TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "F" Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Magistrado ponente: Dr. LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA REFERENCIAS: Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: SANDRA MAYUMI SILVA CORREDOR Demandado: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Correspondió a la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en uso de sus facultades legales, el conocimiento para emitir sentencia de segunda instancia dentro del presente proceso, tramitado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Procede entonces la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., contra la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2024 por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 La señora Sandra Mayumi Silva Corredor, actuando mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio núm. 20211100169841 de fecha 22 de septiembre de 2021 a través del cual se negó la solicitud de reconocimiento y pago de prestaciones sociales y demás acreencias laborales a la demandante derivadas del vínculo laboral que afirma existió. 1 Archivo 01 del expediente electrónico. 2 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor Como consecuencia de la anterior declaración, y previa declaratoria de la existencia de una relación laboral entre el 15 de marzo de 2010 al 15 de noviembre de 2018, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) se ordene a la accionada reconocer y pagar la totalidad de los factores de salarios devengados por los cargos de planta homologables en denominación y/o funciones, además de cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de antigüedad, prima de vacaciones, compensación en dinero de las vacaciones, subsidio de alimentación y transporte (ii) pagar al fondo de pensiones correspondiente al que se encuentra afiliado la demandante el valor por concepto de aportes a pensión en el porcentaje que le correspondía como empleador tomando como base el salario devengado por el cargo de planta homologable en denominación y/o funciones, (iii) actualización de la condena en los términos de los artículos 187 y 193 del CPACA, (iv) se de cumplimiento a la condena de conformidad con los artículos 192 y 195 del CPACA, (v) se paguen los intereses moratorios a que haya lugar y (vi) se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.2.
Hechos y omisiones Los hechos en que se apoyan las anteriores declaraciones y condenas se resumen de la siguiente manera: 1. Indicó que la señora Silva Corredor prestó sus servicios a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., desde el 15 de marzo de 2010 al 15 de noviembre de 2018 como auxiliar de farmacia por medio de contratos de prestación de servicios, los cuales se dieron sin interrupción alguna. 2.
Afirmó que las actividades a ella asignada son idénticas a las funciones asignadas al cargo de Auxiliar del Área de la Salud código 412 grado 08. 3. Manifestó que la demandante no podía delegar sus actividades. 4. Precisó que la accionante debía “[a]poyar labores de abastecimiento, dispensación y registro de medicamentos y elementos de farmacia, vigilar y controlar la caducidad de medicamentos, realizar inventarios, prestar servicios asistenciales como auxiliar de farmacia en los servicios según la asignación que determine la institución, prestar los servicios acorde con la programación de la institución, cumplir con los protocolos, guías, manuales de procesos y procedimientos, manuales institucionales y los de la institución. Responder por el buen uso de elementos y equipos asignados, hacer en debida forma la entrega y recibo de turnos”. 3 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor 5.
Aseveró que además de las anteriores, la señora Silva Corredor debía ejecutar todas aquellas tareas impartidas por sus superiores, cumplía horario y recibió llamados de atención y felicitaciones por parte de sus jefes inmediatos. Aunado a ello que no podía ausentarse sin previa autorización de sus jefes inmediatos. 6. Sostuvo que el día 3 de septiembre de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de acreencias laborales, petición que fue denegada por medio del acto administrativo acusado de nulidad. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación. Considera la parte demandante como violadas las siguientes disposiciones: Constitucionales: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 48, 53, 58, 121, 122, 123, 125, 126, 209, 277 y 351-1 superiores. Legales: Ley 6 de 1945, Decreto 2127 de 1945, Decreto 3135 de 1968, Decreto 1042 de 1978, Decreto 1045 de 1978, Decreto 2400 de 1979, Decreto 3074 de 1968, Decreto 3135 de 1968 artículo 8, Decreto 1848 de 1968 artículo 51, Decreto 1045 de 1968 artículo 25, Decreto 1335 de 1990, Ley 4 de 1992, Ley 332 de 1996, Ley 1437 de 2011, ley 1564 de 2012, Ley 1952 de 2019, Ley 100 de 1993 artículos 15, 17, 18, 20, 22, 23, 128, 157, 161, 195 y 204;
Ley 244 de 1995, Ley 443 de 1998, ley 909 de 2004, Ley 80 de 1993 artículo 32, Ley 4° de 1990 artículo 8°, Ley 100 de 1993 articulo 195; Ley 3135 de 1968; Decreto 1250 de 1970 artículos 5° y 71, Decreto 2400 de 1968, Ley 6 de 1945, Decreto 2127 de 1945, Decreto 1950 de 1973 artículos 108, 180, 215, 240, 241 y 242, Decreto 3135 de 1968, Decreto 1919 de 2002 artículo 2° del Código Sustantivo del Trabajo artículos 23 y 24, Ley 1438 de 2008 Art. 59.
Decreto 304 de 2020 y Decreto 3148 de 1968. Como concepto de violación señaló que la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997 indicó que en ningún caso las entidades públicas pueden usar contratos de prestación de servicios para contratar personal que realice funciones públicas de carácter permanente y resaltó que la entidad demandada podía vincular por contratos de prestación de servicios a mi mandante siempre y cuando se dieran cuatro condiciones: 1) que se probase que dichas funciones no pueden realizarse con personal de planta, 2) que se requieren conocimientos especializados, 3) que las actividades desarrolladas por el contratista no sean funciones públicas permanentes o propias de la entidad y 4) que el término de duración de los contratos sea temporal, sin ánimo de permanencia y que corresponda al estrictamente señalado en los estudios previos, y resaltó que “ninguna de las condiciones excepcionales que tenía la entidad demandada para contratar a la parte actora a través de contratos de prestación de servicios se cumplieron”. 4 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor Procedió a resaltar el principio de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 superior e indicó que sin importar la forma de contratación, se está ante una verdadera relación laboral si se encuentran probados los elementos de 1) la prestación personal de un servicio, 2) la remuneración y 3) la subordinación, los cuales se presentan en el caso específico de la accionante como quiera, que en efecto prestó de forma personal su servicio, percibió remuneración por ello, su actividad no era de carácter temporal, aunado al cumplimiento estricto de un horario de trabajo, la asistencia a reuniones y capacitaciones obligatorias impartidas por la demandada y además, recibía de la entidad todas las herramientas, los equipos y los insumos para laborar.
“Condiciones claramente contrarias a una real prestación de servicios y que dan cuenta de la existencia de una verdadera relación laboral”. 1.4. Contestación de la demanda2 El apoderado de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y señaló que la normatividad permite al Estado celebrar contratos de prestación de servicios y ello no implica necesariamente discriminación alguna sobre un profesional respecto a una persona que es titular de un cargo de carrera administrativa.
Resaltó que el cumplimiento de un horario no es indicativo de subordinación ya que ello se traduce en la coordinación necesaria para el cumplimiento de las cláusulas contractuales. Como medios exceptivos de defensa propuso los siguientes “el contrato es ley para las partes”, “pago”, “ausencia de vínculo de carácter laboral”, “inexistencia de la calidad de empleado público”, “prescripción trienal”, “buena fe de la demandada”, “enriquecimiento sin causa”, “imposibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público”.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE IMPUGNACIÓN3 Mediante sentencia proferida el 11 de septiembre de 2024, el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: En primer lugar el Juez de primera instancia se ocupó del marco normativo que regula el contrato de prestación de servicios, el cual, puede ser celebrado cuando i) que se trate de desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad ii) que se trate de actividades que no pueden desarrollarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados y iii) que se celebren por el término estrictamente indispensable.
Acto seguido se ocupó del artículo 23 del CST para concluir que son 2 Documento 014 del expediente electrónico 3 Documento 057 del expediente electrónico 5 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor elementos de relación laboral (i) la prestación personal del servicio, (ii) la remuneración y (iii) la subordinación. En lo que respecta al caso concreto, previa relación de las pruebas documentales y de los testimonios de las señoras María Alejandra León Páez y Diana Rocío Téllez Granados y encontró probado que la accionante prestó sus servicios a la demandada desde el 5 de abril de 2010 al 31 de octubre de 2018 como auxiliar de farmacia, así mismo encontró acreditada la remuneración. En lo que respecta a la subordinación indicó en primer lugar que la función de la entidad demanda esta prestación personal del servicio, y que en su planta de personal cuenta con 6 cargos de Auxiliar Área Salud, código 412, grado 6, que se distribuían en todas las dependencia de la entidad y que al realizar un cotejo entre las actividades pactados en algunos de los contratos de servicios y las funciones del cargo de planta encontró que “en esencia apuntan a la prestación de servicios como auxiliar de farmacia, enfocados a la dispensación y entrega de medicamentos, recepción e inventario de los mismos y llevar los registros farmacéuticos”.
Aunado a ello, indicó que los testimonios indicaron de forma conjunta la existencia de un horaria, la ausencia de autonomía o independencia para ejecutar sus actividades o para ausentarse. En virtud de las consideraciones antes realizadas, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, así como la existencia de la relación laboral entre el 5 de abril de 2010 al 31 de octubre de 2018.
En lo que respecta al restablecimiento del derecho ordenó a la demandada reconocer las prestaciones sociales ordinarias o comunes devengadas por un empleado de planta en el cargo equivalente a las funciones desempeñadas o contratadas, las que se liquidarán con base en los honorarios pactados, así mismo ordenó el pago de la compensación en dinero de las vacaciones, y a que la accionada cotice al respectivo fondo de pensiones de la actora la suma faltante por concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, con fundamento en el Ingreso Base de Cotización correspondiente a los honorarios pactados.
De otro lado denegó el reconocimiento del salario del empleado de planta y en consecuencia el pago de las diferencias entre este y los honorarios. Denegó, a su vez, la devolución de los aportes a pensión, salud y riesgos profesionales que efectuó la demandante en su calidad de contratista de la entidad demandada, como quiera que éstos fueron debidamente cotizados al Sistema General de Seguridad Social al existir una obligación legal de realizar dicha contribución, los cuales por tratarse de recursos de naturaleza parafiscal no admiten otro tipo de destinación que el sostenimiento mismo del 6 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor sistema.
En lo que respecta a la prescripción, indicó que no se advirtió un periodo superior a 30 días entre una culminación y la otra, por lo que no existió solución de continuidad y que aunado a ello, el último contrato terminó el 31 de octubre de 2018 y la petición se radicó el 03 de septiembre de 2021, lapso entre los cuales no transcurrieron más de 3 años, por lo tanto, no se observa la ocurrencia del fenómeno prescriptivo.
Finalmente se advierte que denegó la condena en costas. III. DEL RECURSO DE APELACIÓN La entidad accionada solicitó se revoque la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: La relación entre las partes se vio regulada por la Ley 80 de 1993 y en tal medida no existe derecho al pago de lo ordenado. Aunado a ello resaltó que la relación contractual finalizó el 15 de noviembre de 2018, “momento a partir del cual el demandante ha debido presentar de conformidad con el artículo 74 y 76 del C.P.A.C.A., la vía gubernativa en los 10 días hábiles siguientes, que se agotó el 29 de noviembre 2018 conforme al numeral 3 del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011-firmeza jurídica de los actos administrativos-, que es la del vencimiento del término para interponer los recursos o requisito de procedibilidad, sin que se hubiera presentado ningún recurso por el actor, vía que se agotó hasta el 3 de septiembre de 2021 es decir, 2 años, 9 meses y 4 días después”, por lo que afirma que se presentó caducidad.
Resaltó que la accionante nunca demostró que desempeñó actividades similares a las funciones encomendadas a los empleados de planta, o que recibió órdenes por escrito, “ni demostró haber asistido a reuniones con otras Auxiliares de Enfermería (sic), sino que esto corresponde a su dicho porque tampoco aportó prueba testimonial que apoye esta versión. Indicó que la entidad carece de recursos económicos para realizar las vinculaciones de personal de forma provisional, por lo que acudió al artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y celebró los contratos de prestación de servicios, los cuales no pueden tener obligaciones ajenas al personal de la planta y en horarios diferentes al funcionamiento de la entidad de salud “sobre todo tratándose del profesiones de auxiliar de enfermería, enfermeras, instrumentadoras quirúrgicas, médicos generales y especialistas etc. que deben estar dentro de las instituciones para prestar sus servicios.
Sin embargo, cabe resaltar que estas auxiliares de enfermería estaban en programas de vacunación y lo cumplían por fuera de las entidades”. 7 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor Finalmente señaló que ante la errónea referencia normativa realizada por la parte actora, resta sustento a las pretensiones, pues las normas relativas a los trabajadores particulares (Código Sustantivo del Trabajo) no le son aplicables a la accionante.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 16 de diciembre de 2024, se admitió el recurso interpuesto por la entidad demandada y en consideración a que las partes no elevaron solicitud probatoria alguna, se dio aplicación a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, las partes no presentaron alegatos de conclusión y el Agente del Ministerio Público no emitió concepto.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Conforme lo dispone el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso, y siendo que la sentencia objeto del recurso de apelación fue proferida en primera instancia por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, esta Sala de Subsección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para decidir el asunto en segunda instancia. 5.2.
Problema jurídico. Una vez examinado el contexto del litigio, la Sala considera que en la presente oportunidad el problema jurídico por resolver corresponde a los precisos puntos de inconformidad con el fallo de primer grado, es decir, se contrae a determinar si existió o no una relación laboral entre la señora Sandra Mayumi Silva Corredor y la Subred Integrada de Prestación de Servicios de Salud Norte desde el 5 de abril de 2010 al 31 de octubre de 2018, y si como consecuencia de ello, tiene derecho al reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales y demás conceptos, dejados de percibir con ocasión de ese vínculo o sí como lo considera la accionada, en el presente asunto no se configuraron los elementos propios de este tipo de vinculaciones. 5.3.
Marco normativo y jurisprudencial que da origen al contrato realidad 5.3.1. Del contrato de prestación de servicios El contrato de prestación de servicios se encuentra regulado en la Ley 80 de 1993, en su artículo 32, establece lo siguiente: 8 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor “(…)
ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3º Contrato de Prestación de Servicios.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable (…)”. Se entiende entonces por contrato de prestación de servicios, el que celebran las entidades estatales para el desarrollo de actividades de administración o funcionamiento, los cuales sólo pueden celebrarse con personas naturales, siempre que esas actividades no puedan realizarse con personal de planta, o requieran de conocimientos especializados.
Así mismo, la norma fue clara en establecer que dichos contratos no generan relación laboral ni prestaciones sociales, así como que deben celebrarse sólo por el término estrictamente indispensable. Por lo tanto, y dadas las características propias de la normativa citada con anterioridad, es claro que en el concepto del contrato de prestación de servicios se ponen de presente dos condiciones para su celebración, como lo son: i. El que la actividad a contratar no pueda realizarse con personal de planta, o ii.
Que se requiera para su prestación de conocimientos especializados. 5.3.2. Del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo. El contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios tienen características distintas, y éste último puede ser desvirtuado si se configuran los tres elementos de la relación laboral, caso en el cual se debe aplicar el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formas, lo que genera el derecho al pago de prestaciones sociales, sin que esto signifique que la persona que se encuentre en estas circunstancias fácticas adquiera por ello la calidad de empleado público.
Este principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, ha sido desarrollado en innumerables sentencias de las Altas Cortes. Es así como se ha establecido que el 9 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, con el fin de hacer primar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es posible acudir a ese principio constitucional.
En tal sentido, la H. Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó, entre otros aspectos, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, frente a lo que concluyó: “(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente (…)”.
Por su parte, la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo4, reiteró su posición frente al tema del principio de la realidad sobre las formalidades en el ámbito laboral, así: “(…) La realidad sobre las formalidades evidenciadas en las relaciones de trabajo, hace referencia a un principio constitucional imperante en materia laboral y expresamente reconocido por el artículo 53 de la Carta Política, entendido de la siguiente forma: no importa la denominación que se le dé a la relación laboral, pues, siempre que se evidencien los elementos integrantes de la misma, ella dará lugar a que se configure un verdadero contrato realidad.
Es preciso destacar que se ha denominado contrato realidad aquél que, teniendo apariencia distinta, encierra por sus contenidos materiales una verdadera relación laboral en donde se establece el primado de la sustancia sobre la forma. Ahora bien, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es: i. Que su actividad en la entidad haya sido personal; ii.
Que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, iii. además, 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 05001-23-31-000-2010- 02195-01(1149-15) 10 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral (…)”. De conformidad con el anterior criterio, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere probar los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al prestador del servicio el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
De estos tres elementos, el de subordinación resulta ser el de mayor relevancia, toda vez que marca la diferencia entre el contrato de prestación de servicios y una relación laboral. Al respecto, el H. Consejo de Estado ha insistido en la importancia de la subordinación. Es así como en sentencia del 7 de febrero de 20135, reiteró el Consejo de Estado, que si bien es cierto, cuando una persona vinculada bajo la forma de contrato de prestación de servicios, logra demostrar la presencia de la subordinación o dependencia respecto del empleador, prestación personal del servicio y remuneración, tiene derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de prevalencia de la realidad, también lo es que no se le puede conferir la condición de empleado público.
Adicional a ello, reiteró la posición según la cual: “la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”.
Por otra parte, es de anotar que además de los tres elementos de la relación laboral, también es necesario demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que constituye el parámetro de comparación con los 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejera Ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez.
Sentencia del siete (7) de febrero de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000-23-25-000- 2008-00653-01(2696-11). 11 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia6, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
En conclusión, la prosperidad de las pretensiones en el caso particular se determinará conforme al análisis y valoración de las pruebas aportadas, de las cuales se establecerá si en realidad existió o no la prestación personal del servicio (entendida como el ejercicio de funciones permanentes o propias de la entidad y similares a las de algún empleo de la planta), la remuneración como contraprestación del servicio, y especialmente, que la persona estuvo sometida a la continua subordinación y dependencia de la administración. 5.4.
Análisis de mérito En el presente asunto, el señor Sandra Mayumi Silva Corredor pretende que se declare la existencia de una relación laboral subordinada con la entidad accionada, a partir de los contratos de prestación de servicio que suscribiera como auxiliar de farmacia, y en consecuencia, que se ordene el pago de las prestaciones sociales causadas, las cotizaciones y demás conceptos correspondientes a tal periodo.
El a-quo accedió a lo pretendido, declarando la existencia de una relación laboral desde el 5 de abril de 2010 al 31 de octubre de 2018 y ordenó en el reconocimiento de las prestaciones sociales legales ordinarias a las que tenía derecho de percibir un empleado de planta que ejercía como Auxiliar Área de Salud código 412 grado 6, así como el pago de las diferencias en las cotizaciones a pensión, si hubiere lugar a ellas.
Dicha decisión fue apelada por la entidad accionada dado que no considera que se encuentre probado el elemento de la subordinación. Aunado a ello alegó la ocurrencia del fenómeno de la caducidad y sostuvo que se hizo referencia a normatividad no aplicable, como lo es la predicable al sector privado, lo cual resta vocación de prosperidad a las pretensiones.
Ahora bien, a fin de resolver en debida forma la controversia planteada la Sala considera pertinente relacionar inicialmente los aspectos que se encuentran probados en el plenario y posteriormente efectuar el análisis de fondo del asunto, así: - Según la certificación emitida el 20 de septiembre de 20217 por la Directora de Contratación de la entidad accionada, así como de los contratos, tanto de prestación de servicios como de transacción, elementos que al ser valorados de forma conjunta, permiten concluir que la accionante prestó sus servicios como Auxiliar de Farmacia, así: 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001- 23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro. 7 Fl 32-33 del archivo 01 del expediente electrónico. 12 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor Contrato Desde Hasta Valor 1290 5/04/2010 30/04/2010 $ 879.800 1920 3/05/2010 31/07/2010 $ 879.800 2997 2/08/2010 31/08/2010 $ 879.800 1087 1/09/2010 30/09/2010 $ 879.800 Transacción 1813 1/10/2010 31/10/2010 $ 879.800 Transacción 2691 1/11/2010 30/11/2010 $ 879.800 Transacción 504 1/12/2010 31/12/2010 $ 879.800 1579 1/01/2011 28/02/2011 $ 909.714 2480 1/03/2011 31/03/2011 $ 909.714 3301 1/04/2011 30/04/2011 $ 909.714 Interrupción de 1 día hábil 4177 1/05/2011 30/06/2011 $ 909.714 Transacción 5011 1/07/2011 31/07/2011 $ 909.713 Transacción 5814 1/08/2011 31/08/2011 $ 909.713 Transacción 6545 1/09/2011 31/10/2011 $ 909.713 7410 1/11/2011 15/01/2012 $ 909.713 Interrupción de 12 días hábiles 567 1/02/2012 30/04/2012 $ 909.713 1744 1/05/2012 31/12/2012 $ 839.976 413 1/01/2013 31/01/2014 $ 1.124.378 356 1/02/2014 31/12/2014 $ 1.088.108 325 1/01/2015 4/01/2016 $ 1.350.174 440 5/01/2016 31/07/2016 $ 1.350.174 1359 1/08/2016 30/09/2016 $ 1.504.800 2814 1/10/2016 31/12/2016 $ 1.504.800 1218 1/01/2017 31/01/2018 $ 1.413.600 1202 1/02/2018 31/10/2018 $ 1.539.768 El 3 de septiembre de 20218 la parte demandante solicitó la declaratoria de una relación laboral con la accionada el reconocimiento y pago de las acreencias laborales que se causaron del 15 de marzo de 2010 al 15 de noviembre de 2018.
El requerimiento anterior fue negado mediante oficio núm. 20211100169841 del 22 de septiembre de 20219, al señalar que entre las partes no existió una relación laboral que dé lugar al pago de las prestaciones reclamadas. 8 Fl 21 del documento 01 del expediente electrónico. 9 Fl 27-31 del documento 01 del expediente electrónico. 13 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor En desarrollo de la audiencia de pruebas de que trata el art. 181 del CPACA celebrada por el a quo el 23 de agosto de 202310 se recibieron las siguientes declaraciones: María Alejandra León Páez, quien manifestó que fue compañera de trabajo con la accionante cuando las dos estaban vinculadas a la accionada por medio de contratos de prestación de servicios. ✓ Indicó que la accionante y ella compartían turno en la noche, cuando la demandante estaba en la zona de farmacia y despachaba medicamentos a urgencias y hospitalización y ella se desempeñaba como terapeuta respiratoria desde el año 2015 a 2019 en la demandada. ✓ Aseveró que el horario era de 12 horas, noche intermedia. ✓ Puso de presente que tenían un líder de área y ellos eran quienes entregaban los turnos a cumplir. ✓ Manifestó que en caso que no se pudiera realizar un turno, se debía solicitar la autorización para ello y conseguir un compañero que cubriera el turno. ✓ Precisó que la accionante cumplía un horario de 12 horas, lo cual le consta porque coincidían en esa franja horaria. ✓ Señaló que existían personas con las mismas actividades que la accionante, pero eran de planta. ✓ Refirió que no le consta ningún llamado de atención realzado a la señora Silva Corredor.
Diana Rocío Téllez Granados, quien conoció a la accionante cuando prestaron sus servicios a la entidad demandada, donde la testigo estuvo vinculada desde el 2010, por un periodo de 10 años, como auxiliar de farmacia y regente de farmacia por contrato de prestación de servicios. ✓ Indicó que la accionante era auxiliar de farmacia hospitalaria, mientras que la testigo lo era de cirugía. ✓ Señaló que los turnos eran de 12 horas día de por medio. ✓ Informó que conoció a la accionante porque debían estar en contacto para verificar existencias de medicamentos de acuerdo a las necesidades. ✓ Afirmó que existían personas de planta que ejecutaban idénticas actividades a las de la accionante y refirió el nombre del señor Arnulfo Sosa, auxiliar de farmacia, cuyo horario era de 7 am a 1 pm y un fin de semana de 7 am a 7 pm. ✓ Manifestó que su superior era la química farmacéutica cuyo nombre era Myriam Ramos. ✓ Adujo que en caso de solicitar un cambio de turno, debían “pedir permiso” para garantizar que el turno quedara cubierto ✓ Informó que no recuerda llamados de atención realizados a la accionante. 10 Archivo 41 del expediente electrónico 14 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor Expuesto lo anterior, corresponde establecer si en el presente asunto concurren los elementos esenciales para declarar la existencia de una relación laboral, así: Prestación personal del servicio: se tiene probado que la señora Sandra Mayumi Silva Corredor fue vinculada a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte a fin de realizar actividades como Auxiliar de Farmacia desde el 5 de abril de 2010 al 31 de octubre de 2018, servicio que debía ser prestado personalmente dadas las condiciones plasmadas en el objeto del contrato.
Es necesario precisar que la vinculación de la accionante con la entidad accionada se dio en su mayoría por medio de contratos de prestación de servicios, sin embargo se advierte que también fueron celebrados, entre las partes, contratos de transacción, entre los cuales encontramos, los contratos (i) 1813 de 201011, (ii) 2961 de 201012, (iii) 504 de 201113, (iv) 5011 de 201114, (v) 5814 de 201115 y (vi) 6545 de 201116, cuyo objeto común fue el de dar por terminado extrajudicialmente, todas las obligaciones surgidas con ocasión de la prestación de servicios de la accionante como Auxiliar de Farmacia en el área Farmacia para los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2010, así como julio, agosto y septiembre de 2011, respectivamente.
Remuneración: las partes no controvierten el hecho de que el accionante recibió el pago de honorarios, de acuerdo con lo fijado en los contratos de prestación de servicios celebrados. Subordinación: respecto a este elemento esta Colegiatura procede a analizar el acervo probatorio allegado al plenario, con el propósito de determinar si es posible establecer la existencia de este elemento en el marco de la relación existente entre las partes y si estas tienen la entidad suficiente para desvirtuar el ejercicio autónomo de las actividades.
Procede entonces esta Colegiatura a plasmar algunas de las actividades realizadas por la accionante, las cuales se extraen de los informes de ejecución del contrato17: Actividades específicas, obligaciones y/o productor del contratista desarrolladas de acuerdo con el objeto contractual OBLIGACIONES (las estipuladas en la minuta del contrato) ACTIVIDADES (Desarrolladas en el mes-referente a la obligación) PRODUCTOS (con respecto a la actividad desarrollada) 11 Fls 57 a 60 del archivo 53 del expediente electrónico. 12 Fls 49 a 52 del archivo 53 del expediente electrónico. 13 Fls 45 a 48 del archivo 53 del expediente electrónico. 14 fls 103 a 106 del archivo 50 del expediente electrónico. 15 Fls 15 a 18 del archivo 51 del expediente electrónico. 16 Fls 11 a 14 del archivo 51 del expediente electrónico. 17 Información extraída de los informes de cumplimiento mensual de los contratos 1202 de 2018 visibles en el archivo 25, 1218 de 2017 visible en el archivo 27, 413 de 2012 visible en el archivo 46 del expediente electrónico. 15 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor Apoyar la dispensación de medicamentos - Recepcionar fórmula - Verificación de los datos - Alistamiento de medicamentos - Registro en formato demanda insatisfecha - Registro libro de controlados - Descargar del sistema insumos entregados - Pre-informe de controlados - Registro en formato errores de dispensación - Registro consumo de antibióticos - Paciente satisfecho - Planillas diligenciadas - Fórmulas con núm, documento Apoyar el control de factores ambientales y fechas de vencimiento - Diligenciar formato control de temperatura y humedad - Realizar seguimiento de fechas de vencimiento - Formato de control de temperatura y humedad diligenciado - Planilla seguimiento de fechas de vencimiento Apoyar actividades para el control de inventarios - Inventarios diarios de medicamentos de control y nevera - Inventarios selectivos - Seguimiento a movilización de almacén. - Cuaderno con inventarios de medicamentos de control y nevera - Archivar traslados y recepción de medicamentos - Inventarios selectivos Apoyar las normas de bioseguridad - Lavado de manos - Manejo de residuos hospitalarios - Lavado de nevera - Limpieza del área - Nevera limpia - Área limpia Apoyar el cumplimiento de procedimiento del área - Listado de medicamentos pendientes - Organización de papelería - Formato de medicamentos pendientes por día - Papelería organizada Demás actividades de acuerdo con su formación académica u necesidades del servicio.
De otro lado la Sala observa las consignadas en los acuerdos 271 de 200818 y 010 de 201519 para el cargo asistencial de Auxiliar Área de Salud código 412 grado 06 cuyo propósito principal es el de “apoyar en la recepción y entrega oportuna de los medicamentos que requieren los centro de atención del Hospital y de los medicamentos para enfermedades transmisibles que requieran las distintas entidades de salud de la red, con el fin de que exista una eficiente y eficaz distribución de estos recursos y contribuir a la consecución de los objetos misionales del Hospital” y cuyas funciones son: - Apoyar la recepción y distribución de medicamentos de acuerdo con los protocolos y lineamientos institucionales. - Clasificar y ordenar las existencias de farmacia / droguería y vigilar el periodo de vigencia de los medicamentos perecederos. - Mantener actualizado el registro de medicamentos, drogas de control y sustancias tóxicas. - Participar en los inventarios periódicos de existencia de medicamentos, para 18 Fl 392 del archivo 44 del expediente electrónico. 19 Fl 213 del archivo 23 del expediente electrónico. 16 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor confrontarlos con los saldos del Kardex. - Participar en actividades intra y extrahospitalarios para el desarrollo de los programas de salud.
Así las cosas, resulta evidente que entre las actividades asignadas a la accionante en sus contratos de prestación de servicios y las funciones desempeñadas por el Auxiliar Área de Salud código 412 grado 06 existe similitud, así como se observa identidad en el objeto de los primeros y el propósito del último que se circunscriben a la recepción y distribución de medicamentos.
De otro lado es menester resaltar el dicho de los testigos cuando aseveraron de forma conjunta que la accionante debía cumplir turnos y solicitar autorización para ausentarse de sus actividades, ya que no contaba con la posibilidad de disponer de su tiempo con libertad. Declaraciones estas que fueron rendidas de forma espontánea, aunado a que lo relatado lo fue en virtud de su relación de compañeros al prestar sus servicios en la misma entidad, aspecto este que les permitió entonces declarar de forma objetiva lo advertido en lo que toca al accionante.
Si bien es cierto le asiste razón al apoderado de la entidad accionada cuando sostiene que en los contratos de prestación de servicio debe existir un elemento de coordinación, puesto que el servicio prestado no puede ser uno que escape de supervisión en el cumplimiento del objeto contractual, no obstante la realidad fáctica de la relación contractual entre las partes, desborda dicho elemento de coordinación como fue señalado en precedencia. Por lo demás se debe resaltar que las actividades realizadas por la accionante en su calidad de contratista como auxiliar de farmacia, contribuyen al desarrollo del objeto de la entidad accionada, para ello no se puede perder de vista que el artículo 5° del Acuerdo 17 de 10 de diciembre de 1997 expedido por el Concejo de Bogotá20, señaló como objeto de dichas entidades “la prestación de servicios de salud, entendidos como un servicio público a cargo del Estado y como parte integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud.
En consecuencia, en desarrollo de este objeto, adelantará acciones y servicios de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación de la salud”, servicio este que es plenamente complementado por el suministro de medicamentos y equipos médicos que garanticen la prestación de este. Se tiene además, como un elemento que refuerza la existencia de la relación laboral encubierta el cumplimiento del giro ordinario de la actividad de la entidad, la vocación de permanencia del servicio contratado, pues como se observa, los contratos celebrados lo fueron de forma continua por un periodo superior a 8 años, lo cual denota entonces la 20 Por el cual se transforman los Establecimientos Públicos Distritales Prestadores de Servicios de Salud como Empresa Social del Estado, se crea la Empresa Social del Estado La Candelaria y se dictan otras disposiciones 17 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor necesidad permanente del servicio que se presta y desnaturaliza la esencia del contrato de prestación de servicios.
Ahora bien, de cara al argumento expuesto por la parte accionada en el sentido de indicar la ocurrencia de la caducidad, debe señalarse que esta se puede decretar de oficio en cualquier instancia, sin embargo no fue planteada de forma correcta, ya que el apoderado sostiene que la misma se predica desde la terminación de la relación contractual, cuando en realidad, el término de 4 meses dispuesto por nuestro ordenamiento procesal, para el caso de autos, debe ser contabilizado a partir de la fecha de comunicación o notificación del acto administrativo demandado, que recordemos ocurrió el día 22 de septiembre de 2021 y la demanda fue radicada el día 11 de octubre de la misma anualidad, es decir sin que se superase el término de 4 meses de que trata el artículo 138 del CPACA.
Lo anterior permite inferir sin ningún atisbo de duda que la labor prestada por la señora Vargas Sabogal tenía la característica de permanente, obligatoria y misional; situación que desvirtúa el carácter temporal o transitorio y de especialidad que se atribuye a aquellas a las que debería obedecer el contrato de prestación de servicios.
Luego, y una vez desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, y probados los elementos de la relación laboral en el caso sub examine, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, concluye la Corporación, que en el presente caso, tal y como lo señaló el a-quo, se configuró una relación laboral en aplicación de los principios consagrados en el artículo 13 y 53 de la Carta Política, en tanto la demandante prestó sus servicios en la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte, de manera subordinada.
Por lo anterior, fuerza entonces concluir que la accionante tiene derecho, en lo que en materia prestacional se refiere, a obtener el mismo trato que su par de labor, sin que ello le otorgue la calidad de empleada pública, dado que para ello es requisito sine qua non la ocurrencia de los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. Esta Judicatura se abstiene de pronunciarse respecto del argumento esgrimido en la alzada, donde el apoderado de la Subred afirma que “estas auxiliares de enfermería estaban en programas de vacunación y lo cumplían por fuera de las entidades”, como quiera que no obedece al objeto contractual de la accionante, que se recuerda es, auxiliar de farmacia y no de enfermería, aunado a que no se observa prueba que indique que la demandante hubiere ejecutado sus actividades por fuera de las instalaciones de la demandada.
Una vez verificada la concurrencia de los tres elementos y dado que el restablecimiento del derecho ordenado por el Juez de primera instancia se encuentra acorde a los parámetros fijados por el Consejo de Estado, amerita confirmar la sentencia por el proferida, como 18 Radicación: 11001-33-35-018-2021-00290-01 Demandante: Sandra Mayumi Silva Corredor quiera que los argumentos expuestos por el apoderado de la entidad accionada no tuvieron vocación de prosperidad para disponer de forma diferente sobre la decisión. Costas en segunda instancia La Sala advierte que, en la presente instancia, tampoco se evidencia la carencia de fundamento legal frente a las actuaciones llevadas a cabo por la parte vencida para que proceda la condena en costas, razón por la cual, en virtud del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 se abstendrá de establecer tal condena en el caso de autos.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2024 por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del medio de control incoado por la señora Sandra Mayumi Silva Corredor contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: ABSTIÉNESE de condenar en costas.
TERCERO: En firme esta sentencia, por la Secretaría de la Subsección envíese el proceso al juzgado de origen, previa las anotaciones que corresponda. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. (La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.