Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” MAGISTRADA PONENTE: ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 25307-3333-001-2022-00164-01 DEMANDANTE: ELISBEL CIFUENTES CORTÉS Demandada: Vinculada: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-FOMAG- y DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.– FIDUPREVISORA S.A. Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales docente SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA N.º 0033 Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Cundinamarca, contra la sentencia emitida el 5 de septiembre de 2025, por el Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones (archivo 02) La parte demandante, a través de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende:1 “(…) PRETENSIONES 1 Ortografía y gramática del texto original Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 2 1.
Declarar la nulidad del Oficio No. 20221071003771 del 04-may- 2022, suscrito por la Fiduprevisora, por el cual se resolvió la petición del 06-abr-2022 (radicación No. 20221010997792), por la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por la mora en el pago de cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No. 1611 del 27-dic-2021, expedida por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA. 2.
Declarar la nulidad del Oficio No. CUN2022EE010033 del 06- may-2022, expedido por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, por el cual se resolvió la petición del 06-abr-2022 (radicación No. CUN2022ER011553), por la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por la mora en el pago de cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No. 1611 del 27-dic-2021, expedida por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA. 3.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y/o FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA y/o DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN – reconozca y pague la sanción o indemnización por la demora en el pago de las cesantías, equivalente a un (01) día de salario por cada día de mora, de conformidad con lo establecido en la Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006; artículo 57, Ley 1955 de 2019; artículo 2.4.4.2.3.2.28. y s.s. del Decreto 942 de 2022 y demás normas concordantes. 4.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y/o FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA y/o DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN – reconozca y pague los reajustes de ley; así como el ajuste al valor o indexación laboral por la depreciación de la moneda. 5.
Ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y/o FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA y/o DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN – reconozca y pague los intereses comerciales y moratorios sobre las sumas que resulten adeudadas, si a ello hubiera lugar. 6.
Condenar a la parte demandada al pago de las agencias en derecho y las costas procesales. (…)” 2. Hechos Los hechos en los que se fundamentan las pretensiones son, en síntesis, Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 3 los siguientes: Señaló la apoderada de la actora que la señora Elisbel Cifuentes Cortés el 11 de julio 2011 fue nombrada como docente oficial y se encuentra vinculada en la planta de personal docente y directivo docente del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.
Indicó que el día 5 de mayo de 2021, la docente actora solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, registrando la petición en el Sistema de Atención al Ciudadano SAC y, el 8 de noviembre de 2021, la entidad territorial subió la petición en el Sistema OnBase.
Acotó que mediante Resolución No. 1611 del 27-dic-2021, proferida por la Secretaria de Educación del Departamento de Cundinamarca, en nombre y representación de la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – se reconoció la suma de $21.784.846 por concepto de cesantías parciales. Refirió que el 4 de marzo de 2022 se puso a disposición de la demandante el dinero por el auxilio de cesantías y el 24 de marzo de 2022 el Banco BBVA efectuó el pago de dicha prestación. Destacó que a través de petición del 6 de abril de 2022 (radicación No. 20221010997792), solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por la tardanza en el pago de las cesantías, ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. en calidad de administradora de los recursos del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
Asimismo, precisó que, dando alcance a lo anterior, la FIDUPREVISORA S.A. expidió el Oficio No. 20221071003771 del 04-may-2022, por el cual negó el derecho reclamado. Añadió que el 6 de abril de 2022 -radicación No. CUN2022ER011553- pidió a la Secretaría de Educación - Departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago de la sanción por la demora en el pago de las cesantías y, mediante Oficio No. CUN2022EE010033 del 06-may-2022, la entidad territorial la resolvió desfavorablemente. 3.
La sentencia apelada (archivo 067) El Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, mediante sentencia proferida el 5 de septiembre de 2025, accedió Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 4 parcialmente a las pretensiones de la demanda, lo anterior con fundamento en las consideraciones que a continuación se resumen: Previo análisis de la normativa y jurisprudencia aplicable al caso concreto, así como de los hechos relevantes probados, precisó que el 5 de mayo 2021 la señora ELISBEL CIFUENTES CORTÉS elevó solicitud tendiente al pago de la cesantía parcial, siendo reconocidas por medio de la Resolución 001611 de 27 de diciembre de 2021 y pagadas el 4 de marzo de 2022.
Para tal efecto, elaboró la siguiente tabla: En virtud de lo anterior, sostuvo que se incurrió en mora en el pago del auxilio en el periodo comprendido entre el 20 de agosto de 2021 -día siguiente al vencimiento del plazo de ley- hasta el 3 de marzo de 2021, fecha en la que fue puesto a disposición el pago, equivalente a 134 días del año 2021 y 62 días del año 2022.
De otra parte, en cuanto a quién corresponde realizar el pago de la sanción moratoria advertida, acotó que la solicitud de reconocimiento de cesantías se presentó el 5 de mayo de 2021 de manera que el 27 de mayo de 2021 feneció el término para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la cesantía por parte del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y, fue sólo hasta el 27 de diciembre de 2021 que lo emitió, por lo que, es claro, que incumplió con el plazo previsto en lo que a ella respecta, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
En cuanto a la responsabilidad de la Fiduprevisora indició que la documentación fue remitida a dicha Fiduciaria para estudio sólo hasta el 14 de febrero de 2022, por lo que, el 23 de febrero de 2022 procedió a «SE CONCLUYE QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO SE ENCUENTRA AJUSTADO A DERECHO» y fue pagado 4 de marzo de 2022, es decir, 7 días hábiles siguientes, para un total de 13 días hábiles, coligiendo que adelantó el pago dentro del término de los 45 días hábiles siguientes al recibido del expediente.
Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 5 Concluyó que corresponde íntegramente al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA el pago de la sanción moratoria, atendiendo la tardanza en la que incurrió al realizar el trámite a él atribuible, al tenor de lo contemplado en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
De otro lado, en punto a la prescripción anotó que la sanción moratoria se generó desde el 20 de agosto de 2021 y la actora presentó la solicitud de su reconocimiento el 6 de abril de 2022, por lo que no operó dicho fenómeno, pues no transcurrió más de 3 años entre el momento que la obligación se hizo exigible y la solicitud que interrumpió la prescripción, por lo tanto, no se declarará probada.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas pues, aunque prosperaron las pretensiones de la demanda el Despacho no encuentra evidencia en el plenario que justifique la imposición de costas. 4. Recurso de apelación (072) El apoderado del Departamento de Cundinamarca presentó escrito de apelación contra la decisión de primera instancia, solicitando se revoque y nieguen las pretensiones respecto a su representada, con fundamento en los siguientes aspectos: (i) Inexigibilidad de la obligación a cargo del Departamento de Cundinamarca, tras la expedición de la Ley 1955 de 2019.
Indicó que con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, se pueden extraer dos cambios normativos en relación con la sanción por mora; el primero de estos, consistente en que la entidad territorial reconoce mediante acto administrativo el pago de las cesantías, sin requerir de la aprobación del proyecto de acto y, el segundo, en cuanto a que la entidad territorial es la responsable del pago de la sanción moratoria cuando el retardo se haya ocasionado como consecuencia del incumplimiento de los plazos para dar respuesta a la solicitud de reconocimiento de cesantías.
Respecto al segundo cambio normativo, sostuvo que requería de una norma reglamentaria que indicara cuales eran los plazos a los que se encontraban obligados los entes territoriales para reconocer y liquidar las cesantías. Máxime cuando ya no se requería según la Ley 1955 de 2019 de la previa aprobación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales.
En consecuencia, precisó que la norma ibidem carece de fuerza vinculante, en la medida que, para la fecha cinco (05) de mayo de 2021, momento en el que se realizó la solicitud de reconocimiento de las cesantías, no existía norma reglamentaría que desarrollara el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 6 al quedar derogado el artículo 561 de la Ley 962 de 2005, así como las disposiciones que lo regularon, esto es el Decreto 1272 de 2018.
Igualmente, señaló que tampoco resulta aplicable el Decreto 942 de 2022 por el cual reguló el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, toda vez que este fue publicado de forma posterior a la fecha de solicitud de reconocimiento y pago de la cesantía parcial radicada por la demandante. Por tal razón, no es procedente su aplicación retroactiva.
Adujo que no existía certeza sobre la forma y el procedimiento que debía seguir el Departamento de Cundinamarca, es que no había claridad respecto de los términos con los que contaba la entidad territorial para expedir, de forma autónoma, el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, de manera que la obligación contenida en el art. 57 de la Ley 1955 de 2019 era inaplicable por falta de reglamentación (ii) La entidad responsable por la sanción moratoria es el fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la ley 2294 de 2023.
Manifestó que, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 57 la Ley 1955 de 2019 y su modificatorio todas y cada una de las sanciones causadas a diciembre de 2022 por el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías, continuaran siendo responsabilidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante los Títulos de Tesorería que emita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Añadió que como en el asunto sub examine se observa que la sanción moratoria fue causada en el año 2021, antes del 31 de diciembre del año 2022, por lo que, el presente caso se subsume en el supuesto de hecho de parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo, lo cual indica que es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediate su administradora la Fiduprevisora S.A, la única entidad llamada a responder por la totalidad del pago de la sanción por mora a través de los títulos de tesorería tipo B que emite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo anterior también de conformidad con la sentencia No. 15759-33- 33-002- 2021-00121-01 del 10 de agosto de 2023 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 5.
Trámite segunda instancia Mediante auto del 16 de enero de 2026 se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado del Departamento de Cundinamarca, contra la sentencia emitida el 5 de diciembre de dos mil veinticinco (2025), por el Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 7 Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Comoquiera que no era necesario el decreto y práctica de pruebas en esta instancia, de conformidad a lo establecido en el numeral 5.º del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, por medio del cual se modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se dispuso que no había lugar a correr traslado para alegar de conclusión. 5.1. Concepto Ministerio Público La Agente del Ministerio Público, no emitió concepto.
Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en segunda instancia de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 153 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 18 del Decreto 2288 de 1989. 2.
Problemas jurídicos Sea lo primero precisar, que de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la Sala deberá delimitar el estudio del presente caso a los cargos específicamente formulados por la parte demandada en el recurso de apelación. Atendiendo los argumentos expuestos, el problema jurídico se circunscribe a: ¿Determinar si se presenta una Falta de reglamentación del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y cuál es la interpretación de la Ley 2294 de 2022? ¿Sí al Departamento de Cundinamarca le corresponde el pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de la cesantía reclamada por la señora Elisbel Cifuentes Cortés, conforme las previsiones del parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 o, por el contrario, a cuál entidad le es imputable dicha obligación? Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 8 Establecido lo anterior, corresponderá verificar los recursos con los que debe reconocerse la sanción mora.
Para resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar los siguientes temas: i) Modificaciones introducidas con la expedición de la Ley 1955 de 2019 en sanción mora, ii) Autoridad responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías a los docentes y, iii) solución a los problemas jurídicos. 3. Análisis de la Sala 3.1.
Modificaciones introducidas con la expedición de la Ley 1955 de 2019 en sanción mora. Conforme a la regulación inicial contenida en el artículo 562 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 2 a 5 del Decreto 2831 de 2005, y posteriormente en el Decreto 1272 de 23 de julio de 2018 que ajustaron los términos de reconocimiento de las cesantías a los 15 días de que trata la Ley 1071 de 2006, el trámite de reconocimiento, liquidación y pago de esta prestación en favor de los docentes debía cumplirse en el término previamente indicado, señalando que, en cuanto a la fase de expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento, que se desarrollaría dentro de los 15 días hábiles siguientes a la radicación de la petición por el usuario docente, en tres sub fases de 5 días hábiles, que comprenden la proyección del acto por parte de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, la aprobación del proyecto por parte de la sociedad fiduciaria (Fiduprevisora S.A.) vocera del FOMAG y la última sub fase de expedición y notificación a cargo de las secretarías de educación como delegadas de la Nación (Ministerio de Educación).
Una vez cumplido lo anterior, el Decreto 1272 de 2018 disponía que la sociedad fiduciaria tendría 45 días hábiles para efectuar el pago correspondiente. En resumen, y bajo lo dispuesto en el Decreto 1075 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación" que compila todas las normas antes reseñadas, así como las modificatorias del Decreto 1272 de 2018, la Sala se permite indicar cuál era el trámite 2 ARTÍCULO
56. RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES EN MATERIA DEL FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 9 administrativo para el reconocimiento y pago de cesantías docentes hasta el año 2019: Pasos Encargado Actuación Término 1 Entidad territorial Elaboración de proyecto de acto administrativo y remisión a la Fiduciaria3 5 días desde la radicación de solicitud de reconocimiento de cesantías 2 Fiduciaria Impartición de aprobación o desaprobación de acto administrativo y devolución al ente territorial4 5 días desde el recibido del proyecto 3 Entidad territorial Expedición de acto administrativo definitivo y notificación5 5 días desde el recibido de la aprobación o desaprobación de la fiduciaria 4 Entidad territorial Remisión de acto administrativo definitivo6 Notificado y ejecutoriado el acto administrativo (10 días), se remite inmediatamente a la fiduciaria a través de plataforma empleada para tal fin. 6 Fiduciaria Pago7 45 días después de notificado y ejecutoriado el acto de reconocimiento Con todo ello, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en cuanto al procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías, fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, y esta última reguló el tema en su artículo 57.
El artículo analizado entró en vigor a partir de su publicación, ocurrida el 25 de mayo del mismo año; con la derogatoria de la citada norma, se asignó la función de reconocimiento y liquidación de las cesantías al ente territorial y abolió el trámite relacionado con la aprobación que se imponía al administrador del fondo, que para el caso es la Fiduciaria La Previsora.
Por ello, desde el 25 de mayo de 2019, el trámite administrativo para el pago de cesantías se resume en: Pasos Encargado Actuación Término 1 Entidad territorial Expedición acto administrativo definitivo y notificar 15 días desde la radicación de solicitud de reconocimiento de cesantías 2 Entidad territorial Remisión de acto Notificado y ejecutoriado el acto administrativo (10 días), se remite 3 Artículo 2.4.4.2.3.2.23. 4 Artículo 2.4.4.2.3.2.24. 5 Artículo 2.4.4.2.3.2.25. 6 Artículo 2.4.4.2.3.2.26. 7 Artículo 2.4.4.2.3.2.27.
Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 10 administrativo definitivo inmediatamente a la fiduciaria a través de plataforma dispuesta para tal fin. 3 Fiduciaria Pago 45 días después de notificado y ejecutoriado el acto de reconocimiento Lo anterior se ajusta, a lo previsto en el parágrafo del artículo 5.º de la Ley 1071 de 2006 “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”, que respecto a la causación de la mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales, prevé que esta será equivalente a un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, de la siguiente manera: “Artículo 5.
Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. (Se resalta). En efecto, es postura pacífica de esta Sala de Decisión, que la mora en el pago de las cesantías se genera a partir del vencimiento de los 45 días hábiles con los que cuenta la entidad obligada para efectuar el pago de la prestación en mención y hasta el día anterior al que fueran puestas a disposición de la demandante.
Igualmente, se deduce que el legislador estableció “como único trámite entre el acto administrativo de reconocimiento y el pago efectivo, la notificación del primero de ellos, cuando expresó la necesidad de que el mismo quede en firme, es decir, que su comunicación se lleve a cabo en debida forma al interesado”8. 3.2. Autoridad responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías a los docentes. 8 Consejo de Estado.
Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P., Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 15 de junio de 2017, Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00156-01(2159- 14). Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 11 Antes del año 2019, conforme a la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción, no se consideraba procedente la vinculación de los entes territoriales - Secretarías de Educación- u otra entidad distinta a la Nación – Ministerio de Educación – Fomag, en los procesos judiciales relativos al pago de la sanción moratoria derivada de la cancelación tardía de las cesantías, siguiendo esa línea el Consejo de Estado9 ha sostenido: “(…).
Así las cosas, en lo que tiene que ver con las prestaciones sociales del magisterio, se tiene que es ésta una competencia dada al respectivo Fondo mediante la aprobación que haga la Fiduprevisora S.A. del proyecto de decisión presentado por la Secretaría de Educación correspondiente, de acuerdo a lo establecido en la Ley 962 de 2005 artículo 56, por lo tanto, encontrándose en cabeza del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tanto el reconocimiento como el pago de las cesantías de los docentes, es ostensible que el restablecimiento en tratándose de controversias relacionadas con las prestaciones sociales de los docentes, corresponde a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por ser en cabeza de quien se encuentra el patrimonio autónomo creado por la ley para el pago de los factores prestacionales de sus afiliados, sin que para ello se requiera de intervención alguna del ente territorial – Secretaría de Educación municipal.
(…)” De igual modo, para resolver las solicitudes de reconocimiento del auxilio de cesantías, en virtud de lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 962 de 200510 y en el Decreto 2831 de 200511 las Secretarías de Educación certificadas y el Fomag y la Fiduprevisora, se ajustaban al trámite allí establecido. No obstante, el Congreso de la República el 24 de mayo de 2019, expidió la Ley 195512, que en el artículo 57, previó lo siguiente: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 9 Ibídem 10 Ley que contiene disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. 11 Por el cual se reglamentan el inciso 2° del artículo 3° y el numeral 6 del artículo 7° de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones 12 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 12 Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.” En la disposición trascrita se estableció la función de reconocimiento y liquidación de las cesantías exclusivamente en cabeza de los entes territoriales y su consecuente responsabilidad para el pago de la sanción Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 13 por mora, en los eventos donde la extemporaneidad en el pago, se genere como consecuencia del incumplimiento por parte de la Secretaría de Educación de los plazos previstos para la radicación o entrega de la respectiva solicitud de pago de cesantías al Fomag, norma cuya vigencia rige a partir de su publicación13 conforme se dispuso en el artículo 33614.
También se debe destacar que el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, derogó, entre otros, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en lo relativo al reconocimiento y pago de las cesantías, que disponía lo siguiente: “ARTÍCULO 56. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial.” (Resalto no es del texto) De tal manera se colige que, con la derogatoria de la citada norma, se abolió el trámite relacionado con la aprobación que se imponía al administrador del fondo que, para el caso, es la Fiduciaria La Previsora.
Así, cambió el procedimiento para la expedición del acto de reconocimiento sin que por ello exista el vacío normativo pretendido por la demandada, y, también fue modificada la legitimación en causa por pasiva en los procesos donde se reclama el pago de la sanción moratoria, siendo necesaria la vinculación procesal de la respectiva entidad territorial.
Entonces es claro que con anterioridad a la expedición de la Ley 1955 de 2019, la obligación de pagar la mora producida por el pago tardío de cesantías se atribuía únicamente al FOMAG15; siendo innecesario establecer la existencia de demoras administrativas de los demás entes que intervenían en dicho trámite, sin embargo, con la entrada en vigor de la señalada ley se torna imperativo verificar la entidad que incumplió los plazos previstos, bien para la radicación o entrega de la solicitud de pago de Cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a cargo del ente territorial, o de realizar el correspondiente pago en cabeza de la Fiduprevisora, pues de concurrir el retardo se harán acreedores del 13 Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019. 14 “ARTÍCULO 336.
VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente Inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.” 15 Ver: Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P., Dr., William Hernández Gómez, 26 de agosto de 2019;
Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P., Dra., Sandra Lisset Ibarra Vélez, 15 de junio de 2017, Radicación No. 73001-23-33-000-2013-00156-01(2159-14). Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 14 pago la sanción moratoria.
Adicionalmente, el inciso 4.º del artículo 57 de la norma ibidem dispuso que “Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” (Se resalta), con lo cual el legislador garantizó la salvaguarda de los recursos del FOMAG y delimitó su función en lo relativo al pago de la sanción moratoria, a efectuar la adición presupuestal ante el Ministerio de Hacienda a quien facultó para emitir Títulos de Tesorería. En efecto, la disposición transliterada en el parágrafo transitorio contempló que, “Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas”.
(Se resalta). Por otra parte, el gobierno nacional expidió el Decreto 942 de 2022, vigente desde el 1.º de junio de 2022, “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”, ello generó un cambio a la forma en que debe pagarse las cesantías de los docentes, para ello señaló: “[…]
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.24. Gestión a cargo de la sociedad fiduciaria para el pago de cesantías. La sociedad fiduciaria, conforme con los términos señalados en el presente Decreto, deberá: Garantizar en todo momento el acceso, consulta y veracidad de la información. Para ello deberá mantener, actualizar y gestionar de manera completa y con calidad los datos, las bases, sistemas o herramientas tecnológicas dispuestas para la liquidación de las cesantías y de consulta de las entidades territoriales certificadas en educación. Efectuar el pago oportuno de las cesantías parciales o definitivas, atendiendo el contenido del acto administrativo, debidamente expedido y ejecutoriado por la entidad territorial certificada, a través del sistema o plataforma tecnológica determinada para ello.
Mantener actualizados los pagos causados, con ocasión de los actos administrativos en firme gestionados por la entidad territorial que reconoce las cesantías parciales y definitivas, a través de las herramientas tecnológicas que se dispongan para tales fines. Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 15 Actuar de manera diligente en la gestión de las solicitudes, siendo responsable de las acciones y del personal que se encuentra bajo su cargo.
En su condición de administradora del fondo de prestaciones del magisterio, brindar asesoría y orientación a las entidades territoriales o a quien lo requiera, en los trámites asociados a las cesantías.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006. […]” Por su parte, el artículo 2.4.4.2.3.2.28 ibidem, sobre los responsables del pago de la sanción moratoria prevé: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria.
La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 16 PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”.
(Se resalta). Debe advertirse que, aunque el trámite entre la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 942 de 2022, no parece cambiar, esta última norma dispuso que todo el procedimiento se hiciera mediante un aplicativo tecnológico, “[…] con el fin de optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos […]”, ya que debe privilegiarse el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con el fin de garantizar los principios de las actuaciones administrativas, situación que no aparecía de manera clara con el trámite derogado por la Ley 1955 de 2019.
Ahora bien, posteriormente se profirió la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida”, cuyo artículo 324 modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedó así: “Artículo 57. Eficiencia en la Administración de los Recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Parágrafo transitorio. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 17 La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”.
(Se resalta). De este modo, el nuevo Plan Nacional de Desarrollo consagrado en la precitada Ley 2294 de 2023, que a su vez modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, dispuso que, para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encuentra facultado para emitir Títulos de Tesorería. De manera que, con posterioridad a dicho momento, esto es, a partir del 1 de enero de 2023, al tenor de lo previsto en la Ley 2294 de 2023, el valor de la sanción moratoria únicamente deberá ser pagado con los recursos del patrimonio del ente territorial, el de la fiduciaria o en proporción por las dos entidades, dependiendo de la responsabilidad en la que hayan incurrido al desconocer los términos que establece la ley para el reconocimiento liquidación y pago de la cesantía, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1955 desde el 25 de mayo de 2019, sobre las entidades territoriales y el Decreto 942 desde el 1 de junio de 2022, en relación con la Fiduciaria, disposiciones a partir de las cuales se impuso el deber de determinar la responsabilidad de la generación de la mora entre las entidades involucradas.
En ese orden, la Sala considera errada la interpretación que hace la apelante del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado con el nuevo Plan Nacional de Desarrollo contemplado en la Ley 2294 de 2023, en la cual se dispuso que, para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fomag causados a diciembre de 2022, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encuentra facultado para emitir Títulos de Tesorería, pues tal y como se analizó en el acápite normativo de esta sentencia, lo que busca dicha disposición no es eximir de responsabilidad del Fondo cuando es el causante de la mora, sino contemplar una responsabilidad que en ocasiones puede llegar a ser compartida entre el Fomag y el ente territorial, entonces solo en casos en los que se evidencie que el citado Fondo a través de la Fiduprevisora no pagó en tiempo la prestación, procedería el pago de la sanción moratoria con los títulos de tesorería que habilita la norma en comento. 4.
Solución a los problemas jurídicos 4.1. Falta de reglamentación del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 18 Refiere la apelante que no es posible alegar la existencia de mora atribuible a la entidad territorial toda vez que pese a la expedición de la Ley 1955 de 2019 no se especificó de manera clara y plena mediante decreto reglamentario cuales eran los términos que debía de cumplir para reconocer y liquidar las cesantías, de manera que no es responsable de su pago al no haber existido para el momento de la radicación de la solicitud de la petición de reconocimiento de la cesantía parcial, esto es el cinco (05) de mayo de 2021, norma reglamentaria que estableciera los plazos a los que se encontraba obligado el ente territorial para expedir resolución de liquidación y reconocimiento de al cesantías.
Al respecto, se precisa tal y como se analizó con detenimiento en el acápite de análisis de la Sala, en el artículo 564 de la Ley 962 de 2005, los artículos 2 a 5 del Decreto 2831 de 2005, y posteriormente en el Decreto 1272 de 23 de julio de 2018 se ajustaron los términos de reconocimiento de las cesantías a los 15 días de que trata la Ley 1071 de 2006, de esta manera el trámite de reconocimiento, liquidación y pago de esta prestación en favor de los docentes debía cumplirse en el término previamente indicado, señalando, en cuanto a la fase de expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento, que se desarrollaría dentro de los 15 días hábiles siguientes a la radicación de la petición por el usuario docente, en tres sub fases de 5 días hábiles, que comprendían la proyección del acto por parte de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, la aprobación del proyecto por parte de la sociedad fiduciaria (Fiduprevisora S.A.) vocera del FOMAG y la última sub fase de expedición y notificación a cargo de las secretarías de educación como delegadas de la Nación (Ministerio de Educación).
Sin embargo, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en cuanto al procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías, fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad y ésta última reguló el tema en su artículo 57. El artículo analizado entró en vigor a partir de su publicación, ocurrido el 25 de mayo del mismo año; con la derogatoria de la citada norma, se asignó la función de reconocimiento y liquidación de las cesantías al ente territorial y se abolió el trámite relacionado con la aprobación que se imponía al administrador del fondo, que para el caso es la Fiduciaria La Previsoria.
Pero la anterior derogatoria no significa, como lo sostiene la apelante, que no exista actualmente norma que establezca el término de expedición y notificación del acto administrativo que reconoce las cesantías, pues precisamente lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 se ajusta a lo contemplado en los artículos 4 y 5 de la de la Ley 1071 de 2006 “por Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 19 medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”, que respecto a la causación de la mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales prevé que ésta será equivalente a un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas y dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
De manera que el trámite derogado únicamente corresponde a las 3 sub fases de 5 días -para completar los 15- con los que contaba la respectiva entidad territorial para expedir y notificar el acto de reconocimiento, empero, el término de 15 días hábiles siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de la liquidación, para expedir el respectivo acto administrativo - siempre y cuando la petición reúna los requisitos exigidos para tal efecto- continúa vigente.
Bajo esta perspectiva, no tiene vocación de prosperidad el argumento en análisis, pues el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no requiere de una reglamentación del término con el que cuenta la Secretaría de Educación para expedir la Resolución de reconocimiento -como parece entenderlo el recurrente-, ya que para ello debe acudirse a lo previsto en los artículos 4 y 5 de la de la Ley 1071 de 2006 que como se ha dicho, son coherentes con la nueva regulación y actualmente se encuentran en vigor. 4.2.
Autoridad responsable del pago de la sanción por mora Es del caso recordar, que el Consejo de Estado, Sección Segunda, en Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018 (SUJ-012-S2) del 18 de julio de 2018, Consejera Ponente, Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, reiteró que los docentes se catalogan como empleados públicos y en esa medida son beneficiarios de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, que consagran el pago de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías.
Asimismo que con anterioridad a la expedición de la Ley 1955 de 2019, la obligación de pagar la mora producida por el pago tardío de cesantías se atribuía únicamente al FOMAG; siendo innecesario establecer la existencia de demoras administrativas de los demás entes que intervenían en este trámite, con la entrada en vigencia de esta ley se torna imperativo verificar la entidad que incumplió los plazos previstos, bien para la radicación o entrega de la solicitud de pago de Cesantías al Fondo Nacional de Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 20 Prestaciones Sociales del Magisterio a cargo del ente territorial o, de realizar el correspondiente pago, en cabeza de la Fiduprevisora, pues de concurrir el retardo deberán pagar la respectiva sanción moratoria por los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad.
Adicional, a partir del 1° de junio de 2022, al tenor de lo previsto en el Decreto 942 de 2022, el valor de la sanción moratoria también deberá ser pagado con los recursos del patrimonio de la fiduciaria o en proporción, dependiendo de la responsabilidad en la que hayan incurrido al desconocer los términos que establece la ley para el reconocimiento liquidación y pago de la cesantía. Por lo tanto, es claro que, con anterioridad a dicha fecha, el responsable puede ser el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio o el ente territorial o las dos entidades en proporción a los retardos en que hayan incurrido.
Ahora, como la petición de cesantía fue presentada el 5 de mayo de 2021, resulta aplicable la Ley 1955 de 2019, toda vez que, la solicitud de reconocimiento y el pago del auxilio a la demandante se presentó cuando ya había adquirido vigencia la mencionada disposición. Con el fin de establecer cuál es el ente responsable del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales y, por tanto, debe responder por la mora, se encuentran probados los siguientes presupuestos fácticos: • La solicitud de cesantía parcial se radicó el 5 de mayo de 2021, según la captura de pantalla visible en el archivo 02 fol. 22 del exp. digital, la cual, no se discute. • Por Resolución No. 01611 de 27 de diciembre de 2021, la Directora de personal de Instituciones Educativas de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, actuando por delegación, efectuó el reconocimiento de una cesantía parcial para compra (archivo 002 fol. 25-28).
Acto administrativo notificado el 29 de diciembre de 2021 (58. Fol. 10), y quedó ejecutoriado el 17 de enero de 2022. • Conforme a la Hoja de Revisión con identificador No 2141176 de 8 de noviembre de 2021, la Fiduprevisora recibió la documentación para pago el 14 de febrero de 2022 (058 fol. 11). • Según extracto de pagos en efectivo expedido por el Banco BBVA, obrante en el archivo 2 fol. 29 del expediente digital, el 4 de marzo de 2022, quedó a disposición de la demandante la suma neta reconocida por esta prestación. Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 21 • Mediante petición radicada el 6 de abril de 2022, ante las demandadas, se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de cesantías parciales, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006 (archivo 02 fol 32-38 y 43).
En el caso analizado, la señora Elisbel Cifuentes Cortés, radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, el 5 de mayo de 2021, la entidad territorial, tenía 15 días hábiles siguientes para expedir la resolución de reconocimiento, término que vencía el 27 de ese mismo mes y año. No obstante, se debe tener en cuenta que después del vencimiento de dicho término se contabilizan los diez (10) días que corresponden a la ejecutoria del acto respectivo, los cuales expiraron el 11 de junio de 2021, plazo máximo con el que contaba el ente territorial para radicarlo en la entidad pagadora a través del aplicativo tecnológico.
A partir del día siguiente a esta fecha, la entidad pagadora contaba con 45 días hábiles para cancelar a la demandante su cesantía, esto es, hasta el 19 de agosto de 2021, por lo tanto, será desde el día siguiente a esta fecha que se causa la sanción moratoria, es decir, a partir del 20 de agosto de 2021 y hasta el 3 de marzo de 2022, día anterior al que fueron puestas a disposición de la parte actora las cesantías -4 de marzo de 2022-, tal y como lo advirtió el A quo.
Entonces, como en esta causa la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, decidió la solicitud de la parte actora, solo hasta el 27 de diciembre de 2021 lo hizo, superando los 70 días establecidos por la Ley 1955 de 2019 en concordancia con la 1071 de 2006, pues, como tiempo máximo para resolver y notificar el acto administrativo de reconocimiento de la prestación tenía hasta el 27 de mayo de 2021, como se demostró con el acervo probatorio allegado al proceso.
Ahora, como el término de la entidad pagadora comienza con la ejecutoria y recepción del acto administrativo y solo desde ese momento empieza la contabilización16 de los 45 días con los que cuenta para proceder al pago, en el caso sub lite, la Secretaría de Educación remitió la documentación para pago el 14 de febrero de 2022, por lo que la sociedad fiduciaria tenía hasta el 21 de abril de 2022 para pagar en tiempo la prestación, y como canceló el 4 de marzo de 2022, el Fomag –Fiduprevisora pagó dentro de los 45 días siguientes a la recepción de la documentación el auxilio reconocido a la docente. 16 Ver: art. 5 de la Ley 1071 de 2006 y Art. 2.4.4.2.3.2.27. del Decreto 1272 de 2018 Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 22 De conformidad con las consideraciones previamente realizadas, es evidente que la responsabilidad de la mora generada, es imputable, únicamente al ente territorial Secretaría de Educación de Cundinamarca, habida cuenta que fue quien excedió los términos establecidos para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de la cesantía reclamada por la accionante, y para su notificación, pues la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fiduprevisora, como ya se precisó cumplió con el plazo de los 45 días determinados para el pago de la prestación aducida, circunstancia que permite colegir que al Fondo no le asiste ninguna responsabilidad en la generación de la mora.
Así las cosas, los planteamientos del recurso de alzada, no están llamados a prosperar, comoquiera que la solicitud de reconocimiento y pago de la cesantía fue efectuada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, y se probó que la tardanza en el pago se debió a la omisión de los plazos legales que tenía la Secretaría de Educación para el cumplimiento de sus obligaciones, siendo por ende la única responsable y la llamada a pagar la indemnización. 4.3 Recursos para el pago La Sala considerada errada la interpretación que hace la apelante del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado con el nuevo Plan Nacional de Desarrollo contemplado en la Ley 2294 de 2023, en la cual se dispuso que, para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encuentra facultado para emitir Títulos de Tesorería, pues tal y como se analizó en el acápite normativo de esta sentencia, lo que buscó dicha disposición no es eximir de responsabilidad al ente territorial cuando es el causante de la mora, sino contemplar una responsabilidad que en ocasiones, puede llegar a ser compartida entre el Fomag- Fiduprevisora y el ente territorial, entonces solo en los casos en que se evidencie que el Fomag- Fiduprevisora no pagó en tiempo la prestación o generó el pago extemporáneo procederá su condena con los títulos de tesorería que habilita la norma en comento.
De ahí que, como en esta causa la sociedad Fiduciaria – Fomag, puso a disposición de la docente el dinero de su prestación dentro de los 45 días siguientes a la remisión del acto de reconocimiento, es claro que, no se le puede imputar la mora ocasionada, correspondiéndole en este caso a la Secretaría de Educación de Cundinamarca, precisamente con ocasión del parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que dispone La entidad Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 23 territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Los cuales pagará de su patrimonio. Entonces, los planteamientos del recurso de alzada, encaminados a que se revoque la sentencia de primer grado por considerar que la sanción moratoria debe ser pagada únicamente por el Fomag- Fiduprevisora, no están llamados a prosperar. 4.4 Aplicación del precedente de Tribunal. En relación con el precedente que cita correspondiente a una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá17, al ser dictada por una autoridad de un mismo nivel jerárquico, no tiene la facultad de crear una regla vinculante.
Al respecto el Consejo de Estado ha sostenido18: “(…) En ese sentido, los juzgados y tribunales tienen el deber de aplicar la regla creada por el órgano de cierre; pero sus fallos, al carecer del carácter vinculante que antes fue explicitado, no obligan a sus pares o a quienes se encuentran en un nivel jerárquico inferior. En estos casos, es importante advertir que estos no podrán crear reglas de carácter vinculante, no solo porque su competencia está circunscrita estrictamente al territorio en donde tienen jurisdicción, sino porque la función de unificación solo compete al órgano de cierre (…)”.
En consecuencia, el fallo que cita del Tribunal Administrativo de Boyacá carece de fuerza vinculante y, adicionalmente fue proferido por un órgano par a esta Corporación. Por consiguiente, la sentencia del (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025), dictada por el Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, será confirmada. 17 Sentencia No. 15759-33- 33-002-2021-00121-01 del 10 de agosto de 2023 18 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION QUINTA Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE. Bogotá, D.C., once (11) de febrero del dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015-03358-00(AC). Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 24 5.
Costas Finalmente, en cuanto a la condena en costas, entendidas estas como la erogación económica que debe pagar la parte que resulte vencida en un proceso judicial, las cuales están conformadas por: i) las expensas, que corresponde a los gastos surgidos con ocasión del proceso y, ii) las agencias en derecho, que no son más que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte contraria, se tiene que, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 dispuso un cambio en su regulación, al determinar que únicamente habrá condena en costas cuando se establezca que la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal.
Adicionalmente, el numeral 8 del artículo 365 del CGP, señaló: “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Acorde con lo anterior, la Sala no condenará en costas, pues no se advierte que, el caso sub examine se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, y no se advierte que existan pruebas que permitan inferir que se incurrieron en las mismas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas ni agencias en derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte resolutiva de esta sentencia.
TERCERO: En firme la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, dejando las constancias del caso. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. *Para consultar el expediente, ingrese al siguiente link: https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/s02des09tadmincdm_notificacionesrj_go v_co/IgCbNUWhaZmxTZIcDeu7ByJrAYEObMMZAMYrWS6DkQ1SvCw?e =mHfIPC Radicación: 25307-3333-001-2022-00164-01 Demandante: Elisbel Cifuentes Cortés Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (601) 3532666 Ext 88056 (7) Bogotá D.C. – Colombia 25
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA Magistrada ISRAEL SOLER PEDROZA CERVELEÓN PADILLA LINARES Magistrado Magistrado AB/LMTG