TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION B Bogotá D.C., 27 de febrero de 2026 Magistrado Ponente: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Expediente: 25000233600020230035300 Demandantes: Compañía Nacional de Microbuses S.A. Demandados: Alcaldía Mayor de Bogotá y Transmilenio S.A. Medio de control: Reparación directa SENTENCIA ANTICIPADA Temas: Conteo del término de caducidad en el medio de control de reparación directa – ocurrencia del hecho dañoso – daño instantáneo – daño continuado - la agravación del daño después de su concreción no significa que se trate de un daño continuado – daños sucesivos por causa homogénea - caducidad del medio de control Dando alcance a los presupuestos del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, la Sala procede a emitir sentencia anticipada atendiendo a los argumentos presentados por los apoderados de las demandadas Alcaldía Mayor de Bogotá y Transmilenio S.A., y la llamada en garantía Tranzit S.A.S. dentro de sus contestaciones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Posición de la parte demandante - El 12 de julio de 2022 se radicó la presente demanda por la Compañía Nacional de Microbuses S.A. – Comnalmicros en contra de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio S.A. y la Alcaldía Mayor de Bogotá. - La demanda contiene las siguientes pretensiones declarativas: 1.
PRIMERA: Que se declare que la NACION, ALCALDIA DE BOGOTA Y TRANSMILENIO S.A., son responsables por la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron ocasionados mi mandante, la empresa COMNALMICROS S.A., por la inversión de capital y bienes en la empresa operadora del SITP TRANZIT S.A.S. EN LIQUIDACION POR ADJUDICACION, en la suma de VEINTIDOS MIL SETECIENTOS VEINTISEIS Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 2 MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y UN MIL CIENTO OCHENTA Y NUEVES PESOS MONEDA CORRIENTE ($22.726.271.189.oo). 2.
SEGUNDA: Que se declare que la NACION, ALCALDIA DE BOGOTA Y TRANSMILENIO S.A., son responsables por la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron ocasionados mi mandante la empresa COMNALMICROS S.A., por concepto de expropiación, por valor de MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.500.000.000.oo), agraviada por la imposición de un monopolio de parte de los entes Distritales ya mencionados, contrariando el artículo 336 de la Constitución Nacional, 3.
TERCERA: Que se declare que la NACION, ALCALDIA DE BOGOTA Y TRANSMILENIO S.A., son responsables por la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron ocasionados a mi mandante la empresa COMNALMICROS S.A., como consecuencia de la imposición de la multa a la operadora mediante la resolución 031 y 157 del 2019, pagada por la aseguradora y esta a su vez repite y contra COMNALMICROS S.A., por ser avalista de la empresa del SITP TRANZIT S.A.S. EN LIQUIDACION POR ADJUDICACION, dentro del proceso ejecutivo No. 2019 – 0518 del Juzgado 26 Civil del Circuito, actuando como demandante SEGUROS MUNDIAL S.A., por valor de CUATRO MIL SETECIENTOS VEINTISEIS MILLONESDOSCIENTOS SETENTA Y UN CINTO OCHENTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($4.726.271.189..oo) 4.
CUARTA: Que se declare que la NACION, LA ALCALDIA DE BOGOTA Y TRANSMILENIO S.A., son responsables por la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron ocasionados mi mandante la empresa COMNALMICROS S.A., por concepto de rechazo de la postulación de vehículos por valor de MIL TREINTA Y SEIS MILLONES TRECE MIL DIECISEIS PESOS ($1.036.013.016.oo) según tabla 2016, para lo cual se acogió, al Acuerdo 645 del 2016 reglamentado en el Decreto 351 del 2017 reformado por el Decreto 068 del 2019, de placas No. SGS680, VDL420, SCB174, SDC136, SDE128, SGB130, VDJ335, VDK123, propiedad de la empresa, pago que le fue negado a mi representada por TRANSMILENIO S.A., con el argumento de ser accionista de la operadora.” Subrayado fuera de texto. - Como hechos, la parte actora expuso, en síntesis, que mediante el Decreto Distrital 319 de 2006 se adoptó el Plan Maestro de Movilidad, que estructura como eje central el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá (SITP).
En desarrollo de esta norma se abrió la licitación pública TMSA-LP-04 de 2009 para otorgar concesión no exclusiva y conjunta para la explotación del servicio público de transporte terrestre automotor urbano del SITP, dividiendo la prestación del servicio en 13 zonas. El demandante, como miembro de la empresa Tranzit S.A.S., adjudicataria de la licitación para la zona Usme, participó en la licitación. Para la actora la responsabilidad del Estado se fundamenta en: - Expropiación sin indemnización de empresas, rutas y vehículos del transporte público colectivo en Bogotá. - Reiterados incumplimientos en la implementación del SITP por Transmilenio en el contrato de concesión, zona Usme. - Represalia de Transmilenio, ejerciendo su posición dominante, imponiendo multa a la operadora Tranzit, la cual fue en últimas repetida en contra de la parte actora.
Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 3 - Cambio en las condiciones de los contratos de concesión, excluyendo el de Tranzit. - Violación a las garantías en contra de la posición dominante, libertad de empresa y competencia desleal por Transmilenio adjudicando licitaciones a otras empresas, sin el componente obligatorio de vinculación de propietarios a las operadoras. - Las acciones y omisiones de la administración conllevaron a la quiebra de la demandante. - Las medidas a la terminación del SITP provisional afectaron a la parte actora al cancelarle rutas, habilitación de la empresa a prestar servicio público urbano, cancelar tarjetas de operación de los vehículos vinculados a la empresa pese a no habérseles vencido la vida útil. 1.2.
Posición de la parte demandada 1.2.1. Distrito Capital - Secretaría Distrital de Movilidad Contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la demanda argumentando la falta de legitimación en la causa por pasiva porque no actuó en la redacción de norma o acto administrativo relacionado con el asunto, y tampoco en los actos contractuales de la licitación. En consecuencia, sostiene la inexistencia de fundamentos fácticos en contra de la entidad, y del nexo de causalidad entre los presupuestos del daño y sus actuaciones, presentándose el hecho de un tercero y la fuerza mayor.
Afirma que se presenta la ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control porque la parte actora no tiene legitimidad para reclamar perjuicios derivados de una relación en la que no es parte. Señaló “(a)unado a lo anterior, resulta palmario, tanto la ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de requisito forma, como la falta de legitimación en la causa por activa, pues si alguien puede reclamar perjuicios por estos hechos, es el contratista Operador TRANZIT respecto de Transmilenio S.A.” Asimismo, sostiene que se presenta la caducidad de la acción, sin sustentar este argumento. 1.2.2.
Transmilenio S.A. La demandada se opuso a las pretensiones señalando que la causa del presunto daño tiene origen en actos administrativos (que analizó de forma separado), por lo que no procede el medio de control de reparación directa. En consecuencia, existe caducidad de la demanda. Al mismo tiempo, señaló la ausencia de elementos constitutivos de responsabilidad de Transmilenio bajo el título de imputación de falla del servicio, por inexistencia de acción u omisión reprochable.
Por el contrario, expuso que la causa eficiente del daño es atribuible única y Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 4 exclusivamente a Tranzit, al no presentar acuerdo de reorganización y los incumplimientos frente al contrato de concesión, configurando así el hecho de un tercero y la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Añadió: “(… para efectos del contrato de concesión 011 de 2010, los intereses de COMNALMICROS S.A se encuentra representados por TRANZIT S.A.S, siendo esta la persona jurídica que constituyó voluntariamente con SAINC INGENIEROS CONSTRUCTORES S.A para que ejecutara el objeto contractual y por lo tanto para que fungiera como parte frente a TRANSMILENIO S.A. En virtud de lo anterior consideramos que NO puede considerarse como un tercero para efectos de reclamar en el presente medio de control de reparación directa, perjuicios derivados del presunto incumplimiento contractual de TRANSMILENIO S.A, pues como socio que es del concesionario, debe elevar sus reclamaciones a través de TRANZIT S.A.S y mediante la convocatoria a Tribunal de Arbitramento.” Con la contestación la demandada Transmilenio formuló llamamiento en garantía contra de Tranzit S.A.S. en virtud del Contrato de concesión No. 011 de 2010 y su obligación de mantener indemne a Transmilenio.
También, llamó en garantía a la Compañía Mundial de Seguros y a Seguros del Estado S.A. por las pólizas de seguro que constituyó Tranzit en el marco del contrato de concesión. Estos llamamiento fueron aceptados mediante providencia de 25 de abril de 2023. 1.2.3. Compañía Mundial de Seguros y Seguros del Estado Las aseguradoras presentaron sus contestaciones mediante el mismo apoderado y con escritos similares.
Respecto de la demanda, se opusieron a las pretensiones al señalar que estas no se encuentran dirigidas en contra de esas compañías. Formularon las excepciones frente al llamamiento en garantía y a su vez, llamaron en garantía a Tranzit, en virtud de la cláusula mediante la cual se pactó el derecho de subrogación a su favor. Este llamamiento en garantía fue aceptado mediante providencia de 19 de enero de 2024. 1.2.4.
Tranzit En su contestación al llamamiento de Transmilenio, propuso la excepción de falta de jurisdicción y competencia, porque las pretensiones de la demanda deben ser cobradas en el proceso judicial de liquidación. En la contestación al llamamiento de las aseguradora, Tranzit sostuvo los mismos argumentos expuestos en la primera oportunidad y agregó que se presenta la excepción de caducidad de los verdaderos medios de control pretendidos en la demanda, Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 5 1.3.
Trámite para sentencia anticipada Por auto de 25 de marzo de 2025 se dispuso aplicar al sub lite el trámite de sentencia anticipada conforme a lo establecido en el numeral 3º del artículo 182A del Cpaca. Se incorporó y tuvo como pruebas las documentales aportadas por las partes con la demanda y las contestaciones y se corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público su concepto. 1.4.
Alegatos de conclusión - La parte actora presentó sus alegatos afirmando que no se presenta la caducidad del medio de control porque el último acto determinante para efectos del cómputo del término de caducidad es la notificación del acto administrativo que canceló a Comnalmicros su habilitación para prestar el servicio público de transporte, el 20 de abril de 2022.
Así, la actora sostiene que se presenta un daño continuado o de manifestación diferida, por lo que no puede contarse el término de caducidad desde el hecho inicial, sino desde cuando se tiene conocimiento cierto de la consolidación del daño. Adujo también la posición de garante que ostenta el Estado, lo que implica un deber jurídico de actuación, por tanto, aún cuando el daño haya sido causado materialmente por un tercero, el Estado puede ser responsable si ha incumplido los deberes derivados de esta posición de garante.
Expone que las demandadas estaban legal y contractualmente obligadas a vigilar, supervisar, intervenir y adoptar medidas correctivas frente al cumplimiento de los contratos de concesión. - Transmilenio reiteró en sus alegatos de conclusión, las consideraciones antes expuestos respecto de la caducidad del medio de control. - Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, el apoderado de las aseguradoras Compañía Mundial de Seguros y Seguros del Estado, radicó constancia de envío de alegatos de conclusión a las demás partes del proceso, sin documento adjunto.
El 11 de febrero de 2026 el apoderado allegó dicho escrito al proceso en el cual expuso que se presenta la ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control, porque el adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que se configura la caducidad de la demanda. - Tranzit y el Ministerio Público guardaron silencio.
Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 6 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales; 2.2. Conclusiones; 2.3. Costas. 2.1. Presupuestos procesales 2.1.1. Procedencia del medio de control: El medio de control de reparación directa es procedente en este caso, pues se pretende lograr la reparación del daño antijurídico, que la parte actora considera se configura por la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá y los eventos posteriores relacionados con este hecho. 2.1.2.
Jurisdicción y competencia: Contrario a lo expuesto por la llamada en garantía Tranzit, esta Corporación es competente para conocer el presente asunto. El que Tranzit curse en proceso concursal o de liquidación no conlleva a la alegada falta de jurisdicción y competencia, pues el reconocimiento de acreencias no pugna con que se efectúe una previsión para los procesos judiciales en curso, mientras dicho trámite se lleva a cabo. 2.1.3.
Legitimación: La parte actora se encuentra legitimada en la causa por activa a raíz del presunto daño antijurídico causado por las acciones y omisiones de las demandadas, dentro del proceso de implementación del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá. Con todo, es necesario precisar que esta legitimación se circunscribe a las afectaciones que de manera directa ocasionaron el presunto daño en cabeza de la empresa demandante.
Al respecto, se observa que el capítulo de determinación de la responsabilidad de la demanda, consigna: “La Responsabilidad por falla del Estado, denominada “Falla del servicio” en éste caso de (ALCALDIA DE BOGOTA y TRANSMILENIO S.A.), respecto a las actuaciones irregulares en la implementación del SITP, en la ciudad de Bogotá, generaron perjuicios, convirtiéndose en el criterio usual de responsabilidad administrativa, por acción y omisión que a la postre fueron en detrimento del patrimonio de la empresa TRANZIT S.A.S., por ende de sus accionistas especialmente mi poderdante COMNALMICROS S.A.” Subrayado fuera de texto Por ello, debe destacarse que la legitimación respecto de las pretensiones sobre la eventual afectación a los intereses de Tranzit S.A.S. recaen sobre esa empresa y no la sociedad aquí demandante.
En un caso similar, el Consejo de Estado expuso: Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 7 “Revisada la demanda, se observa que las pretensiones declarativas están dirigidas a la responsabilidad de la entidad demandada, como consecuencia de la operación administrativa en que incurrió durante el trámite de intervención de que fue objeto Humana S.A. EPS-S y la alegada afectación que de ello se desprendió frente a cada uno de sus accionistas.
En cuanto a las pretensiones indemnizatorias, la Sala advierte que se solicitó la reparación de los perjuicios materiales relacionados con el valor nominal de las acciones que tenía cada una de las sociedades demandantes en Humana S.A. EPS-S, junto con la actualización e intereses correspondientes. En este punto, resulta oportuno reiterar que la liquidada EPS no otorgó poder a través de su entonces liquidador para lograr la indemnización de perjuicios, sino que de manera autónoma sus accionistas pretendieron suplantar sus funciones y atributos para buscar el pago de las sumas a las que creían tener derecho; sin embargo, el hecho de que Humana S.A. EPS ya no integre la parte demandante impone el análisis del caso desde la perspectiva de las pretensiones de los demás demandantes, que en este caso son precisamente los accionistas a título personal.
(…) En criterio de la Sala, resulta evidente que la eventual afectación emanada de la intervención ejecutada por la entidad demandada, desde el punto de vista de los perjuicios materiales solicitados por el deterioro de la imagen y el consecuente retiro de los usuarios y/o afiliados de Humana S.A. EPS-S, así como las circunstancias económicas que de ello se desprendieron (reducción del recaudo de las unidades de pago por capitación, entre otras), es del resorte de la compañía y no de cada uno de sus accionistas, motivo por el cual le correspondía a su liquidador la formulación de las pretensiones en tal sentido.
Para reforzar lo que se acaba de afirmar, conviene reiterar que, en la providencia del 16 de agosto de 2018, mencionada en párrafos anteriores a manera de referente jurisprudencial, se concluyó lo siguiente: (…) (…) Es evidente, entonces, que el señor (…) está reclamando para sí el resarcimiento de los perjuicios materiales sufridos por la sociedad Farinter Ltda., para lo cual carece de interés jurídico y, por tanto, de legitimación en la causa, toda vez que era dicha empresa la que tenía la titularidad para hacerlo, por tener plena capacidad jurídica y también por ser la que habría sufrido el daño patrimonial alegado.
El Despacho no desconoce que la creación de una empresa requiere de la inyección de capital por parte del socio o de los socios, según la modalidad societaria que se adopte, pero tampoco puede pasar por alto que, en virtud de la garantía de separación patrimonial, esa inversión inicial se convierte en patrimonio de la sociedad, tan pronto esta queda legalmente constituida.
(…)”1 Subrayado y negrilla fuera de texto. A la luz de lo expuesto, de manera concreta en este asunto, se observa que la pretensión tercera de la demanda solicita: “TERCERA: Que se declare que la NACION, ALCALDIA DE BOGOTA Y TRANSMILENIO S.A., son responsables por la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron ocasionados a mi mandante la empresa COMNALMICROS S.A., como consecuencia de la imposición de la multa a la operadora mediante la resolución 031 y 157 del 2019, pagada por la aseguradora y esta a su vez repite y contra COMNALMICROS S.A., por ser avalista de la empresa del SITP TRANZIT S.A.S. EN LIQUIDACION POR ADJUDICACION, dentro del proceso ejecutivo No. 2019 – 0518 del Juzgado 1 Sentencia de 6 de julio de 2022, Subsección A, Sección Tercera, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, expediente: 67873.
Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 8 26 Civil del Circuito, actuando como demandante SEGUROS MUNDIAL S.A., por valor de CUATRO MIL SETECIENTOS VEINTISEIS MILLONESDOSCIENTOS SETENTA Y UN CINTO OCHENTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($4.726.271.189..oo)”.
De acuerdo con ello, Comnalmicros no tiene legitimación para interponer esta pretensión, pues la multa alegada se impuso en contra de Tranzit y no de la parte actora. El que la demandante alegue que, en últimas, pagó el valor de la multa por la repetición efectuada por las aseguradoras, no convalida su legitimación, pues, solo compete a Tranzit discutir la imposición de la multa, y la repetición tiene causa distinta a la eventual responsabilidad del Estado, dado que se debió al respaldo de Comnalmicros, de manera excedente a su posición de accionista en la Sociedad por Acciones Simplificada, bajo la cual se constituyó Tranzit.
En consecuencia, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa de Comnalmicros respecto de esta pretensión. Ahora, advierte la Sala que en el auto de 25 de marzo de 2025 mediante el cual se adecuó el trámite del proceso con miras a proferir la sentencia anticipada, se consignó únicamente como excepción que se decidiría la de caducidad y no la presente falta de legitimación en la causa por activa.
No obstante, de acuerdo a la provisión contenida en el numeral 12 del artículo 42 del CGP, es deber del juez realizar el control de legalidad de la actuación procesal una vez agotada cada etapa del proceso. Por ello, al advertirse en esta oportunidad la falta de legitimación en la causa por activa respecto de la pretensión señalada, es procedente para la Sala pronunciarse sobre ella.
Además, los argumentos de esta falta de legitimación por activa fueron formulados por la Secretaría de Movilidad y Transmilenio en sus contestaciones de demanda, por lo que el actor tuvo la oportunidad para pronunciarse frente a estos. La Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Movilidad y Transmilenio se encuentran legitimadas en la causa por pasiva en razón de la atribución efectuada por la parte actora en la demanda y de su participación en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá. 2.1.4.
Oportunidad del medio de control: Respecto de la oportunidad del medio de control, el artículo 164 del CPACA establece: “OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 9 siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…)” Entonces, el aspecto esencial para analizar la oportunidad del medio de control es la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, sin descartar los casos en los que el conocimiento del daño se da de manera posterior.
Sobre la figura de caducidad el Consejo de Estado ha señalado: “( ) 7. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. 8.
Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial. La caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de formular una pretensión por el transcurso del tiempo previamente fijado por la ley en forma objetiva.2( )” Por lo tanto, la figura procesal de la caducidad está consagrada como un límite temporal para poner en ejercicio el aparato judicial, puesto que si se ejercita un medio de control fuera del término previsto por la ley las partes pierden el derecho a que su litigio sea resuelto de fondo en sede judicial.
De igual forma, esa Corporación ha expresado: “(…) Esa figura no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. (…)3” En consecuencia, no queda duda que la figura de la caducidad opera de pleno derecho e incluso de oficio.
En el presente asunto, de acuerdo con los antecedentes expuestos, el medio de control se interpuso “con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales y morales, causados por los procedimientos y decisiones adoptadas por los entes estatales y distritales, ALCALDIA DE BOGOTA Y TRANSMILENIO S.A., al constituir un MONOPOLIO (art. 336 C.P.), en favor de la empresas operadoras del SITP en Bogotá, con los Decretos Distritales 319 del 2006 o PLAN MAESTRO DE 2 Auto del 5 de marzo de 2015, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, número de radicado 25000-23-36-000-2013-01547-01(49307), consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth. 3 Sentencia de 3 de julio de 2020, Subsección A, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente: 05001-23-33-000-2018-00195-01(62073), Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico.
Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 10 MOVILIDAD, Decreto 309 del 2019 implementación del SITP, LICITACION PUBLICA TMSA-LP-04-2009, expropiándolos de la empresa, de los vehículos y de las rutas, desconociendo la libertad de empresa, trabajo, propiedad, y llevándolos al colapso económico, quiebra y su posterior liquidación”4.
Así, el daño antijurídico alegado tiene origen en las acciones de la administración que modificaron la modalidad de prestación del servicio público de transporte en Bogotá y que conllevó a la alteración de la actividad económica que ejercía Comnalmicros. En este sentido, la parte actora manifiesta que el término de conteo de caducidad del medio de control, debe efectuarse desde la notificación del acto administrativo que canceló su habilitación para prestar el servicio público de transporte, la cual se dio el 20 de abril de 2022.
Añade, que el daño es de carácter continuado porque las pretensiones se basan en “una serie de actos, omisiones, operaciones administrativas y actuaciones contractuales del Estado que no ocurrieron en un solo momento, sino que se prolongaron en el tiempo y aún hoy generan efectos jurídicos y económicos negativos, lo cual impide aplicar una regla rígida para el conteo del término de caducidad”.
Al respecto, debe precisarse, en primer lugar, que el medio de control que se persigue es el de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no procede analizar por la Sala la legalidad de ningún acto administrativo. En cambio, se extrae de la demanda que la parte actora no discute la legalidad de los actos administrativos relacionados con el asunto, pero se aduce que “La Responsabilidad por falla del Estado, denominada “Falla del servicio” en éste caso de (ALCALDIA DE BOGOTA y TRANSMILENIO S.A.), respecto a las actuaciones irregulares en la implementación del SITP, en la ciudad de Bogotá, generaron perjuicios, convirtiéndose en el criterio usual de responsabilidad administrativa, por acción y omisión que a la postre fueron en detrimento del patrimonio de la empresa TRANZIT S.A.S., por ende de sus accionistas especialmente mi poderdante COMNALMICROS S.A.” En ese sentido, se vuelven a traer a colación las consideraciones expuestas en el título anterior, respecto de la legitimación en la causa por activa de Comnalmicros, pues queda claro que ésta no se encuentra facultada para reclamar el daño antijurídico que fue “en detrimento del patrimonio de la empresa TRANZIT S.A.S.”.
Por ello, el daño se analiza en relación directa únicamente con Comnalmicros, y por consiguiente, deben descartarse los siguientes supuestos de responsabilidad expuestos en el capítulo de fundamentos de la demanda, de: 4 Página 1 de la demanda, negrilla del texto original. Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 11 - Reiterados incumplimientos en la implementación del SITP por Transmilenio en el contrato de concesión, zona Usme. - Represalia de Transmilenio, ejerciendo su posición dominante, imponiendo multa a la operadora Tranzit, la cual fue en últimas repetida en contra de la parte actora. - Cambio en las condiciones de los contratos de concesión, excluyendo el de Tranzit. - Violación a las garantías en contra de la posición dominante, libertad de empresa y competencia desleal por Transmilenio adjudicando licitaciones a otras empresas, sin el componente obligatorio de vinculación de propietarios a las operadoras.
Por consiguiente, resta analizar los supuestos de: - Expropiación sin indemnización de empresas, rutas y vehículos del transporte público colectivo en Bogotá. - Las acciones y omisiones de la administración conllevaron a la quiebra de la demandante. - Las medidas a la terminación del SITP provisional afectaron a la parte actora al cancelarle rutas, habilitación de la empresa a prestar servicio público urbano, cancelar tarjetas de operación de los vehículos vinculados a la empresa pese a no habérseles vencido la vida útil.
En cuando a la ocurrencia del daño, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha diferenciado los conceptos de daño instantáneo, continuado, y daños sucesivos de causa homogénea: “Respecto del primero, se ha precisado que es aquel que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo y que, si bien produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, únicamente existe en el momento en que se produce.
Por su parte, el segundo, se presenta cuando el daño no cesa o se prolonga en el tiempo, prolongación que no se predica de los efectos de este, o si se quiere, de los perjuicios causados sino del daño en estricto sentido.5” Subrayado fuera de texto Los daños sucesivos de causa homogénea son aquellos que se derivan por la misma causa, por ejemplo, las consecuencias de una filtración de agua en cada llovizna, causados por la afectación del predio ocupado.
Ante esta diferenciación, el Consejo de Estado: “Es preciso advertir que no debe confundirse el daño con los perjuicios que este genera. El primero, al ser ‘la lesión, la herida, la enfermedad, el dolor, la molestia, el detrimento ocasionado a una persona en su cuerpo, en su espíritu’, estructura el quebranto de un aspecto de la integridad de un sujeto de derecho; el segundo, en cambio, deviene en el ‘menoscabo patrimonial que resulta como consecuencia del daño’, esto es, la derivación del primero y su manifestación externa en el y/o los sujetos directa e 5 Sentencia de 24 de octubre de 2025, Subsección A, Sección Tercera, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, expediente 73257.
Consejero ponente: Fernando Alexei Prado Florez. Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 12 indirectamente afectados, que pueden incrementarse con el transcurrir temporal. En este sentido, comoquiera que el daño es el hecho que genera las aminoraciones subjetivas susceptibles de reparación -de ahí que se erija como el elemento angular de la responsabilidad civil extracontractual, en su acepción original-, él y no sus consecuencias es lo que marca el momento a partir del cual debe contarse la caducidad de la acción indemnizatoria”.
(negrillas fuera del texto original).”6 También, debe separarse la causación del daño, con la agravación de sus efectos a lo largo del tiempo. En consecuencia, si bien el actor pretende en este caso extender el daño a lo largo del tiempo, en calidad de continuado, lo cierto es que el hecho generador del daño es uno solo, la adopción del Plan Maestro de Movilidad y estructuración del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá como su eje central.
Este hecho se dio en el año, mediante la expedición del Decreto 319 de 2006. Es en este momento que se causó la supuesta expropiación sin indemnización que alega el actor, pues desde entonces la norma dispuso que el servicio de transporte público en Bogotá se prestaría bajo un nuevo esquema al de las empresas privadas que hasta ese momento ejercían dicha actividad.
Con la creación de ese Sistema, el servicio pasó a ser prestado por las denominadas empresas operadoras, bajo una integración mediante licitación. Así, el artículo 17 del Decreto dispuso: “Etapa II: Integración. La administración distrital garantizará la integración del transporte colectivo mediante procesos licitatorios de selección de operadores en los cuales se establezcan condiciones objetivas que garanticen la democratización accionaria, la participación de propietarios de vehículos de servicio público en las empresas operadoras del sistema y la sostenibilidad de la composición accionaria de estas empresas.” Entonces, no queda duda que el daño alegado tiene esa fecha de ocurrencia. Adicionalmente, la parte actora manifiesta que la responsabilidad surge por las denominadas acciones y omisiones de la administración que presuntamente conllevaron a la quiebra de la demandante, y las medidas a la terminación del SITP provisional que supuestamente “afectaron a la parte actora al cancelarle rutas, habilitación de la empresa a prestar servicio público urbano, cancelar tarjetas de operación de los vehículos vinculados a la empresa pese a no habérseles vencido la vida útil”.
Sin embargo, estos supuestos solo con consecuencia del presunto daño, pues el cambio del esquema de prestación del servicio público de transporte en Bogotá, en el año 2006, fue el determinante en los perjuicios que arguye Comnalmicros. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 12 de diciembre de 2018, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 62.495.
Reiterado por la Sala en sentencia del 4 de diciembre de 2020, exp: 64.548. Cita de Sentencia de 24 de octubre de 2025, Subsección A, Sección Tercera, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, expediente 73257. Consejero ponente: Fernando Alexei Prado Florez. Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 13 Por consiguiente, no se presenta el daño continuado en este caso, y al haber ocurrido el hecho generador del daño en el año 2006, la demanda estaba irremediablemente caducada para el momento en que fue interpuesta, el 12 de julio de 2022. 2.2.
Conclusiones Conforme a las anteriores consideraciones, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa respecto de la pretensión tercera de la demanda. Asimismo, dado el carácter irrenunciable del fenómeno procesal, y su operancia de pleno derecho, debe declararse la prosperidad de la excepción de caducidad del medio de control respecto de las demás pretensiones, formulado por las demandadas Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad, Transmilenio y la llamada en garantía Tranzit S.A.S. 2.3.
Condena en costas De conformidad con lo señalado en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo previsto en el artículo 365 del CGP, se condenará en costas de primera instancia a la parte demandante, por tal motivo, se fija como agencias en derecho a favor de la parte demandada, proporcionalmente, conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 1 del Acuerdo No. PSAA 10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, la suma equivalente a 3% de las pretensiones de la demanda7, es decir, la suma de $899.656.661,82 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa respecto de la pretensión tercera de la demanda, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- Declarar probada la excepción de caducidad del medio de control respecto de las demás pretensiones, formulado por las 7 Valor de las pretensiones de la demanda: - Pretensión primera: $22.726.271.189.oo - Pretensión segunda: $1.500.000.000.oo - Pretensión tercera: $4.726.271.189.oo - Pretensión cuarta: $1.036.013.016.oo Total: $29.988.555.394.oo Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 14 demandadas Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad, Transmilenio y la llamada en garantía Tranzit S.A.S., de conformidad con las consideraciones señaladas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- Condenar en costas a la parte demandante.
Se fija por concepto de agencias en derecho a favor de la parte demandada, proporcionalmente, la suma equivalente al 3% de lo pedido con la demanda que corresponde a ochocientos noventa y nueve millones seiscientos cincuenta y seis mil seiscientos sesenta y un pesos con ochenta y dos centavos o centésimos. CUARTO.- Notifíquese a las partes la presente providencia por la secretaría de la sección a los siguientes correos electrónicos: Parte Correo Electrónico Demandante comnalmicros@hotmail.com; davidtovarmadrigal@hotmail.com;
Demandado Transmilenio notificaciones.judiciales@transmilenio.gov.co; carlos.medellin@medellinduran.com; Demandado Alcaldía de Bogotá notificacionesjudiciales@secretariajuridica.gov.co; judicial@movilidadbogota.gov.co jcriales@movilidadbogta.gov.co jcriales@hotmail.com; Seguros del Estado S.A. juridico@segurosdelestado.com; Cñía. Mundial de Seguros mundial@segurosmundial.com.co: Tranzit S.A.S. alejandrorevollo@gmail.com;
Ministerio Público miescalante@procuraduria.gov.co QUINTO.- Contra la presente sentencia procede recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA. SEXTO.- Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, liquídense los gastos del proceso, y en caso de remanentes, devuélvanse al interesado.
Pasados dos años sin que la parte demandante los haya reclamado, la mencionada secretaría declarará la prescripción a favor del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, o de la entidad que haga sus veces. Efectuado lo anterior, archívese el proceso dejando las anotaciones del caso. COPÍESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en acta de la fecha) FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado Con Salvamento de Voto CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrada Magistrado VSBG Expediente: 25000233600020230035300 Demandante: Comnalmicros Demandado: Alcaldía de Bogotá y Transmilenio Sentencia anticipada 15 Constancia: El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.