11001-33-42-047-2023-00261-01 · Tribunal Administrativo de Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., 25 de marzo del 2026 Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta o subyacente Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado tanto por el apoderado judicial de la parte demandante, como por el mandatario judicial de la entidad demandada, contra la sentencia del 26 de junio del 2025, expedida por el Juzgado 47 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. 1.

ANTECEDENTES El medio de control. La señora Enny Francisca Torres Obregón, a través de apoderado judicial, acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social, con el fin de obtener las siguientes declaraciones: 1.

Nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. S2023101356 código 12110 del 13 de junio del 2023, expedido por la subdirectora de contratación de la Secretaría Distrital de Integración Social, a través del cual, se negó el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales derivadas. 2.

Que entre demandante y demandada existió una verdadera relación laboral, respecto de los contratos de prestación de servicios ejecutados desde el 02 de diciembre del 2013 hasta el 27 de julio del 2020. 3. Que es obligación de la entidad demandada reconocer y pagar a la Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 2 demandante todos y cada uno de los emolumentos salariales y prestacionales, por haberse constituido una relación laboral, durante el tiempo comprendido entre los años 2013 y 2020.

Como consecuencia de tales declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la demandada, lo siguiente: 1. Reconocer y pagar a la demandante las prestaciones sociales correspondientes al cargo efectivamente ejercido, durante el tiempo de duración de cada uno de los contratos de prestación de servicios, tales como, cesantías, intereses sobre las cesantías, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, bonificación anual por servicios prestados, prima técnica y bonificación especial de recreación. 2.

Reconocer y pagar en forma indexada los dineros que resulten a favor de la demandante, conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 3. Pagar los aportes a seguridad social por el tiempo durante el cual, la demandante prestó sus servicios, en la proporción que establece la ley como obligación que deben cumplir los empleadores. 4. Dar cumplimiento a la sentencia conforme los artículos 192 y 195 del CPACA. 5.

Pagar las agencias en derecho. Fundamentos fácticos. La demandante señaló como soporte del presente medio de control lo siguiente: Ejerció el cargo de profesional adscrita a la Dirección Territorial, Dirección Poblacional, Subdirecciones Locales y Subdirecciones Técnicas de la entidad, cargo existente en la planta de personal adscrito a otras direcciones administrativas.

El 26 de mayo del 2023, formuló petición de reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de los emolumentos salariales y prestacionales. Petición que fue resuelta en forma desfavorable mediante oficio No. S2023101356 código 12110 del 13 de junio del 2023. Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 3 Durante más de cinco años estuvo excluida de los mínimos derechos laborales, al ejercer sus labores mediante contratos de prestación de servicios, pese a desarrollar funciones propias de la misión de la entidad y en cargos ejercidos también por personal de planta, durante el lapso comprendido entre el 02 de diciembre del 2013 y el 27 de julio del 2020, con la suscripción de ocho contratos, como profesional de seguimiento.

Además, la labor desempeñada se realizó bajo una subordinación que fue remunerada en forma mensual y bajo el cumplimiento estricto de un horario y de las órdenes impartidas por los jefes inmediatos, labores que se desarrollaban con los implementos de la entidad. Por tanto, se cumplieron los requisitos para predicar la existencia de una verdadera relación laboral.

Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante citó como normas violadas con la expedición del acto administrativo: los artículos 1°, 2°, 4°, 13, 23, 25, 29, 53, 83, 84, 95 (1), 122, 123, 124, 125, 209, 230, 287 y 288 de la Constitución Política; los artículos 1494, 1613, 1614, 2302 y 2356 de la Ley 84 de 1873; el artículo 34 de la Ley 57 de 1887; el artículo 5° numeral tercero de la Ley 4 de 1913; el artículo 1° de la Ley 52 de 1975; los artículos 7° y 9° de la Ley 21 de 1982; los artículos 1°, 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990; la Ley 80 de 1993; la Ley 100 de 1993; el artículo 12 de la Ley 4 de 1994; el artículo 1° de la Ley 89 de 1998; el artículo 16 de la Ley 446 de 1998; los artículos 1°, 3°, 4°, 5° y 6° de la Ley 489 de 1998; el artículo 48 de la Ley 734 de 2002; el artículo 7° de la Ley 797 de 2003; la Ley 828 de 2003; los artículos 1°, 2°, 5°, 17, 19, 21 y 25 de la Ley 909 de 2004; los artículos 4° y 5° de la Ley 1071 de 2006; la Ley 1150 de 2007; el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007; la Ley 1250 de 2008; los artículos 3°, 10°, 102 y 138 de la Ley 1437 de 2011; los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011; los artículos 167 y 247 de la Ley 1564 de 2012; los artículos 329 y 330 de la Ley 1607 de 2012; el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015; el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015; el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019;

El Código Sustantivo del Trabajo; así como la relación de algunos decretos y disposiciones normativas de la entidad que estima vulnerados. Indicó que, el acto administrativo demandado transgrede normas de orden superior y legales en que debía fundarse, respecto del ejercicio de las obligaciones Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 4 asignadas mediante contratos de prestación de servicios y desestimar sin fundamento jurídico alguno el pago de todas las acreencias laborales y prestacionales.

Afirmó que, al reunirse los elementos de la relación laboral, se desvirtuaron los presupuestos de un contrato de prestación de servicios y se configuró un contrato de trabajo, por lo que, la entidad incumplió la prohibición constitucional y legal para celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente para cuyo cumplimiento se requiere la creación de los empleos o cargos públicos.

En conclusión, manifestó que se desvirtúan los presupuestos de un contrato de prestación de servicios y se configura una relación laboral, pese a las cláusulas en las que se pretende disfrazar una actividad que debe ser desempeñada mediante un contrato de trabajo. Contestación de la demanda. El Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, a través de su apoderado judicial, contestó la demanda manifestando que se opone a cada una de las pretensiones expuestas en la demanda, por considerar que carecen de soporte fáctico y jurídico.

Señaló que, no existe ninguna obligación legal pendiente a favor de la demandante, pues la entidad pagó el valor correspondiente a los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios conforme al marco legal que los cobija, como es, la Ley 80 de 1993. Siendo, además, inexistente el pretendido contrato de trabajo, pues no aplica el principio de la primacía de la realidad sobre las formas por no encontrarse demostrado.

Aunado a lo anterior, manifestó que no existió relación laboral por cuanto no se configuraron los elementos propios de la misma, por lo que, no se puede dar aplicación a la presunción contemplada en el artículo 53 Constitucional, pues no se dieron los presupuestos para configurar el contrato de trabajo, tales como la prestación personal del servicio, la subordinación continuada y la remuneración. Aunado a que, la entidad cumplió con todas las obligaciones legales que le correspondían conforme al tipo de vinculación de la demandante, las cuales se Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 5 circunscriben al pago de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios suscritos.

Finalmente, propuso las excepciones que denominó legalidad del contrato de prestación de servicios; inexistencia del contrato realidad; inexistencia de las obligaciones reclamadas; cobro de lo no debido; prescripción; no configuración del derecho al pago de ninguna suma de dinero, ni indemnización; buena fe de la demandada; enriquecimiento sin causa y genérica.

2. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado 47 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia 26 de junio del 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto administrativo mediante el cual, se negó a la demandante la existencia de la relación laboral y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales solicitadas, por considerar que se estructuran los elementos de la relación laboral.

En cuanto a la motivación y el restablecimiento del derecho, resolvió la sentencia entre otros, lo siguiente: “(…). Una vez revisada la documentación, se evidencia que la Secretaría de Integración Social en desarrollo de los lineamientos para articular la territorialización de las políticas sociales a través de la Subdirección Local Para la Integración Social – localidad de Usme - Sumapaz, prestó los servicios de profesional para brindar apoyo respecto de las actividades propias de los proyectos de inversión de la entidad -adulto mayor- de la SDIS en el que se suscribieron 8 contratos de prestación de servicios los cuales, fueron ejecutados de manera personal durante 6 años, 7 meses y 25 días, desde el 2 de diciembre de 2013 al 27 de julio de 2020, (…).

Ahora bien, en relación con la interrupción presentada entre la terminación de los contratos de servicios, se evidencia que entre el contrato 2019-2130 al contrato 2020-896 (40 días hábiles), existe solución de continuidad entre uno y otro contrato, al sobrepasar los 30 días hábiles, como límite temporal establecido en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, emitida por el Consejo de Estado.

(…). Con fundamento en lo anterior, para agencia judicial opera el fenómeno de la prescripción en relación al reconocimiento y pago de los emolumentos y prestaciones sociales reclamadas desde el 2 de diciembre de 2013 hasta el 3 de enero de 2020, con ocasión de los contratos 2013-9166; 2014-2569; 2015-5998; 2016-9757; 2017-2220; 2018- 1993; 2019-2130; toda vez, que conforme a las reglas en sentencia de unificación anteriormente enunciadas, la señora ENNY FRANCISCA TORRES OBREGON prestó sus servicios con una interrupción superior a 30 días entre el contrato 2019-2130 y 2020-896, donde había transcurrido Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 6 el periodo de 40 días hábiles entre uno y otro.

Y visto que, la señora TORRES OBREGON presentó reclamación administrativa después de los 3 años siguientes a la primera interrupción contractual, es decir cuando había ocurrido 4 meses y 23 días por tal razón, no resulta entonces procedente reconocer los emolumentos deprecados en la demanda. (…). Empero, la prescripción no aplica frente a los aportes para pensión, por tanto, el restablecimiento del derecho se limitará exclusivamente a calcular el ingreso base de cotización pensional (IBC) los honorarios pactados y recibidos entre el 2 de diciembre de 2013 y entre el 3 de enero de 2020 mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, se deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones las sumas faltantes por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador; es así, que la demandante acreditar ante la entidad contratante las respectivas cotizaciones que realizó al sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le atañe como trabajadora.

(…). Con fundamento en los elementos de juicio allegados en el expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, se infiere con toda claridad la subordinación de que revistió la presunta relación contractual suscrita, toda vez, que la demandante al desarrollar la actividad para la que fue contratada de manera sucesiva por casi 8 años, contradice la naturaleza temporal y excepcional de un contrato de prestación de servicios; materializándose el elemento de subordinación y la existencia de una relación laboral encubierta bajo un vínculo contractual.

(…). De tal manera, se encuentra demostrada la concurrencia de la totalidad de los elementos esenciales para la declaratoria de la existencia del vínculo laboral, en particular, la subordinación y dependencia que rige las relaciones de trabajo, el carácter permanente de las actividades desarrolladas por la demandante, que las labores encomendadas fueran propias para el debido funcionamiento del área de adulto mayor.

(…).

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL a CALCULAR el ingreso base de cotización pensional (IBC) los honorarios pactados y recibidos por la señora ENNY FRANCYSCA TORRES OBREGON, entre el 2 de diciembre de 2013 hasta el 3 de enero de 2020, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista, proceder a cotizar al respectivo fondo de pensiones las sumas faltantes por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador;

(…).

CUARTO: a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA DE INTEGRACIÓN SOCIAL así: a) A reconocer, liquidar y pagar a la señora ENNY FRANCYSCA TORRES OBREGON, todos los emolumentos y prestaciones sociales devengadas tomando como IBL la remuneración los honorarios pactados entre las partes dentro de cada uno de los contratos de prestación de servicios con base en las prestaciones devengadas por el personal de planta adscrito DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA DE INTEGRACIÓN SOCIAL entre el 28 de febrero de 2020 hasta el 27 de julio de 2020, en Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 7 concordancia, con las prestaciones legalmente establecidas en los artículos 3 y siguientes del Decreto 1045 de 1978. b) En cuanto a la diferencia concerniente a los aportes al sistema de seguridad social, la entidad accionada deberá tomar durante el tiempo comprendido entre el 28 de febrero de 2020 hasta el 27 de julio de 2020, el IBL de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. c) DECLARAR que el tiempo laborado por la accionante, bajo la modalidad del contrato realidad se debe computar para efectos pensionales.

(…)”.

3. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconformes con la anterior decisión, los apoderados judiciales de las partes procesales demandante y demandada, interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, los cuales sustentaron como se indica a continuación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia en relación con la prescripción decretada y la condena de los factores reconocidos conforme al Decreto 1045 de 1978, efecto para el cual expuso: “(…).

La regla establece que la prescripción ocurre a los treinta (30) días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente. 4.8. La excepción establece que aquel término puede flexibilizarse teniendo en cuenta las circunstancias especiales probadas en el proceso. 4.9. En este caso hubo circunstancias especiales: (1) Trabajo sin solución de continuidad durante más de seis años.

(2) Ejecución de los contratos en cumplimiento del mismo objeto. De donde se deduce el carácter permanente de las funciones asignadas, las cuales no cambiaron a pesar de la última interrupción. (…). La sentencia apelada condena a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar a la demandante “todos los emolumentos y prestaciones sociales”, con base en los honorarios percibidos, causados entre el 28 de febrero de 2020 y el 27 de julio de 2020, siendo aquellas prestaciones las establecidas en los artículos 3 y siguientes del Decreto Ley 1045 de 1978. 5.2 Aquella condena no guarda correspondencia con la sustentación jurídica de las prestaciones reclamadas (…), ni con las pretensiones contenidas en la demanda (principio de congruencia), (…).

Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 8 El Decreto Ley 1045 de 1978 no incluye entre las prestaciones que reclama la demandante: prima de servicios, bonificación anual por servicios prestados, prima técnica, bonificación especial de recreación e intereses liquidados sobre el salado de las cesantías a 31 de diciembre de cada año. (…).

En el proceso se demostró que la demandante recibió el pago de cada contrato ejecutado. 6.2. También se demostró que en cada contrato se estableció el pago de la seguridad social a cargo de la demandante como condición para el pago de los correspondientes honorarios. 6.3. Lo anterior permite deducir que la condena debe ser clara y precisa en contra de la entidad demanda ordenándole que pague a la entidad de seguridad social lo que le corresponde como empleador, sin ninguna complicación”.

Por su parte, la entidad demandada pretende la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para en su lugar, negar todas las pretensiones de la demandante, bajo los siguientes argumentos, entre otros: “(…). En el asunto que nos atañe, nos apartamos de la conclusión arribada por el despacho, debido a que la demandante no probó la configuración de la totalidad de los elementos necesarios para que se declare la existencia de la relación laboral.

(…). De lo anterior se colige que mi representada celebró contratos de prestación de servicios de aquellos expresamente autorizados por la norma anteriormente transcrita y, por ende, la demandante siempre ejecutó sus obligaciones con total autonomía. Ahora bien, la imposición de obligaciones contractuales y su ejecución no implican subordinación, y las entidades del estado están en la potestad, y aún más en la obligación, de designar personas encargadas de la coordinación, control y vigilancia de los contratos que suscriben, en los términos del artículo 14 de la ley 80 de 1993.

(…). Por otra parte, frente a las consideraciones esbozadas por el a quo, tendientes a indicar la comprobación de la existencia de una relación laboral entre las partes de este proceso, comoquiera que la parte demandante desarrolló obligaciones propias de la misionalidad de la entidad demandada, y por ende desempeñó funciones similares a los de los funcionarios de planta de la entidad, es necesario señalar que el cumplimiento de obligaciones contractuales que se asemejen a las funciones desempeñadas por los servidores de la administración pública no es indicio de la existencia de una relación laboral, puesto que la Ley 80 de 1993 prevé la contratación directa de personas naturales cuando la administración pública carezca del personal necesario para el ejercicio de sus funciones.

Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 9 (…). En consecuencia, es improcedente lo resuelto por el Juzgado 47 Administrativo del Circuito de Bogotá en providencia de primera instancia, respecto al reconocimiento y pago de las sumas solicitadas por la demandante, porque en atención a las normas y las jurisprudencias citadas, su vinculación con la SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL DE BOGOTÁ D.C. no genera los derechos reclamados.

Los contratos de prestación de servicios no tienen la vocación de convertirse en contratos de trabajo, como tampoco adquieren la condición de servidores públicos las personas naturales que prestan sus servicios al Estado mediante tales negocios jurídicos. (…). De esta manera, no es jurídicamente procedente aseverar que las obligaciones que la demandante ejecutó a lo largo de su vinculación contractual con la entidad, se trataban de actividades de carácter permanente, toda vez que la vigencia de todos los contratos de prestación de servicios que la demandante suscribió con la entidad demandada estuvo vinculada en todo momento a la implementación de los Planes Distritales de Desarrollo mencionados anteriormente, los cuales, a la fecha, ya no se encuentran vigentes.

En tal sentido, distinto a lo acotado por el despacho judicial, se evidencia que la SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL DE BOGOTÁ no hizo uso indebido de la figura del contrato de prestación de servicios; por el contrario, en los vínculos contractuales cuenta con un estudio de las razones para la contratación y las necesidades que se pretendían satisfacer con estos.

Por lo tanto, se reitera que el elemento de la subordinación, propia de la relación laboral, no fue demostrado, comoquiera que en el plenario no se probó la existencia de órdenes e instrucciones de superiores, llamados de atención, sanciones por no asistir a los jardines infantiles, donde cumplió sus obligaciones, puesto que el servicio podía seguirse prestando en caso que la actora no asistiera.

(…)”.

4. TRÁMITE PROCESAL Los recursos interpuestos fueron concedidos mediante providencia del 04 de agosto del 2025 y admitidos por este Despacho a través de proveído del 05 de septiembre de la misma anualidad, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3.º) y 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Una vez concedidos y admitidos los recursos de apelación, se tiene que las partes procesales no efectuaron pronunciamiento en esta etapa procesal y el Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 10 Ministerio Público igualmente guardó silencio, según obra en constancia secretarial del 22 de septiembre del 2025. 5.

CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 5.2. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar sí entre la señora Enny Francisca Torres Obregón y el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, existió un verdadero vínculo laboral durante el periodo que prestó sus servicios para dicha entidad, esto es, del 02 de diciembre del 2013 al 27 de julio del 2020 y si, como consecuencia del mencionado vínculo, le asiste derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales y salariales a que tenía derecho, durante el periodo en que al parecer duró la vinculación. Así mismo, se debe establecer si en el presente asunto operó la prescripción en atención a la interrupción contractual y si hay lugar a imponer condena en costas y agencias en derecho en contra de la entidad demandada y a favor de la parte demandante. 5.3.

Tesis de la Sala. En el asunto sometido a estudio se modificará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, solo para precisar que, al hallarse configurada la existencia de una verdadera relación laboral entre la señora Enny Francisca Torres Obregón y el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social, se deben reconocer y pagar, a título de restablecimiento del derecho, únicamente las prestaciones legalmente reconocidas por la entidad a los empleados de planta de la época que se ordena, cuya base de liquidación se realizará conforme a los honorarios pactados.

Adicionalmente, teniendo en cuenta las disposiciones consagradas en sentencia 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».

Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 11 de unificación, al encontrarse configurada la solución de continuidad, es procedente concluir que, al haberse presentado una interrupción contractual por un tiempo superior a 30 días hábiles, se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de las órdenes de prestación de servicios suscritas con anterioridad al 28 de febrero del 2020.

Por tanto, no se efectuará reconocimiento alguno de los derechos salariales o prestacionales derivados de los mismos, como quiera que a razón de la interrupción se generó su prescripción. Finalmente, se confirmará la decisión de primera instancia, en el sentido de no condenar en costas a la entidad demandada, pues no se halla procedente imponerlas, ya que no se evidencia una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, máxime teniendo en cuenta que las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.

Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente; hechos probados; caso concreto y condena en costas. 5.4. Marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente. La Corte Constitucional declaró exequible el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que estableció la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, después de hacer un análisis al respecto y definió las características de dicha modalidad de contratación estableciendo las diferencias con el contrato de trabajo, donde concluyó que el contrato de prestación de servicios es ajustado a la Constitución, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.

Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas, artículo 53 de la Constitución Política.

De igual manera, se resaltó que este tipo de vinculación procede cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta y además la temporalidad del contrato. Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 12 El Consejo de Estado, ha reiterado en varias oportunidades2 que, para que se configure un contrato de trabajo, se deben acreditar los tres elementos propios de una relación laboral de trabajo, los cuales son: a) la prestación personal del servicio; b) la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador y c) la remuneración. Ahora bien, nos enfocaremos en dar un leve concepto de cada uno de los elementos exigidos para que se configure una relación de trabajo, los cuales son: a) Prestación personal del servicio, este elemento es relevante para demostrar la permanencia que se necesita en la entidad respecto de la labor desarrollada, que la hace inherente, además demuestra la «[…] equidad o similitud, que el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios […] para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral […]»3. b) Subordinación, sujeción a la orden, mando o dominio de alguien4, es la situación en la que se exige al servidor público el cumplimiento de unas órdenes en cuanto a la forma y manera de realizar el trabajo, bajo una coordinación y parámetros establecidos, durante el tiempo que dure el vínculo. c) Remuneración, contraprestación pecuniaria que se obtiene por la prestación de un servicio.

Se comprueba de este modo que la relación laboral encubierta o subyacente se configura solamente si se logra demostrar que, dentro de ese acuerdo contractual, se constituyen los elementos que generan un verdadero vínculo laboral, solo que la administración en su afán de disfrazarlo, le da otra connotación. 2 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 1° de marzo y 26 de julio de 2018, radicados Nos. 68001-23-31-000-2010-00799-01 y 23001-23-33-000-2013- 00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: César Palomino Cortés; 1° de marzo de 2018, radicado 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 1° de marzo de 2018, radicado 76001233300020130040901 (0349-16), Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; 20 de septiembre de 2018, radicado 66001233300020160026201 (20462017), Consejera Ponente: Sandra Lisett Ibarra Vélez. 3 Posición que adoptó el Consejo de Estado, ver entre otras, Sentencia de 8 de marzo de 2018, radicado 76001-23-33-000-2013-00409-01, Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Concepto dado por el diccionario de la lengua española.

Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 13 Es de resaltar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado en varias oportunidades el Consejo de Estado5, dicha calidad no se otorga por el sólo hecho de trabajar para el Estado.

Sentencias de unificación respecto de la relación laboral encubierta o subyacente. Este tema ha sido tan sensible, que el máximo órgano de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha proferido en los últimos años dos sentencias de unificación con el ánimo de reducir el empleo de los contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales.

En efecto, en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto del 20166, el Consejo de Estado señaló como reglas de unificación las siguientes: “(…). i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro-operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. 5 Sentencia de veintitrés (23) de febrero de dos mii diecisiete (2017) radicado 11001-33-31-021- 2007-00729-02; dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) expediente 25000 23 25 000 2006 08204 01 (1452-2013) «[…] Pese a hallarse probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado N° Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).

Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 14 iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.

De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”.

De la jurisprudencia transcrita se tiene que la prescripción recae sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial el cual, en este caso, se da en las prestaciones sociales reconocidas como consecuencia de un vínculo laboral, más no se aplica a los derechos pensionales por tener la calidad de prestación periódica, como tampoco a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes.

Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 15 En la más reciente Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-202 del 09 de septiembre del 20217, la misma Corporación precisó tres reglas relacionadas con la relación laboral encubierta o subyacente, así: “(…). 167.

La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.

La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.

La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)”. En esta providencia se puntualizó que el término «estrictamente indispensable» que deben durar los contratos de prestación de servicios será el que se señale en la minuta respectiva y que corresponde al lapso que, según los estudios previos, debe concederse a la espera de que el contratista cumpla con el objeto contractual, sin perjuicio de las prórrogas que puedan concederse para garantizar ese cumplimiento.

Igualmente, se expuso que aun cuando los contratistas de las entidades partes en una relación laboral encubierta o subyacente no hayan sido afiliados al sistema de seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales y de salud, no procede reembolsarle los aportes que haya efectuado de más, por ser aportes parafiscales obligatorios y con destinación específica. 7 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 16 5.5.

Hechos probados. En atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: 1. El 26 de mayo del 2023, la señora Enny Francisca Torres Obregón solicitó, ante el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas por el servicio prestado durante su vinculación, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios. 2.

En respuesta a la anterior petición, la Secretaría Distrital de Integración Social expidió el acto administrativo contenido en el Oficio No. S2023101356 código 12110 del 13 de junio del 2023, en el que negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las acreencias pretendidas. Acto notificado el 14 del mismo mes y año, a través de correo electrónico. 3.

Según certificación expedida por la Subdirección de Contratación de la Dirección de Gestión Corporativa de la Secretaría Distrital de Integración Social, el día 14 de junio del 2023, se acreditó que la señora Enny Francisca Torres Obregón prestó sus servicios a dicha entidad, mediante contratos de prestación de servicios, cuya ejecución se desarrolló así: a) contrato 2013- 9166, del 02 de diciembre del 2013 al 01 de marzo del 2014, por valor de $9.546.000; b) contrato 2014-2569, del 04 de marzo del 2014 al 03 de marzo del 2015, por valor de $39.139.200; c) contrato 2015-5998, del 06 de marzo del 2015 al 05 de mayo del 2016, por valor de $36.949.000; d) contrato 2016-9757, del 01 de junio al 31 de diciembre del 2016, por valor de $16.795.000; e) contrato 2017-2220, del 09 de febrero al 08 de diciembre del 2017, por valor de $34.930.000; f) contrato 2018-1993, del 17 de enero del 2018 al 28 de febrero del 2019, por valor de $41.365.500; g) contrato 2019- 2130, del 04 de marzo del 2019 al 03 de enero del 2020, por valor de $37.050.000 y h) contrato 2020-896, del 28 de febrero al 27 de julio del 2020, por valor de $19.080.000. 4.

Aunado a la certificación descrita, la señora Torres Obregón suscribió y ejecutó con el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social, los siguientes contratos de prestación de servicios: No. Contrato Vigencia Valor total Objeto/Perfil Prestación de servicios profesionales para la operación, seguimiento y cumplimiento de los Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 17 2013-9166 02/12/2013 a 01/03/2014 $9.546.000 procedimientos administrativos, operativos y programáticos de los servicios sociales del proyecto 742 atención integral para personas mayores: disminuyendo la discriminación y la segregación socioeconómica, que contribuyan a la garantía de los derechos de la población mayor en el marco de la política pública social para el envejecimiento y la vejez en el Distrito Capital 2014-2569 04/03/2014 a 03/03/2015 $39.139.200 Prestar servicios profesionales para la operación, seguimiento y cumplimiento de los procedimientos administrativos, operativos y programáticos de los servicios sociales del proyecto 742 atención integral para personas mayores: disminuyendo la discriminación y la segregación socioeconómica, que contribuyan a la garantía de los derechos de la población mayor en el marco de la política pública social para el envejecimiento y la vejez en el Distrito Capital 2015-5998 06/03/2015 a 05/05/2016 $36.949.000 Prestar servicios profesionales para la operación, seguimiento y cumplimiento de los procedimientos administrativos del proyecto 742 atención integral para personas mayores disminuyendo la discriminación y la segregación socioeconómica, en el servicio social, desarrollo de capacidades y potencialidades con apoyo económico 2016-9757 01/06/2016 a 31/12/2016 $16.795.000 Prestar servicios profesionales para la operación, seguimiento y cumplimiento de los procedimientos administrativos relacionados con la atención integral para personas mayores en el marco de la política pública social para el envejecimiento y la vejez en el Distrito Capital 2017-2220 09/02/2017 a 08/12/2017 $34.930.000 Prestar servicios profesionales para la operación, seguimiento y cumplimiento de los procedimientos del servicio social apoyos para la seguridad económica y del proyecto 1099 envejecimiento digno, activo y feliz en el marco de la política pública social para el envejecimientos y la vejez en el distrito 2018-1993 17/01/2018 a 28/02/2019 $41.365.500 Prestar servicios profesionales para la operación, seguimiento y cumplimiento del servicio social apoyos para la seguridad económica del proyecto 1099 envejecimiento digno, activo y feliz en el marco de la política pública social para el envejecimiento y la vejez en el distrito 2019-2130 04/03/2019 a 03/01/2020 $37.050.000 Prestar servicios profesionales para la operación, seguimiento y cumplimiento del servicio social apoyos para la seguridad económica del proyecto 1099 envejecimiento digno, activo y feliz en el marco de la política pública social para el envejecimiento y la vejez en el distrito 2020-896 28/02/2020 a 27/07/2020 $19.080.000 Prestar servicios profesionales para la operación, seguimiento y cumplimiento del servicio social apoyos para la seguridad económica del proyecto 1099 envejecimiento digno, activo y feliz en el marco de la política pública social para el envejecimiento y la vejez en el distrito 5.

Certificación emitida por la subdirectora administrativa y financiera de la Secretaría Distrital de Integración Social, en la que acredita los pagos realizados a la señora Torres Obregón, durante el periodo comprendido entre el 01 de diciembre del 2013 y el 31 de agosto del 2020, en virtud de los Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 18 contratos de prestación de servicios suscritos. 6.

Expediente contractual y hoja de vida correspondiente a la señora Enny Francisca Torres Obregón. 7. Certificación del 31 de enero del 2024, en la que, la subdirectora de Gestión y Desarrollo del Talento Humano de la Secretaría de Integración Social, hace constar que en la planta de personal de la entidad no existe el empleo en el nivel profesional, técnico o asistencial con las mismas obligaciones ejecutadas por la señora Enny Francisca Torres Obregón. 8.

Memorando No. I2024003409 del 06 de febrero del 2024, en el que, se hace constar que la Subdirección Local para la Integración Social de Usme – Sumapaz, no realiza reporte de turnos, planillas, cronogramas o registros de ingreso y salida, aduciendo que éstos son realizados por las bitácoras del servicio de seguridad, en caso de ingreso de elementos tecnológicos y afirma que los contratistas realizan sus actividades con plena autonomía, sin que se presente relación de subordinación. 9.

En diligencia adelantada en estrados judiciales del juzgado de primera instancia se escuchó el testimonio de la señora Liliana Patricia Arias Mateus, quien expresó entre otros que, es administradora de empresas y que conoce a la señora Enny Francisca Torres Obregón porque laboraron como contratistas durante los años 2013 a 2020. Afirmó que el cumplimiento de las labores contractuales se llevaba a cabo en un horario de 08:00 a.m. a 04:00 p.m., debiendo cumplir las órdenes dadas por el referente de proyecto, el subdirector local y el coordinador.

Informó que el respectivo coordinador era el encargado de verificar las visitas que realizaban según las bitácoras y en cada una de las visitas debía cumplir con unas especificaciones cuyo cumplimiento era verificado por el director, subdirector y coordinador de la entidad. Afirmó que las labores se debían desarrollar en forma personal siendo indelegables y en caso de tener que ausentarse debían reponer la realización de las visitas, puesto que debían cumplir con las metas estipuladas y el orden de las visitas era establecido por el coordinador.

Igualmente, adujo que tenían compañeros que ejercían las mismas labores en el programa de adulto mayor. Expresó que eran trasladadas a los sitios de visita en el carro asignado por la entidad, para el cumplimiento de las metas de visitas diarias en el domicilio de los beneficiarios, pero, en ocasiones debían sufragar el traslado cuando la camioneta que las Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 19 transportaba resultaba insuficiente.

Señaló que debían cumplir a cabalidad con las directrices impuestas por la entidad, entre ellas, con la verificación respecto del adulto mayor para que cumpliera con los componentes para integrarlos al programa y la entidad determinaba conforme a la información suministrada si eran o no beneficiarios del auxilio. 5.6. Caso concreto.

En el presente caso la señora Enny Francisca Torres Obregón pretende que se declare la existencia de una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 02 de diciembre del 2013 y el 27 de julio del 2020, que en su sentir, asegura se generó con la prestación del servicio que realizó en el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, en la modalidad de contratos de prestación de servicios, teniendo en cuenta que se configuran los elementos que constituyen un vínculo laboral.

Como consecuencia de ello, solicita que se le reconozcan y paguen, entre otros, las prestaciones que se derivan de la mencionada relación, tales como, cesantías, intereses sobre las cesantías, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, bonificación anual por servicios prestados, prima técnica y bonificación especial de recreación. Por su parte, la entidad demandada, aduce que no se puede acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que la relación que existió entre las partes se efectuó mediante contratos de prestación de servicios regidos por los preceptos de la Ley 80 de 1993, a efectos de atender las necesidades administrativas y de funcionamiento de la entidad, sin que se pueda inferir que de dicha relación contractual, surjan o se configuren los elementos propios de la relación laboral como son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. En ese orden, es necesario establecer si de las pruebas allegadas, se logra demostrar, la configuración de los tres elementos que constituyen una vinculación laboral, así: a) Prestación personal del servicio.

Este elemento ha sido reiterado por el Consejo de Estado, bajo el entendido de que, la labor encomendada la debe Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 20 prestar de manera personal y directa el presunto contratista, ya que el contrato obedeció a sus capacidades y cualidades.

Del análisis del acervo probatorio, en especial del testimonio y las documentales aportadas, se tiene que las funciones realizadas por la demandante, se debían ejercer de manera personal, esto por cuanto, ejercía su labor de prestación de servicios, como profesional en la identificación, seguimiento y cumplimiento de los procedimientos administrativos de la atención integral al adulto mayor, en el marco de la política pública de envejecimiento y vejez en el Distrito Capital, debiendo encargarse, como actividades y obligaciones, entre otros de: a) Implementar con oportunidad y calidad los procedimientos generales, procedimientos específicos, protocolos e instructivos establecidos por la entidad para la operación y prestación del servicio apoyos económicos, así como la implementación del procedimiento de gestión de cartera; b) Realizar mensualmente los cruces de bases de datos establecidos para la operación y prestación del servicio; c) Realizar las visitas de validación de condiciones de ingreso, las reportadas por informe único o por novedades identificadas en las Subdirecciones Locales, así como una visita de validación de condiciones anual de las personas mayores que no reportan novedad, procurando la oportunidad y calidad de la información; d) Diligenciar de manera oportuna, sistemática y permanente la ficha SIRBE y demás instrumentos o formatos institucionales inherentes a los procedimientos del servicio "apoyos económicos”; e) Asistir a los comités, comisiones, mesas y demás instancias de articulación relacionados con el servicio correspondiente y/o con la política pública social de envejecimiento y vejez; f) Apoyar la consolidación de informes requeridos sobre el servicio social y la proyección de respuestas a solicitudes de terceros; g) Implementar los procesos y procedimientos oficiales para la operación y prestación del servicio social como (Identificación, ingreso, activación, seguimiento, suspensión y egreso); h) Realizar la visitas de validación de condiciones de las personas mayores que presentan novedades por los cruces de bases de datos o en procedimiento Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 21 de seguimiento y control que adelanta la Subdirección para la Vejez y las Subdirecciones Locales; i) Realizar la formalización del ingreso de las personas mayores que fueron presentadas ante el comité local, en el marco de los procesos, procedimientos, protocolos y lineamientos establecidos, verificando el diligenciamiento de los formatos y soportes requeridos para tal fin; j) Emitir los conceptos que le sean requeridos y aportar elementos de juicio, que sirvan de insumo, para la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo de las acciones de identificación, ingreso, activación, suspensión, traslados, egreso y seguimiento, de las personas mayores vinculadas al servicio Desarrollo de capacidades y potencialidades con apoyo económico teniendo en cuenta, las orientaciones de gestión territorial de la política pública social para el envejecimiento y la vejez en el Distrito Capital; k) Presentar dentro de los tiempos estipulados, los informes y productos requeridos por el supervisor del contrato y el subdirector para la vejez, utilizando para ello los formatos institucionales oficiales; l) Participar con el equipo local en la planeación, programación y ejecución de las actividades propias y brindar asistencia técnica de los servicios sociales de la Subdirección para la Vejez, en los respectivos territorios y alcaldías locales; m) Participar en las reuniones y diferentes actividades que programen la Secretaría Distrital de Integración Social y la Subdirección para la Vejez.

Se destaca que aunque la entidad demandada asegura que la relación contractual estuvo bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, por la necesidad del servicio, dicha vinculación perduró por aproximadamente seis años, siete meses y veinticinco días, con la suscripción de ocho contratos de prestación de servicios, desdibujándose de esta forma el criterio de temporalidad, el cual fue reiterado en reciente sentencia de unificación, como el término estrictamente indispensable que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios.

A partir de lo anterior, se demuestra la necesidad del servicio de manera permanente, lo que permite concluir que la demandante no desarrolló funciones temporales, pues estuvo vinculada, se reitera, por seis años, siete meses y Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 22 veinticinco días en la entidad y ejercía las labores propias asignadas por ésta, quedando desvirtuado el vínculo contractual. b) Subordinación. Sobre este asunto el órgano de cierre ha precisado una serie de indicios que nos permiten determinar la existencia de una relación laboral dentro de los cuales se destacan: a) espacio físico de un lugar de trabajo (el cual debe tener en cuenta la nueva modalidad tecnológica); b) el horario de labores, valorada en función al objeto contractual; c) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y d) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

Del estudio integral de todo el acervo probatorio se arriba a la conclusión que: a) La demandante laboró para el Distrito Capital – Secretaría de Integración Social, por seis años, siete meses y veinticinco días, con la suscripción de ocho contratos de prestación de servicios; b) A la señora Torres Obregón se le adjudicaron funciones que debía ejecutar en las instalaciones de la entidad demandada o donde esta designara y los implementos, suministros y material con los cuales desempeñaba sus labores, eran de propiedad de la entidad, pero estaban a su cargo y debía velar por su cuidado y conservación; c) La demandante prestó sus servicios bajo una supervisión constante, pues como se indicó en el testimonio practicado y en los contratos suscritos, las funciones eran constantemente supervisadas y vigiladas por el referente de proyecto, el subdirector local y el respectivo coordinador, quienes además daban las instrucciones precisas relacionadas con lugar de trabajo asignado, visitas, reuniones, horarios, turnos, permisos y cumplimiento de los horarios, aunado al hecho que debía sujetarse a las directrices y lineamientos relativos a la prestación del servicio de la secretaría en relación con el adulto mayor y la vejez; d) De la prueba testimonial, igualmente se evidencia que la demandante, debido a las funciones que desempeñaba, debía realizar de manera permanente e ininterrumpida el trabajo, denotando con ello la prestación del servicio en forma personal, bajo el cumplimiento de un horario.

Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 23 En ese orden de ideas, en el sub-lite se desvirtuaron las características del contrato de prestación de servicios, porque la demandante cumplía funciones que no tienen el carácter de temporales, dado que la vinculación se mantuvo por más de seis años, cumpliendo el horario y las visitas que la entidad le imponía. De igual manera, no contaba con autonomía, ni independencia pues sus funciones se encontraban bajo coordinación y supervisión, es decir, se encontraba dependiente y sometida a una subordinación, siendo éstos, elementos propios de la relación laboral y no de un contrato de prestación de servicios.

Por otra parte, aunado a la subordinación de la demandante a las directrices impartidas por la entidad demandada, de las pruebas obrantes en el plenario y la declaración surtida en el presente asunto, se advierte la necesidad del servicio de manera permanente, teniendo en cuenta que las funciones que la señora Enny Francisca Torres Obregón desempeñó como contratista, son propias del aspecto misional y derivan en el adecuado funcionamiento de la Secretaría Distrital de Integración Social, situación que permite evidenciar que la demandante no desarrolló funciones de carácter temporal y que necesariamente conllevan que se desvirtúe el vínculo contractual. c) La contraprestación. Por otra parte, a la demandante se le pagó por los servicios prestados, como consta en la certificación de pagos y en los contratos allegados al expediente en los que se estipuló el valor a pagar por la función a desempeñar, lo que nunca controvirtió alguna de las partes, por lo que se entiende que el pago de cada orden de servicio se realizó de manera periódica – mensual como lo afirma la demandante.

Dado que la actividad desarrollada por la contratista implicó la subordinación y dependencia, que cumpliera un horario de trabajo, actividad que desempeñó de forma personal y que por este servicio devengaba un salario, es evidente, que se desvirtuaron los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes. Así las cosas, las pruebas demuestran que las funciones desempeñadas por la demandante no fueron de carácter transitorio, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, pues duró vinculada por un periodo significativo, lo que Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 24 constituye un indicio claro de que, bajo la figura de órdenes de prestación de servicios, se configuró en realidad una relación de tipo laboral, es así como al desvirtuarse el vínculo contractual es procedente la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente, que si bien, no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, sí genera un trato similar al que tiene un empleado público que ejerce las mismas funciones, en relación al tema económico.

Al respecto, es de resaltar que la consecuencia de reconocer la existencia de la relación laboral encubierta, es el reconocimiento de las prestaciones dejadas de percibir, las cuales se deben reconocer como si el cargo se hubiera ejercido de planta, o equipararlas al valor de las órdenes de servicio que se acordaron. Luego entonces, resalta esta Sala que la condena al pago de las prestaciones derivadas de la existencia de una verdadera relación laboral se otorga a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, dado que el acto administrativo que negó su reconocimiento desaparece del mundo jurídico a causa de su anulación y no como reparación indemnizatoria, atendiendo al criterio unificado dado por el Consejo de Estado en providencia del 25 de agosto de 2016.

Por otra parte, en el recurso de la demandante se pretende la revocatoria de la prescripción de las acreencias, por lo que, atendiendo a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 09 de septiembre de 20218, en relación con el término de interrupción de los contratos, esta Sala determina que la no solución de continuidad se contabilizará en un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente.

Así las cosas, conforme a la regla de unificación referida, se tiene que para determinar si hubo o no pérdida de continuidad en la relación laboral, las interrupciones entre contrato y contrato no deben superar los 30 días hábiles. 8 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 25 Fijado lo anterior, es preciso concluir que en este caso si hubo solución de continuidad, es decir, que opera la interrupción de contratos, toda vez que, entre la fecha de finalización y el inicio de alguno de ellos, transcurrió un interregno de tiempo superior a 30 días hábiles, como se advierte de las pruebas relacionadas en párrafos precedentes, así: No. Contrato Vigencia 2013-9166 Del 02 de diciembre del 2013 al 01 de marzo del 2014 2014-2569 Del 04 de marzo del 2014 al 03 de marzo del 2015 2015-5998 Del 06 de marzo del 2015 al 05 de mayo del 2016 2016-9757 Del 01 de junio al 31 de diciembre del 2016 2017-2220 Del 09 de febrero al 08 de diciembre del 2017 2018-1993 Del 17 de enero del 2018 al 28 de febrero del 2019 2019-2130 Del 04 de marzo del 2019 al 03 de enero del 2020 2020-896 Del 28 de febrero del 2020 al 27 de julio del 2020 En tal sentido, determina esta Sala que, en la relación laboral entre la señora Enny Francisca y el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social, se generó solución de continuidad, es decir, opera la interrupción de contratos, toda vez que existió interrupción superior a 30 días hábiles en la orden de prestación de servicios No. 2019-2130 que finalizó el 03 de enero del 2020 y la siguiente orden fue suscrita hasta el día 28 de febrero de la misma anualidad, es decir, transcurrieron 40 días hábiles aproximadamente.

En virtud de lo anterior, conforme a la sentencia de unificación, al encontrarse configurada la solución de continuidad, es procedente concluir que, al evidenciar interrupciones contractuales por un tiempo superior a 30 días hábiles, se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de la orden de prestación de servicios No. 2019-2130.

Por tanto, no se efectuará reconocimiento alguno de los derechos salariales o prestacionales derivados de dicho contrato y los anteriores, como quiera que, a razón de la interrupción se generó su prescripción. En tal sentido, únicamente se efectuará el reconocimiento pretendido para el contrato 2020-896. Con todo, resulta oportuno precisar que, la prescripción solo recae sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial y no de los derechos pensionales, ya que éstos, tienen la calidad de prestación periódica, tal como lo resaltó el máximo órgano de control de la Jurisdicción en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016.

Por lo que, es preciso aclarar que, pese a Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 26 que el reconocimiento salarial y prestacional se efectúa únicamente para el periodo comprendido entre el 14 de julio del 2020 y el 28 de junio del 2020, por haber existido interrupción superior a treinta (30) días operando la solución de continuidad, los aportes pensionales se tendrán en cuenta desde el día 06 de septiembre del 2011, fecha en la que inició el primer vínculo contractual entre las partes, teniendo en cuenta las interrupciones presentadas entre contrato y contrato.

Lo anterior, como restablecimiento del derecho, para el tiempo comprendido entre el 28 de febrero y el 27 de julio del 2020, por prescripción, cuya base de liquidación de dicho reconocimiento, en armonía con lo desarrollado por el órgano de cierre de esta Jurisdicción en las dos últimas sentencias de unificación, se hará teniendo en cuenta para ello, los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios celebrados, por cuanto: a) no se probó en forma detallada la existencia de un cargo de planta de un empleo con idénticas funciones a las que ejecutó la contratista y b) no se demostró que los honorarios pactados fueran inferiores a la asignación básica de un empleo de planta de similares características.

Así las cosas, esta Sala considera procedente ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones y demás derechos laborales (únicamente aquellas prestaciones pedidas en la demanda y que legalmente hayan sido reconocidas y pagadas por la entidad a los empleados de planta de la época que se ordena y no podrán reconocerse aquellas extralegales por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, beneficio que no cobija Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 27 a la demandante), por hallarse configurada la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la existencia de una relación laboral, ya que, en efecto, esta desproporción en la utilización de la figura prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, evidencia que la contratación de la señora Enny Francisca Torres Obregón, se dio con el ánimo de emplearla de modo permanente en la Secretaría Distrital de Integración Social, cumpliendo funciones propias para el adecuado funcionamiento y de la misión de la entidad, pero desconociendo sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna con el principio constitucional de igualdad.

No obstante, se modificará la misma precisando que, en el restablecimiento del derecho, es procedente ordenar el reconocimiento y pago únicamente de aquellas prestaciones y demás derechos laborales que legalmente hayan sido reconocidos y pagados por la entidad a los empleados de planta de la época que se ordena en esta sentencia, especificando que, tal como fue resuelto por el juzgado de conocimiento, el pago de las prestaciones salariales y sociales a que haya lugar, se liquidará teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, en armonía con lo desarrollado por el órgano de cierre de esta Jurisdicción en las aludidas sentencias de unificación 5.7.

Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: “(…), salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de procedimiento Civil (…)”.

Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “(…). En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (…)”. Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 28 A su vez, el artículo 361 del Código General del Proceso, consagró que sólo habrá lugar a imponer las costas cuando se halle comprobada su causación. De las normas transcritas, se advierte que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia, aplicando un criterio valorativo según el cual, se impondrá tal condena cuando se halle probada su causación o se evidencie una carencia de fundamento legal.

En el presente asunto, luego de realizar una evaluación razonable de la conducta procesal y al analizar la situación fáctica, jurídica y probatoria del sub judice, considera la Sala que no es procedente imponer la condena en costas, ya que no se verifica un obrar temerario, dilatorio, desleal o infundado, ni se advierte una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.

Razón por la cual, frente a este aspecto, se confirmará la no imposición de las costas en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Modificar la sentencia del 26 de junio del 2025, expedida por el Juzgado 47 Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Enny Francisca Torres Obregón en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social.

En consecuencia, la sentencia modificada quedará así: “(…).

CUARTO: a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA DE INTEGRACIÓN SOCIAL así: A reconocer, liquidar y pagar a la señora Enny Francisca Torres Obregón, únicamente los derechos de carácter laboral y prestacional que Expediente: 11001-33-42-047-2023-00261-01 Demandante: Enny Francisca Torres Obregón Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social 29 legalmente hayan sido reconocidos y pagados por la entidad a los empleados de planta de la época que se ordena en esta sentencia, causados desde el 28 de febrero hasta el 27 de julio del 2020 y liquidados de acuerdo con los honorarios pactados en los distintos contratos celebrados, según corresponda en el tiempo.

(…)”. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida. Tercero. Sin condena en costas en las dos instancias. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

(FIRMADO EN SAMAI) Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado (FIRMADO EN SAMAI) (FIRMADO EN SAMAI) José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado YCA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sección Segunda – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.