REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., 25 de marzo de 2026 Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Nación-Congreso de la República-Senado-Fondo Nacional del Ahorro Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Cesantías retroactivas Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandante contra la sentencia dictada en audiencia el 2 de diciembre del 2024, por el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES El medio de control. El señor Edwin Carreazo Gómez, a través de apoderado judicial, acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se declare la nulidad los actos administrativos contenidos en el Oficio N DRH -CS-CV19-1236-2020 del 27 de octubre de 2020 y la Resolución N° 112 del 15 de febrero del 2021, por medio de los cuales se negó el derecho a que sus cesantías sean liquidadas conforme el régimen de retroactividad.
Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene al Senado de la República, lo siguiente: i) Reajustar y reliquidar por concepto de retiro parcial de sus cesantías que hubiere efectuado o cuando se produzca la liquidación definitiva de las mismas aplicándole el régimen con retroactividad; ii) Ordenar al Senado de la República, girar con destino al Fondo Nacional del Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 2 Ahorro los dineros que corresponda para garantizar que las cesantías parciales o definitivas del demandante, sean tramitadas, liquidadas y pagadas con la aplicación del régimen con retroactividad; y, iii) Condenar al Fondo Nacional del Ahorro a que tramite, administre, liquide y pague las cesantías parciales o definitivas del demandante aplicando el régimen de retroactividad. iv) Pago de costas y agencias en derecho a la demandada.
Fundamentos fácticos. La demandante señaló como soporte del presente medio de control lo siguiente: Se vinculó al Senado de la República el 30 de julio de 1992, cuando se encontraba vigente el régimen de retroactividad de las cesantías, que le resultaba aplicable. No obstante, en la actualidad sus cesantías se vienen liquidando y pagando bajo el régimen anualizado, consagrado en la Ley 344 de 1996, pese a que ha venido prestando sus servicios en la Cámara de Representantes, sin solución de continuidad.
La totalidad de sus cesantías vienen siendo administradas por el Fondo Nacional del Ahorro, aplicándoles el régimen anualizado. Nunca ha consentido expresamente renunciar al derecho, de que sus cesantías sean liquidadas y pagadas con retroactividad. El día 14 de septiembre de 2020, elevó derecho de petición al Senado de la República, solicitando el reconocimiento y pago de sus cesantías, bajo el régimen con retroactividad.
El Senado de la República, mediante Oficio DRH-CS-CV19-1236-2020 del 26 de octubre del 2020, contestó negativamente. El 10 de noviembre del 2020, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. A través de Resolución 112 del 15 de febrero del 2021, confirma la decisión Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 3 adoptada en el oficio antes referido.
También elevó derecho de petición ante el Fondo Nacional del Ahorro, el día 14 de septiembre de 2020, solicitando el reconocimiento y pago de sus cesantías en aplicación del régimen con retroactividad. El Fondo Nacional del Ahorro, contestó el 28 de septiembre de 2020, de manera negativa, por considerar que es al empleador a quien le corresponde definir el régimen de cesantías aplicable.
Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Citó como normas violadas por los actos demandados: artículos 29, 42, 48 y 53 de la Constitución Política. Leyes: 6ª de 1945, articulo 17, literal A; 65 de 1946, artículo 1º; artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo; artículos 138, 155 numeral 2º del CPACA, modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021;
Decreto 1600 de 1945, artículo 11º y Decreto Reglamentario 1582 de 1998. Expresó que desconocer al demandante su derecho al régimen con retroactividad de sus cesantías, no obstante haberse vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, comporta una clara violación de principios y preceptos normativos, como los relativos al debido proceso, igualdad, principio de favorabilidad, además de las disposiciones legales citadas que precisaron cuales eran los destinatarios de los desmontes graduales y específicos del régimen de cesantías efectuados en virtud del Decreto 3118 de 1968, Ley 33 de 1985 y la Ley 344 de 1996, y a partir de qué fecha comenzarían a operar; ya que estando claros en que este derecho se consagró desde los orígenes de nuestra legislación laboral, a partir de la Ley 6ª de 1945 y sus modificaciones, se mantuvo vigente para el caso de los empleados del congreso hasta la expedición de la Ley 344 de 1996, forzoso es concluir, que quienes entraron a laborar a dicha corporación con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, conservan su derecho a que la liquidación y pago de sus cesantías parciales o definitivas se realice aplicándoles el régimen con retroactividad como es el caso de la aquí demandante.
Contestación de la demanda. Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 4 El Fondo Nacional del Ahorro, se opuso a las pretensiones de la demanda, en atención a que el FNA no lesionó derechos subjetivos del demandante, aunado al hecho que no expidió los actos administrativos aquí demandados, por lo que considera que no es el llamado a restablecer los derechos del actor.
Propuso como excepciones las que denominó “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de responsabilidad de lesión de derechos subjetivos por parte del FNA, cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación, prescripción y la genérica. Por su parte, el Senado de la República¸ se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto el demandante no es beneficiario del régimen de cesantías retroactivas.
Expuso que el demandante, se vinculó el 30 de julio de 1992, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 5 de 1992, por ende, el régimen de prestaciones sociales aplicable es el que rige para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, el cual es el régimen anualizado, que fue implementado a través del Decreto 3118 de 1968, y por ende, las decisiones fueron tomadas conforme a derecho.
Propuso las excepciones de denominó “inexistencia de irregularidades que invaliden los actos administrativos aquí demandados, presunción de legalidad de los actos demandados, inexistencia de la obligación, buena fe en las actuaciones del Senado de la República, cobro de lo no debido y la excepción genérica”.
2. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia emitida en audiencia el 2 de diciembre del 2024, negó las pretensiones de la demanda, efecto para el cual, expresó que: “se tiene que el señor Edwin Carreazo Gómez, se vinculó al Senado de Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 5 la República a partir del 30 de julio de 1992, por cuanto fue nombrado en el cago denominado Auxiliar Administrativo Sección e Pagaduría Grado 04 a través de Resolución No. 508 de 17 de julio de 1992, del que tomó posesión según Acta de Posesión de 30 de julio de 1992 (Exp. 2022-429 UD 001 pág. 16-18); además, de conformidad con la certificación de 22 de octubre de 2020, está acreditado que el actor a la fecha de la certificación, está activo y ocupa el cargo de Subsecretario de Comisión desde el 30 de julio de 1992, entre otros asuntos, documental que reposa en la unidad digital 001 página 19 del mencionado expediente.
(…) En este orden de ideas, de los antecedentes normativos, jurisprudenciales y de lo acreditado en los expedientes, es claro que los demandantes no son beneficiarios del régimen de cesantías retroactivas, pues como es claro, su vinculación con el Senado de la República inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 5ª de 1992, esto es, después del 18 de junio de 1992, razón por la cual, les aplica el régimen de cesantías anualizado establecido en el Decreto 3118 de 1968, por disposición del Decreto 1111 de 8 de julio de 1992, de ahí que los actos administrativos demandados en los dos expedientes se encuentran ajustados a la Ley.
En este orden de ideas, de los antecedentes normativos, jurisprudenciales y de lo acreditado en los expedientes, es claro que los demandantes no son beneficiarios del régimen de cesantías retroactivas, pues como es claro, su vinculación con el Senado de la República inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 5ª de 1992, esto es, después del 18 de junio de 1992, razón por la cual, les aplica el régimen de cesantías anualizado establecido en el Decreto 3118 de 1968, por disposición del Decreto 1111 de 8 de julio de 1992, de ahí que los actos administrativos demandados en los dos expedientes se encuentran ajustados a la Ley (…)”
3. DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante, en su recurso de apelación, solicitó se acceda a las pretensiones de la demanda, por considerar que se violaron los derechos de igualdad y favorabilidad, encuentra que no hay norma que desmonte el derecho a la liquidación de las cesantías bajo el régimen de retroactividad de los empleados el Congreso de la República.
Insistió en que ni las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, ni los Decretos 906 del mismo año, ni el 3118 de 1968, dispusieron de manera expresa el desmonte del Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 6 régimen con retroactividad de las cesantías para los empleados del Congreso de la República, lo que impone concluir en sana hermenéutica y en aplicación del principio de favorabilidad que este solo operó a partir de la expedición de la Ley 344 de 1996.
Señaló que aun aceptando en gracia de discusión como válida la posibilidad de considerar que el Decreto 3118 de 1986, permitiera inferir que a partir de su expedición el régimen de cesantías aplicables a los empleados del Congreso es el anualizado, al no quedar ello consagrado de manera expresa también se abre paso la tesis planteada en la demanda en el sentido de que dicho régimen con retroactividad de cesantías, solo vino hacer desmontado al expedirse la Ley 344 de 1996, lo cual da paso a que se acceda a las pretensiones de la demanda, situación que impone aplicar esta última tesis de manera preferente dado el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas laborales conforme al canon del artículo 53 Superior.
4. TRÁMITE PROCESAL El recurso interpuesto fue concedido mediante providencia emitida el 6 de junio del 2025 y admitido por este Despacho a través de proveído del 5 de septiembre del 2025, en armonía con lo dispuesto en los numerales 3°, 4°, 5° y 6° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Una vez concedido y admitido el recurso de apelación, se tiene que las partes no efectuaron pronunciamiento en esta etapa procesal y el Ministerio Público igualmente guardó silencio, según obra en constancia secretarial del 22 de septiembre del 2025. 5. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».
Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 7 segunda instancia. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos demandados, se encuentran o no viciados de nulidad y si el señor Edwin Carreazo Gómez, tiene o no derecho a que la Nación – Congreso de la República – Senado efectúe los reajustes y reliquidaciones de sus cesantías parciales no prescritas, desde su vinculación con la entidad y las que en adelante se causen hasta la liquidación definitiva, dando aplicación al régimen de retroactividad.
Tesis de la Sala. En el asunto sometido a estudio se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, como quiera que, si bien el señor Edwin Carreazo Gómez se vinculó al Congreso de la República con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, fecha de entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996 (régimen anualizado de cesantías), lo cierto es que, no fue beneficiario de la liquidación de sus cesantías bajo el régimen de retroactividad, toda vez que, a la fecha de vinculación a la Corporación, el 30 de julio de 1992, se encontraban vigentes las disposiciones normativas contenidas en los Decretos 906 y 1111 de 1992, que proscribieron el régimen retroactivo de cesantías para los miembros y empleados del Congreso de la República y establecieron el régimen anualizado para los servidores de la Rama Legislativa del Poder Público.
Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: 1. Marco normativo y jurisprudencial del régimen de cesantías de los empleados públicos – del régimen de cesantías de los servidores del Congreso de la República; 2. hechos probados; 3. caso concreto y 4. condena en costas. 1. Marco normativo y jurisprudencial del régimen de cesantías de los empleados públicos.
Al respecto, lo primero que se indica es que, el auxilio de cesantías es una prestación a favor de los trabajadores que se causa, bien por la Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 8 terminación definitiva de la relación laboral, cuya denominación serían cesantías definitivas, o bien en vigencia de la relación laboral, con ocasión del cumplimiento de los requisitos legalmente estipulados para su reconocimiento relacionados con: necesidades de estudio, mejoramiento o compra de vivienda, cuya circunstancias corresponde a cesantías parciales.
Al respecto, la Corte Constitucional2, con relación a la finalidad de las cesantías, precisó que consiste en: «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo. Se trata de un objetivo acorde con los principios de una Constitución humanista fundada en el respeto por la dignidad humana, en este caso, del trabajador».
Por su parte, en materia de disposiciones normativas, la Ley 6ª de 1945, en su artículo 17, consagró que los obreros nacionales de carácter permanente, gozarían de un auxilio de cesantías, consistente en un (1) mes de sueldo o jornal por cada año de trabajo, teniendo en cuenta solamente el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1° de enero de 1942; seguidamente, dicho auxilio se extendió a los empleados del orden territorial (departamentos, intendencias, comisarías y municipios), mediante Decreto 2767 de la misma anualidad.
Posteriormente, el Decreto 2567 del 31 de agosto de 1946, reglamentario de la Ley 65 del mismo año (que extendió el auxilio a los trabajadores del orden territorial y a los particulares), fijó los parámetros para efectos de liquidación de las cesantías de los empleados y obreros de la Nación, los departamentos y los municipios, señalando que será conforme al último sueldo o jornal devengado, excepto que éste haya sido modificado dentro de los últimos tres (3) meses, caso en el cual, la liquidación sería con el promedio de lo devengado en los últimos doce (12) meses o en todo el tiempo de servicio si fuere inferior a dicho tiempo y el Decreto 1160 del 28 de marzo de 1947, contempló que el empleado inscrito o no en carrera administrativa tendría derecho al auxilio de cesantías, equivalente a un (1) mes de salario por cada año de servicio o proporcional al tiempo laborado, siendo así que a partir de dicha normativa, se consolidó el régimen de cesantías retroactivo, como quiera que, para su liquidación se determinó tener en cuenta todo el tiempo de 2 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 4 de octubre de 2006, magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño. Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 9 servicio y el último salario devengado.
Así mismo, el presidente de la República, en ejercicio de las facultades legales y extraordinarias que le confirió la Ley 65 de 1967, expidió el Decreto 3118 de 1968, a través del cual se creó el Fondo Nacional del Ahorro y se fijó el régimen de cesantías anualizado para el sector público del orden nacional (ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del estado del orden nacional), advirtiendo que en dicha normativa se exceptuó a los miembros de las cámaras legislativas y sus empleados, a los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía y al personal civil del ramo de la Defensa Nacional.
En efecto, el artículo 27 del mencionado decreto, consagró la liquidación de las cesantías en forma anual, determinando: «Artículo 27. Liquidaciones anuales. Cada año calendario, contado a partir del 1o. de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado, liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.». Luego entonces, a partir de dicha disposición se inició el proceso de implementación del sistema de liquidación anualizado y el desmonte del régimen de cesantías con retroactividad.
En igual sentido, fue proferida la Ley 50 del 28 de diciembre de 1990, «por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones», que en su artículo 99, consagró: «Artículo 99: El nuevo régimen especial de auxilio de cesantías, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo.
Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 10 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […].». Posteriormente, con la expedición de la Ley 344 del 27 de diciembre de 1996 (artículo 13), dicho régimen fue ampliado a los servidores públicos vinculados a partir de su vigencia, esto es, del 31 de diciembre de 1996, estableciendo que la liquidación definitiva se debía realizar el 31 de diciembre de cada año, luego entonces, a partir de allí se consolidó el nuevo régimen de liquidación anual de cesantías, para los servidores públicos del orden nacional o territorial, así: «ARTÍCULO 13.
Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.
PARÁGRAFO. El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.». Dicha normativa, fue reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, que amplió igualmente el régimen de cesantías anualizado a los servidores públicos del orden territorial, al consagrar: «Artículo 1º.
El régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 11 establecido en el artículo 5º y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.».
En concordancia con lo anterior, es de advertir que, la Ley 422 de 1998 y el Decreto 1453 de la misma anualidad, dispusieron la obligatoriedad de afiliación al Fondo Nacional del Ahorro, de los siguientes empleados del orden nacional: «ARTÍCULO. 19. Afiliados obligatorios. Salvo las excepciones dispuestas en el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 432 de 1998, son afiliados obligatorios al Fondo Nacional de Ahorro: 1.
Los servidores públicos afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, en calidad de obligatorios en virtud del Decreto-Ley 3118 de 1968. 2. Los servidores públicos de las empresas sociales del Estado, del orden nacional, y de las sociedades de economía mixta, cuyo capital esté compuesto en más del 90 por ciento por recursos del Estado, cuya afiliación era voluntaria en el Decreto-Ley 3118 de 1968. 3.
Los servidores públicos que se vinculen a la rama ejecutiva del poder público del orden nacional a partir del 2 de febrero de 1998, fecha de entrada en vigencia de la Ley 432 de 1998.». Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida dentro del expediente con radicación 8001-23-31-000-2011- 00628-01(0528-2014), con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero, dispuso entre otros: «[…].
En ese orden, se puede decir que los empleados que ingresaron a la administración pública con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, están cobijados por el régimen anualizado de liquidación de cesantías, al igual que los vinculados con anterioridad pero que se hubieran acogido al régimen anualizado, y para efecto de la liquidación y pago de esa prestación se rigen por lo que en esa materia consagra la Ley 50 de 1990 y normas concordantes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998 […].
Bajo el régimen retroactivo, la liquidación se realizaba en forma definitiva solo hasta la terminación del vínculo laboral, por ende, durante esa relación, no había lugar a declarar la extinción del derecho y era liquidado y pagado en forma definitiva al momento de finiquitar la relación laboral. Ahora bien, con la modificación que surgió con el cambio de liquidación de esa prestación, a ser realizada en forma anual, al empleador le corresponde liquidar las cesantías cada año con corte a 31 de Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 12 diciembre, y efectuar la consignación de las sumas producto de esa liquidación en el fondo que el empleado elija, a más tardar, el 15 de febrero del año siguiente11.
A partir de ese momento, las sumas liquidadas y consignadas por concepto de cesantías, ingresan al patrimonio del empleado, pues son destinadas a la cuenta individual que a nombre del empleado se ha creado en el fondo administrador de cesantías que este haya elegido. Tales sumas se van incrementando año a año producto de la liquidación y consignación que al empleador le corresponde en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, generando un “ahorro” en su cuenta individual que, salvo las excepciones de ley12, será retirado al momento en que quede cesante.
El ahorro así constituido, puede ser reclamado por el empleado en el mismo instante de quedar cesante, pues precisamente esa es la causal principal para el retiro de las cesantías o, incluso en una fecha posterior a ella, sin que esté sujeto a término alguno para retirar el monto que ha sido depositado en la cuenta a su favor durante la relación laboral.
Siendo así, en modo alguno se puede afirmar que pierde, en virtud del término extintivo, el ahorro que durante su trayectoria laboral se haya consignado en el fondo respectivo. […].». Derivado de dicha evolución normativa en materia de auxilio de cesantías y conforme a las disposiciones jurisprudenciales, se advierte que existen dos regímenes en cuanto a su liquidación, a saber: i) el sistema retroactivo, para quienes se vincularon a la administración pública hasta el 30 de diciembre de 1996 y ii) el sistema anualizado, creado por la Ley 50 de 1990, para empleados del sector privado que se hizo extensible a los servidores públicos vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1996, mediante la Ley 344 de esa misma anualidad, incluidos aquellos del nivel territorial.
Por su parte, en cuanto al régimen de cesantías para los servidores públicos del Congreso de la República, es preciso manifestar que la Ley 52 de 1978, a través de la cual, se determinó la planta de personal para el Congreso Nacional, consagró que la Caja Nacional de Previsión Social prestará, reconocerá y pagará a los empleados de ambas cámaras, entre otros, el auxilio de cesantías; siendo así que posteriormente, la Ley 28 de 1983, estableció que quienes prestaran sus servicios al Congreso de la República gozarían de las prestaciones sociales contempladas en la referida Ley 52.
Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 13 Seguidamente, a través de la Ley 33 de 1985, se creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, estableciendo que a cargo de éste estaría el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los miembros del Congreso, sus empleados y los empleados del mismo fondo; posteriormente, el Decreto 2837 de 1986, contentivo del reglamento general para el reconocimiento de las prestaciones sociales a cargo del Fondo de Previsión del Congreso de la República, en relación con la cuantía y el cálculo del auxilio de cesantías, dispuso que se reconocerá y pagará a razón de un (1) mes de salario por cada año de servicios y proporcionalmente por fracciones de año. A su vez, la Ley 5ª de 1992, «por la cual, se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes», consagró que los empleados vinculados al Congreso que fueren nombrados en un cargo de la nueva planta a la fecha de expedición de la Ley, esto es, el 17 de junio de 1992, seguirían disfrutando de las prestaciones sociales en los términos y condiciones vigentes a dicha fecha.
Ahora bien, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el presidente de la República expidió el Decreto 906 del 02 de junio de 1992, regulando lo pertinente al régimen salarial para los miembros y empleados del Congreso de la República, cuya vigencia se genera a partir de su publicación, surtiendo efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1992 y que, en cuanto al régimen de cesantías proscribió la retroactividad de las mismas, así: «Artículo 2.
A partir de la publicación del presente decreto, los nuevos miembros del Congreso no tendrán derecho a retroactividad en las cesantías. Artículo 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10° de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.». A su vez, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1111 de 1992, fijando la escala de remuneración para los empleados públicos del Congreso Nacional, Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 14 señalando que el régimen prestacional para los empleos en cuya denominación se establecen los grados 01 a 11, será el mismo de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público del nivel nacional, así: «Artículo 1.
La escala de asignación básica para las distintas denominaciones de empleos, contemplados en la Ley 5 de 1992, para el Senado de la República y la Cámara de Representantes será la siguiente: GRADO ASIGNACIÓN BÁSICA 01 $140.000 02 $160.000 03 $180.000 04 $240.000 05 $300.000 06 $360.000 07 $400.000 08 $460.000 09 $500.000 10 $560.000 11 $600.000 PARÁGRAFO.
Los empleados públicos del Congreso a que se refiere el presente artículo, disfrutarán de las asignaciones básicas señaladas en él y su régimen prestacional será el mismo de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Nivel Nacional.». Finalmente, a través del Decreto 1303 de 1992, en materia salarial para los empleados del Congreso de la República, se estableció que: i) aquellos vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 5ª de 1992, nombrados en un cargo de la nueva planta de personal continuarían disfrutando de las prestaciones sociales en los términos y condiciones legales establecidos en dicha normativa y ii) la asignación básica y la remuneración señaladas en el artículo 2° del Decreto 1111 de 1992, sólo regirá para las personas que sin estar previamente vinculadas al Congreso de la República sean nombradas en un cargo de la planta de personal fijada por la Ley 5ª de 1992.
Luego, se entiende que, a partir de la vigencia de los Decretos 1111 de 1992 (03 de julio de 1992) y 1303 de 1992 (04 de agosto de 1992), se hizo extensivo a los empleados del Congreso de la República, el régimen anualizado de cesantías que inicialmente se estableció para los empleados de la Rama Ejecutiva a través del Decreto 3118 de 1968, cuando se inició el desmonte del régimen de cesantías con retroactividad y adicionalmente, se tiene que, previo a la expedición de la Ley Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 15 344 de 1996, según la cual, a partir de su publicación el régimen de cesantías anualizado se aplica a quienes se vinculen a los órganos y entidades del Estado, existían disposiciones normativas que dispusieron específicamente dicho régimen para ciertos servidores, como es el caso, se reitera de los empleados del Congreso de la República, a quienes por expresa disposición legal se les aplica dicho régimen a partir de la entrada en vigencia del multicitado Decreto 1111. 2.
Hechos probados. En atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: a. Resolución 508 del 17 de julio de 1992, a través de la que se hace el nombramiento del demandante, en la planta de personal del Senado de la República, en el cargo de auxiliar administrativo de la dependencia de pagaduría y grado 04, posesionado el 30 de julio de 1992. b. Certificado expedido por la jefatura de la sección de registro y control del Senado de la República, en el que consta que el señor Edwin Carreazo Gómez, se vinculó a la planta de personal en el cargo de Subsecretario de Comisión, el 30 de julio de 1992. c. Derecho de petición presentado el 14 de septiembre de 2020 por el apoderado judicial del demandante, en el que le solicitó al Senado de la República el reconocimiento del régimen de cesantías retroactivas, en razón a que su vinculación fue anterior al 31 de diciembre de 1996. d. Oficio DRH-CS-CV-19-1236-2020 del 26 de octubre del 2020 expedido por el Congreso de la República en el que, en respuesta a un derecho de petición de reliquidación de cesantías, se indicó que actualmente a los funcionarios del Senado de la República la liquidación de cesantías se realiza con base en el último salario realmente devengado o el promedio de lo devengado en el último año de servicios, conforme a la Ley 344 de 1996. e. Recurso de apelación contra el oficio anteriormente relacionado, radicado el 10 de noviembre de 2020.
Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 16 f. Resolución N.° 112 del 15 de febrero del 2021, a través de la que se resuelve el recurso de apelación que confirma la decisión de negar el reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen de retroactividad. 3.
Caso concreto. En el presente caso el señor Edwin Carreazo Gómez pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio DRH-CS-CV19-136-2020 del 26 de octubre de 2020 y la Resolución N.° 112 del 15 de febrero del 2021, por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de las cesantías, de manera retroactiva.
Por su parte, la entidad demandada, aduce que no se puede acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que, el acto administrativo se expidió conforme a derecho, ya que, el señor Carreazo Gómez es beneficiario del régimen de cesantías anualizadas atendiendo a la fecha de su vinculación al Congreso de la República, cuando ya se encontraba vigente la disposición normativa que proscribió el régimen de cesantías retroactivas para dichos empleados.
Ahora bien, de las pruebas aportadas al expediente, se encuentra acreditado que el señor Edwin Carreazo Gómez, se vinculó a la planta de personal del Senado de la República, en carrera, en el cargo de auxiliar administrativo de la dependencia sección de pagaduría y grado 04, igualmente que, se encuentra afiliado al Fondo Nacional del Ahorro para efectos de la cuenta de cesantías y, desde su vinculación le fue aplicado el régimen de liquidación de cesantías anualizado, conforme a la Ley 50 de 1990.
Así las cosas, es procedente concluir que, atendiendo a la fecha de vinculación del señor Edwin Carreazo Gómez a la Rama Legislativa del Poder Público, que tuvo ocurrencia el 30 de julio de 1992, debía aplicarse el régimen salarial y prestacional vigente para los empleados del Congreso de la República, contenido en los Decretos 906 y 1111 de 1992, que consagraron el régimen anualizado de cesantías para tales servidores y proscribieron el régimen retroactivo; ello como quiera que, tales normas ya se encontraban vigentes con anterioridad a la expedición de la Ley 344 de 1996, luego, no es posible aplicar esta última normativa como lo invoca el demandante a efectos de liquidar su auxilio de Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 17 cesantías con el régimen de retroactividad, aunado a que, no existe motivo de duda en cuanto a la aplicación de la normatividad vigente para los empleados del Congreso de la República y, en tal sentido, no resulta aplicable el principio de favorabilidad.
Sumado a lo anterior, por expresa disposición legal del parágrafo del artículo 1° del Decreto 1111 de 1992, se extendió a los empleados del Congreso de la República, el régimen anualizado de cesantías contenido en el artículo 27 del Decreto 3118 de 1968, que inicialmente fue previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, pues en dicha normativa se dispuso que los empleados de la planta de personal de dicha corporación tendrían derecho al régimen prestacional de los empleados de la mencionada rama.
Por otra parte, aun cuando no es procedente aplicar el régimen retroactivo en la liquidación de cesantías del demandante, es necesario referir que esta Sala de Decisión acoge las pautas jurisprudenciales expuestas por el Consejo de Estado3, según las cuales, aun cuando el servidor sea beneficiario del régimen retroactivo de cesantías, al hacer uso de dicho auxilio durante el vínculo laboral (retirando ocasionalmente sus cesantías), se entiende que convalida y acepta la aplicación de un régimen de liquidación diferente consistente en el sistema anualizado, al efecto se ha precisado: “Conforme a lo reseñado es preciso concluir que la señora Esmeralda Lamus Rodríguez no le asiste el derecho a la reliquidación de las cesantías definitivas conforme al régimen retroactivo de la Ley 6ª de 1945, porque bien es cierto que se vinculó a la ESE Hospital Santo Tomas de Villanueva con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 (4 de septiembre de 1985), está afiliada al Fondo Nacional del Ahorro, desde el 30 de septiembre de 1999.
Ahora, no obstante, no obra en el expediente manifestación expresa de su voluntad acogerse a ese sistema, el hecho de haber realizado retiros parciales de sus cesantías directamente del Fondo Nacional del Ahorro y emplear dicho auxilio para abonar a un crédito hipotecario desde el año 2000 hasta el 2010, permite a la Sala inferir que la demandante conocía de su vinculación al aludido fondo acogiéndose por tanto a las reglas y disposiciones que lo regulan.”. 3 Consejo de Estado: i) sentencia del 08 de marzo de 2018, radicación No. 44001-23-33-000-2014-000155-02(0816-17), consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; ii) sentencia del 04 de noviembre de 2021, radicación No. 13001-23-33- 000-2012-00181-01(0141–16), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández.
Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 18 En tal sentido, el señor Edwin Carreazo Gómez ha tenido conocimiento que se encuentra afiliado al Fondo Nacional del Ahorro, donde le fueron consignadas las cesantías reconocidas en su cuenta individual, de conformidad con el régimen anualizado de dicha entidad y durante su trayectoria laboral, no se evidencia que se haya opuesto a que sus cesantías fueran administradas por dicho fondo, ni bajo el sistema anualizado.
En ese orden de ideas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que no es procedente ordenar la liquidación de las cesantías bajo el régimen retroactivo, como quiera que el demandante ingresó a la Rama Legislativa, prestando sus servicios en el Senado de la República, el 30 de julio de 1992, fecha para la cual estaban vigentes los Decretos 906 y 1111 de 1992, que contemplaron el régimen anualizado para liquidar el auxilio de cesantías de los empleados de dicha corporación. 4.
Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: “(…) salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de procedimiento Civil”.
Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “(…) En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (…)”. De las normas transcritas, se advierte que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, para esta Sala no es procedente imponerlas, ya que no Expediente: 11001 33 42 048 2022 00429 01 Demandante: Edwin Carreazo Gómez Demandado: Senado y FNA 19 se verifica una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, emite la siguiente, SENTENCIA: Primero. Confirmar la sentencia dictada el 2 de diciembre del 2024, por el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Edwin Carreazo Gómez en contra del Senado de la República, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en las dos instancias.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado LYGM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrados de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.