REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., 25 de marzo del 2026 Expediente: 11001-33-35-017-2022-00385-01 Demandante: Ana Ceneth Torres Rojas Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Dirección de Sanidad Seccional de la Policía Nacional - Hospital Central de la Policía Nacional Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta o subyacente Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el apoderado judicial de la parte demandante y entidad demandada contra la sentencia del 31 de marzo de 2025, expedida por el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES El medio de control. La señora Ana Ceneth Torres Rojas, a través de apoderado judicial, acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Hospital Central de la Policía, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo a través del cual se dio respuesta a la petición radicada el 3 de marzo del 2022 (oficio No. NGS-2022-016687-DIREC- ASJUR1.10 del 23 de marzo del 2022).
Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la demandada, lo siguiente: 1. Declarar que entre demandante y demandada hubo una relación legal y reglamentaria, durante el tiempo laborado. 2. Pagar las diferencias salariales existentes, auxilio de cesantías, intereses a 2 la cesantía, primas de carácter legal de servicios de junio y diciembre, primas de carácter extralegal de navidad, vacaciones, compensación en dinero de las vacaciones, porcentajes de cotización correspondientes a los aportes en salud y pensión, devolución de importe de la devolución de los descuentos realizados, indemnización extralegal por el despido injusto, cotizaciones en forma retroactiva a la Caja de Compensación Familiar, durante el tiempo de servicio del 11 de agosto de 2014 y el 3 de mayo de 2019 3.
Se condene a la entidad al pago de intereses de mora, si el pago no se hace efectivo en la oportunidad señalada conforme a lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 4. Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 5. Declarar que el tiempo laborado debe ser computado para efectos pensionales 6.
Se condene al pago de costas y expensas de este proceso. Fundamentos fácticos. La demandante señaló como soporte del presente medio de control lo siguiente: El 11 de agosto del 2014, ingresó al Hospital Central de la Policía Nacional, suscribiendo reiterados contratos de prestación de servicios hasta el 3 de mayo de 2019. En el desarrollo de los contratos de prestación de servicio devengó un salario mensual, con el cumplimiento de un horario de trabajo, donde siempre utilizó las herramientas del hospital.
El 3 de marzo de 2022, radicó derecho de petición ante la demandada solicitando la declaratoria de existencia de la relación laboral, así como el reconocimiento y pago de todas las acreencias laborales y prestacionales; solicitud que fue resuelta en forma desfavorable mediante Oficio No. NGS-2022-016687- DIREC-ASJUR1.10 del 23 de marzo del 2022. 3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Argumentó que la demandada pretendió esconder una relación laboral durante todo el tiempo que trabajo la demandante como y dentro de las instalaciones de la empresa demandada sin ninguna justificación. De tal manera que se demuestra cabalmente mediante el caudal probatorio la mala fe patronal. Indicó que, el Hospital Central de la Policía para o contratar directamente a la trabajadora, utilizó la fachada de contratos de prestación de servicios personales para no vincularla, pero en realidad, se probó que la trabajadora todo el tiempo estuvo recibiendo ordenes del hospital.
Afirmó que no se puede entender caprichosamente que la demandante pueda delegar sus actividades a un tercero de su elección, o que cuando mejor lo quiera acuda a ejecutar su misión en un horario de trabajo que ella estime mejor y se acomode a sus necesidades, esto no pudo ocurrir ya que probado quedo que la demandante laboraba de domingo a domingo en turnos rotativos, que por esa función le fue cancelado un pago mensual fijo, entonces se evidencia que concurrieron los tres elementos de que trata el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En conclusión, la mala fe de la entidad demandada está probada ya que no actuó con rectitud y lealtad con la demandante y todo a sabiendas de que se estaba ante una relación laboral subordinada. Contestación de la demanda. El Hospital Central de la Policía, a través de su apoderada judicial, contestó la demanda manifestando que se opone a cada una de las pretensiones expuestas, por considerar que se configura una inexistencia de relación de trabajo, pues la demandante prestó un servicio profesional y fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios profesionales.
Afirmó que la demandante no desvirtuó la presunción contenida en el inciso segundo del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, toda vez que se demuestra que la demandante durante la ejecución de las relaciones contractuales celebradas con el Hospital, gozó de plena autonomía e independencia, y esto se ve reflejado en situaciones puntuales como la posibilidad de acomodar, cambiar y 4 conectar las actividades contractuales, siendo necesario informar a la coordinación del área por temas administrativos.
Finalmente, propuso las excepciones que denomino: 1. Inexistencia de los elementos constitutivos del contrato de trabajo; 2. Prevalencia del contrato de prestación de servicios por inexistencia del elemento subordinación; 3. Prescripción trienal; 4. Legalidad del acto administrativo; 5. Inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo; 6.
Cobro de lo no debido; 7. Innominada o genérica.
2. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 31 de marzo de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto administrativo mediante el cual, se negó a la demandante la existencia de la relación laboral y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales solicitadas.
Consideró el Despacho de primera instancia, que se configuran los elementos para el reconocimiento de una relación laboral entre demandante y demandada, específicamente el elemento de la subordinación. Por lo cual resolvió a título de restablecimiento del derecho lo siguiente: “El equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que percibían los empleados públicos de la demandada para el período comprendido entre el 11 de agosto de 2014 hasta el 03 de marzo de 2019, conforme el tiempo en que la actora efectivamente prestó el servicio, tal cómo se encuentra acreditado en el expediente, esto es, se debe descontar el tiempo en que haya cesado el mismo y, en consecuencia, no se tendrán en cuenta las interrupciones descritas en el literal a). del caso concreto de la parte motiva de esta providencia. Para el equivalente a las prestaciones sociales ordinarias objeto de restablecimiento del derecho deberá tomarse como base de liquidación el valor mensual de honorarios pactados con la demandante realizando los respectivos descuentos de ley. 2.
El valor en el porcentaje que por ley debió cancelar la Policía Nacional – Hospital Central de la Policía Nacional, como empleador, por aportes pensionales en los períodos comprendidos entre el 11 de agosto de 2014 hasta el 03 de marzo de 2019, conforme el tiempo en que la actora efectivamente prestó el servicio y tal cómo se encuentra acreditado en el expediente, tomando como base de liquidación el valor mensual contratado.
Igualmente, el tiempo laborado por la accionante en la Entidad demandada, salvo las interrupciones señaladas, se debe computar para efectos pensionales. 5 Las demás pretensiones se negarán con fundamento en lo siguiente: 1. Indemnizaciones: En cuanto a las indemnizaciones, solicitadas por la parte actora en su escrito de demanda, se dirá que los efectos patrimoniales de la declaratoria de un contrato realidad se contraen al pago de las prestaciones sociales a título de restablecimiento del derecho y, adicional a ello, debe decirse, que la relación - que por virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, es de índole laboral, la cual terminó para con la Entidad demandada, al finiquitar el término contractual. 2.
Frente al reintegro de aportes para pensión, salud, riesgos profesionales y parafiscales, así como de los valores retenidos por concepto de retención en la fuente y retención del ICA, las cotizaciones a la caja de compensación familiar y el pago de pólizas de cumplimiento, el Despacho acoge la orientación que sobre el tema ha reiterado el Consejo de Estado, entre otros, el reciente pronunciamiento del 6 de mayo de 2021.
(…). 3. Frente al reconocimiento de prestaciones sociales de carácter extralegal: Es pertinente aclarar que el Consejo de Estado en Sentencia del 29 de abril de 20211, precisó lo siguiente: (…). En virtud de lo expuesto, no es posible acceder al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter extralegal solicitadas, como quiera que si bien la primacía de la realidad sobre las formalidades conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de uno o varios contratos de prestación de servicio, dicha declaración no otorga al accionante la calidad de empleado público, razón por la que no pueden reconocérsele aquellas prestaciones extralegales solicitadas, como quiera que las mismas comportan un beneficio para los empleados públicos.
3. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante como la entidad demandada, interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: Parte demandante. Mediante apoderado judicial la parte actora, solicita 1. se realice la liquidación de las prestaciones sociales con base al salario devengado por un trabajador de planta de la entidad que ejerce las actividades o similares cumplidas por la demandante. 2.
Se reconozca y pague los subsidios y beneficios que otorgan las cajas de compensación familiar. 3. El reconocimiento y pago en dinero por concepto de vestido de labor dejado de percibir por la demandante durante la relación y, 4. Se condene a la demandada en costas y agencias. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP: CARMELO PERDOMO CUÉTER, sentencia del veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00304-01(4683-18), Actora: GLORIA RUIZ SANTAMARÍA, Demandado: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO (ESE) HOSPITAL PSIQUIÁTRICO SAN CAMILO. 6 Indicó que se logró demostrar dentro del proceso que existía personal de planta que ejercía las mismas actividades que la demandante, pero estas se les reconocía diferentes emolumentos, como la sanción moratoria, auxilio de transporte, caja de compensación familiar y todos los demás emolumentos conforme lo devengado por un trabajador.
Aseguró que la dotación de calzado y vestido de labor que se pretende, es procedente en la medida en que el artículo 1 de la Ley 70 de 1988 regulo el derecho que le asiste a los empleados del sector oficial, quienes tendrán derecho a que la entidad con que labore le suministre cada 4 meses en forma gratuita un par de zapatos y un vestido de labor, siempre que su remuneración mensual sea inferior a dos veces el salario mínimo legal mensual vigente.
Manifestó que de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, se debe condenar en costas a la parte vencida toda vez que dicha disposición contiene un imperativo categórico, no establece excepciones a favor de los entes públicos y a la fecha no ha sido declarada inconstitucional o condicionada su interpretación, en consecuencia, estimo que las costas deben fijarse como agencias en derecho 3% de las pretensiones reconocidas en la presente sentencia. Parte demandada.
La apoderada de la entidad enfatiza que el Juzgado de instancia no realizó una adecuada valoración de las piezas probatorias obrantes en el expediente y en consecuencia de este análisis la inadecuada conclusión de tener por demostrada la existencia del elemento subordinación, cuando lejos del sentido de la decisión el expediente revela que la parte demandante no cumplió con la carga de desvirtuar la presunción contenida por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Advirtió que la entidad no podría variar las actividades asistenciales a realizar, por tanto, el racero de que la contratista realizaba las mismas funciones del personal de planta no está llamado acreditar igualdad o similitud de funciones, pues las actividades del personal asistencial están regidas por mandato legal, por ende, podríamos concluir que este es similar todos los jefes de enfermería del país, tanto público o privado. 7 Estimó que a fin de refutar la prueba indiciaria que refiere el aquo, respeto del cumplimiento de horario, es necesario manifestar que el máximo de la jornada laboral del personal que labora en el área asistencial de salud, se encuentra establecido en el artículo 2 de la Ley 269 de 1996, esto es, que lo máximo de la jornada no puede exceder las 12 horas diarias sin que en la semana exceda de 66, cualquiera que sea su modalidad, y que de lo probado las partes acordaron laborar por un menor número inferior al señalado teniendo un amplio margen para ejecutar otras labores.
Aseguró que la ex contratista desempeñaba su actividad contractual bajo los presupuestos de coordinación más no de subordinación, la misma no contaba con un jefe sino con un supervisor de contrato, quien no impartía ordenes sino por el contrario hacia recomendaciones para el correcto funcionamiento de su actividad, todo lo anterior esta explícitamente especificado en los diferentes contratos de prestación de servicios que ella firmo.
Refirió en cuanto al pago de honorarios de la firma del contrato se puede denotar que se contó con aprobación expresa del accionante, razón por la cual no considera este profesional del derecho que haya lugar a la configuración de los elementos de la relación laboral, en el contrato de prestación de servicios que firmo, se habla de honorarios más no salario, y los mismos se tasan en razón al presupuesto que la entidad proporciona para tales contratos.
Agregó que con relación a la prescripción de los derechos prestacionales de aquellos contratos con anterioridad superior a los tres años contados a partir de la reclamación administrativa tal como lo ha sostenido la sentencia de unificación de 25-08-2016, ya que de la demandante tuvo contratos celebrados entre el día 20 de junio de 2007 hasta el 25 de julio de 2016 con interrupciones.
Concluyo que 1. La demandante ofertaba sus servicios y celebraba de manera voluntaria los vínculos contractuales con la demandada; 2. Tuvo plena libertad para pronunciarse respecto de la planilla de turnos, manifestando su disponibilidad para cubrir determinados turnos y solicitar días libres; 3. Tuvo plena libertad para cambiar de turnos con sus colegas o no asistir a cubrir determinado turno sin que esto le ocasionara graves consecuencias; entre otros. 8
4. TRÁMITE PROCESAL El recurso interpuesto fue concedido mediante providencia del 2 de mayo del 2025 y admitido por este Despacho a través de proveído del 27 de junio de la misma anualidad, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3.º) y 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Una vez concedido y admitido el recurso de apelación, se tiene que las partes procesales no efectuaron pronunciamiento en esta etapa procesal y el Ministerio Público igualmente guardó silencio, de conformidad con la constancia secretarial del 21 de julio de 2025. 5. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1532 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar sí entre la señora Ana Ceneth Torres Rojas y el Hospital Central de la Policía, existió un verdadero vínculo laboral durante el periodo que prestó sus servicios para dicha entidad, esto es, del 11 de agosto del 2014 hasta el 3 de mayo del 2019 y, si como consecuencia del mencionado vínculo, le asiste derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales y salariales a que tenía derecho, durante el periodo en que al parecer duró la vinculación. Tesis de la Sala.
En el asunto sometido a estudio se modificará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de indicar que el pago de las diferencias salariales y el pago de las prestaciones reclamadas, se liquidarán teniendo en cuenta lo devengado por los empleados de planta que ostenten el cargo de auxiliar de servicios código 6-1 2 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda». 9 grado 28, con base en los argumentos que se exponen a continuación.
6. ANÁLISIS DE LA SALA Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente; hechos probados; caso concreto y condena en costas. 6.1. Marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente.
La Corte Constitucional declaró exequible el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que estableció la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, después de hacer un análisis al respecto y definió las características de dicha modalidad de contratación estableciendo las diferencias con el contrato de trabajo, donde concluyó que el contrato de prestación de servicios es ajustado a la Constitución, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política; de igual manera, se resaltó que este tipo de vinculación procede cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta y además que la vigencia del contrato debe ser temporal.
El Consejo de Estado, ha reiterado en varias oportunidades3 que, para que se configure un contrato de trabajo, se deben acreditar los tres elementos propios de 3 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 1° de marzo y 26 de julio de 2018, radicados Nos. 68001-23-31-000-2010-00799-01 y 23001-23-33-000-2013- 00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: César Palomino Cortés; 1° de marzo de 2018, radicado 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 1° de marzo de 2018, radicado 76001233300020130040901 (0349-16), Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; 20 de septiembre de 2018, radicado 66001233300020160026201 (20462017), Consejera Ponente: Sandra Lisett Ibarra Vélez. 10 una relación laboral de trabajo, los cuales son: a) la prestación personal del servicio; b) la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador y c) la remuneración. Ahora bien, nos enfocaremos en dar un leve concepto de cada uno de los elementos exigidos para que se configure una relación de trabajo, los cuales son: a) Prestación personal del servicio, este elemento es relevante para demostrar la permanencia que se necesita en la entidad respecto de la labor desarrollada, que la hace inherente, además demuestra la «[…] equidad o similitud, que el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios […] para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral […]»4. b) Subordinación, sujeción a la orden, mando o dominio de alguien5, es la situación en la que se exige al servidor público el cumplimiento de unas órdenes en cuanto a la forma y manera de realizar el trabajo, bajo una coordinación y parámetros establecidos, durante el tiempo que dure el vínculo. c) Remuneración, contraprestación pecuniaria que se obtiene por la prestación de un servicio.
Se comprueba de este modo que la relación laboral encubierta o subyacente se configura solamente si se logra demostrar que, dentro de ese acuerdo contractual, se constituyen los elementos que generan un verdadero vínculo laboral, solo que la administración en su afán de disfrazarlo, le da otra connotación. Es de resaltar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado en varias oportunidades el Consejo de Estado6, dicha calidad no se otorga por el sólo hecho de trabajar para el Estado. 4 Posición que adoptó el Consejo de Estado, ver entre otras, Sentencia de 8 de marzo de 2018, radicado 76001-23-33-000-2013-00409-01, Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Concepto dado por el diccionario de la lengua española. 6 Sentencia de veintitrés (23) de febrero de dos mii diecisiete (2017) radicado 11001-33-31-021- 2007-00729-02; dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) expediente 25000 23 25 000 2006 08204 01 (1452-2013) «[…] Pese a hallarse probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación 11 Sentencias de unificación respecto de la relación laboral encubierta o subyacente.
Este tema ha sido tan sensible, que el máximo órgano de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha proferido en los últimos años dos sentencias de unificación con el ánimo de reducir el empleo de los contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales. En efecto, en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto del 20167, el Consejo de Estado señaló como reglas de unificación las siguientes: “(…). i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro-operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior». 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado N° Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 12 v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”.
De la jurisprudencia transcrita se tiene que la prescripción recae sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial el cual, en este caso, se da en las prestaciones sociales reconocidas como consecuencia de un vínculo laboral, más no se aplica a los derechos pensionales por tener la calidad de prestación periódica, como tampoco a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes.
En la más reciente Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-202 del 09 de septiembre del 20218, la misma Corporación precisó tres reglas relacionadas con la relación laboral encubierta o subyacente, así: 8 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. 13 “(…). 167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)”. En esta providencia se puntualizó que el término «estrictamente indispensable» que deben durar los contratos de prestación de servicios será el que se señale en la minuta respectiva y que corresponde al lapso que, según los estudios previos, debe concederse a la espera de que el contratista cumpla con el objeto contractual, sin perjuicio de las prórrogas que puedan concederse para garantizar ese cumplimiento.
Igualmente, se expuso que aun cuando los contratistas de las entidades partes en una relación laboral encubierta o subyacente no hayan sido afiliados al sistema de seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales y de salud, no procede reembolsarle los aportes que haya efectuado de más, por ser aportes parafiscales obligatorios y con destinación específica. 6.2.
Cuestión previa. Se advierte en el recurso de apelación incoado por el apoderado judicial de la parte demandante que, solicita que en la eventualidad de no contar con los contratos de prestación de servicios y prorrogas relacionados en la certificación emitida por la entidad, se ordene de manera oficiosa conforme al artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, no obstante, en esta instancia procesal, la 14 Sala se abstiene de decretar lo solicitado, toda vez que pudo haber sido aportado o solicitado en las oportunidades probatorias de la primera instancia, más teniendo en cuenta que, conforme al artículo 212 de la Ley 1437 de 2011, se extrae que el decreto de pruebas en segunda instancia, reviste un carácter excepcional y, la situación objeto de estudio no se enmarca en ninguna de las causales de dicha normativa. 6.2.1.
Hechos probados. En atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: 1. El 3 de marzo del 2022, la señora Ana Ceneth Torres Rojas solicitó, ante el Hospital Central de la Policía, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas por el servicio prestado durante su vinculación, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, durante el tiempo comprendido entre el 11 de agosto del 2014 y el 3 de mayo del 2019. 2.
En respuesta a la anterior petición el Hospital Central, expidió el acto administrativo contenido en el Oficio No. GS-2022-016687-DIREC-ASJUR 1.10 23 de marzo del 2022, en el que expuso, entre otras cosas, lo siguiente: “(…). Para el caso que nos ocupa, se observa que suscribió contrato de prestación de servicios, para desarrollar actividades como AUXILIAR DE ENFERMERIA que no podían llevarse a cabo con personal de planta, ya que se requería de sus conocimientos, en aras de suplir la necesidad y misionalidad de la entidad, sin que en ningún caso se haya generado relación laboral, habiendo cumplido la Dirección de Sanidad sus obligaciones como contratante, actuando de acuerdo con las normas citadas (…).
En suma, los servicios que prestó usted a la Dirección de Sanidad – Hospital Central, no se equiparan a los elementos constitutivos de la relación laboral y por ello no se puede afirmar que el contrato de prestación de servicios oculta una relación laboral, por el contrario, las actividades que realizó estaban establecidas en el acuerdo de voluntades que usted suscribió con esta Dirección, en donde se comprometió a cumplir con las mismas en las condiciones que allí establecidas.
(…)”. 3. Constancia por el jefe de área administrativa regional de aseguramiento en salud No. 1 del 18 de marzo de 2022, la señora Torres Rojas suscribió y ejecutó con el Hospital Central, los siguientes contratos de prestación de servicios como auxiliar de enfermería: 15 CONTRATO VALOR MENSUAL HONORARIOS VALOR CONTRATO PLAZO DE EJECUCIÓN FECHA DE INICIO FECHA DE TÉRMINO 81-7-20726-16 1.140.135.00 $11.401.350.00 DIEZ (10) MESES 16-08-2016 15-06-2017 81-7-20942-15 1.140.135.00 $11.401.350.00 DIEZ (10) MESES 07-10-2015 06-08-2016 81-7-201529-14 1.140.135.00 $11.325.341.00 NUEVE (9) MESES VEINTIOCHO (28) DIAS 09-12-2014 06-10-2015 81-7-20521-14 1.140.135.00 $4.446.526.50 TRES (3) MESES VEINTISIETE (27) DIAS 11-08-2014 07-12-2014 4.
Constancia de contrato No. 96720137-17 del 1 de septiembre de 2017, suscrito entre el Hospital Central y la Señora Torres Rojas plazo de ejecución del 20-06-2017 al 19-11-2017, por valor de 5.700.675. 5. Constancia de contrato No. 967201011-17 del 1 de septiembre de 2018, plazo de ejecución del 30-11-2017 al 29-07-2018, por valor de 9.121.080, adición 30-07-2018 al 29-10-2018. 6.
Contrato de prestación de servicios No. 96-7-20830-18 por valor de $4.560.540,00, suscrito entre el Hospital Central y la Señora Torres Rojas. 7. Contrato de prestación de servicios No. 96-7-20021-22, suscrito entre el Hospital Central y la Señora Torres Rojas, por un plazo de ejecución de 7 meses, por valor de $11.101.496,00. 8.
Constancia por el jefe de grupo de contratos del 25 de agosto de 2022, hace constar que entre la señora Torres Rojas suscribió y ejecutó con el Hospital Central, los siguientes contratos de prestación de servicios como auxiliar de enfermería: CONTRATO VALOR MENSUAL HONORARIOS VALOR CONTRATO PLAZO DE EJECUCIÓN FECHA DE INICIO FECHA DE TÉRMINO 96-7-20137-17 $1.140.135.00 $5.700.675 CINCO (5) MESES 20-06-2017 19-11-2017 96-7-201011-17 $1.140.135.00 $11.401.350.00 OCHO (8) MESES 30-11-2017 29-07-2018 96-7-201011-17 ADICIÓN $1.140.135.00 $11.325.341.00 TRES (3) MESES 30-07-2018 29-10-2018 96-7-20830-18 $1.140.135.00 $4.446.526.50 CUATRO (4) MESES 4-11-2018 3-03-2019 16 96-7-20021-22 $1.585.929,00 $11.101.496,00 SIETE (7) MESES 15-02-2022 14-09-2022 9.
Certificado de Famisanar en el que consta que la Señora Ana Ceneth Torres Rojas realizó aportes de 01-09-2014 al 1-04-2019. 10. Reporte de semanas cotizadas en pensiones de la señora Torres Rojas, respecto de los aportes efectuados a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. 11. Reporte de pagos del Hospital Central a la señora Ana Torres Rojas, durante el 2018-02-09 y al 2019-05-10. 12.
Manual especifico de funciones y competencias de la Policía Nacional para el nivel asistencia del servicio de auxiliar de servicios, con nivel de estudios diploma de bachiller, con propósito principal de “Brindar los cuidados sanitarios a pacientes aplicando técnicas básicas de enfermería con el fin de prestar un adecuado servicio al usuario por parte del subsistema de sanidad policial. 13.
Estudios previos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión como auxiliar de enfermería del 4 de julio de 2014. 14. Oficio no. GS-2023-GUTAH-SUSAN.3.1 mediante el cual la oficina de talento humano de la Policía Nacional refirió que no existe el cargo de planta denominado auxiliar de enfermería, así: “La planta de personal de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, se encuentra establecida en el Decreto 1828 del 15 de noviembre de 2016, “Por el cual se modifica la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad”, por lo tanto, el cargo el cargo de auxiliar de enfermería no existe en la planta, sin embargo el personal con este perfil se encuentra nombrado en el empleo denominado Auxiliar de servicios código 6-1 grado 28 de ocho (8) horas, se anexa copia de funciones para el cargo antes enunciado definidas en la Resolución No. 329 de 2017 “Por la cual se adopta el Manual Especifico de Funciones y Competencias para los empleos de los Servidores públicos no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional.
(…). En cuanto a las pretensiones que se cancelan a los funcionarios de planta son: Bonificación de Servicios Prestados, Prima de Servicios Anual, Prima Vacacional, Prima de Navidad, Cesantías, Bonificación por 17 Recreación, Salario Vacacional, las cuales se encuentran establecidas en los Decretos 1042 de 1045 de 1978, igualmente el presupuesto asignado para la entidad en gastos de personal, es el equivalente al aprobado de total de planta de personal, y este es centralizado por la Dirección de Sanidad.”. 15.
En diligencia adelantada en estrados judiciales del juzgado de primera instancia se escuchó el interrogatorio de parte de la señora Ana Ceneth Torres Rojas y el testimonio de la señora Lorena Cecilia González Suarez. La señora Ana Ceneth Torres Rojas quien expresó entre otros que, es técnico en auxiliar de enfermería, que estuvo vinculada en el Hospital Militar Central desde el 10 de junio de 2014 al 10 de mayo de 2019, que no tenía otra relación laboral en el Hospital San Carlos trabajo en el 2013 a abril de 2014, entre otros.
Que tenía demandando al Hospital Meissen por la vinculación laboral de la cual le accedieron a sus pretensiones. Que en el Hospital de la Policía trabajaba de 7 de la noche a 7 de la mañana, noche intermedia, que solo trabajo en la Policía, que tenía como jefe de contrato a la enfermera jefe Claudia como coordinadora y la patrullera Cruz.
Debía pagar prestaciones sociales. Que las enfermeras jefas le supervisaban el trabajo a parte de las jefes generales. Además, que les tocaba hacer funciones de enfermería jefe como suministrar medicamentos. Que tenían una planilla de ingreso. Que tuvo conocimiento de que una compañera Luci Uribe que ella era de planta y también prestaba turno en la noche, que realizaba las funciones pactadas en el contrato y, que tuvo llamados de atención por no haber ido a prestar sus servicios el cual se lo dieron por escrito, por parte de los pacientes la felicitaban, la entidad le daban los insumos para laboral, el vestuario lo suministraba ella mismo La señora Lorena Cecilia González Suarez manifestó que es enfermera de la Secretaria de Salud, que la señora Ana Ceneth era su auxiliar de enfermería en el Hospital de la Policía Nacional durante el 2014 al 2019, y ella laboró durante el 2013 al 2020, que trabajaba de noche día de por medio de domingo a domingo, que las auxiliares canalizaban a paciente, aseo de los pacientes, que podían hacer cambios de turno, los cuales debían ser autorizados por los jefes de turno, mientras trabajo con la señora Ana realizó sus labores de forma ininterrumpida, que de planta 18 eran los patrulleros pero los demás era prestación de servicios, que asistieron a reuniones en algunas oportunidades, en las horas de la mañana, sobre el manejo de equipos que implementaba el hospital, los pagos eran mensuales.
Aseguro que se tenían que presentar en uniforme blanco, que tenía ingreso a través de carnet, atendían pacientes de los uniformados y sus familiares, no le consta sobre llamados de atención a la demandante. Que ejercían las mismas labores de las de planta. Que no existía el cargo de auxiliar de enfermería de planta solo de patrulleros en el horario diurno. La señora Karen Jazmín Martínez Amaya rindió testimonio en el que advirtió que conoció a la señora Ana Ceneth en el trabajó durante el año 2015 hasta el 2020, en la que realizó actividades de enfermería en el área de urgencia, donde cumplían un horario de 7 de la noche a las 7 de la mañana, era el horario establecido por el Hospital, que recibían ordenes de sus jefes directo de enfermería y el de turno. Que como jefe les exigían las actividades propias de enfermería, que los jefes les asignaban los pacientes, que había personal de planta, pero en la noche casi no habían solo trabajaban en el día, que podían verificar el horario con las notas de enfermería y la coordinadora tenía un listado de empleados de turno y tomaba lista y los jefes le informaban a la coordinadora si faltaba alguien.
Preciso que demando a la entidad y que comparte el mismo apoderado con la demandante, que no permitía que las auxiliares suministraran medicamentos. Que recibían capacitaciones. 6.3. Caso concreto. En el presente caso la señora Ana Ceneth Torres Rojas pretende que se declare la existencia de una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 11 de agosto de 2014 y el 3 de mayo de 2019, por espacio de cinco años que, en su sentir, asegura se generó con la prestación del servicio que realizó en el Hospital Central de la Policía, en la modalidad de contratos de prestación de servicios, teniendo en cuenta que se configuran los elementos que constituyen un vínculo laboral. 19 Como consecuencia de ello, solicita que se le reconozcan y paguen, entre otros, las prestaciones que se derivan de la mencionada relación, tales como, auxilio de las cesantías, intereses a las cesantías, primas de carácter legal de servicios y extralegal de navidad, vacaciones, compensación de dinero de las vacaciones, aportes en salud y pensión, la devolución del importe de la totalidad de los descuentos realizados, indemnización por despido injusto, cotizaciones a la caja de compensación familiar.
Por su parte, la entidad demandada, aduce que no se puede acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que la relación que existió entre las partes se efectuó mediante contratos de prestación de servicios regidos por los preceptos del derecho privado, sin que se pueda inferir que, de dicha relación contractual, surjan o se configuren los elementos propios de la relación laboral como son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. En ese orden, es necesario establecer si de las pruebas allegadas, se logra demostrar, la configuración de los tres (3) elementos que constituyen una vinculación laboral, así: a) Prestación personal del servicio.
Este elemento ha sido reiterado por el Consejo de Estado, bajo el entendido de que, la labor encomendada la debe prestar de manera personal y directa el presunto contratista, ya que el contrato obedeció a sus capacidades y cualidades. Del análisis del acervo probatorio, en especial de los testimonios, el interrogatorio de parte y de las documentales aportadas, se tiene que las funciones realizadas por la demandante se debían ejercer de manera personal, esto por cuanto, ejercía su labor de prestación de servicios, como auxiliar de enfermería, debiendo encargarse, como actividades y obligaciones, entre otros del aseo de pacientes, atención en urgencias, canalización de pacientes.
En consecuencia, se advierte que la señora Torres Rojas trabajó para la entidad mediante contrato de prestación de servicios, durante 5 años, con la suscripción de 8 contratos de prestación de servicios, algunos de ellos con sus respetivas prórrogas y adiciones, desdibujándose de esta forma el criterio de temporalidad, 20 que fue reiterado en la reciente sentencia de unificación, como el término estrictamente indispensable que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales.
A partir de lo anterior, se demuestra la necesidad del servicio de manera permanente, lo que permite concluir que la demandante no desarrolló funciones temporales, pues estuvo vinculada, se reitera, por 5 años en la entidad y ejercía las labores propias asignadas por ésta, quedando desvirtuado el vínculo contractual. b) Subordinación. Sobre este asunto el órgano de cierre ha precisado una serie de indicios que nos permiten determinar la existencia de una relación laboral dentro de los cuales se destacan: a) espacio físico de un lugar de trabajo (el cual debe tener en cuenta la nueva modalidad tecnológica); b) el horario de labores, valorada en función al objeto contractual; c) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y d) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Del estudio integral de todo el acervo probatorio se arriba a la conclusión que: a) La demandante laboró para el Hospital Central de la Policía Nacional, por cinco años, con la suscripción de ocho contratos de prestación de servicios con sus respectivas adiciones y prórrogas; b) A la señora Ana Ceneth Torres Rojas se le adjudicaron funciones que debía ejecutar en las instalaciones de la entidad demandada y los implementos, suministros y material con los cuales desempeñaba sus labores, eran de propiedad de la entidad hospitalaria, pero estaban a su cargo y debía velar por su cuidado y conservación, como fue señalado en sus actividades y obligaciones contractuales; c) La demandante prestó sus servicios bajo una supervisión constante, pues como se indicó en la declaración de parte y en los testimonios practicados, las funciones eran constantemente supervisadas y vigiladas por los respectivos jefes, quienes además daban las instrucciones precisas relacionadas con lugar de trabajo asignado, reuniones, horarios, turnos, 21 permisos y cumplimiento de los horarios, aunado al hecho que debía sujetarse a las directrices y lineamientos relativos a la prestación del servicio de salud; d) De la prueba testimonial, igualmente se evidencia que la señora Torres Rojas, debido a las funciones que desempeñaba debía realizar de manera permanente e ininterrumpida el trabajo, denotando con ello la prestación del servicio en forma personal.
En ese orden de ideas, en el sub-lite se desvirtuaron las características del contrato de prestación de servicios, porque la demandante, en su condición de auxiliar de enfermería, cumplía funciones que no tienen el carácter de temporales, dado que la vinculación se mantuvo por 5 años, cumpliendo el horario y los turnos que la entidad le imponía. De igual manera, no contaba con autonomía, ni independencia pues sus funciones se encontraban bajo coordinación y supervisión, es decir, se encontraba dependiente y sometida a una subordinación, siendo éstos, elementos propios de la relación laboral y no de un contrato de prestación de servicios.
Por otra parte, aunado a la subordinación de la demandante a las directrices impartidas por la entidad demandada, de las pruebas obrantes en el plenario y las declaraciones surtidas en el presente asunto, se advierte la necesidad del servicio de manera permanente, teniendo en cuenta que las funciones que la señora Ana Ceneth Torres Rojas desempeñó como contratista, son propias del aspecto misional y derivan en el adecuado funcionamiento del Hospital Central de la Policía, situación que permite evidenciar, que la demandante no desarrolló funciones de carácter temporal y que necesariamente conllevan que se desvirtúe el vínculo contractual. c) La contraprestación. Por otra parte, en el expediente obran desprendibles de pago en los que consta que a la demandante se le pagó por los servicios prestados y, en los contratos allegados al expediente se observa que se estipuló el valor a pagar por la función a desempeñar, lo que nunca controvirtió alguna de las partes, por lo que se entiende que el pago de cada orden de servicio se realizó de manera periódica – mensual como lo afirma la demandante. 22 Dado que la actividad desarrollada por la contratista implicó la subordinación y dependencia, que cumpliera un horario de trabajo, actividad que desempeñó de forma personal y que por este servicio devengaba un salario, es evidente, que se desvirtuaron los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes.
Así las cosas, las pruebas demuestran que las funciones desempeñadas por la demandante no fueron de carácter transitorio, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, pues duró vinculada por un periodo significativo, lo que constituye un indicio claro de que, bajo la figura de órdenes de prestación de servicios, se configuró en realidad una relación de tipo laboral, es así como al desvirtuarse el vínculo contractual es procedente la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente, que si bien, no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, sí genera un trato similar al que tiene un empleado público que ejerce las mismas funciones, en relación al tema económico.
Al respecto, es de resaltar que la consecuencia de reconocer la existencia de la relación laboral encubierta, es el reconocimiento de las prestaciones dejadas de percibir, las cuales se deben reconocer como si el cargo se hubiera ejercido de planta, o equipararlas al valor de las órdenes de servicio que se acordaron. Luego entonces, resalta esta Sala que la condena al pago de las prestaciones derivadas de la existencia de una verdadera relación laboral se otorga a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, dado que el acto administrativo que negó su reconocimiento desaparece del mundo jurídico a causa de su anulación y no como reparación indemnizatoria, atendiendo al criterio unificado dado por el Consejo de Estado en providencia del 25 de agosto de 2016.
Por otra parte, en el recurso analizado se invoca la prescripción de las acreencias, por lo que, atendiendo a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 09 de septiembre de 20219, en relación con el término de interrupción de los 9 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 23 contratos, esta Sala determina que la no solución de continuidad se contabilizará en un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente.
Así las cosas, conforme a la regla de unificación referida, se tiene que para determinar si hubo o no pérdida de continuidad en la relación laboral, las interrupciones entre contrato y contrato no deben superar los 30 días hábiles. Fijado lo anterior, es preciso concluir que en este caso no hubo solución de continuidad, es decir, que no opera la interrupción de contratos, toda vez que, entre la fecha de finalización de cada contrato y la de su inicio, teniendo en cuenta las respectivas prórrogas y modificaciones, no transcurrió en ningún caso un interregno de tiempo superior a 30 días hábiles, como se advierte de las pruebas relacionadas en párrafos precedentes.
Además, de la prescripción, es oportuno aclarar que la sentencia de unificación del año 2021 mantuvo incólume la regla de prescripción dispuesta en la sentencia de unificación del año 2016. Precisado lo anterior, se evidencia y reitera que en el sub-lite 1) el último contrato celebrado a la presentación de la demanda finalizó el día 3 de marzo de 2019; 2) el día 3 de marzo de 2022, la demandante presentó reclamación administrativa; y 3) el 20 de octubre de 2022, la demandante presentó esta demanda, se tiene que la parte actora interrumpió el término de la prescripción, con la reclamación administrativa, no habiendo más de tres años.
En tal sentido, determina esta Sala que, la relación laboral entre la señora Ana Ceneth Torres Rojas y el Hospital Central de la Policía, se generó durante el tiempo en que estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios como auxiliar de enfermería, esto es, desde el 11 de agosto del 2014 (como lo indicó el juzgado), con la suscripción de la orden 81-7-20521-14 hasta el 3 de marzo de 2019, con el contrato 96-7-20830-18.
Así las cosas, esta Sala considera procedente ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones y demás derechos laborales (únicamente aquellas prestaciones pedidas en la demanda y que legalmente hayan sido (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. 24 reconocidas y pagadas por la entidad a los empleados de planta de la época que se ordena en esta sentencia y no podrán reconocerse aquellas extralegales por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, beneficio que no cobija a la demandante), por hallarse configurada la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente.
Lo anterior, como restablecimiento del derecho, para el tiempo comprendido entre el 11 de agosto del 2014 y el 3 de marzo de 2019, sin lugar a declarar la prescripción, cuya base de liquidación de dicho reconocimiento, en armonía con lo desarrollado por el órgano de cierre de esta Jurisdicción en las dos últimas sentencias de unificación, se hará teniendo en cuenta para ello, el salario equivalente al cargo denominado auxiliar de servicios código 6-1 grado 28.
Lo anterior, por cuanto, se probó la existencia de un cargo de planta de un empleo con funciones iguales o similares a las que ejecutó el contratista. En este orden de ideas, la demandada deberá proceder a reconocer los aportes a pensión durante el tiempo comprendido entre el 11 de agosto del 2014 y el 3 de marzo de 2019, tomando el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante, sobre el salario de un auxiliar de enfermería de planta denominado, auxiliar de servicios código 6-1 grado 28, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos del reconocimiento pensional, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante el vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador, de existir diferencia a favor deberá ser devuelta a la demandante.
De la negación del reconocimiento de los aportes a Cajas de compensación familiar: El sistema de subsidio familiar, fue definido en la Ley 21 de 1982, con los siguientes componentes centrales: en primer término, como «una prestación social 25 pagadera en dinero, en especie y en servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad».
A partir de esta definición legal se constituyeron tres modalidades de subsidio familiar a saber: en dinero, en especie y en servicios. El subsidio en dinero es «la cuota monetaria que se paga por cada persona a cargo que dé derecho a la prestación»; el subsidio en especie es «el reconocimiento de alimentos, vestidos, becas de estudio, textos escolares, drogas y demás frutos o géneros diferentes al dinero que determine la reglamentación [ ]», y el subsidio en servicios es «aquél que se reconoce a través de la utilización de obras y programas sociales que organicen las Cajas de Compensación Familiar [ ]» La ley dispone que todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, tienen la obligación de efectuar aportes para el subsidio familiar en el porcentaje legalmente establecido sobre la nómina mensual de salarios.
El acceso a los beneficios, sin embargo, es diferenciado, puesto que el sistema opera como mecanismo de solidaridad, tanto entre trabajadores de distintos niveles salariales, como entre diferentes empleadores, que tiene como beneficiarios directos a los trabajadores de más bajos ingresos. Sobre ese esquema inicial, en diferentes etapas, se han introducido importantes reformas, entre ellas la derivada de la Ley 100 de 1993 que le asignó a las cajas de compensación un papel activo en la gestión del régimen subsidiado de salud, o la que amplió el papel de las cajas en la gestión del subsidio familiar de vivienda.
La transformación más importante del sistema se produjo con la expedición de las Leyes 633 de 2000 y 789 de 2002, que ampliaron el marco de acción de las cajas, vinculándolas, más allá de la administración de una prestación social de carácter laboral, al concepto global de la protección social, abriéndolo a la prestación de servicios para no afiliados y desempleados.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-834 de 2007 expresó que el concepto de “protección social” contenido en la Ley 789 de 2002, es distinto de “seguridad social”, por cuanto, «aquél es un conjunto de políticas públicas 26 orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos, para obtener como mínimo los derechos a la salud, la pensión y al trabajo, al paso que, la seguridad social es, tanto un servicio público, como un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y moral, entre otros».
Con base en lo anterior, observa la Sala que en el caso bajo estudio no se acreditó por parte de la señora Ana Ceneth Torres Rojas la calidad de beneficiaria del subsidio familiar pretendido, ya que el artículo 5 de la citada Ley 21 de 1982 prevé que “el subsidio familiar se pagará exclusivamente a los trabajadores beneficiarios”, enlistando los requisitos en su artículo 18, así: “1º.
Tener el carácter de permanentes. 2º. Encontrarse dentro de los límites de remuneración señalados en el artículo 20; 3º. Haber cumplido los requisitos de tiempo trabajado indicados en el artículo 23, y 4º. Tener personas a cargo, que den derecho a recibir la prestación, según lo dispuesto en el Capítulo IV de esta ley.”. De cuyo numeral cuarto, el artículo 27 establece que darán derecho al subsidio familiar las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se enumeran: «1º.
Los hijos legítimos los naturales, los adoptivos y los hijastros. 2º. Los hermanos huérfanos de padre. 3º. Los padres del trabajador.» Y a renglón seguido, determina que esos familiares se consideran personas a cargo cuando convivan y dependan económicamente del trabajador, sumado a que se hallen dentro de los condicionamientos indicados en el articulado sucesivo.
En consecuencia, con las pruebas decretadas y practicadas se puede determinar que la señora Ana Torres Rojas, no es beneficiaria de esta prestación social. 27 Razones suficientes para negar la pretensión encaminada al reconocimiento y pago de la pretensión encaminada al pago del subsidio familiar. Compensación en dinero dotación vestido y calzado.
La parte demandante como tercera pretensión en el recurso de apelación, solicita el reconocimiento y pago en dinero por concepto de vestido de labor dejado de percibir por la demandante durante la relación laboral, sin embargo, de las pretensiones de la demanda no se evidencia que se haya realizado esta solicitud, así como tampoco de la reclamación administrativa ante la entidad demandada.
Así las cosas, se evidencia que no es procedente acceder a dicha compensación. En ese orden de ideas, se modificará la sentencia de primera instancia en el sentido del pago de las prestaciones legales ordinarias a cargo del empleador, deben ser pagadas por Hospital Central de la Policía, tomando el ingreso base de cotización sobre el salario devengado por un auxiliar de servicios, código 6-1 grado 28, entre el 11 de agosto de 2014 y el 3° de mayo de 2019, y, si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. 6.4.
Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: “(…), salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de procedimiento Civil (…)”.
Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “(…). En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (…)”. De las normas transcritas, se advierte que no se impone al funcionario judicial la 28 obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, para esta Sala no es procedente imponerlas, ya que no se verifica una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Modificar el numeral tercero de la sentencia del 31 de marzo de 2025, emitida por el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, dentro del proceso adelantado por la señora Ana Ceneth Torres Rojas en contra del Hospital Central de la Policía, los cuales quedarán así:
TERCERO. – Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional - Dirección de Sanidad - Hospital Central de la Policía Nacional, a pagar a favor de la señora Ana Ceneth Torres Rojas, el equivalente a las prestaciones sociales ordinarias de carácter legal que percibían los empleados públicos de planta de la Entidad demandada y que fueron solicitadas en la demanda, en el período comprendido entre el 11 de agosto de 2014 al 03 de marzo de 2019, únicamente por el tiempo en que la actora efectivamente prestó el servicio, sin tener en cuenta las interrupciones, tomando como base de liquidación el salario devengado por un auxiliar de servicios, código 6-1 grado 28.
El tiempo laborado por la señora Ana Ceneth Torres Rojas, comprendido entre el 11 de agosto de 2014 al 03 de marzo de 2019, salvo las interrupciones y suspensiones señaladas, deberá computarse para efectos pensionales en la respectiva Entidad en la que se encuentre afiliada la demandante. Calcular si existe diferencia entre los aportes realizados mes a mes por la contratista, durante el período comprendido entre el 11 de agosto de 2014 al 03 de marzo de 2019, y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, teniendo en cuenta el salario devengado por un auxiliar de servicios, código 6-1 grado 28, debiendo cada parte cotizar al respectivo fondo la suma que resultara faltante por concepto de aportes a pensión y, en caso de que exista diferencia o no se 29 hubieran efectuado, deberán asumir el porcentaje correspondiente, de conformidad con los señalado en la parte motiva.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia recurrida. Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado CS