaron por fuera del ordenamiento jurídico las normas territoriales que regularon ese aspecto, por ello, resulta improcedente reconocer emolumentos previstos en la Ordenanza 013 de 1947 a los empleados que prestan sus servicios en ese ente territorial, máxime cuando se vincularon después de 1968.

Como se sabe, para que exista derogatoria de las normas, no necesariamente la autoridad que las expida de acuerdo con las facultades que le fueron atribuidas debe hacerlo expresamente, en ese caso es suficiente con el mero ejercicio de sus competencias regulatorias para excluir del ordenamiento cualquier disposición que le sea contraria.

De manera que el sobresueldo previsto en la Ordenanza 013 de 1947 tuvo una derogatoria tácita con la expedición de la norma que fijó la asignación salarial de cada empleo, proferido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. La parte demandante pretende que no se apliquen los topes de que trata el Decreto 693 de 2002, dentro del reconocimiento de los valores del sobresueldo creado por la Ordenanza 013 de 1947, que corresponde hasta del 20% a quienes cumplan 20 años de servicio con el Departamento.

En lo que se refiere a la Ordenanza 013 de 1947, a la que la parte demandante aduce la creación “de un sobresueldo hasta del 20% a quienes cumplan veinte (20) años en el Departamento”, la Sala encuentra que esta preceptiva no era aplicable a la demandante, quien se vinculó en el año de 1981 (folio 22), en la medida en que el competente reguló los salarios que debía percibir la actora como se indicó arriba; y cumplió los 20 años, luego de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992.” Énfasis fuera del texto original.

Así las cosas, siguiendo la orientación impartida por el Consejo de Estado, es claro que a partir del momento en que el competente ejerció sus atribuciones para regular los salarios y prestaciones, deben considerarse inaplicables las normas territoriales que reconocieron factores salariales, siempre y cuando no se trate de derechos adquiridos. 4.2.

Sobre la revocatoria directa En primer lugar, es importante acotar que la figura de la revocatoria directa es una institución del derecho administrativo consagrada en el artículo 93 del C.P.A.C.A. en los siguientes términos: 5 C.E., Sec. Segunda. Sent. 25000-23-25-000-2005-01409-01(0936-10), sep. 05/2012. M.P. Alfonso Vargas Rincón. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 10 “ARTÍCULO 93.

Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.

Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.” De la redacción normativa se colige que la administración cuenta con la potestad de dejar sin efectos sus propios actos, cuando advierta que con ellos transgrede los postulados definidos en la Constitución y la Ley o cuando cause un agravio injustificado a una persona.

Ahora bien, dicha facultad, cuando se trata de actos de carácter particular y concreto, debe ejercerse con observancia de lo previsto en el artículo 97 ibidem, que sobre el particular establece: “ARTÍCULO 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.”

5. DOCUMENTALES JURÍDICAMENTE RELEVANTES PARA RESOLVER - Copia de la Gaceta de Cundinamarca de 27 de junio de 1947 en la cual se publicó la Ordenanza 13 de 1947 expedida por la Asamblea de Cundinamarca. En su artículo 3º se indica que “los empleados y obreros del Departamento que hayan cumplido veinte años o más, al servicio de Cundinamarca, que no hayan sido pensionados y que se hallen en ejercicio de sus funciones con una antigüedad no menor de cinco años sin solución de continuidad tendrán derecho a un aumento del veinte por ciento del sueldo o jornal que devenguen.

(fls. 1-5 Archivo ANEXOS12052025_110623, Carpeta 3 Expediente Digital) - Sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria de fecha 10 de diciembre de 2018 dentro de los radicados 2500023250002010-00909-01 y 2500023250002012-01005-00 mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 5º de la Ordenanza 13 de 1947.

(fls. 30-69 Archivo ANEXOS ANEXOS12052025_110623, Carpeta 3 Expediente Digital) - Sentencia expedida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B de fecha 5 de mayo de 2022 dentro del radicado 2500023250002010-00909-02 en la que se revocó la sentencia de 10 de diciembre de 2018 proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 11 accedió a las pretensiones de la demanda.

(fls. 7-23 Archivo ANEXOS ANEXOS12052025_110623, Carpeta 3 Expediente Digital) - Copia de la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 expedida por la Secretaría de la Función Pública del Departamento de Cundinamarca mediante el cual se reconoció a la señora Gloria del Pilar León Velásquez el 20% del sobresueldo a partir del 28 de junio de 2011 por haber prestado sus servicios al departamento por el término de 20 años y no haber tenido solución de continuidad durante los últimos 5 años.

(fl. 1 Archivo PRUEBA12052025_110636, Carpeta 3 Expediente Digital) - Constancia de fecha 21 de julio de 2011 en la que se indica que ese día la demandada se notificó personalmente de la Resolución No. 1721. (fl. 2 Archivo PRUEBA12052025_110636, Carpeta 3 Expediente Digital) - Actuación administrativa No. 310 de 2023 suscrito por la secretaria de la función pública del Departamento de Cundinamarca mediante el cual se avoca conocimiento del procedimiento de revocatoria directa de la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 por medio de la cual se reconoció el 20% del sobresueldo a la señora Gloria del Pilar León Velásquez, se ordena la incorporación de documentos y se dé traslado a la demandada con el fin de que informe si otorga o no su consentimiento a la administración departamental.

(fls. 3-8 Archivo PRUEBA12052025_110636, Carpeta 3 Expediente Digital)

6. CASO CONCRETO 6.1. En el asunto bajo estudio el Departamento de Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, acude a la jurisdicción contencioso-administrativa para que se anule la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2022 -por medio de la cual ordenó el reconocimiento y pago del sobresueldo del 20% a favor de la señora Gloria del Pilar León Velásquez-.

Como restablecimiento del derecho, pretende que se ordene dejar de pagar el sobresueldo del 20% El juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda señalando que no es posible acceder al reconocimiento del sobresueldo en atención a que, para la fecha en que cumplió los requisitos para el efecto, había operado el fenómeno del decaimiento de la Ordenanza 13 de 1947.

Inconforme, la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual sustentó en que (i) hay “falta de causa” para la demanda porque no se invocó ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 137 del C.P.A.C.A., (ii) no se controvirtió la proposición jurídica completa porque existe un acto administrativo complejo integrado por la Ordenanza 13 de 1947 y la Resolución 1721 de 19 de julio de 2022, (iii) en el presente asunto operó el fenómeno de la caducidad del medio de control, (iv) no se observó el debido proceso en el trámite de revocatoria directa adelantado por la entidad demandante, (v) la Ordenanza 13 de 1947 se encuentra vigente, se presume legal y produce efectos jurídicos y por último que (vi) no puede desmejorarse su salario.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 12 6.2. Bajo esos presupuestos y para resolver, considera la Sala necesario precisar en forma preliminar respecto a la “falta de causa” que se invoca, que esta corresponde a una excepción previa ya desestimada por el juzgado de primera instancia mediante auto de 1º de octubre de 20256 en el que se consideró que la demanda cumplió los requisitos legales que le resultaban exigibles.

Por lo anterior, se considera que no resulta procedente emitir nuevo pronunciamiento sobre el particular. 6.3. A su vez y frente a la existencia de un acto administrativo complejo (conformado por la Ordenanza 13 de 1947 y el acto demandado), habrá de señalarse que este argumento no tiene vocación de prosperidad pues como bien lo advirtió el a quo, si bien la Ordenanza 13 de 1947 es el fundamento jurídico del acto demandado (Resolución 1721 de 19 de julio de 2011), ello no implica que entre los dos exista una relación de interdependencia que impida que existan de manera separada.7 Luego entonces, al no existir el acto administrativo complejo que aduce el demandante, se estima que no era necesario controvertir la legalidad de la Ordenanza 13 de 1947 y que es posible emitir pronunciamiento de fondo sobre la pretensión de nulidad de la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011. 6.4.

En relación con la caducidad del medio de control, es menester recordar que en el sub lite se controvierte una prestación periódica (esto es, el reconocimiento del sobresueldo del 20% a la señora Gloria del Pilar León Velásquez, quien se encuentra vinculada según se indica en la demanda) y que por ende, el estudio de la oportunidad para presentar la demanda debe efectuarse conforme lo previsto en el literal c) del numeral 1º del artículo 164 del C.P.A.C.A. que sobre el particular dispone: Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe…” Así las cosas, se establece que el término de 4 meses que aduce la parte demandada no es aplicable al presente asunto tal y como lo ha señalado el H. Consejo de Estado quien sobre el particular ha precisado8: “Esta Subsección como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de cuatro (4) meses previsto para el 6 Archivo 14 Expediente Digital 7 Frente al concepto de acto administrativo complejo, el H. Consejo de Estado indicó en sentencia de 19 de febrero de 2026, radicado 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025) lo siguiente:“…El acto administrativo complejo ha sido conceptualizado como aquel en el que concurren declaraciones de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o, a entidades diferentes, para conformar la voluntad de la Administración, y se fusionan en unidad de contenido y de fines, por lo que presentan una relación de interdependencia que implica que ninguna de ellas puede subsistir separada e individualmente.” 8 C. E. Sec.

Segunda, Auto 20001233300020190043501 (3792-2021), feb. 24/2022, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 13 ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, pues finalizada la relación laboral ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.” 6.5.

Desestimados los anteriores argumentos del recurso y descendiendo al problema jurídico objeto del litigio, esto es, si le asiste derecho a la demandada a continuar devengando el sobresuelo del 20% previsto en la Ordenanza 13 de 1947, la Sala considera necesario resaltar que dentro del plenario se demostró que la señora Gloria del Pilar León Velásquez (i) se encuentra vinculada al Departamento de Cundinamarca desde el 14 de junio de 1991, (ii) ha prestado sus servicios por un término de 20 años al departamento de Cundinamarca y que (iii) mediante la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 se ordenó el reconocimiento del sobresueldo del 20% a su favor, a partir del 28 de junio de 2011.

Ahora bien, tal y como se acotó en el marco jurídico expuesto en esta providencia, para la época en que fue expedida la Ordenanza No. 13 de 1947 –Gaceta de Cundinamarca No 6844 de 27 de junio de 1947–, las asambleas departamentales tenían la competencia para fijar el régimen salarial de sus empleados. Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 01 de 1968 y de la Constitución Política de 1991, esa atribución corresponde al Congreso en coordinación con el Presidente de la República, de tal suerte que una vez el legislador utilizó la facultad de regulación de los salarios a través de la Ley 4ª de 1992, quedó por fuera del ordenamiento jurídico dicha norma territorial.

En ese orden y teniendo en cuenta la fecha de vinculación de la demandada, se observa que solo hasta el día 28 de junio de 2011 cumplió los 20 años de servicio que la Ordenanza No. 13 de 1947 preveía para el reconocimiento del 20% sobre el sueldo básico. Por lo anterior y al no acreditar el derecho al reconocimiento del sobresueldo del 20% antes de la derogatoria tácita de la Ordenanza 013 de 1947 (esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992), para la Sala es claro que las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperidad.

En similar sentido lo sostuvo el H. Consejo de Estado en pronunciamiento de 18 de mayo de 2023 en el que, en una controversia similar, sostuvo9: “A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que, de acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial desarrollado en esta providencia, el artículo 5 de la Ordenanza 13 de 1947 no se encuentra viciado de nulidad, por cuanto, tal como se explicó, para el momento en que fue emitido las Asambleas Departamentales tenían la competencia para proferir este tipo de actos administrativos de índole salarial.

En relación con el tema, no se puede perder de vista que en anteriores oportunidades ha sostenido la Sala que la constitucionalidad y legalidad de las normas, reglamentos o actos administrativos debe revisarse al momento en que fueron expedidos, en consecuencia, si fueron emitidas por la autoridad legalmente habilitada en aquel momento, estas normas no pueden desconocerse de plano. Así las cosas, esta Corporación ha establecido que la legalidad del acto respecto de la competencia para su expedición debe dilucidarse bajo los parámetros establecidos 9 C. E. Sec.

Segunda, Sent. 25000-23-42-000 2017-03500-01 (2903-2021), may. 18/2023, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 14 por las normas vigentes para el momento de su expedición, por ende, el cambio de normatividad respecto de la competencia no implica, per se, que dicho acto se torne ilegal o inconstitucional.

Por consiguiente, superada la discusión en torno a la legalidad del artículo 5 de la Ordenanza 13 de 1947, como la demandante alega que se le dejó de pagar una prestación ya reconocida sin dar cumplimiento al procedimiento de revocatoria directa del acto administrativo mediante el cual se reconoció, corresponde a esta instancia realizar un análisis del derecho sustantivo que permita determinar si, en efecto, aquella resultaba beneficiaria del sobresueldo señalado en dicha disposición. En este orden, se tiene que en el artículo 5° de la Ordenanza 13 de 1947 se estableció un incremento salarial o sobresueldo que remunera directamente la relación laboral, en los siguientes términos: (…) Conforme a lo antes expuesto, la Ordenanza 13 de 1947 fue expedida de acuerdo con las normas que para ese momento determinaban la competencia para establecer lo relacionado con los sueldos de empleados públicos del orden territorial.

Sin embargo, es importante señalar que el servidor queda sometido a las normas vigentes al inicio de su vinculación y a todas las que las modifiquen o subroguen durante el término de su servicio. Por lo anterior, y de acuerdo con los criterios generales antes señalados, encuentra la Sala que una vez el legislador utilizó la facultad de regulación de los salarios a través de la Ley 4ª de 1992, quedaron por fuera del ordenamiento jurídico las normas territoriales que regularon ese aspecto, por ello, resulta improcedente reconocer emolumentos previstos en la Ordenanza 013 de 1947 a los empleados que prestan sus servicios en ese ente territorial, máxime cuando se vincularon después de 1968.

Recuérdese que el Acto Legislativo 01 de 1968, fue el que le entregó la competencia al Congreso de la Republica para regular las normas laborales para los empleados públicos, y a partir de esta fecha a las Asambleas Departamentales solo se les dejó asignada la función de regular las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo.

De manera que el sobresueldo previsto en la Ordenanza 013 de 1947 tuvo una derogatoria tácita con la expedición de la norma que fijó la asignación salarial de cada empleo, proferido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. Así las cosas, de conformidad con los medios de prueba que obran en el expediente se advierte que la demandante se vinculó como docente al servicio de la Secretaría de Educación de Cundinamarca desde el 11 de febrero de 1977, motivo por el cual se podría afirmar válidamente que la Ordenanza 13 de 1947 no era aplicable a la demandante, en la medida en que el Gobierno Nacional era quien debía regular los salarios que debía percibir la actora.

(…) Por consiguiente, la Sala considera que con la Resolución 09422 del 19 de diciembre de 2014, se efectuó un reconocimiento ilegal en favor de la demandante. De suerte que, aunque el sobresueldo del 20% fue reconocido por medio la Resolución 09422 del 19 de diciembre de 2014 (aun cuando carece de fundamento normativo), lo cierto es que la demandante no tenía derecho a percibir el factor salarial reclamado.

Así las cosas, pese a que la entidad demandada no realizó en debida forma el trámite de la revocatoria directa de dicho acto, no es posible legitimar una situación derivada de una indebida aplicación de un acto administrativo como lo es la Ordenanza 13 de 1947, y perpetuar un derecho reconocido de manera ilegal.” Por lo expuesto, se colige que no le asiste razón a la parte demandada quien insiste en que la Ordenanza 13 de 1947 se encuentra vigente y se presume legal, pues conforme lo ha considerado el H. Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 15 esta fue derogada en forma tácita una vez expedida la Ley 4ª de 1992, lo que impide que sea el fundamento jurídico del reconocimiento del sobresueldo que venía siendo devengado por la señora Gloria del Pilar León Velásquez. 6.6.

De otra parte y respecto a la naturaleza del sobresueldo del 20%, ha de señalarse que si bien tiene el carácter de salario (entendido como contraprestación directa del servicio), esto no impide la declaratoria de nulidad del acto administrativo mediante el cual se ordenó su reconocimiento a favor de la demandada ni comporta un desconocimiento de los derechos de la demandada, pues tal y como se vio, se trata de un emolumento que viene siendo cancelado sin fundamento legal a la señora León Velásquez.

Luego entonces y tal y como lo ha sostenido el Consejo de Estado, no es posible considerar que en casos como el que nos ocupa existe un derecho adquirido en cabeza del trabajador -aun tratándose de un emolumento salarial- y que no puede ser desmejorado, pues solo puede predicarse la existencia de un derecho adquirido si este se obtuvo de conformidad con el ordenamiento jurídico10: “66.

A juicio de la Corte Constitucional, los «derechos adquiridos» son aquellas prerrogativas individuales y subjetivas que han ingresado al patrimonio de una persona, por el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la norma que las consagra. Por tanto, en esas condiciones, se pregona su intangibilidad, lo que denota que no pueden ser variados ni desconocidos por leyes posteriores.

En sentencia C-242 de 2009,12 esa Corporación afirmó: «[…] (i) La Corte Constitucional ha precisado que los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una Ley y, que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior.

Existe un derecho adquirido cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento. Por contraste, las meras expectativas, consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad […]». 67.

El origen de esta figura dimana del artículo 58 constitucional, el cual la contuvo en los siguientes términos: (…) 68. De la anterior disposición se extrae que los «derechos adquiridos» surgen en la medida en que se satisfagan los requisitos contenidos en las leyes que los conciben. Sin embargo, para que una prerrogativa se consolide y alcance esa connotación es necesario que se obtenga con «con arreglo a las leyes civiles», lo que demanda que la respectiva ley se ajuste al ordenamiento jurídico vigente.

Por el contrario, cuando la norma que estipula el respectivo beneficio no se aviene a esos mandatos, no se puede catalogar como derecho de esa naturaleza. En sentencia de 12 de marzo de 2020, esta subsección adujo que: «[…] La norma constitucional garantiza la propiedad privada y los demás «derechos adquiridos» con arreglo a las leyes civiles.

De esta manera, la propia Carta Política establece la categoría de derechos adquiridos, los que protege con la regla de irretroactividad de la ley, de modo que no sean desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Han sido definidos como aquellas situaciones jurídicas individuales definidas y consolidadas bajo la vigencia de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente al patrimonio de una persona.

Para que el derecho sea considerado como «adquirido», es necesario que se hayan cumplido 10 C. E. Sec. Segunda, Sent. 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024), jul. 24/2025, C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 16 los supuestos que la norma prevé para obtenerlo; es decir, todas las condiciones y requisitos fijados en esta respecto de un determinado sujeto.

Vale precisar que el respeto y la garantía de no ser desconocido depende, además de lo anterior, de que se hubiese obtenido con respeto del ordenamiento jurídico, pues el artículo 58 de la Carta es claro en indicar que deben ser adquiridos «con arreglo a las leyes civiles», lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico».

(Negrilla fuera de texto). En tal sentido, una vez ocurridos todos los supuestos normativos, el derecho se incorpora de manera definitiva en el patrimonio de su titular, lo que significa, a la luz del artículo 58 Superior citado, que no es posible por ninguna persona ni por el Estado desconocerlo, pues está protegido por la propia Constitución. Ello, excepto en los casos en que sea necesario limitar su ejercicio para garantizar principios y valores de mayor 71.

Así las cosas, y como quiera que está demostrado que tanto el acto administrativo general que concibió esa bonificación, como el acto particular que la reconoció a la accionada desconocieron los parámetros constitucionales y legales que regulan la competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, se concluye que tal prerrogativa no fue obtenida «con arreglo a las leyes civiles», por lo que, contrario a lo alegado por la recurrente, en ningún momento ese emolumento se erigió en un derecho adquirido para su mandante. 6.7.

Finalmente, y respecto al trámite realizado por la entidad en sede administrativa para efectuar la revocatoria de la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011, habrá de señalarse que en la ley no se encuentra prevista dicha actuación como un requisito previo ni obligatorio para interponer una demanda en la modalidad de lesividad contra el acto particular y concreto a través del cual se creó o modificó una situación jurídica de carácter particular y concreto.

Aunado a lo anterior y contrario a lo expuesto por la parte demandada, el hecho de que no se haya recibido la autorización por parte de la señora León Velásquez dentro de la actuación administrativa adelantada por el Departamento de Cundinamarca no impide el ejercicio del presente medio de control pues precisamente es la falta de consentimiento del titular del derecho la que impone que deba demandarse la legalidad de la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 en sede judicial, tal y como lo dispone el artículo 97 del C.P.A.C.A. que sobre el particular establece: Artículo 97.

Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

CONCLUSIÓN Corolario de lo expuesto, al haberse demostrado que la Resolución No. 1721 de 19 de julio de 2011 -por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de un 20% de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REF. 1100133420522025-00157-01 17 sobresueldo a la señora Gloria del Pilar León Velásquez se encuentra viciada de nulidad por infringir las normas en que debía fundarse, se considera que debe confirmarse la sentencia de primera instancia en cuanto declaró su nulidad y ordenó cesar el pago de dicho emolumento.

8. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código General del Proceso. De igual forma, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención con el fin de precisar que no hay lugar a su imposición a menos que se logre establecer que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.

En tal medida, conforme al artículo 188 del CPACA, en consonancia con el artículo 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 18 de noviembre de 2025 que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previo registro en el Sistema SAMAI

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON Magistrado DIEGO ALEJANDRO BARACALDO AMAYA Magistrado NOTA:  Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.