TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Magistrada Ponente: BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Ref. Expediente: 11001-33-43-060-2023-00339-01 Demandante: LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Apoderado: Carlos Alberto Vélez Alegría Demandados: CELIAR ANÍBAL FORERO Apoderada: Patricia Ríos López Fallo de segunda instancia REPETICIÓN La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2025 por el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá, D.C., que negó las pretensiones de la demanda de repetición. I.
ANTECEDENTES 1) La demanda 1. El Ministerio Nacional de Educación, por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, en contra del señor Celiar Aníbal Forero, con las siguientes pretensiones1: PRIMERA: Que se declare civil y patrimonialmente responsable del pago de la indemnización moratoria al señor CELIAR ANIBAL FORERO.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la demandada al pago de la suma de $87.163.453, (OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO SESENTA Y TRES MIL CUATROCIENDOS CINCUENTA Y TRES PESOS) correspondiente al valor pagado como sanción moratoria por el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías de la docente RUBER RUBIO PARRA.
TERCERA: Que se ordene la indexación del valor de que trata la segunda pretensión. 1 P. 02, escrito de demanda 2 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 CUARTA: Que, una vez proferida la sentencia, se condene al pago de intereses de mora en caso que no se verifique el pago voluntario en el término legal o judicialmente previsto.
QUINTA: Que se condene al demandado al pago de las costas del proceso. 2) Hechos relevantes 2. De conformidad con el escrito de demanda, la Sala sintetiza los hechos relevantes: 2.1. El 27 de septiembre de 2017, el docente Rubén Rubio Parra, perteneciente a la Secretaría de Educación de Cundinamarca solicitó el pago de sus cesantías parciales. 2.2.
Ante la omisión en el cumplimiento del plazo previsto en la Ley 1071 de 2006 para resolver esa solicitud (15 días), el docente Rubén Rubio Parra solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria, la cual fue reconocida por vía administrativa. 2.3. La condena asumida por el Ministerio de Educación Nacional fue pagada el 25 de octubre de 2021. 3) Fundamento de la demanda 3.
El Ministerio de Educación Nacional considera que el señor Celiar Aníbal Forero, en su condición de director operativo de la Secretaría de Educación de Cundinamarca actuó de manera dolosa o gravemente culposa, al proferir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías del docente Rubén Rubio Parra transcurridos más de180 días de la solicitud. 4) Trámite procesal en primera instancia 4.
La demanda radicada el 24 de octubre de 20232, fue repartida el 25 de octubre de 2023 al Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá, D.C., quien, previa subsanación, la admitió en auto del 21 de marzo de 20243. 2 Archivo 01, Índice 04, aplicativo Samai Juzgado 3 Índice 10, aplicativo Samai Juzgado 3 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 5) Contestación de la demanda4 5.
El señor Celiar Aníbal Forero, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que la demanda presentada por el Ministerio de Educación Nacional fue extemporánea, pues se radicó transcurridos más de dos años desde que la entidad efectuó el pago. Además, considera que no se cumplen los presupuestos de la acción de repetición, pues el acto por medio del cual se ordenó el pago de la sanción moratoria lo realizó la entidad demandante en sede administrativa, por lo que no corresponde a una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos.
Finalmente, indicó que, para el momento en que reconocieron las cesantías parciales al docente Rubén Rubio Parra, no estaba vinculado a la entidad, pues ejerció el cargo de director operativo desde el 24 de enero de 2020 hasta el 15 de junio del mismo año. 6. Como excepciones, presentó las denominadas: i) “caducidad”; ii) “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales” y iii) “falta de legitimación material en la causa por pasiva”. 6) Resolución de excepciones 7.
Mediante auto del 06 de junio de 20245, el juzgado de primera instancia resolvió las excepciones de caducidad e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, propuestas por el demandado y las declaró no probadas. 7) Audiencia inicial 8. En la audiencia inicial celebrada el 21 de junio de 20246, el juzgado fijó el litigio7 y decretó las pruebas documentales aportadas por las partes y las solicitadas por oficio. 8) Audiencia de pruebas 4 Índice 17, aplicativo Samai Juzgado 5 Índice 24, aplicativo Samai Juzgado 6 Índice 31, aplicativo Samai Juzgado 7 En esa oportunidad, el litigió se fijó en establecer: “la calidad de agente o exagente del Estado del demandado como Director Operativo de la Secretaría de Educación de Cundinamarca entre el 24 de enero de 2020 hasta el 15 de junio de 2020 precisa la parte demandada fue el periodo en que el demandado estuvo vinculado y presunta omisión de este del plazo establecido por la ley para el pago de las de las cesantías, así́ como la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa imputable al mismo”. 4 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 9.
La audiencia de pruebas se llevó a cabo el 08 de noviembre de 20248. En esa diligencia, el juzgado incorporó las pruebas documentales decretadas y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito. 9) Alegatos de conclusión en primera instancia 10. El Ministerio de Educación Nacional9 solicitó acceder a las pretensiones de la demanda porque, en su concepto, el reconocimiento indemnizatorio que tuvo que asumir la entidad fue consecuencia de la conducta gravemente culposa del exservidor Celiar Aníbal Forero, quien, para el momento de los hechos, se desempeñaba como director operativo de Educación de Cundinamarca y expidió la Resolución n.° 000867 de 06 de mayo de 2020, mediante la cual se reconocieron tardíamente las cesantías al docente Rubén Rubio Parra. 11.
Por su parte, la demandada10 insistió en que, para el momento en que el docente Rubén Rubio Parra solicitó el pago de las cesantías parciales, el aquí demandado no estaba vinculado a la Secretaría de Educación de Cundinamarca, por lo que no participó ni tuvo injerencia alguna en los hechos que motivaron el pago de la sanción moratoria.
Además, reiteró que en el caso no se cumplen los presupuestos de la acción de repetición porque el pago de la sanción moratoria no tuvo origen en una condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos, sino en un acto administrativo expedido por la entidad demandante. 10) Sentencia de primera instancia 12.
El 11 de marzo de 2025, el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá, D.C., profirió sentencia de primera instancia, en la que resolvió11:
PRIMERO: Denegar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante. Se fijan las agencias en derecho en suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de ejecutoria de esta providencia. Liquídense por Secretaría. 13. Lo anterior, al considerar, en primer lugar, que: “no se aportó prueba de la 8 Índice 42, aplicativo Samai Juzgado 9 Índice 47, aplicativo Samai Juzgado 10 Índice 48, aplicativo Samai Juzgado 11 Índice 51, aplicativo Samai Juzgado 5 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 sentencia que impusiera a una condena de indemnizar un daño antijurídico, así como tampoco de un acta de conciliación o de otro mecanismo de resolución de conflictos.
El reconocimiento de la sanción moratoria se [produjo] por vía directa mediante acto administrativo”. 14. Sumado a ello, consideró que no se probó “la ocurrencia de conductas atribuibles a la demandada por vía de dolo o de culpa grave que haya dado lugar a la obligación de pagar una sanción moratoria”. 15. Además, se refirió a una sentencia proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera de este Tribunal, en la que, al analizar un caso de similares supuestos al presente, esa Sala de Decisión estimó que el pago efectuado por el Ministerio de Educación Nacional por concepto de sanción moratoria no tenía origen en un daño antijurídico, sino en la ley, por lo que no se cumplían los presupuestos de procedencia del medio de control de repetición. Sobre el particular, el fallo transcribió12: “[E]l pago efectuado a la aludida profesora por concepto de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es una sanción legal, justamente porque la entidad desconoció los términos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías, en los términos del artículo 5° de la Ley 1071 del 200621, sin que de tal trámite se pueda derivar el daño antijurídico, tratándose de un requisito indispensable del medio de control de repetición y que no se reúne en el sub lite, lo que conduce sin dubitación a declarar su improcedencia. En tal sentido, atendiendo a las razones expuestas por esta Sala de Decisión, aparece que el presente asunto no es pasible de control judicial, de acuerdo a lo previsto en el numeral 3° del artículo 169 del CPACA22, siendo la consecuencia prevista por la normatividad en cita el rechazo de la demanda, por lo cual se procederá a confirmar la decisión proferida en tal sentido, contenida en la providencia del 13 de febrero del 2024, pero por las razones esgrimidas en el presente proveído sin que –se itera- sea necesario analizar la caducidad”. 16.
En cuanto a la condena en costas, estimó que la misma procedía de conformidad con el artículo 188 del CPACA. 11) Recurso de apelación 17. Mediante memorial radicado 25 de marzo de 202513, el apoderado del 12 P. 23, sentencia de primera instancia 13 Índice 54, aplicativo Samai Juzgado 6 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que solicitó revocar la decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 18.
Fundamentó la solicitud en que el demandado, en su calidad de director operativo de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, suscribió tardíamente el acto administrativo de reconocimiento de cesantías a favor del docente Rubén Rubio Parra. 19. De igual manera, indicó que, aunque existía un grupo de trabajo al interior de la Secretaría de Educación de Bogotá encargado de apoyar y sustanciar los actos administrativos, el señor Celiar Aníbal Forero, en su condición de director operativo, ejercía como “líder o jefe del mencionado grupo de trabajo”, por lo que le asistía el deber de coordinar, supervisar y hacer seguimiento a los procesos y así garantizar el cumplimiento de los plazos establecidos en la ley. 20.
En igual sentido, indicó que el demandado tenía “deberes funcionales” relacionados con el pago oportuno de las cesantías a los docentes del magisterio, por lo que le correspondía: “disponer de los medios y el recurso humano suficiente para atender de manera efectiva, oportuna e idónea, las reclamaciones de cesantías presentadas por los docentes”. 21.
Además, señaló que el exfuncionario demandado no observó ni dispuso lo correspondiente para dar estricto cumplimiento a los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas o parciales a los docentes, por lo que incurrió en un desconocimiento de la ley y la jurisprudencia que, en los términos del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, configura una culpa grave. 22.
Por último, sostuvo que no era procedente la condena en costas en primera instancia, al tratarse de un asunto en el que se ventila un interés público, ya que su fin es la recuperación de los dineros pagados por el Estado a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes. 12) Trámite procesal en segunda instancia 23.
El Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá, D.C., mediante auto del 08 de mayo de 202514, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte 14 Índice 56, aplicativo Samai Juzgado 7 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 demandante, el cual fue admitido por este Despacho en providencia del 06 de junio de 202515. 13) Concepto del Ministerio Público16 24.
El Agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar de oficio la caducidad del medio de control de repetición. Explicó que el término de caducidad inició el 14 de octubre de 2023, esto es, el día siguiente al pago de la sanción moratoria efectuada por el Ministerio de Educación Nacional y se extendió hasta el 14 de octubre de 2023, por lo que, la demanda presentada el 24 de octubre fue extemporánea.
Además, precisó que, el plazo para demandar inicia a partir del día siguiente al cual se efectuó el pago que da lugar a repetición y no desde el momento en que el acreedor “haya cobrado” dicho monto. En su sentir, un entendimiento distinto conllevaría a que se dejara “en manos de los particulares la determinación del inicio de la fecha de la caducidad, lo que resulta contrario a la naturaleza indisponible de [esta institución jurídica]”.
II. CONSIDERACIONES 14) Jurisdicción y Competencia 25. La Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia, de conformidad con el artículo 153 del CPACA, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá, D.C. 15) Alcance del recurso de apelación y límites a la competencia del juez de segunda instancia 26.
La sentencia de primera instancia fue apelada únicamente por la parte demandante, razón por la cual, en esta instancia la Sala no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, en aplicación del principio de la non reformatio in pejus, consagrado en el artículo 328 del CGP, salvo que debido a la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con la sentencia. 15 Índice 04, aplicativo Samai Tribunal 16 Índice 09, aplicativo Samai Tribunal 8 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 27.
Además, según la referida norma, la Sala deberá pronunciarse sobre los argumentos del apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 16) Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala determinar si se debe revocar o confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda de repetición. 29.
Para ello, deberá analizar: i) si el Ministerio de Educación Nacional sustentó en debida forma el recurso de apelación presentado; ii) si la demanda se presentó en tiempo o si, como lo sostiene el Ministerio Público, en el caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad y iii) si debe revocarse la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia. 17) Tesis de la Sala 30.
La sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de repetición será confirmada porque el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Educación Nacional carece de una adecuada sustentación, en la medida en que no formuló reparo alguno frente a los fundamentos de la sentencia de primera instancia que no encontró cumplido el requisito objetivo para la prosperidad de la pretensión a través del medio de control de repetición, al no acreditarse que el pagó efectuado por la entidad demandante tuvo origen en una condena asumida en una conciliación extrajudicial aprobada por el juez administrativo o en alguna otra forma de terminación de conflictos y que la sanción moratoria tiene origen legal. 31.
Ante esta omisión que limita la competencia del juez de segunda instancia y la imposibilidad de suplir las deficiencias argumentativas del apelante o entrar a examinar cuestiones no controvertidas, no es posible entrar a considerar lo que se alega en el recurso respecto a la responsabilidad subjetiva de la demandada, pues no se ha configurado un verdadero disenso frente al contenido de la sentencia apelada que se fundamentó en el incumplimiento de los requisitos objetivos para la prosperidad del medio de control de repetición. 32.
A pesar de lo anterior, la Sala se referirá a la caducidad del medio de control, 9 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 al ser un aspecto que se puede analizar incluso de oficio y que constituye el argumento central del concepto del Ministerio Público. 33. Al referirse a la oportunidad del medio de control, dirá que el artículo 164 del CPACA, establece que el medio de control de repetición debe ejercerse dentro de los dos años siguientes al pago o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas.
Como en el caso, con independencia de que se cumplan o no los requisitos para la prosperidad de la pretensión a través del medio de control de repetición, se aduce el pago de la sanción moratoria a causa del actuar gravemente culposo del exfuncionario estatal demandado, lo relevante para resolver sobre la caducidad del medio de control es el momento en que la entidad hizo el pago, por lo que el plazo para demandar debe contabilizarse a partir ese momento. 34.
Precisará que, como lo sostiene el Ministerio Público, en el caso, el término de caducidad debe contabilizarse a partir del 13 de octubre de 2021, cuando la entidad demandante efectuó el pago, mediante la puesta a disposición del dinero en la entidad bancaria BBVA. En esa medida, el plazo para demandar, en principio, finalizaba el 17 de octubre de 2023.
No obstante, mediante el Acuerdo PCSJA23- 12089 del 13 de septiembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el territorio nacional desde el 14 de septiembre de 2023 hasta el 20 de septiembre de 2023, inclusive, debido a un ataque informativo masivo, por lo que el plazo para demandar se reanudó el 21 de septiembre de 2023 y se extendió hasta el 24 de octubre de 2023.
En consecuencia, concluirá que la demanda radicada el 24 de octubre de 2023 fue oportuna, pues se presentó antes de que operara el fenómeno jurídico de la caducidad. 35. Por último, la Sala dirá que, al tratarse de un asunto donde se ventila un interés público, no hay lugar a imponer costas y agencias en derecho. En consecuencia, revocará el ordinal segundo de la sentencia recurrida que impuso una condena a cargo de la entidad demandante por este concepto.
Por los mismos motivos, no se condenará en costas en esta instancia. 18) Valoración probatoria 36. Prueba documental: se otorgará valor probatorio los documentos que reposan en el plenario. Ello, en la medida que no fueron tachados y los tuvieron a su disposición durante todo el proceso, de conformidad con la sentencia de unificación 10 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 201428. 19) Hechos probados 37.
La Sala, a partir de los medios de prueba oportunamente allegados al proceso, encuentra probados los siguientes hechos relevantes: El reconocimiento y pago de las cesantías 38. Mediante la Resolución n.°00867 del 06 de mayo de 2020, la Secretaría de Educación de Cundinamarca reconoció a favor del docente Rubén Rubio Parra la suma de $39.753.245, por concepto de cesantías parciales17.
El pago de la sanción moratoria 39. La Dirección del FOMAG certificó que dicho fondo pagó, por concepto de sanción por mora por el pago tardío de las cesantías, del docente Rubén Rubio Parra, la suma de $87.163.453, los cuales quedaron a disposición del acreedor a partir del 13 de octubre de 2021, en la ventanilla del Banco BBVA y fueron pagados el día 25 del mismo mes y año, así18: LA DIRECCION DE PRESTACIONES ECONÓMICAS DEL FONDO DEL MAGISTERIO CERTIFICA: De conformidad con la información que reposa en los aplicativos oficiales de la entidad nos permitimos certificar que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio realizó pago por concepto de SANCIÓN POR MORA al (la) docente RUBEN RUBIO PARRA identificado(a) con C.C. No. 6773795 por el pago tardío de la CESANTIA PARCIAL por la Secretaría de Educación de CUNDINAMARCA mediante resolución 867 de 06/05/2020, quedando a disposición a partir del 13/10/2021 por valor de: $87.163.453, a través del Banco BBVA COLOMBIA S.A. por ventanilla.
Se evidencia que el cobro fue realizado el día: 25/10/2021 La presente certificación se expide por solicitud del interesado el día 29/06/2023 y no tiene carácter de Acto Administrativo, la emite Fiduprevisora, actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en virtud del Contrato de Fiducia. (Resalta la Sala) 17 P. 02, pruebas de la demanda 18 P. 04, pruebas de la demanda 11 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 40.
Mediante oficio del 08 de septiembre de 2021, la Fiduprevisora emitió respuesta al docente Rubén Rubio Parra en la que se señalaba la improcedencia de reconocer la indemnización por mora causada con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, en los siguientes términos19: “En atención a su solicitud allegada a FIDUPREVISORA S.A., en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG -, en la cual se solicita información sobre “reconocimiento y pago efectivo de la sanción por mora con ocasión al pago tardío de cesantías parciales y/o definitivas causas”, establecida en la Ley 1071 de 2006, es pertinente indicar lo siguiente: El parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que para el pago de la sanción por mora causada a 31 de diciembre de 2019 se utilizarán recursos de Títulos de Tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La citada norma señala literalmente: ( ) Parágrafo transitorio. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias Públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. Con fundamento en ello, FIDUPREVISORA S.A., como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ha venido efectuando los pagos correspondientes de la sanción por mora que ha sido solicitada formalmente por los docentes y acompañada de los soportes documentales requeridos, siempre y cuando haya sido causada con anterioridad al 31 de diciembre de 2019.
De otro lado, el mismo artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, establece en su parágrafo que en lo sucesivo la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en cuanto a la radicación o entrega extemporánea de la solicitud acompañada del respectivo acto administrativo de reconocimiento, debidamente ejecutoriado, y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será́ responsable únicamente del pago de las cesantías.
El precitado parágrafo indica: ( ) Parágrafo. La entidad territorial será́ responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será́ responsable 19 Anexos de la subsanación de la demanda 12 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 únicamente del pago de las cesantías. ( )”. De conformidad con lo anterior, la sanción por mora causada con posterioridad a diciembre 31 de 2019 deberá́ ser solicitada a partir de lo dispuesto en el parágrafo antes transcrito.
En el marco de lo expuesto, FIDUPREVISORA S.A. en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-, conforme al marco normativo se encuentra impedida legalmente para atender su solicitud respecto de la sanción por mora causada con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, por carecer de la competencia legal.
En los anteriores términos damos respuesta de fondo a su petición, aclarando que esta comunicación no tiene el carácter de acto administrativo por cuanto FIDUPREVISORA S.A., en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG - no tiene competencia para expedirlo, dado que es una entidad financiera que se rige por la normatividad del derecho privado”.
La conducta atribuida el demandado 41. El Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Educación Nacional determinó iniciar acción de repetición en contra del señor Celiar Aníbal Forero, al considerar que su conducta encuadra dentro de la presunción de culpa grave establecida en la Ley 678 de 2001, al infringir los términos establecidos legalmente para tramitar las cesantías de los docentes oficiales20.
La radicación de la demanda de repetición 42. El 24 de octubre de 2023, el Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, contra del señor Celiar Aníbal Fo, como se advierte en el siguiente pantallazo: 20 P. 15, pruebas de la demanda 13 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 20) La indebida sustentación del recurso de apelación 43.
De conformidad con el artículo 320 del CGP24, el recurso de apelación: “tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”. (Resalta la Sala) 44. En razón a ello, la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a los reparos formulados contra la decisión de primera instancia (artículo 328 del CGP), sin que se permita que a través del recurso de apelación se introduzcan aspectos que no fueron planteados en la demanda o en la contestación21. 45.
La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado señala que, para sustentar el recurso de apelación, el apelante debe exponer los reparos concretos que tiene frente a las consideraciones aducidas en la sentencia de primera instancia para resolver el litigio. Al respecto, la Corporación, en providencia del 24 de julio de 2024, al referirse al marco de decisión del juez de segunda instancia y la carga que le asiste al recurrente, señaló que22: 21 Sobre el punto, la jurisprudencia del Consejo de Estado precisa que el recurso de apelación “no es una instancia para mejorar la demanda [o] reforzar con hechos nuevos la defensa, sino para abogar por que lo decidido se revoque o modifique, conforme a la postura previamente esbozada por las partes” (CE.
Sección Tercera. Sentencia n.° 35001 del 29 de septiembre de 2015. CP. Danilo Rojas Betancourth). 22 CE. Sección Tercera. Sentencia n.° 59671 del 24 de julio de 2024. CP. Jaime Enrique Rodríguez Navas 14 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 “[E]l objeto de la apelación recae sobre las decisiones adoptadas en la providencia recurrida y en su fundamentación; razón por la que el impugnante, al sustentar el recurso, tiene la carga de exponer los desaciertos en los que hubiera incurrido el a quo al resolver el litigio planteado.
Por lo tanto, en principio, los aspectos ajenos a los cargos del recurso con los que fueron rebatidos los fundamentos de la providencia impugnada deben ser excluidos del debate en la instancia superior, pues en el recurso alzada opera tanto el principio de non reformatio in pejus, como el principio dispositivo, de acuerdo con los cuales, es el recurrente quien delimita, con la formulación y sustentación del recurso, la competencia funcional del ad quem”.
(Resalta la sala). 46. En el presente asunto, el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Educación Nacional no se encuentra debidamente sustentado, pues la cartera ministerial no realizó reparo concreto alguno sobre las conclusiones de la sentencia de primera instancia. 47. La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se cumplían los presupuestos objetivos para la prosperidad del medio de control de repetición. Ello, toda vez que: i) no se acreditó la existencia de una condena impuesta al Estado en una sentencia, conciliación prejudicial o cualquier otra forma de terminación de conflictos, sino que el reconocimiento de la sanción moratoria se produjo, según la propia entidad demandante, a través de un acto administrativo y ii) el medio de control no procede para recobrar lo pagado por la Administración como sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes oficiales porque el sustento del pago de esa sanción no tiene origen en un daño antijurídico, sino en la ley.
Sobre el particular, la sentencia de primera instancia, textualmente, señala23: En desarrollo de esta disposición la Ley 678 de 2001 determina la forma de ejercer la acción de repetición y la jurisprudencia del Consejo de Estado han fijado los elementos que deben ser materia de prueba para la prosperidad de este medio de control. A continuación, se analiza cada uno de ellos.
No se aportó prueba de la existencia de sentencia que impusiera a una condena a la Administración de indemnizar un daño antijurídico así́ como tampoco de un acta de conciliación prejudicial o de otro mecanismo alternativo de resolución de conflictos en virtud del cual se ordenara o pactara el pago de la sanción moratoria que ahora se reclama. 23 Índice 51, aplicativo Samai Juzgado 15 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 El reconocimiento de la sanción moratoria se habría producido por vía directa por parte de la Administración mediante acto administrativo. […] Por último, el reciente pronunciamiento de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la procedencia de la Acción de Repetición en casos como este se anotó lo siguiente: “[…] la Sala advierte que el medio de control de repetición procede cuando el pago hecho por la entidad pública deriva de una indemnización originada en el daño antijurídico declarado mediante condena judicial, una conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, como consecuencia de la acción u omisión gravemente culposa o dolosa de un servidor o exservidor público. […] En ese orden de ideas, se advierte que la Sala de Decisión ha sostenido la improcedencia del medio de control de repetición para pretender las sumas reconocidas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, en favor de los docentes del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como consecuencia de una sanción por pago tardío de cesantías […] Conforme lo señaló la misma Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, la sanción moratoria es una penalidad de carácter económico que “sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía”, lo que indica que es una sanción prevista por la ley (Ley 1071 de 2006) para multar o penalizar al empleador cuando incumple con una de sus obligaciones legales y/o reglamentarias, esto es; pagar, en término oportuno, las cesantías de los empleados públicos (docentes). […] La acción de repetición prevista en el Art. 142 del CPACA, regulada especialmente en la Ley 768 de 2001, está prevista, incluso en rango constitucional (Art. 90 de la CP), para que las entidades Públicas recobren el reconocimiento indemnizatorio que tuvieron que asumir con ocasión de la ocurrencia de un daño antijurídico ocasionado por dolo o culpa grave de uno de sus servidores públicos.
En otras palabras, está previsto para que se recobren las sumas de dinero que la administración asumió por el pago de sumas resarcitorias provenientes de daños causados en el marco de la responsabilidad extracontractual del Estado (Art. 90 de la CP). De allí́ que, para la procedencia del medio de control, se verifique que este reconocimiento tiene origen en una sentencia judicial, conciliación u otra forma de terminar un conflicto.
Luego, el requisito previsto en el artículo 2° de la Ley 768 de 2001 no es caprichoso, ni la interpretación otorgada por el a quo es restrictiva al exigir que el título o fuente de la obligación indemnizatoria provenga de una sentencia judicial, conciliación u otra forma de terminar un conflicto pues, como se reitera, la finalidad del medio de control es la salvaguarda del patrimonio público ante la ocurrencia de un daño antijurídico, esto es, un daño proveniente de la falla en el servicio de la administración o de cualquier otro título de imputación que configure la responsabilidad extracontractual del Estado, y que sea atribuible al servidor público por su actuar doloso o gravemente culposo.
En este orden de ideas, […] la suma cancelada a título de sanción moratoria por no pago oportuno de cesantías no es un rubro indemnizatorio o resarcitorio de perjuicios que sea susceptible de ser recobrado por la entidad a través del medio de control de repetición. 48. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional, al recurrir la decisión, insistió en que se encontraba probada la responsabilidad subjetiva del exfuncionario Celiar Aníbal Forero por haber firmado el acto administrativo que 16 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 reconoció el auxilio de cesantías al docente Rubén Rubio Parra y adicionó que él omitió el cumplimiento de sus deberes funcionales como “líder o jefe” del grupo de trabajo que tenía a su cargo para garantizar el cumplimiento de los plazos de las reclamaciones de cesantías.
Empero, no indicó sus inconformidades frente a los argumentos y conclusiones del fallo relativos al incumplimiento de los requisitos objetivos para la prosperidad de las pretensiones a través del medio de control de repetición (reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado proveniente de una condena, conciliación prejudicial o cualquier otra forma de terminación de conflictos). 49.
En esa medida, el Ministerio de Educación omitió cumplir con la carga de sustentar en debida forma el recurso de apelación interpuesto, pues, se insiste, no controvirtió los argumentos expuestos por el juzgado de primera instancia para negar las pretensiones y se limitó a reiterar la configuración del elemento subjetivo de la responsabilidad sin demostrar cómo o por qué resultaban desacertados los argumentos y conclusiones alcanzadas en la sentencia de primera instancia sobre la falta de acreditación del elemento objetivo.
Tal omisión impide a esta instancia efectuar un verdadero análisis de fondo sobre la improcedencia de las pretensiones, toda vez que no se ha delimitado el objeto del recurso ni se presentó reparo alguno contra los argumentos expuestos en la providencia apelada. 50. En ese orden de ideas, como la apelación interpuesta por el Ministerio de Educación no fue debidamente sustentada, si se tiene en cuenta que la decisión de primera instancia se basó en la falta de acreditación del elemento objetivo (reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado proveniente de una condena, conciliación prejudicial o cualquier otra forma de terminación de conflictos) y respecto de esos argumentos la parte demandante no presentó ningún planteamiento argumentativo o reparo concreto, la Sala no puede entrar a considerar lo que se alega en el recurso respecto a la responsabilidad subjetiva del demandado. 51.
Sin perjuicio de lo anterior, al ser un aspecto que se puede analizar incluso de oficio, la Sala verificará si en el caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad, como lo sostiene el Ministerio Público. 21) La caducidad del medio de control de repetición 52. La figura de la caducidad impone al interesado el deber de acudir a la administración de justicia dentro de los plazos señalados por el legislador, so pena 17 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 de perder la oportunidad de hacer efectivo su derecho.
Dicho fenómeno encuentra justificación en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y evitar que las situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. 53. Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado señala24: “[L]la caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para formular ante los jueces una demanda.
Término que […] está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que, quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades”. 54. En el caso de la acción de repetición, la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, vigente para el momento en que se efectuó el pago 13 de octubre de 2021, disponía que la demanda debía presentarse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del pago total efectuado por la entidad. 55.
De igual manera, el literal l) del numeral segundo del CPACA, antes de la modificación introducida por la Ley 2195 de 202225, señalaba como plazo para repetir lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término de dos (2) años contados a partir del día siguiente al pago o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del mismo código (10 meses).
Como en el caso, con independencia de que se cumplan o no los requisitos para la prosperidad de las pretensiones que se impetran a través del medio de control de repetición, se aduce el pago de la sanción moratoria a causa del actuar gravemente culposo del exfuncionario estatal demandado, por lo que lo relevante para resolver sobre la caducidad es el momento en que la entidad hizo el pago, por lo que el plazo para demandar debe contabilizarse a partir ese momento.
Máxime cuando al proceso no se aportó la copia del acto administrativo que presuntamente ordenó el pago de la prestación que permita verificar el plazo con el que contaba la entidad para pagar. 56. En el presente asunto, como lo sostiene el Ministerio Público, el término de 24 CE. Sección Tercera. Sentencia n.° 61375 del 30 de septiembre de 2020.
CP. Guillermo Sánchez Luque 25 Las disposiciones de la Ley 2195 rigen a partir de su promulgación (art. 69), en el Diario Oficial n.° 51.921 del 18 de enero de 2022, es decir, con posterioridad al pago de la sanción moratoria. 18 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 caducidad debe contabilizarse a partir del 13 de octubre de 2021, cuando la entidad demandante efectuó el pago, mediante la puesta a disposición del dinero en la entidad bancaria BBVA26. 57.
En ese orden, el término de caducidad inició el 14 de octubre de 2021 y, en principio, se extendía hasta el 17 de octubre de 2023, por ser el día hábil siguiente al 14 de octubre de 2023. Sin embargo, mediante el Acuerdo PCSJA23-12089 del 13 de septiembre de 202327, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el territorio nacional desde el 14 de septiembre de 2023 hasta el 20 de septiembre de 2023, inclusive, debido al ataque informativo masivo contra el proveedor de servicios de la Rama Judicial (IFX Networks), por lo que el plazo para demandar se amplió hasta el 24 de octubre de 2023. 58.
Por lo anterior, debe concluirse, contrario a lo considerado por el Ministerio Público, que no tuvo en cuenta al momento de contabilizar el término de caducidad la suspensión de términos ordenada en el Acuerdo PCSJA23-12089 del 13 de septiembre de 2023, que la demanda presentada por el Ministerio de Educación Nacional el 24 de octubre de 2023 fue oportuna. 59.
Por lo dicho, el concepto del Ministerio Público, relativo a la caducidad del medio de control de repetición, no es de recibo. 22) Condena en costas 60. La parte demandante solicita que se revoque la decisión de primera instancia que le impuso una condena en costas y agencias en derecho como parte vencida en el juicio, porque considera que la acción de repetición es un asunto de interés público frente al que no procede la condena en costas. 61.
Para resolver, la Sala precisa que las costas del proceso son todas aquellas erogaciones necesarias para dar curso a la actuación judicial y llevarla a su culminación. Están compuestas por dos tipos de gastos, de un lado, los denominados gastos ordinarios del proceso y, de otro lado, las agencias en derecho. 26 P. 04, pruebas de la demanda 27 Consultado por el despacho el 17 de enero de 2026 en: https://escuelajudicial.ramajudicial.gov.co/sites/default/files/PCSJA23-12089.pdf 19 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 62.
Los gastos ordinarios del proceso corresponden a las expensas útiles para tramitar el proceso, o sea, están destinados a sufragar los costos de la actuación judicial y sin estos no es posible impulsar el proceso. Están a cargo de la parte demandante, por ser quien activa la jurisdicción, y su falta de cancelación puede conllevar a la declaratoria de desistimiento tácito del proceso. 63.
De otro lado, las agencias en derecho corresponden a las sumas discrecionalmente que el juez decreta a favor de la parte vencedora del litigio por apoderamiento judicial, pero que no corresponden a los honorarios del abogado que ejerce la representación judicial de quien sale avante en el proceso. 64. En cuanto a la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece:
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 65.
De acuerdo con lo anterior, en los procesos en los que se ventila un interés público, como lo es el medio de control de repetición, no hay lugar a condenar en costas o agencias en derecho. A similar conclusión arribó esta Sala de decisión en sentencias del 01 de agosto de 202428 y 24 de octubre de 202529. 66. De igual manera, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de julio de 2025, al analizar la procedencia de la condena en costas y agencias en derecho en el medio de control de repetición, sostuvo30: El artículo 188 del CPACA dispone que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá́ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
Esta Subsección, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-832 de 2001, ha considerado que el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues se busca la protección del patrimonio público, por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
(Resalta la Sala) 67. Así las cosas, dado que en los procesos que se adelantan en ejercicio del 28 TAC. Sección Tercera. Sentencia del 01 de agosto de 2024. Rad. 1100133343062-2023-00081. MP. Juan Carlos Garzón Martínez 29 TAC. Sección Tercera. Sentencia del 23 de octubre de 2025. Rad. 11001334306320230005601. MP. Beatriz Teresa Galvis Bustos 30 CE.
Sección Tercera. Sentencia n.° 72.639 del 11 de julio de 2025. CP. Fernando Alexei Pardo Rubio 20 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 medio de control de repetición está de por medio un interés público, la Sala revocará el ordinal segundo de la sentencia proferida el 11 de marzo de 2025 por el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá, D.C., que impuso una condena en agencias en derecho. 68.
Por los mismos motivos, no hay lugar a imponer costas o agencias en derecho en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera– Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia proferida 11 de marzo de 2025 por el Juzgado Sesenta (60) Administrativo de Bogotá, D.C., que impuso una condena en agencias en derecho.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la decisión apelada.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO
NOTIFÍQUESE ELECTRÓNICAMENTE la presente decisión, mediante el envío de mensaje de datos a los correos electrónicos de las partes y a la agente del Ministerio Público al buzón de correo electrónico institucional; bajo la advertencia de que las manifestaciones de las partes deberán efectuarse de manera preferente a través del uso de las tecnologías de la información y la comunicación.
QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, por la Secretaría de la Sección, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen.
SEXTO. La presente decisión fue discutida y aprobada en Sala de Decisión virtual de la fecha, y en constancia de aceptación de su contenido se suscribe por los Magistrados que la conforman a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la plataforma SAMAI. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE 21 Repetición Apelación Sentencia Exp. 11001-33-43-060-2023-00339-01 (Aprobado en Acta de Sesión de la fecha.) Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ Magistrado Aclaración de voto Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado