REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2024-00182-01 DEMANDANTE: SALUD TOTAL EPS SA DEMANDADO: COLPENSIONES MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: REINTEGRO DE APORTES DE SALUD SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 31 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Cuarta y Dos (42) Administrativo del Circuito de Bogotá, que declaró la nulidad parcial de los actos acusados en lo que respecta a Salud Total EPS, y a título de restablecimiento del derecho determinó que no es posible jurídicamente que COLPENSIONES exija a la entidad el reintegro de la sumas ordenadas en los actos demandados por concepto de devolución de aportes; y no condenó en costas a la parte vencida1.
I.
ANTECEDENTES ‘
1. LA DEMANDA La Entidad Promotora de Salud SALUD TOTAL S.A., a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, tendiente a obtener las siguientes, PRETENSIONES En síntesis, expone las siguientes pretensiones: 1.
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, mediante los cuales Colpensiones: (i) declara deudora a SALUD TOTAL EPS S.A. por valor de 1 El expediente de la referencia se encuentra en su totalidad digitalizado. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 2 $259.653; y (ii) resuelve los recursos de reposición y apelación, confirmando los actos de reintegro: Resolución de recobro Resolución que resuelve reposición Resolución que resuelve apelación 1 DNP-DD 0702 de 2023 DNP-DD 2762 de 2023 GDD-DD 0859 de 2023 2 DNP-DD 1160 de 2023 DNP-DD 2699 de 2023 GDD-DD 0797 de 2023 2.
A título de restablecimiento del derecho, respecto de los aportes requeridos por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, se solicita tener por retiradas del ordenamiento jurídico las decisiones enjuiciadas, esto en lo que respecta a SALUD TOTAL EPS-S S.A. 3. Que se condene en costas a la parte accionada. 4. Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en los arts. 187, 189, 192 y 195 del CPACA, esto es, la Ley 1437 de 2011.
HECHOS Los hechos que dieron origen a la litis y que interesan al proceso son los siguientes: Informa que los señores DAYANA MARCELA ROMAN HERNANDEZ y WALDEMIRO ALVARADO QUINTERO se encuentran afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y que COLPENSIONES es la entidad encargada de consignar sus respectivos aporte en salud con ocasión al reconocimiento pensión de sobreviviente que les fue otorgado; y que dicha entidad, conforme a su deber legal realizó los respectivos aportes a Salud Total, resaltando que luego de sendas investigaciones para verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a la pensión, decidió de oficio realizar varias actuaciones administrativas, teniendo como fin ordenar la devolución de las mesadas pensionales giradas a los beneficiarios y los respectivos aportes en salud realizados a la EPS.
Aduce que COLPENSIONES expidió las Resoluciones Nos. DNP-DD 0702 de 2023 y DNP-DD 1160 de 2023, a través de las cuales ordenó a la demandante el reintegro de unas sumas de dinero; decisión contra la cual se interpusieron recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos de forma negativa a través de las Resoluciones DNP-DD 2762 de 2023, GDD-DD 0859 de 2023 y DNP- DD 2699 de 2023, GDD-DD 0797 de 2023, respectivamente.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante señala como normas violadas: - Artículos 13, 29, 83 y 209 de la Constitución Política -Artículos 34, 35, 37 y 42 del CPACA -Artículo 9 del Decreto 2280 de 2004 -Artículos 11 y 12 del Decreto 4023 de 2011 -Artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016 - Resolución 504 de 2013 - Artículos 2 y 6 de la Resolución 1344 de 2012 En síntesis, sustenta de la siguiente manera el concepto de violación: 1.
Nulidad por Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa Considera que COLPENSIONES no respetó el derecho de defensa y audiencia y vulneró el debido proceso, por lo tanto, los actos demandados no gozan de la legalidad que presupone la actuación administrativa para que la misma produzca efectos jurídicos, por cuanto la entidad de manera parcial cita para fundamentar su actuación de oficio el artículo 4° de la ley 1437 de 2011, no obstante, omite referirse de manera precisa a los artículos de la misma ley que regulan el procedimiento administrativo, específicamente los artículos 34, 35 y 42.
Anota que COLPENSIONES debió no solamente poner en conocimiento de la actuación que estaba desarrollando a uno de sus usuarios, como beneficiaria de pensión, sino, además, debió vincular como litis consorte a Salud Total EPS, para que si a bien lo consideraba, ejerciera su derecho de defensa y contradicción, toda vez que, los efectos de la resolución afectarían de manera directa a la EPS, al ordenar en su parte resolutiva el reintegro del valor pagado por concepto de aportes al sistema de Salud.
Refiere que siendo SALUD TOTAL uno de los sujetos pasivo de la decisión, en ningún momento le fue otorgada la oportunidad de conocer sobre la actuación ni de formular argumentos de defensa que permitieran arribar a la mejor conclusión; pretendiendo vulnerar, además, el debido proceso que existe para los casos en los cuales se hace necesario lograr el reembolso de los dineros pagados por conceptos de salud.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 4 2. De la falta de competencia – Falta de motivación o Expedición irregular del acto administrativo Anota que COLPENSIONES se atribuye una facultad que no le es dada por la ley, pues CARECE DE COMPETENCIA para realizar por medio de un cobro coactivo la devolución de dineros por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo tanto, la entidad no está legitimada para este procedimiento.
Señala que el cobro coactivo y persuasivo, según sea el caso, es una facultad con la que cuenta la administración, o cualquier entidad pública o que ejerza funciones públicas, para adelantar el cobro de los créditos a su favor; no obstante, el cobro que en la Resolución se pretende, tiene por objeto el reintegro de aportes propios del SGSSS, los cuales no corresponden a créditos por la recolección de rentas a favor de Colpensiones o al giro ordinario de su actividad, pues no es propio de sus competencias y funciones el manejo de los recursos girados en salud, aun menos cuando estos giros devienen de un error que no es imputable a Salud Total, y por lo cual dicha autoridad administrativa no cuenta con la función o potestad para el recaudo de aportes y dineros propios del sistema de salud.
Indica que esa falta de competencia imprime a los actos demandados la causal de nulidad de expedición irregular o falta de motivación en lo que respecta a la imposición de reembolsar las sumas de dinero por aporte que COLPENSIONES efectuó en salud para los beneficiarios de la pensión de supervivencia, resaltando que en la resolución atacada no se observa en lo más mínimo el fundamento normativo para dicha decisión, como quiera que si bien hace alusión a un pago de lo no debido, los presupuestos usados se predican exclusivamente respecto a todos y cada uno de sus afiliados quienes no podían devengar emolumentos liquidados excesivamente o sin el lleno de los requisitos legales; sin embargo, esto en nada se refiere a la obligación de devolución de cotizaciones al SGSSS por errores en la liquidación o aporte, pues tal asunto se encuentra expresamente regulado por las normas que Colpensiones obvió por completo.
Menciona que COLPENSIONES CARECE DE COMPETENCIA para constituir por su propia cuenta y mediante actos administrativos, deuda a su favor, es decir títulos con vocación ejecutiva, por concepto rubros pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, precisando que la razón por la cual la entidad demandada no esté legitimada se deduce del análisis de las normas que facultan a entidades públicas para ejercer la potestad coactiva de la administración. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 5 Refiere que el art. 119 de la Ley 1873 de 2017 facultó a COLPENSIONES para solicitar en cualquier tiempo la devolución de aportes, no obstante, no es lo mismo decir que se encuentra facultado para efectuar órdenes a través de actos administrativos que presten mérito ejecutivo.
Máxime cuando la norma indica el trámite a realizar cuando dichos periodos se encuentren compensados, como ocurre en el caso de marras, por lo tanto, es clara la falta de competencia para la constitución de título que permita activar la jurisdicción coactiva a su cargo. 3. De la infracción de las normas en que debía fundarse Resalta que los actos demandados establecen una obligación de reintegro por una suma de dinero en cabeza de SALUD TOTAL EPS-S, por concepto de aportes en salud pagados de manera errónea por parte de Colpensiones al Sistema de Seguridad Social en Salud en razón a Pensión otorgada a uno de sus usuarios.
Explica que los aportes girados por empleadores, trabajadores independientes y fondos de pensiones, más que ser girados a las EPS, van con destino directo a financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud y no ingresa en el patrimonio de Entidad Promotora en Salud, por lo tanto, al momento de ordenar Colpensiones el reintegro de dineros por el pago errado realizado a la salud de sus administrados no solo está desconociendo la naturaleza de estos recursos, sino que a su vez, pretende obviar las disposiciones legales que existen y el procedimiento que establece la norma para lograr la restitución de los dineros.
Afirma que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, establece el procedimiento que debe seguir todo aportante para lograr la devolución de las cotizaciones, por lo tanto, con fundamento en esta norma, COLPENSIONES debió proceder para encaminar su intención de restitución de dineros por aportes a salud, toda vez que esta entidad sí tiene la facultad de obtener de vuelta el pago anormal que hubiere realizado, pero de ninguna manera imponiendo órdenes derivadas de un procedimiento administrativo, por cuanto esto equivale a ser juez y parte dentro del trámite que ejecuta la entidad pública, siendo esto clara violación a la normativa legal, máxime cuando lo discutido se afinca en el escenario de controversias de la seguridad social entre entidades que integran el sistema.
Resalta que Colpensiones cuenta con la acción judicial pertinente para que, conforme a las competencias y formas propias, sea un Juez de la República, por medio de un proceso judicial ordinario laboral, quien en derecho decida y ordene lo pertinente, por lo tanto, si la entidad consideraba que tenía derecho a solicitar la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 6 devolución de aportes pagados de manera errónea debió encaminar las actuaciones tendientes a que el funcionario competente le indicara si le asistía o no la obligación a la EPS o al ADRES la devolución de aportes.
Asevera que resulta evidente la indebida aplicación de las normas propias de la facultad de cobro coactivo en el presente asunto, así como el desconocimiento e inaplicación de las normas propias del procedimiento de devolución de aportes contenido en el Decreto 4023 de 2011, compilado en el Decreto 780 de 2016, al desconocer arbitrariamente su reglamentación, bajo el pretexto de contar con facultades de cobro coactivo (archivo 3, índice 2 SAMAI A quo).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando que la expedición de los actos demandados obedeció a que los recursos a la EPS fueron girados aun cuando los beneficiarios de las pensiones dejaron de cumplir con los requisitos para poder acceder a dichas contraprestaciones, por lo tanto, los valores reclamados corresponden a períodos de aportes indebidamente girados a la demandante.
Refiere que COLPENSIONES cuenta con la competencia para exigir la devolución de aportes, cuando estos han sido determinados como no procedentes, y así lo dispone el Acuerdo 108 de 2017 sustituido por el Acuerdo 131 del 26 de abril de 2018, por lo tanto, la Dirección de Nómina de Pensionados cuenta con la facultad y competencia para expedir actos administrativos, donde se ordene el reintegro de valores pagados, como ocurre en el caso de marras.
El artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, compilado en el artículo 2.6.4.3.1.1.6., no se encuentra dirigido a los aportantes, sino a las EPS, por consiguiente, Colpensiones al no encontrar un procedimiento reglado para la devolución de los aportes, puede dar origen a una actuación administrativa de oficio, en virtud del artículo 4 del CPACA y para realizar dicho procedimiento acudió a la normativa común y principal estipulada en el artículo 34 ibídem.
Los actos administrativos demandados subrogan la petición de devolución de aportes, al cumplir la finalidad prevista en la norma, la cual es demostrar que se efectuó un pago adicional o irregular a la EPS por concepto de unos afiliados en específico. Conforme lo expuesto, la Administradora llevó a cabo los descuentos Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 7 pensionales en el porcentaje correspondiente al aporte al sistema de salud, de conformidad con el artículo 42 del Decreto 692 de 1994.
Explica que la Administradora llevó a cabo los descuentos de las mesadas pensionales en el porcentaje correspondiente al aporte al sistema de salud y el giro de los dineros a favor de SALUD TOTAL EPS, por tanto, la orden de devolución no puede ser dirigida a entidad diferente de aquella que efectivamente percibió estos dineros, puesto que conforme a la ley la transferencia de estos recursos, se surte entre la Administradora y la EPS en la cual se encuentra afiliado el pensionado, sin perjuicio de las acciones que a su vez esta pueda iniciar, contra la entidad que considere deba repetir.
Anota que se encuentra ajustado a derecho que COLPENSIONES ejerza las acciones administrativas y legales que buscan recuperar los dineros indebidamente girados a las EPS, por lo que se puede ultimar que los actos administrativos demandados, cumple con los parámetros y requisitos establecidos en la Ley. Indica que las actuaciones administrativas emanadas por COLPENSIONES y que se encuentran materializadas en los actos administrativos de los cuales la parte accionante busca predicar su nulidad fueron emitidos atendiendo los lineamientos propios de los actos administrativos, estando debidamente motivados y siendo notificados al particular para darle la publicidad que corresponde.
En igual sentido, las Resoluciones demandadas atienden y salvaguardan los derechos fundamentales de los afiliados al Sistema General de Pensiones al efectuar las acciones de cobro con miras a evitar la descapitalización del mismo. Propone las excepciones denominadas, “inexistencia del derecho reclamado, exigibilidad del título ejecutivo, presunción de legalidad de los actos administrativos, cobro de lo no debido, buena fe, prescripción” (archivo 8, índice 8 SAMAI A quo).
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 31 de marzo de 2025, declaró la nulidad parcial de los actos demandados en lo que respecta a Salud Total EPS, y a título de restablecimiento del derecho determinó que no es posible jurídicamente que COLPENSIONES exija a la entidad el reintegro de la suma ordenada en los actos demandados por concepto de devolución de aportes; y no condenó en costas a la parte vencida; exponiendo como sustento los siguientes argumentos: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 8 Indica que Colpensiones para exigir la devolución de recursos pagados erróneamente al Sistema General de Seguridad Social en Salud y las funciones asignadas a la Subdirección de Determinación de la Dirección de Prestaciones Económicas y la Dirección de Prestaciones Económicas, para desatar los recursos de reposición y apelación, respectivamente, se encuentra facultada para el cobro de obligaciones que resulten exigibles a su favor, dentro de las que se encuentra la facultad de cobro de aportes efectuados de forma errónea a los subsistemas de salud y pensiones, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.
Anota que el procedimiento para la devolución de aportes es el contemplado en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, y tal norma resulta vinculante para Colpensiones en calidad de aportante del Subsistema en Salud, pese a ser una administradora de recursos del Sistema General de Seguridad Social en el Subsistema de Pensiones. Precisa que en el caso de marras no le asiste razón a COLPENSIONES al señalar que no existe una formalidad para cumplir con la solicitud de devolución de aportes, y mucho menos considerar que la solicitud a la que alude la norma puede entenderse realizada con la expedición de los actos demandados, toda vez que la orden de pago pretendida no contiene un plazo, ni intereses y, además, en sí mismo no es el mandamiento de pago para perseguir tales valores.
Nótese, que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, prevé la presentación de la solicitud de devolución como eje primario para el impulso del requerimiento, lo cual conlleva un trámite administrativo que debe surtirse ante el Fosyga hoy Adres, a fin de procurar la obtención de resultados de la información y, en caso de ser procedente, el giro de los recursos a que hubiere lugar.
Explica que Para el caso objeto de estudio las cotizaciones fueron giradas en las vigencias de junio de 2022 a enero de 2023. En lo que respecta a los aportes causados con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, esto es, el 1° de enero de 2018, se advierte que, la misma permite que el fondo de pensiones, en calidad de aportante, establezca en sede administrativa o judicial, la improcedencia de algún pago de la cotización efectuada a una EPS, solicite su devolución sin atender a un plazo perentorio especial; lo cual representó una derogatoria tácita del término de doce (12) meses para solicitar la devolución del aporte indebidamente realizado que se establecía en el artículo 12 del Decreto Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 9 4023 de 2011, pues al tratarse de una norma posterior expedida en el año 2017, prevalece sobre la anterior, que en este caso, es la del año 2011.
Resalta que la citada normatividad no cambió el procedimiento para solicitar la devolución de aportes, por lo que, se infiere que COLPENSIONES en las actuaciones administrativas que conllevaron a la expedición de los actos administrativos demandados, se abstuvo de dar aplicación al procedimiento previsto en el Decreto 4023 de 2011, pues más allá de la derogatoria del término para requerir el reintegro de aportes, la administradora de pensiones, en su calidad de aportante, profirió actos administrativos imponiéndole directamente a Salud Total EPS la devolución de los recursos parafiscales, sin atender y respetar el debido proceso que rige el trámite en cuestión. Argumenta que COLPENSIONES con la expedición de los actos administrativos demandados pretendió asimilar su decisión a una solicitud de reintegro de aportes, sin atender el procedimiento establecido en el Decreto 4023 de 2011, el artículo 1° del Decreto 674 de 2014 el parágrafo 1° del artículo 2.6.4.3.14.1.8 del Decreto 2265 de 2017, por lo que en concordancia con lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política y la Ley 1437 de 2011, se vulneró el debido proceso en lo que toca a las formas procesales, toda vez que estás determinan la manera como los actos habrán de producirse y cumplir su cometido y han sido diseñadas con el único fin de darle un orden a la manera como habrá de desarrollarse la discusión y así lograr que la controversia pueda ser solucionada de manera adecuada.
Finalmente, respecto de la condena en costas, expone que, al no evidenciarse una conducta temeraria de la parte vencida, pues basó su defensa en razones que no pueden calificarse de antojadizas, arbitrarias ni dilatorias, lo consecuente con tal hermenéutica es abstenerse de condenarle en costas (archivo 16, índice 21 SAMAI A quo).
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada presentó recurso de apelación solicitando revocar la sentencia del 31 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En síntesis, sustenta así el recurso de apelación: Señala que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, no señala la forma que debe tomar la solicitud de devolución de aportes, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 10 y si bien, cada EPS ha desarrollado trámites administrativos y formularios pertinentes para que los usuarios puedan presentar de forma ágil la petición, la ley no indica que se deba cumplir un procedimiento administrativo previo a la solicitud como se acusa a Colpensiones de haberlo omitido, por cuando a partir de la petición la EPS tiene la facultad de determinar la viabilidad del reintegro.
Agrega que la norma referida, no está dirigida a los aportantes, sino a las EPS, considerando improcedente la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, por no haber seguido el hilo conductor de la normativa, cuando la misma no puede ser aplicada por Colpensiones y por ello dio origen a una actuación administrativa de oficio como lo consagra el artículo 4 del CPACA y se acudió al procedimiento administrativo previsto en el artículo 34 de la Ley 1437 de 2011, dando como resultado cada uno de los actos administrativos demandados, los cuales subrogan la petición o solicitud de devolución de aportes.
Aduce que cada uno de los actos administrativos, no solo contenían la especificación de los pagos requeridos a título de devolución, sino que además exponía los fundamentos jurídicos suficientes para que la EPS determinara la viabilidad de la devolución una vez notificada del requerimiento efectuado por Colpensiones, sin que se impidiera el trámite de verificación y solicitud ante el Fosyga, por cuanto ninguno de los actos señalaba un plazo para la devolución, impuso el pago de intereses o contenía el mandamiento de pago en el proceso de cobro coactivo establecido en el ET.
Sostiene que los actos administrativos fueron debidamente notificados y contra ellos se presentaron los recursos del procedimiento administrativo, quedando desvirtuada la causal de nulidad por violación al debido procesos administrativo, existiendo frente al tercero, un hito a partir del cual se le debe informar de la petición de devolución, no era imperativo su vinculación a la actuación administrativa tendiente a determinar la fecha de retiro de los causantes o de los efectos fiscales de la pensión. Expresa frente a la causal de nulidad determinada como falsa motivación, que no es cierto que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 establezca un trámite administrativo entre los aportantes y el Fosyga, sino que, expresamente determina que para casos de devolución de aportes el aportante se debe dirigir directamente a la EPS, quien determinará la viabilidad de las devoluciones y actuara como intermediario entre el solicitante y el Fosyga.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 11 Indica que el término de 12 meses señalado para que proceda la solicitud de aportes, previsto en el Decreto 4023 de 2011, fue derogado por el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017; advirtiendo que si bien dicha norma no determinó una derogatoria expresa, al ser posterior prevalece sobre los demás, como lo ordena el artículo 2 de la Ley 153 de 1887, lo cual ratifica la competencia de Colpensiones de exigir la devolución de los aportes que se hubiesen efectuado a las EPS.
Sintetiza que lo anterior demuestra que los actos acusados no adolecen de nulidad, además, que la EPS si tiene la obligación de devolver el dinero por los aportes de salud efectuados durante los períodos señalados en los actos acusados (archivo 17, índice 23 SAMAI A quo).
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 30 de julio de 2025 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia del 31 de marzo de 2025, en los términos previstos en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 (índice 4 SAMAI); con informe secretarial del 17 de septiembre de 2025 el proceso ingresó al despacho de la Magistrada Ponente para proferir sentencia de segunda instancia (índice 9 SAMAI).
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Publico no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito de Bogotá. PROBLEMA JURÍDICO El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandada, la legalidad de los siguientes actos administrativos: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 12 Resolución de recobro Resolución que resuelve reposición Resolución que resuelve apelación 1 DNP-DD 0702 de 2023 DNP-DD 2762 de 2023 GDD-DD 0859 de 2023 2 DNP-DD 1160 de 2023 DNP-DD 2699 de 2023 GDD-DD 0797 de 2023 Actos a través de los cuales, entre otros, se ordenó a Salud Total EPS el reintegro de unas sumas de dinero por aportes a salud; y se resolvieron los recursos de reposición y en subsidio apelación interpuesto contra las resoluciones iniciales; para lo cual se hace necesario establecer: (i) si para el recobro de aportes a la seguridad social en salud se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017; y (ii) si el procedimiento adelantado por Colpensiones para obtener el reintegro de unos mayores aportes en salud, atendió los presupuestos legales dispuestos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, conforme lo analizó el A quo.
(i) Si para el recobro de aportes a la seguridad social en salud se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017 La entidad demandada considera que en el presente caso se debe tener en cuenta el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, al tratarse de un recobro de aportes a la seguridad social en salud. Al respecto el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018, estableció: “ARTÍCULO 119.
DEVOLUCIÓN DE APORTES PERTENECIENTES AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. Las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiesen transferido a las Empresas Promotoras de Salud y/o al Ministerio de Salud y Protección Social, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes.
En el caso que los recursos ya hayan sido compensados ante Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o a quien haga sus veces, para el pago de estas acreencias se efectuarán cruces de cuentas sin operación presupuestal, con base en las transferencias del Presupuesto General de la Nación que se hayan entregado a los fondos de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), para lo cual se harán las operaciones contables que se requieran.” (negrillas fuera de texto).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 13 La norma en cita permite que el fondo de pensión en calidad de aportante que haya establecido, en sede administrativa o judicial, la improcedencia de algún pago de la cotización efectuado a una EPS, pueda solicitar la devolución del aporte en cualquier tiempo, disposición que resulta clara y cuya vigencia representó una derogatoria tácita del término de 12 meses para solicitar la devolución del aporte indebidamente realizado que se establecía en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011; pues al tratarse de una norma posterior expedida en el año 2017, prevalece sobre la anterior, que en este caso, es la del año 2011.
De lo anterior se advierte que desde el 1° de enero de 2018, fecha a partir de la cual entró en vigencia la Ley 1873 de 20172, las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida pueden solicitar la devolución de los pagos efectuados de manera errónea al Sistema de Seguridad Social en Salud, sin atención a un plazo perentorio especial; por lo que al ser el período cobrado en el presente caso el correspondiente a la vigencia de julio de 2022 a enero de 2023, es aplicable el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017.
No obstante, si bien hubo una derogatoria tácita del requisito de temporalidad establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, lo cierto es que los demás requisitos establecidos en dicho artículo siguen vigentes; y el A quo analizó si en el caso concreto Colpensiones los cumplió, y al determinarse la vulneración al debido proceso y falsa motivación de los actos acusados por desconocimiento del procedimiento establecido en la norma para el recobro de los aportes en salud, se declaró la nulidad de los actos demandados.
Determinado lo anterior, se debe establecer si el procedimiento adelantado por Colpensiones para obtener el reintegro de unos mayores aportes en salud, atendió los presupuestos legales dispuestos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, conforme lo analizó el a quo. A través de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral con la finalidad de garantizar los derechos irrenunciables de las personas para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten; por lo tanto, el SSSI, inicialmente estaba conformado 2 ARTÍCULO 144.
La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2018. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 14 por los regímenes generales para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios3.
Con relación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el legislador dispuso que todo colombiano debía participar en el servicio esencial de salud en su condición de afiliado, bien sea a través del régimen contributivo o subsidiado; dentro del primer grupo se encuentran como cotizantes, las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados, entre otros4.
Además respecto los cotizantes (afiliados), la Ley 100 de 1993 también determinó que el subsistema de salud estaría integrado por la Entidades Promotoras de Salud –EPS, el FOSYGA5, los aportantes y las Entidades Obligadas a Compensar –EOC; para lo cual se definió a cada una de éstas diferentes competencias y procedimientos obligatorios que deben ser atendidos para asegurar los principios de solidaridad, integralidad, eficiencia y universalidad; lo cual se expresó de forma textual en las siguientes normas: “Artículo 178.
Funciones de las entidades promotoras de salud. Las Entidades Promotoras de Salud tendrán las siguientes funciones: 1. Ser delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía para la captación de los aportes de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. (…) 4. Remitir al Fondo de Solidaridad y Compensación la información relativa a la afiliación del trabajador y su familia, a las novedades laborales, a los recaudos por cotizaciones y a los desembolsos por el pago de la prestación de servicios (…)” 3ARTÍCULO
8. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley. 4 ARTÍCULO 157.
TIPOS DE PARTICIPANTES EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. 1.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley. 5 Se advierte con la expedición del artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país” se creó la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES- que entró a desempeñar y desarrollar todas las funciones que le correspondían al FOSYGA, Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 15 “Artículo 182. De los ingresos de las entidades promotoras de salud. Las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita, que se denominará Unidad de Pago por Capitación UPC. (…)
PARÁGRAFO 1 o. Las Entidades Promotoras de Salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad”. “Artículo 205. Administración del régimen contributivo. Las Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones obligatorias de los afiliados, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. De este monto descontarán el valor de las Unidades de Pago por Capitación - UPC - fijadas para el Plan de Salud Obligatorio y trasladará la diferencia al Fondo de Solidaridad y Garantía a más tardar el primer día hábil siguiente a la fecha límite establecida para el pago de las cotizaciones.
En caso de ser la suma de las Unidades de Pago por Capitación mayor que los ingresos por cotización, el Fondo de Solidaridad y Garantía deberá cancelar la diferencia el mismo día a las Entidades Promotoras de Salud que así lo reporten. Parágrafo 1o. El Fondo de Solidaridad y Garantía está autorizado para suscribir créditos puente con el sistema bancario en caso que se presenten problemas de liquidez al momento de hacer la compensación interna.
Parágrafo 2o. El Fondo de Solidaridad y Garantía sólo hará el B para compensar el valor de la Unidad de Pago por Capitación de aquellos afiliados que hayan pagado íntegra y oportunamente la cotización mensual correspondiente. La Superintendencia Nacional de salud velará por el cumplimiento de esta disposición”. (Subrayado fuera de texto).
De la normativa referida, es posible interpretar que, en el marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, es función de las Entidades Promotoras de Salud – EPS recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados por encargo del FOSYGA, así como la de girar a dicho fondo las cotizaciones y la diferencia entre los ingresos por aportes de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación (UPC).
Por su parte el Decreto 4023 de 2011 reglamentó el funcionamiento, control y seguimiento del recaudo de los aportes del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en las cuentas maestras de compensación interna del FOSYGA, normatividad que en su artículo 12 determinó el trámite para la devolución Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 16 de las cotizaciones en salud que erróneamente sean efectuadas por los aportantes, en los siguientes términos: “Artículo 12.
Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto6 El Fosyga procesara y generara los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
(subrayado fuera de texto). La norma en cita fue modificada a través del artículo 1º del Decreto 674 de 20147 y, posteriormente compilada en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, estableciendo: “Artículo 1°. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará, así: 6 Artículo 19. Proceso de corrección. Las correcciones del proceso de compensación definido en el presente decreto, se presentaran por las EPS o por las EOC, el último día hábil de la tercera semana del mes y procederán únicamente sobre los registros aprobados que se requieran corregir.
Una vez aceptado el proceso de corrección, la información se sustituirá y en consecuencia, se podrá ajustar el resultado de la compensación. Los montos a favor del Fosyga o de las EPS y las EOC que resulten del proceso de corrección y el reconocimiento de recursos a que hubiere lugar, se determinaran de acuerdo con los procedimientos establecidos en este decreto.
Las EPS y las EOC, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses para solicitar corrección de registros compensados, salvo en los casos en que la corrección se cause por efecto de ajustes en los pagos de aporte a través de PILA o por orden judicial. 7 Que entró a regir a partir de su publicación, efectuada en Diario Oficial. Año CXLIX. N. 49111. 2, ABRIL, 2014.
PÁG. 17. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 17 “Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro.
De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes. El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
Por su parte, el artículo 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 2265 de 2017 señala: “(…) Devolución de cotizaciones no compensadas. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y EOC la devolución de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la procedencia de la misma, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud del aportante.
De ser procedente, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones la debe presentar la EPS o EOC a la ADRES el último día hábil de la primera semana del mes. La ADRES efectuará la validación y entrega de resultados y recursos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de presentación. Las EPS y EOC una vez recibidos los resultados y los recursos del procesamiento de la información por parte de la ADRES, deberán girar los recursos al aportante en el transcurso del día hábil siguiente.
Parágrafo 1. Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS y EOC la devolución de cotizaciones pagadas erróneamente dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Parágrafo 2. La ADRES efectuará la devolución de aportes al prepensionado por el periodo cotizado, en los términos del artículo 2.1.8.4 del presente decreto.
(…)” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 18 Conforme la norma en cita, para la Sala es claro que existe un procedimiento para la devolución de las cotizaciones que por error hayan sido consignadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud; así las cosas, del trámite previsto en el mismo, se pueden destacar las siguientes etapas: (i) realizar una solicitud ante la EPS o EOC a la cual el aportante hubiese realizado el pago que se busca obtener en devolución;
(ii) recibida la solicitud la EPS determina la posibilidad de devolución; (iii) de ser procedente la solicitud, la EPS realizará la solicitud formal ante el FOSYGA con el detalle de las cotizaciones, transferencias y demás información requerida para individualizar los dineros y su origen, ello, en las fechas establecidas para ese efecto (último día hábil de la tercera semana del mes);
(iv) 24 horas después de la solicitud, el FOSYGA genera los resultados del análisis de la petición; y (vi) en caso de ser afirmativa la decisión de devolución, la EPS procede al giro inmediato de los recursos al aportante. Como se observa, el procedimiento inicia con la solicitud efectuada por el aportante a la EPS, luego la entidad prestadora de salud determina la pertinencia del reintegro y directamente el reembolso ante el FOSYGA, hoy ADRES, pues es el fondo a quien las empresas giran las cotizaciones, sin quedarse con los dineros en su poder, en razón a que su retribución del Sistema de Seguridad Social en Salud ocurre mediante la compensación con las cuentas maestras que la entidad administra, esto con una periodicidad mensual.
Igualmente se destaca que los fondos administradores de pensiones están obligados a efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, ya que son las encargadas de descontar la cotización para salud y transferirla a la EPS a la cual esté afiliado el pensionado en salud, lo cual fue establecido en el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, norma que textualmente indica: “Artículo 42.
Reajuste pensional por incremento de aportes en salud. A quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de dicha fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 19 3.96% que venían aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.
Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud, y transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud. Parágrafo. Lo previsto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio de que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, reduzca la cotización en salud de los pensionados en relación con el número de beneficiarios, caso en el cual el reajuste de la mesada se hará por la diferencia entre lo que se venía cotizando y el valor señalado por el Consejo”.
(subrayado fuera de texto). Del anterior marco normativo se concluye que el afiliado al régimen contributivo en salud es quien cotiza en virtud de un contrato de trabajo, vínculo laboral o del reconocimiento de la pensión, por lo tanto, la cotización debe ser pagada por el aportante a la EPS elegida por el afiliado, esto es, por parte del empleador al originarse la obligación o por el fondo de pensiones en razón al reconocimiento de la pensión. En el evento en que el aportante hubiese pagado erróneamente la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, para su reintegro o devolución se debe seguir el procedimiento señalado en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, y el Decreto 2265 de 2017.
En ese orden en el caso sub judice, Colpensiones mediante los actos acusados ordenó a SALUD TOTAL EPS S.A. la devolución de aportes a salud. Ahora bien, en el fallo de primera instancia se determinó que Colpensiones incurrió en error, pues aplicó indebidamente el procedimiento por medio del cual ordenó el reintegro de los referidos aportes respecto de los que efectuó un pago de lo no debido, pues no se realizó la solicitud de devolución a la EPS conforme a lo establecido en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, y el Decreto 2265 de 2017, lo que conllevó a la vulneración del debido proceso de la demandante y generó una expedición irregular de los actos demandados.
En primera medida la Sala destaca que, contrario a lo indicado en el recurso de apelación, y en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 4023 de 2011, sí resultaba procedente que la entidad demandada formulara solicitud de devolución ante SALUD TOTAL EPS S.A., pues es el inicio del trámite establecido en la ley para obtener el reintegro de los aportes en salud indebidamente recaudados, y su Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 20 desconocimiento, como en efecto se estableció en el fallo apelado, quebranta postulados legales y constitucionales, pues no se siguió por parte de COLPENSIONES el procedimiento establecido para el efecto; debiendo precisarse que los actos acusados no pueden entenderse como la solicitud de devolución de aportes a la que refiere el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, debido a que el contenido normativo de tal disposición, es claro al indicar, que “de ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS8 o la EOC9 en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto”, situación que en efecto no se llevó a cabo por parte de Colpensiones, por lo que el contenido de los actos administrativos acusados no puede asimilarse a la solicitud que la aludida norma pretende.
Además, porque del citado artículo, se observa que una vez se hubiera presentado la solicitud, ésta conlleva un procedimiento administrativo el cual debe surtirse ante el Fosyga, hoy ADRES, para que éste dentro de las 24 horas procese y genere los resultados de la información de esa solicitud de reintegro, y, una vez obtenida esa información, las EPS y las Entidades Obligadas a Cotizar procederán a girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
Conforme lo anterior, COLPENSIONES no agotó el procedimiento establecido en la ley para el recobro de los aportes en salud, lo que denota una actuación improcedente por parte de la entidad, pues fueron expedidos los actos demandados cobrando directamente a la demandante los aportes que erróneamente pagó al subsistema de salud, pretermitiendo el procedimiento de reclamación ante la EPS.
Por lo expuesto, el argumento de apelación no tiene vocación de prosperidad, y procede confirmar la sentencia apelada. Respecto de la condena en costas, en segunda instancia, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2025, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón, determinó la condena en costas cuando se resuelvan de forma desfavorable el recurso de apelación, y las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el A quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según las características que en cada caso deban tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4° del art. 366 del CGP.
Así mismo, conforme el Acuerdo PCSJA25-12355 8 Entidad Promotora de Salud 9 Entidad Obligada a Cotizar Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 21 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura10, en los procesos contencioso administrativo en los que se discutan asuntos tributarios, proceden las agencias en derecho en segunda instancia entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV).
Teniendo en consideración la nueva posición asumida por la Alta Corporación y lo previsto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura, y que en el presente caso se confirmó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, procede la aplicación del numeral 3o del artículo 365 del CGP, que prevé: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Al efecto, se tasan las agencias en derecho en segunda instancia a cargo de la parte demandada en dos (2) SMMLV; para lo cual, se ordenará al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENÁSE en costas (agencias en derecho) en segunda instancia a COLPENSIONES en dos (2) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En consecuencia, ordénase al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA 10 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-042-2024-00182-01 Demandante: SALUD TOTAL EPS SA Demandado: COLPENSIONES 22 CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087 SEXTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, y el artículo 32 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.