República de Colombia Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección F Magistrada Ponente: Dra. Patricia Salamanca Gallo Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES Demandado: Nicolás Alvis Ramírez Radicado: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Tema: Devolución de sumas pagadas por concepto de pensión sobreviviente.
Medio: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede la Sala a resolver el recurso de apelación (archivo 38 del expediente digital digital) presentado por la Entidad demandante contra la sentencia proferida el 15 de julio de 2024 (archivo 37 del expediente digital) por el Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES a través de apoderado judicial, solicita (archivo 1 del expediente digital): “PRIMERA: Se declare la nulidad de Resolución lesiva No. GNR 164552 del 02 de junio de 2016, por medio de la cual se reconoció sustitución pensional sin acreditar el requisito de convivencia respecto de la causante.
SEGUNDA: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a NICOLÁS ALVIS MARTÍNEZ, reintegro de las mesadas pensionales pagadas por concepto de Pensión de Vejez que asciende a la suma de $14.157.103 y todas aquellas mesadas que se causen y paguen al Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 2 demandado, con posterioridad a la presentación de la demanda y hasta cuando se emita sentencia. TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, ordenar al señor NICOLÁS ALVIS MARTÍNEZ, la actualización de los valores debidos por concepto de indexación de los valores adeudados, de acuerdo al aumento del IPC correspondiente, de acuerdo a lo- reglado en el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, hasta tanto se haga efectivo el pago.
CUARTA: condene en costas al señor NICOLÁS ALVIS MARTÍNEZ” 2. Hechos. Refiere que el ISS mediante Resolución No. 28741 de 2005 reconoció pensión de vejez a la señora Graciela Ferruccio López; quien falleció el 10 de agosto de 2014. Con ocasión del fallecimiento de la causante, solicitaron la sustitución pensional, el 6 de abril de 2016, Lida María Alvis Ferruccio en calidad de hija inválida y el 1 de junio del mismo año, Nicolas Alvis Martínez como compañero permanente.
Indica que mediante la Resolución No. GNR 16455 de 2016 acto administrativo demandado, reconoció la pensión de sobreviviente a los solicitantes en el 50% a cada uno efectiva a partir del 10 de agosto de 2014. Acto administrativo en el que se ordenó el pago del retroactivo Relata que la señora Lida María Alvis Ferruccio interpuso recurso de reposición y apelación en contra del acto de reconocimiento de la prestación, trascribe el escrito que presentó, resaltando que manifestó que el señor Nicolas Alvis Martínez no tiene derecho a la prestación, toda vez, que no convivía con la causante.
Manifiesta que solicitó al accionado autorización expresa para revocar la Resolución No. 16455 de 2016 al advertir que el demandado no acreditó el requisito de convivencia con la causante, por ello procedió a solicitar la revocatoria directa del acto demandado; pero no obtuvo respuesta. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 3 Indica que la decisión recurrida fue confirmada mediante las Resoluciones Nos. GNR 279360 y 37811 de 2016, como quiera que el demandado no dio su autorización para revocar el reconocimiento. 3.
Normas violadas y Concepto de la violación. La Entidad demandante estima violado el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Señala que se debe declarar la nulidad del acto administrativo acusado, por cuanto el demandado no es beneficiario de la pensión de sobrevivientes que le fue reconocida mediante el acto acusado, como quiera que no tuvo una convivencia mínima de 5 años inmediatamente anteriores al fallecimiento de la causante.
Anota que en la investigación administrativa se encontró que el demandado llevaba separado de la causante más de 24 años. Señala que el pago de la prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta contra el erario y la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones. 4. Contestación de la demanda. El señor Nicolas Alvis Martínez y la vinculada, señora Lida María Alvis Ferrruccio, no contestaron la demanda.
(archivo 28 expediente digital) 5. Trámite de primera instancia Mediante auto del 25 de noviembre de 2021, el a quo, negó la medida cautelar, decisión que fue revocada por esta Corporación mediante providencia del 19 de julio de 2022, ordenando la suspensión provisional de las “GNR 164552 del 02 de junio de 2016” (archivos 7 y 15 expediente digital); 6.
Sentencia recurrida. El Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 15 de julio de 2024 (archivo 37 del expediente digital), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 4 parcial de la Resolución GNR 164552 del 2 de junio de 2016, “exclusivamente en lo relativo al reconocimiento de la sustitución pensional al señor NICOLÁS ALVIS MARTÍNEZ” y “SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.”, sin condena en costas.
El a quo, establece que la norma aplicable para analizar el derecho a la pensión sobreviviente es el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en razón a que la causante falleció el 10 de agosto de 2014. Anota que conforme a la Ley para que el cónyuge o compañero sea beneficiario de la prestación debe acreditar vida marital con el causante durante los 5 años anteriores a la muerte.
Precisa que Colpensiones mediante la Resolución demandada reconoció la sustitución pensional de la causante Graciela Ferruccio López, con efectividad a partir del 14 de agosto de 2014, a los señores Nicolás Alvis Martínez en calidad de cónyuge supérstite y con carácter vitalicio y Lida María Alvis Ferruccio de hija en estado de invalidez mientras persistiera el estado de invalidez, en el 50% a cada uno. Refiere que la Administración realizó investigación administrativa con ocasión a las manifestaciones que realizó la señora Lida María Alvis Ferruccio en torno a la convivencia del señor Nicolás Alvis Martínez con la causante de la pensión Graciela Ferruccio López, en el que se concluyó que: “antes del fallecimiento de la causante llevaban más de 24 años separados”.
Señala que, de acuerdo a las pruebas obrantes, el demandado tuvo una relación de pareja con la causante que se extendió hasta el año de 1990, pero para al momento del fallecimiento de la señora Graciela Ferruccio López el 10 de agosto de 2014, llevaban al menos 24 años sin convivencia. En ese sentido, precia que el reconocimiento pensional se hizo sin el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 47 de la ley 100 de 1993, puesto que el beneficiario no convivió con la causante durante los 5 años anteriores a su fallecimiento, por lo que, manifiesta que declarará la nulidad parcial del acto demandado respecto del accionado.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 5 El a quo, negó la devolución de las mesadas pensionales que percibió el demandado, por cuanto, Colpensiones no probó que, para obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, el accionado hubiese actuado de mala fe, o que indujo en error a la Administración. Afirma que la Resolución No. 164552 del 2 de junio de 2016 contiene un formato de los documentos que pueden aportar los solicitantes de la prestación, sin embargo, no señala en forma específica cuáles fueron las pruebas que allegó el demandado para que se le otorgara la pensión de sobreviviente.
Anota que Colpensiones no allegó siquiera prueba de denuncia penal instaurada en contra del pensionado por la comisión de conductas con trascendencia penal que influyeran en el reconocimiento pensional, ni mucho menos sentencia condenatoria; así como tampoco solicitó prueba alguna. 7. Recurso de apelación Inconforme con la sentencia, la Entidad demandante presentó recurso de apelación de manera parcial a fin de que sea revocado el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, en cuanto se abstuvo de ordenar la devolución de sumas pagadas por concepto de mesada pensional al demandado.
(archivo 38 del expediente digital). Aduce que “el demandado no compareció al proceso, situación que da muestra de su mala fe pues era de conocimiento de este que nunca sostuvo una convivencia con la causante.” Refiere que de la investigación administrativa adelantada se “observa la mala fe por parte del demando al manipular la información de manera fraudulenta para hacerse acreedor al beneficio pensional que fue concedido por parte de colpensiones y que viene a resulta un enriquecimiento sin justa causa por parte del demandado al manipular la información y hacer caer en error a Colpensiones.” Sostiene que el demandado llevaba más de 24 años que no tenía convivencia con la causante, por lo que su proceder no puede encausarse de buena fe.
Alega que también la mala fe del demandado se acredita, con el hecho de guardar silencio a la solicitud de revocatoria de la Resolución No. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 6 164552 de 2016, “evidenciándose entonces que el señor NICOLÁS ALVIS MARTÍNEZ tenía conocimiento de la ilegalidad de los actos administrativos y no autorizó tal revocatoria.” Agrega que, al no ordenarse la devolución se afecta gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no resulta justo, que una persona perciba una prestación económica a la cual no tiene derecho y se le sustraiga de la obligación de devolver lo recibido, hecho que constituye además un enriquecimiento sin causa en su favor, con un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema.
Señala que se debe ordenar a la demandada el reintegro de las diferencias de las mesadas pensionales percibidas desde el momento en el cual se le incluyó en la nómina de pensionados, o por lo menos, desde el instante en el cual se solicitó la autorización para revocar el acto administrativo demandado. 8. Trámite en segunda instancia. Recibido el expediente proveniente del Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y previa sustentación del recurso, se admitió y se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal (índice 4 del expediente digital Sami).
No se ordenó traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que las partes no solicitaron pruebas en esta instancia. II. CONSIDERACIONES Surtido del trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda. 1.
Problema jurídico. El presente asunto se contrae a determinar sí la Entidad demandante tiene derecho a que el demandado le reintegre las mesadas pensionales que percibió por el reconocimiento de pensión sobreviviente que se le hizo a través Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 7 de la Resolución No. GNR 164552 del 02 de junio de 2016; al estar demostrada la mala fe; el reconocimiento de esa prestación se basó en una documentación que no es verídica y se alejada de la realidad fáctica aportada por el accionado. 2.
Tesis de la Sala La Sala estima que se debe confirmar el fallo apelado, toda vez, que la Entidad demandada no allegó al plenario pruebas suficientes que permitan demostrar mala fe por parte del accionado para conseguir el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente; siendo esta la única forma de que proceda la devolución de sumas.
Para desatar los puntos de inconformidad, la Sala considera que deben hacerse las siguientes precisiones: 3. De la devolución parcial de los dineros pagados. Colpensiones solicitó en el escrito de demanda la nulidad de la Resolución No. GNR 164552 del 02 de junio de 2016, que reconoció la pensión de sobreviviente al demandado y a título de restablecimiento del derecho, devuelva lo que percibió por ese concepto desde el 14 de agosto de 2014.
En la sentencia de primera instancia quedó decantado que el accionado no le asiste el derecho a que Colpensiones le reconociera pensión de sobreviviente por el fallecimiento de la señora Graciela Ferruccio López, por cuanto, no acreditó el requisito de convivencia mínima de 5 años anteriores al fallecimiento del causante, en esa medida se debe establecer si es procedente la devolución de alguna suma.
La Sala advierte que por regla general no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe; salvo que se pruebe que el titular de la prestación incurrió en conductas deshonestas, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 8 fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual sabe, no tiene derecho1.
Así lo precisó el Consejo de Estado: “(…), para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, en el proceso deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.”2 El Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa al analizar un caso similar, advirtió unas conductas que permiten establecer la configuración de la mala fe, a efecto que proceda la devolución de las prestaciones periódicas pagadas sin derecho a ellas; así: “Entonces, después de discernir sobre las actuaciones llevadas a cabo por el accionado; esta Subsección puede concluir que estuvieron desprovistas de las características propias del principio de la buena fe; pues tal como lo estimó la jurisprudencia, cuando se ponen de presente actuaciones anómalas como hacer uso de un documento que contenga información ajena a la realidad, es inexorable que ello desvirtúe la presunción que en favor del pensionado confiere la ley, al momento de recibir sumas de dinero que fueron pagadas con ocasión de un reconocimiento irregular, ajeno al ordenamiento jurídico, propiciado por su iniciativa y con fundamento en las pruebas que él mismo provocó y adujo para el efecto.”3 La Sala precisa que en el presente proceso no hay pruebas suficientes que permitir demostrar, así como lo afirma la Entidad demandante que el demandado actuó de mala fe para conseguir el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, de acuerdo con los parámetros establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
La Administración no allegó al plenario la documentación que el demandado presentó tendiente a obtener la pensión de sobreviviente, como 1 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de septiembre de 2021, rad. 15001-23-33-000-2015-00403-01(2292-19) actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social (Ugpp) 2 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B sentencia del 24 de junio de 2021, rad. 17001-23-33-000-2016-00930-01(5242-19) actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social (Ugpp) 3 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B sentencia del 3 de marzo de 2022, rad. 760012331000-2009-00333-01, actor Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 9 las acciones que ejecutó inclinadas a perfeccionar su reconocimiento, pues no aportó ni si quiera la solicitud de reconocimiento como tampoco los soportes (declaraciones extraproceso, fotos u otros), con los que pretendía probar ser beneficiario de la prestación que le permitiera a la Sala cotejarlo con otros elementos probatorios para advertir si el comportamiento del accionado fue con mala fe.
Destaca la Sala que la Administración en la Resolución GNR 164552 del 2 de junio de 2016 – acto demandado-no especifica que la documental que aportó el accionado para acreditar su condición de ser beneficiario de la pensión sobreviviente, la Administración se limitó hacer un listado, así: “ALVIS MARTINEZ NICOLAS, identificado con C.C. No. 17,063,627, con fecha de nacimiento 25 de mayo de 1942, en calidad de Compañero Permanente, el 1 de junio de 2016 con radicado Nro. 2016_5618326, aportando alguno de los siguientes documentos: • Formato solicitud de prestaciones económicas • Copia del registro civil de defunción del afiliado o pensionado • Partida eclesiástica de bautismo o copia del registro civil de nacimiento del solicitante • Documento de identidad de los solicitantes • Formato información de EPS de los solicitantes • Formato declaración de no pensión • Dictamen de pérdida de capacidad laboral • Constancia de ejecutoria del dictamen de pérdida de capacidad laboral • Manifestación escrita por terceros en la que conste la convivencia del compañero con el afiliado o pensionado • Copia del registro civil de matrimonio del cónyuge solicitante • Declaración de Unión Marital de hecho ante notaria pública” Se advierte igualmente que Colpensiones no dejó registro en la Resolución demandada del análisis que efectuó a los documentos aportados por el demandado para que se le reconcomiera la prestación, únicamente estudió la documental que presentó la señora Lida María Alvis Ferruccio como hija inválida y con relación al accionado solo indicó luego de transcribir la norma aplicable: “Tiene (n) derecho a la Sustitución Pensional el (los) siguiente (s) solicitante (s) ALVIS MARTINEZ NICOLAS, ya identificado en un porcentaje 50% en calidad de Compañero Permanente.
La pensión reconocida es de carácter vitalicio. (…)” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 10 En ese orden de ideas, la Sala no puede advertir ni siquiera en forma sumaria que la documental que presentó el demandado para reclamar la pensión de la causante en calidad de compañero permanente era ajena a la realidad.
Colpensiones allegó al expediente el informe técnico de investigación, que adelantó la empresa Consite-RM, a fin de verificar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión sobreviviente al demandado. La investigación se inició debido a lo informado por la hija de la causante en torno a que no existió convivencia entre el señor Nicolas Alvis Martínez y la fallecida, allí se señala: (expediente digital carpeta 002 archivo informe administrativo) “En entrevista concedida por el señor Nicolás Alvis Martínez, se estableció que tiene 74 años de edad, quien manifestó que conoció a la causante Graciela Ferruccio López en 1965 meses después iniciaron una relación de pareja en Unión Libre hasta 1980, año en el cual el solicitante se fue del país regresando 5 años después, siguieron conviviendo juntos hasta el año 1990, fecha en que terminaron su relación, aunque el solicitante argumenta que continuó en contacto con la causante, de su relación tuvieron 3 hijos.
(…). Al preguntarle del por qué decidió realizar el trámite pensional por el fallecimiento de la causante, argumentó que por iniciativa propia lo hizo a través de un abogado que lo asesora y quien le argumentó que tenía derecho por haber convivido con la señora Graciela Ferruccio López. La señora María de la Concepción Gómez Sánchez adujo conocer por cerca de 25 años a la causante Graciela Ferruccio López, quien aparte de ser su amiga fue compañera de trabajo y le consta que convivió en unión Libre con el solicitante Nicolás Alvis Martínez por 25 años aproximadamente, de es unión quedan 2 hijos vivos.
Por lo anteriormente expuesto se determina que existió una relación de pareja entre la causante Graciela Ferruccio López y el solicitante Nicolás Alvis Martínez, quienes vivieron en unión libre por cerca de 20 años (1965-1990), (…) se conceptúa que antes del fallecimiento de la causante llevaban más de 24 años separados. (…) NO SE ACREDITÓ el contenido y la veracidad de la solicitud presentada por Nicolás Alvis Martínez, una vez analizadas y revisadas cada una de las pruebas aportadas en la presente investigación administrativa.
No se acredita ya que se determina que existió una relación de pareja entre la causante Graciela Ferruccio López y el solicitante Nicolás Alvis Martínez, quienes vivieron en unión libre por cerca de 20 años Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 11 (1965-1990), (…) se conceptúa que antes del fallecimiento de la causante llevaban más de 24 años separados.
“ Respecto de la investigaciones administrativas que se adelantan con el fin de examinar el cumplimiento de los requisitos pensionales, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia precisa que “el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, le otorga a las administradoras de pensiones la facultad de revisión de manera oficiosa, es decir, aun sin consentimiento del interesado, cuando la entidad de seguridad social advierta que la prestación se otorgó por error, equivocación o en contravía de la ley, para remediar cualquier irregularidad e inexactitud en la concesión de las prestaciones pensionales.”4 Por su parte, la Corte Constitucional señala que esta investigación administrativa puede llegar a ser vía de hecho, por cuanto “deben reflejar la realidad de las personas que solicitan tales prestaciones, de modo tal que a los funcionarios administrativos les está vedado interpretar las pruebas recolectadas de una forma incompleta o sesgada con el objetivo de buscar algún pretexto para negar el derecho pensional, lo que constituiría una vía de hecho administrativa.
Una actuación semejante puede llegar a violar no sólo los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la educación, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada y a la seguridad social sino también el derecho fundamental al debido proceso administrativo (artículo 29 de la Constitución).5 En ese contexto jurisprudencial la investigación debe ser valorada pero su eficacia probatoria se debe fijar a partir del análisis conjunto e integral de todo el material probatorio.
Cabe recordar, que el ordenamiento jurídico otorgó a los jueces la facultad de la libre apreciación de la prueba y autónoma formación del convencimiento. Destaca esta Sala que del informe de la investigación se desprende que en efecto el demandado no cumplió con el requisito de convivencia mínimo exigido por la ley, esto es, 5 años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, sin embargo, este simple hecho no acredita que el accionado al solicitar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente lo hizo de mala fe, pues recuérdese que cuando se le cuestionó en torno a por qué realizó el 4 Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral Sentencia SL1975-2017 5 Corte Constitucional sentencia T396 de 2009 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 12 trámite manifestó según el informe que “por iniciativa propia lo hizo a través de un abogado que lo asesora y quien le argumentó que tenía derecho por haber convivido con la señora Graciela Ferruccio López.” Afirmación que no es tachada de falsa y de la cual no se puede advertir que el accionado presentó la solicitud con el conocimiento que le falta fundamento a su pretensión, recuérdese que la Sala no puedo cotejar la solicitud que presentó el señor Alvis Martínez, carga de la prueba que debió ser cumplida por la Entidad demandante.
Enfatiza la Sala que en el informe técnico se hace referencia a la manifestación que realizó la señora María de la Concepción Gómez Sánchez en calidad de amiga y compañera de trabajo de la causante, pero de este no se puede advertir si su afirmación la realizó en el trámite de la investigación administrativa o corresponde a una declaración extraproceso que aportó el demandado.
En todo caso, de esta tampoco se puede evidenciar una versión alejada de la realidad que puede conllevar a considerar que el accionado actuó de mala fe, pues se limita a indicar que el accionado convivió con la causante por 25 años, sin que se señale los extremos temporales de su dicho, período cercano al que se concluyó en la investigación, que “vivieron en unión libre por cerca de 20 años.” La Sala no encuentra prueba en el expediente que soporte la afirmación que efectuó Colpensiones, en torno a que el demandado actuó de mala fe para obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente.
En este punto destaca la Sala que no es suficiente la afirmación efectuada por la Entidad demandante, concerniente a la ilegalidad del reconocimiento por no cumplir con algún requisito, pues se insiste que debe desvirtuar la buena fe con que actuó el demandado. En esa medida, se torna obligatoria la existencia de elementos de prueba que de forma cierta y determinante demuestren la existencia de mala fe en la actuación que se discute (reconocimiento), situación que no se encuentra presente en el sub lite, no está probado que el señor Nicolás Alvis Martínez presentara documentación con inconsistencia a efecto de inducir en error a Colpensiones, para así obtener el pago de la prestación, pues no puede aceptar la Sala que el solo hecho de presentar una solicitud y no aceptar la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 13 revocatoria del acto demandado debe dar lugar a presumir mala fe, ya que es la Entidad de previsión quien debe además de tener conocimiento de las normas a aplicar, para el reconocimiento de este tipo de prestaciones realizar una valoración y verificación de los soportes de la petición. Así las cosas, resulta necesario concluir que si la parte actora estimaba que el demandado actuó de mala fe debió demostrar claramente tal afirmación, por ello no es procedente la devolución de los pagos efectuados por concepto de pensión de sobrevivientes.
La posición anterior ha sido ratificada por el Consejo de Estado al señalar: “que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso, le compete a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar para el momento en que se solicitó la reliquidación de la pensión gracia reconocida al señor Antonio María Anaya Fernández que no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario, acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener la reliquidación de su prestación social” y concluyó que “no basta la sola afirmación efectuada por la parte demandante en el curso del proceso, referida a la ilegalidad de la reliquidación de la pensión gracia a favor del señor Anaya Fernández, para que sea procedente el reintegro de los dineros cancelados ilegalmente; se hace necesario, que obren las pruebas que permitan establecer que la conducta se apartó del postulado constitucional de la buena fe”6 El Consejo de Estado se pronunció nuevamente en torno a que para ordenar el reintegro de los valores recibidos por personas a las que se les haya reconocido una prestación social, sin tener derecho a ella, “[n]o basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta del demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, cuanto más si el fallo de la Corte 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia 28 de marzo de 2019, C.P. Cesar Palomino Cortez, Rad. 23001-23-33-000-2014-00197-01(3874-15) Actor: UGPP.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 14 Constitucional, que dejó sin sustento el reconocimiento de la pensión gracia, no dispuso orden alguna de reintegro de lo pagado por tal concepto.”7 El Consejo de Estado precisó que: “con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume.
En ese sentido, se estima que el hecho que el demandado haya presentado ante la UGPP solicitud de reconocimiento de su pensión gracia; no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración, pues no se comprobó de tal actuar que haya obrado de mala fe para obtener el pago de la prestación en la forma rogada.”8 En ese orden de ideas, tal como lo indicó el a quo, no procede la devolución de los pagos efectuados por concepto de pensión sobrevivientes, como quiera que la Entidad demandante no acreditó que el demandado hubiese incurrido en mala fe, para obtener el reconocimiento de la prestación efectuada a través del acto acusado, por lo que es del caso aplicar lo previsto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 el CPACA, conforme al cual “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”; y por lo tanto, se debe confirmar el fallo de primera instancia. 4.
Costas. La Sala advierte que la cuantificación de las costas está sujeta a criterios previamente establecidos por el legislador, quien expresamente dispuso que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” (numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda sentencia del 17 de julio de 2020 rad. 25000-23-42-000-2016-05944-01(6438-18) actor: Daniel Arturo Delgado Salguero. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia 25 d noviembre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2017-00407-01(1443-19)Actor: UGPP.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 15 Sobre el particular, las Subsecciones A9 y B10 de la Sección Segunda del Consejo de Estado habían establecido de manera pacífica una tesis jurisprudencial tradicional, respecto a la aplicación de un criterio objetivo valorativo11 en el cual en general no se condenaba en costas, básicamente en atención a que no se encontraba acreditado que se hubieran causado.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha mantenido su tesis jurisprudencial, en el sentido de no condenar en costas, atendiendo a que no se causaron y en atención a la conducta de las parte vencida12, es así como en sentencia del 21 de marzo de 2024, señaló: “De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debiendo tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, pues no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
(…) En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no hay lugar a condena en costas en esta instancia.”13. 9 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”.
CP: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 12 de agosto de 2019, Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01357-00 (0933-17); en esta providencia se consideró: “no hay lugar a condena en costas por cuanto la actividad de las partes se ciñó a los parámetros de buena fe y lealtad procesales, sin que por lo mismo se observe actuación temeraria ni maniobras dilatorias del proceso”. 10 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”.
CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 8 de agosto de 2019, Radicación número: 760012331000201101517 01 (4192- 17); en esa providencia se determinó, respecto a las costas, lo siguiente: “de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”. 11 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”.
CP: William Hernández Gómez. 17 de junio de 2020, Radicación número: 250002342000-2016-03610-01, en la que se señaló: “no se condenará en costas (…) ello al no observare su causación de acuerdo con el numeral 8 del artículo 365 del CGP”. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 de abril de 2020, Radicación número: 250002325000-2014-00002-1 en la que se indicó: “como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del código General del Proceso ‘(…) cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 12 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”;
CP: Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia de 25 de noviembre de 2021; radicación número: 25000234200020150039901. Posición que se mantiene y no ha sido modificada, al respecto ver: Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”; CP: César Palomino Cortés; sentencia de 16 de febrero de 2023; radicación número: 500012331-000-2010-00447-01. 13 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”.
C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, sentencia de 21 de marzo de 2024; radicación número: 52-001-23-33-000-2019- 00419-01. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 16 Por el contrario, la Subsección A planteó un giro al alcance del criterio objetivo valorativo al indicar que para imponer costas sólo se tendría en cuenta que si éstas se causaron “sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes” 14; tesis que nuevamente varió para indicar que se debe observar que la parte vencida obró con “manifiesta carencia de fundamento legal”, así: “Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art.188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio enunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.”15 En ese escenario jurisprudencial, la Sala adoptó la tesis establecida en la Ley, que aplica la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en atención a que, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, exige para la procedencia de la condena en costas que se actúe con “manifiesta carencia de fundamento legal.” Así las cosas, al no evidenciarse carencia de fundamentación legal de los recursos de apelación, no hay lugar a condena en costas en esta instancia. 14 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”.
CP: William Hernández Gómez; sentencia de 20 de enero de 2022; radicación número: 0500123330002016- 02750-01. 15 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”. CP: Jorge Iván Duque Gutiérrez; sentencia de 21 de marzo de 2024; radicación número: 44001-23-4000- 020-2022-00059-01. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001 33 35 010 2019 00461-02 Pág. No. 17 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 15 de julio de 2024 proferida por el Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá; que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría envíese el proceso al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.