TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026). MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ Expediente: 11001334305820230008101 Demandante: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Demandados: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA REPETICIÓN Cumplido el procedimiento contemplado en el artículo 2471 de la Ley 1437 de 2011, entra la Sala a proferir sentencia de segunda instancia en el sentido de resolver el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA a) La parte actora, presentó acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición, con el objeto de obtener el reintegro de las sumas que afirma haber pagado por concepto de sanción moratoria, generada por el reconocimiento tardío de cesantías a un docente del Distrito Capital. b) En la demanda se indica que el docente presentó solicitud de cesantías el 28 de febrero de 2019; que el reconocimiento de dicha prestación se produjo el 12 de febrero de 2020; y que, por haberse efectuado fuera del término legal, se generó la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, la cual fue cancelada el 18 de marzo de 2021.
Se precisa que el valor pagado por ese concepto ascendió a $26.263.926, suma cuyo reembolso se reclama en esta actuación c) La parte actora afirma que el pago de la sanción moratoria tuvo origen en vía administrativa, esto es, en el trámite interno de reconocimiento de cesantías. 1 ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS.
EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 2 d) En cuanto a la imputación, el escrito señala que la parte demandada ejercía funciones en la Secretaría de Educación del Distrito para la época de los hechos relacionados con el trámite de cesantías, y que el incumplimiento de los términos legales para su reconocimiento dio lugar a la mora que generó la sanción pagada por la entidad.
Con fundamento en ello, la parte actora atribuye responsabilidad patrimonial a la parte demandada. e) Con base en lo anterior, la demanda solicita: (i) que se declare la responsabilidad patrimonial de la parte demandada; (ii) que se le condene a pagar el valor de la sanción moratoria cancelada por la entidad, esto es, $26.263.926;
(iii) que se ordene el pago de la indexación e intereses comerciales o moratorios desde la fecha del pago hasta el reintegro efectivo; y (iv) que se condene en costas.
2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada se opuso a las pretensiones, exponiendo los siguientes argumentos: a) Sostuvo que la conducta atribuida no puede calificarse como dolosa ni gravemente culposa y que no fue generadora de la erogación presupuestal asumida por la entidad. b) En relación con el presupuesto objetivo, afirmó que en el caso no existe sentencia condenatoria, conciliación u otra forma de terminación de conflicto, señalando que la sanción moratoria fue reconocida por vía administrativa. c) Frente a los hechos, indicó que respecto de varios de ellos se atenía a lo que se probara en el proceso y negó que la demandada hubiera fungido como Secretaria de Educación encargada o que hubiera incumplido deberes funcionales en el trámite de cesantías d) Como excepciones de fondo propuso: (i) ausencia de legitimación en la causa por pasiva;
(ii) ausencia de los requisitos legales para la procedencia de la acción de repetición; y (iii) inexistencia de conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a la demandada e) En desarrollo de su defensa expuso consideraciones normativas y jurisprudenciales sobre los presupuestos de la acción de repetición, insistiendo en que no se encuentra acreditada conducta dolosa o gravemente culposa ni relación directa entre la actuación atribuida y el pago efectuado.
Finalmente solicitó negar las pretensiones y decretar EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 3 pruebas, entre ellas la incorporación del expediente administrativo del trámite de cesantías y certificación laboral sobre los cargos desempeñados
3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes aspectos: a) En la fijación del litigio se determinó que correspondía establecer si la parte demandada era responsable por la suma que el Ministerio de Educación tuvo que cancelar como consecuencia de la sanción moratoria impuesta por el pago tardío de las cesantías y, en caso afirmativo, si procedía el reembolso solicitado. b) El despacho recordó que la acción de repetición exige la acreditación de tres presupuestos: i) una condena u otra forma de terminación de un conflicto contra el Estado por daños imputables a la acción y omisión del agente estatal, ii) que la entidad pública condenada haya cumplido con la sentencia y iii) que al servidor o particular comprometidos se les endilgue y pruebe que actuaron con dolo o culpa grave. c) En relación con el reconocimiento indemnizatorio, el juzgado señaló que estaba acreditado que mediante oficio del 30 de marzo de 2021 la Fiduprevisora, como administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció la indemnización por mora solicitada por el docente, y que el 18 de marzo de 2021 se realizó el pago por valor de $26.263.926 por concepto de sanción por mora.
Con fundamento en ello, tuvo por acreditados los presupuestos relativos al reconocimiento y al pago. d) En cuanto a la calidad de agente, el despacho verificó que la demandada fue servidora pública de la Secretaría Distrital de Educación en distintos cargos y examinó el manual específico de funciones aplicable para la época. e) Señaló que, aunque la demandada suscribió la resolución mediante la cual se reconocieron las cesantías, del manual de funciones no se desprende que tuviera asignada de manera expresa la función de verificar o reconocer oportunamente las cesantías en los términos en que se reprochaba en la demanda.
EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 4 f) El juzgado indicó que no encontró acreditado que dentro de los cargos desempeñados por la demandada existiera una función específica relacionada con el reconocimiento de cesantías cuya omisión pudiera atribuírsele formalmente, y que, en ese contexto, no podía concluirse que hubiera cometido la conducta endilgada. g) En consecuencia, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la demandada y, por tal razón, negó las pretensiones de la demanda. h) Asimismo, al haberse informado el fallecimiento de la demandada durante el trámite del proceso, el despacho reconoció la sucesión procesal en términos genéricos, conforme al artículo 68 del Código General del Proceso. i) En la parte resolutiva dispuso: (i) reconocer la sucesión procesal;
(ii) declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva; (iii) negar las pretensiones de la demanda; y (iv) no imponer condena en costas
4. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 4.1. El 27 de enero de 2025, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 4.2. El 01 de julio de 2025, el a quo mediante auto, concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación para su trámite en segunda instancia. 4.3.
El 13 de agosto de 2025, fue asignado el expediente al Despacho sustanciador de segunda instancia. 4.4. El 19 de agosto de 2025, esta Corporación mediante auto, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
5. DE LOS HECHOS PROBADOS De conformidad con los medios probatorios allegados, los hechos se pueden sintetizar de la siguiente manera: 5.1. Que la señora Celmira Martín Lizarazo estuvo vinculada a la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá D.C. desde el 01 de octubre de 2012 hasta el 30 de septiembre de 2020, tal y como consta en la certificación laboral expedida por el Grupo de Certificaciones Laborales de la Dirección de Talento Humano. 5.2.
Que mediante Resolución No. 997 del 12 de febrero de 2020, se reconoció el retiro de cesantías a favor del docente José Antonio Castillo EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 5 Roncancio, acto administrativo suscrito por la señora Celmira Martín Lizarazo en calidad de Directora de Talento Humano, tal y como consta en la copia del acto administrativo incorporada al expediente. 5.3.
Que, obra en el expediente el Oficio No. 20211070662501 del 30 de marzo de 2021, expedido por la Fiduprevisora S.A., en el cual se reconoce indemnización por mora a favor de José Antonio Castillo Roncancio, derivada del pago tardío de cesantías. 5.4. Que mediante certificación expedida por la Dirección de Prestaciones Económicas del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se hace constar que el 18 de marzo de 2021 se realizó un pago por valor de $26.263.926, por concepto de sanción por mora, a favor de José Antonio Castillo Roncancio, documento que obra en el expediente. 5.5.
Que la señora Celmira Martín Lizarazo falleció el 7 de agosto de 2024, según consta en el Registro Civil de Defunción aportado al proceso. II. CONSIDERACIONES A. ASPECTOS PROCESALES
1. COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE EN SEGUNDA INSTANCIA En el presente caso, la Sala observa que la impugnación contra la sentencia de primera instancia fue formulada por la parte demandante; en consecuencia, su competencia se limitará en esta oportunidad a los puntos controvertidos por la entidad apelante, en tanto resultaron desfavorables para ella, sin la posibilidad de enmendar la providencia del a quo en los aspectos que no fueron objeto de recurso, de conformidad con lo consagrado en el inciso primero del artículo 3282 del CGP.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera procedente aclarar que el juez de esta instancia tiene competencia para estudiar y reformar los aspectos íntimamente relacionados con el tema objeto de apelación, de ser ello indispensable3.
2. DEL RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR LA PARTE DEMANDANTE 2 “ARTÍCULO 357. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella.
Sin embargo, cuando ambas partes hallan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. ( )”. 3 Ibidem. “(…) El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (negrillas fuera de texto) EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 6 El apoderado de la parte demandante sustentó su recurso de apelación, conforme a los fundamentos analizados por el a quo, de la siguiente manera: a) Manifestó su inconformidad con la sentencia del 18 de diciembre de 2024, en cuanto declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la señora Celmira Martín Lizarazo y negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la decisión desconoce el alcance de las funciones que ejercía la demandada como Directora de Talento Humano. b) Señaló que, aunque el juzgado concluyó que el manual específico de funciones no le atribuía de manera expresa la verificación del trámite de cesantías, la demandada suscribió la Resolución No. 997 del 12 de febrero de 2020, mediante la cual se reconocieron las cesantías, lo que, según el recurrente, demuestra que actuó en ejercicio de sus funciones y que, en su calidad de jefe o líder del área, tenía deberes de coordinación, supervisión y seguimiento sobre el proceso administrativo. c) Indicó que la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías generó el pago de la sanción asumida por el Ministerio de Educación Nacional, y que dicha mora obedeció a una omisión atribuible a la demandada en el cumplimiento de los términos legales.
En apoyo de su argumento citó el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, el Decreto 2831 de 2005, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y la Sentencia de Unificación SUJ-SII- 012-2018 del Consejo de Estado, para sostener que a las secretarías de educación les corresponde la gestión y reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes y que la sanción por mora es aplicable cuando se incumplen los plazos legales. d) Afirmó que la conducta atribuida se enmarca en la presunción de culpa grave prevista en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, por violación manifiesta e inexcusable de las normas que regulan el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías, y señaló que el Comité de Conciliación del Ministerio aprobó el inicio de la acción de repetición. e) Finalmente, solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, declarar civil y patrimonialmente responsables a los sucesores procesales de la demandada, en los términos de la demanda, con condena en costas B. CONSIDERACIONES DE FONDO
1. DEL PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER De conformidad con los fundamentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si: EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 7 (i) ¿Tras el fallecimiento de la parte demandada durante el trámite del proceso, resulta jurídicamente procedente la comparecencia de sus sucesores procesales y, en consecuencia, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva? (ii) ¿La expedición de la Resolución No. 997 del 12 de febrero de 2020 y el posterior reconocimiento y pago de la suma de $26.263.926 por concepto de sanción por mora en sede administrativa, configuran el presupuesto objetivo exigido para la procedencia de la acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición? (iii) Y de acreditarse el presupuesto objetivo si ¿la conducta atribuida a la parte demandada puede calificarse como gravemente culposa por el presunto incumplimiento de los términos legales en el trámite que dio lugar a la mora y al pago de la sanción?
2. GENERALIDADES SOBRE LA ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EJERCIDA A TRAVÉS DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 2.1. Este medio de control, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado, tiene como propósito el reintegro de los dineros que, por los daños antijurídicos causados, como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o exservidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan salido del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización. Su finalidad radica en la protección del patrimonio estatal, indispensable para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho4. 2.2.
El fundamento constitucional de la acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición se encuentra en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual establece de manera expresa “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
En el evento en que el Estado sea condenado a la reparación de uno de dichos daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”. 2.3. El desarrollo de dicho mandado fue desarrollado en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, en cuyo artículo 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, Exp. 36.310, C.P. Hernán Andrade Rincón EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 8 2 define expresamente esta figura jurídica: (…) ARTÍCULO 2º.
ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. (…)” 2.4. De manera complementaria, el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reafirma la obligación estatal de ejercer esta acción en los siguientes términos: (…)
ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
(…)” 2.5. De la anterior normativa se desprende que la acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición constituye un mecanismo de carácter obligatorio mediante el cual el Estado persigue el resarcimiento de las sumas de dinero pagadas a título de reparación de un daño antijurídico, cuando este haya sido causado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor público o particular en ejercicio de funciones estatales. 2.6.
Para que la acción resulte procedente, es imperativo que concurran las siguientes condiciones sustanciales: (i) que exista una condena contra el Estado, formalizada mediante sentencia judicial, conciliación, transacción, u otra forma equivalente que produzca efectos de cosa juzgada; (ii) que dicha condena derive directa o indirectamente de la conducta de un agente estatal o de un particular que ejercía funciones públicas al momento del hecho generador del daño y;
(iii) que se acredite que dicha conducta fue desplegada con dolo o culpa grave, conforme a los parámetros objetivos establecidos en el ordenamiento jurídico y a la luz de los deberes funcionales propios del cargo o función desempeñada. 2.7. Acreditados tales elementos, no solo se configura la legitimidad sustancial del ejercicio de la acción, sino que se actualiza el deber constitucional y legal de la entidad pública correspondiente de perseguir el reembolso de las sumas erogadas, en aras de proteger el patrimonio público y de garantizar la responsabilidad individual de los agentes EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 9 estatales frente a sus actuaciones reprochables.
3. CASO EN CONCRETO A efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala precisa que en los procesos de repetición la carga probatoria recae en la parte actora, quien debe acreditar de manera suficiente: (i) la existencia de un acto jurídico —sentencia, conciliación, transacción, u otra forma de terminación de un conflicto— que haya motivado el pago estatal;
(ii) el nexo causal entre ese pago o hecho generador del pago y la conducta atribuida a un agente estatal o a un particular en ejercicio de funciones públicas; y (iii) que dicha conducta haya sido desplegada con dolo o culpa grave, conforme a lo previsto en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 y a los parámetros jurisprudenciales fijados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Conforme a lo expuesto, corresponde a esta Sala examinar lo siguiente:
3.1. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - INTERVENCIÓN DE LOS SUCESORES PROCESALES DE LA PARTE DEMANDADA, CELMIRA MARTÍN LIZARAZO Q.E.P.D. a) La Sala considera necesario realizar una precisión sobre la legitimación y el alcance de la intervención de los herederos de la exservidora pública demandada, habida cuenta de que su fallecimiento ocurrió durante el trámite de la presente acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición. b) Se encuentra acreditado en el expediente que la exfuncionaria demandada falleció el 07 de agosto de 2024, es decir, después de la presentación de la demanda y antes de que se dictara sentencia de primera instancia. c) Frente a este escenario de la legitimación en la causa por pasiva de los herederos cuando el exservidor público fallece, las posturas del Consejo de Estado no han sido pacíficas.
Para explicar esta evolución jurisprudencial y las distintas tesis que se han sostenido sobre el particular, se expone a continuación la siguiente línea de decisiones: SENTENCIA MOMENTO DEL FALLECIMIENTO DEL EXSERVIDOR PÚBLICO TESIS SOBRE LOS HEREDEROS Consejo de Estado, Sección Tercera, Antes de iniciar la acción La acción puede dirigirse contra los herederos (art. 2343 EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 10 Subsección A, Sent. 6 de noviembre de 2020, Exp. 59482, C.P. María Adriana Marín C.C.), pero debe probarse su calidad.
Si fallece después, aplica sucesión procesal (art. 60 CPC). Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sent. 9 de marzo de 2020, Exp. 47521, C.P. Martín Bermúdez Muñoz Antes de iniciar la acción Si el exservidor ya había fallecido, la acción solo puede dirigirse contra sus herederos (art. 2343 C.C.), no contra terceros beneficiarios de pensión. Si ocurre durante el proceso, procede la sucesión procesal.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sent. 30 de agosto de 2024, Exp. 59728, C.P. María Adriana Marín Mixto: unos exservidores fallecen antes de iniciar la acción y otros luego de iniciada la acción Si fallece antes de la demanda, los herederos carecen de legitimación. Si fallece después, procede sucesión procesal con herederos como representantes de la masa hereditaria.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sent. 15 de diciembre de 2017, Exp. 53768, C.P. Guillermo Sánchez Luque Antes de iniciar la acción Admitió la legitimación de herederos determinados e indeterminados como parte de la sucesión del exservidor. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sent. 23 de febrero de 2024, Exp. 70339, C.P. José Roberto Sáchica Méndez Antes de iniciar la acción Acción de repetición es personal y subjetiva: si el exservidor muere antes de la demanda, se extingue la acción y los herederos carecen de legitimación. Solo si muere después, procede sucesión procesal.
EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 11 d) Como se observa, no existe en la materia ni una sentencia de unificación, ni tampoco un precedente judicial que deba esta Sala acatar o en caso contrario, apartarse con una argumentación estricta. e) En ese contexto, y únicamente a título ilustrativo, cabe precisar que de la revisión de las providencias consultadas, se destacan dos tesis principales: (i) si el exservidor público fallece antes de la presentación de la demanda, los herederos no están legitimados en la causa por pasiva y la acción se extingue frente a ellos; y (ii) si el fallecimiento ocurre después de presentada la demanda, el proceso continúa contra sus herederos en calidad de sucesores procesales, quienes actúan únicamente en representación de la masa hereditaria. f) De este modo, en el caso concreto, como la demanda fue presentada el 21 de marzo de 2023 y la exservidora pública falleció el 07 de agosto de 2024, esto es, durante el trámite del proceso, la acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición no se extingue y procede la sucesión procesal.
En consecuencia, sus herederos pueden intervenir únicamente en representación de la masa hereditaria, sin que se les traslade el juicio de reproche subjetivo. g) En ese orden de ideas, dado que la parte demandada se encontraba con vida al momento de la presentación de la demanda y su fallecimiento ocurrió con posterioridad, durante el trámite del proceso, sí existía legitimación en la causa por pasiva al momento de estructurarse la relación procesal, razón por la cual no resultaba procedente declarar probada la excepción de falta de legitimación. En consecuencia, la comparecencia de sus herederos como sucesores procesales es jurídicamente válida, exclusivamente en representación de la masa hereditaria, lo que impone modificar la sentencia de primera instancia.
3.2. DEL ANÁLISIS DEL ELEMENTO OBJETIVO EN EL CASO CONCRETO A efectos de determinar si en el presente asunto se configura el presupuesto objetivo exigido para la procedencia de la acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición, resulta necesario precisar cuál es el instrumento jurídico del que proviene la obligación cuyo pago se pretende repetir.
Para tal efecto se expone lo siguiente: a) En primer lugar, el medio de control de repetición tiene fundamento en el artículo 90 Constitucional, que dispone: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 12 por la acción u omisión de las autoridades públicas.
En el evento en que el Estado sea condenado a la reparación de uno de dichos daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”. Este mandato fue desarrollado por la Ley 678 de 2001 y el artículo 142 del CPACA, conforme a los cuales la entidad pública que ha efectuado un reconocimiento indemnizatorio proveniente de “una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto”, y ha realizado el pago correspondiente, debe repetir contra el agente cuando la conducta sea dolosa o gravemente culposa.
En consecuencia, el presupuesto objetivo exige la acreditación concurrente de (i) un reconocimiento indemnizatorio enmarcado en una de dichas hipótesis y (ii) el pago efectivo por parte de la entidad. b) Debe recordarse que, esta Subsección ha sostenido que el análisis del presupuesto objetivo no puede reducirse a una lectura estrictamente formal de las expresiones utilizadas por el legislador.
En aplicación de una interpretación finalista del artículo 90 constitucional y en protección del patrimonio público, se ha admitido que el elemento objetivo puede configurarse también cuando el Estado expide un acto administrativo de naturaleza sustancialmente resarcitoria, siempre que dicho acto materialice una obligación indemnizatoria impuesta de manera obligatoria, en cumplimiento de una sentencia de unificación, mediante extensión de jurisprudencia o con el propósito de prevenir un litigio cierto e inminente.
En estos eventos, lo determinante no es la forma del reconocimiento, sino su naturaleza sustitutiva de una condena o de una forma de terminación de conflicto, esto es, que el acto administrativo desempeñe materialmente la función de poner fin a una controversia jurídica concreta. c) En el presente asunto, obran en el expediente las siguientes actuaciones administrativas: i. Resolución No. 997 del 12 de febrero de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del Distrito, mediante la cual se resolvió el recurso interpuesto por el señor JOSE ANTONIO CASTILLO RONCANCIO y se reconoció el pago de cesantía parcial. ii.
Oficio No. 20211070662501 del 30 de marzo de 2021, suscrito por Fiduprevisora S.A., en su calidad de administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), mediante el cual se informó el reconocimiento de la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías. iii. Certificación expedida el 28 de diciembre de 2022 por la Dirección de Prestaciones Económicas del FOMAG, en la cual se dejó constancia de que la suma de $26.263.926 por concepto de sanción EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 13 por mora quedó a disposición del beneficiario a partir del 18 de marzo de 2021. d) Sin embargo, del análisis integral de dichas decisiones administrativas no se advierte que el reconocimiento de la sanción por mora haya tenido lugar como consecuencia de una condena judicial, de una conciliación, de una transacción, ni de otra forma de terminación de un conflicto formalizado.
Tampoco se acredita que el acto administrativo hubiera sido expedido en cumplimiento obligatorio de una sentencia de unificación, ni como extensión de jurisprudencia, ni con el propósito de evitar un litigio cierto e inminente. Por el contrario, la sanción por mora surge como una consecuencia legal automática derivada del incumplimiento de los términos previstos en la ley para el pago de cesantías, esto es, como aplicación directa del régimen normativo que regula dicha prestación. e) En ese contexto, aunque el pago tiene naturaleza resarcitoria, no puede afirmarse que el reconocimiento efectuado en sede administrativa haya operado como una forma de terminación de conflicto ni como un acto sustitutivo de una condena judicial, en los términos exigidos por el artículo 2 de la Ley 678 de 2001 y por la propia línea funcional desarrollada por esta Subsección. Se trata, más bien, del cumplimiento de una obligación legal que se activa por la sola configuración de la mora, sin que medie controversia judicial o mecanismo alternativo de solución de conflictos. f) Por consiguiente, aun bajo la interpretación finalista adoptada por esta Sala, en el caso concreto no se acredita el presupuesto objetivo del medio de control de repetición, pues el reconocimiento indemnizatorio no provino de una condena, conciliación, transacción u otra forma de terminación de conflicto, ni de un acto administrativo que, en sentido material, desempeñe esa función. Esta conclusión impide estructurar válidamente la acción en los términos exigidos por la Ley 678 de 2001.
3.3. DEL ANÁLISIS DEL ELEMENTO SUBJETIVO EN EL CASO CONCRETO Ahora bien, aun si se entendiera superado el análisis del elemento objetivo necesario para la procedencia de la acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición, observa la Sala que la parte demandante no cumplió con la mínima carga argumentativa y probatoria a efectos de evidenciar y demostrar que el funcionario demandado incurrió en culpa grave en el ejercicio de sus funciones.
En consecuencia, se procederá a estudiar el presupuesto subjetivo, con el fin de determinar si en el caso concreto se encuentra acreditada la responsabilidad personal del agente estatal: EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 14 a) El artículo 6 de la Ley 678 de 2001 sobre la culpa grave dispone: “Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
En consecuencia, la culpa grave exige la acreditación de una infracción directa al ordenamiento jurídico o de una omisión o extralimitación funcional de carácter inexcusable, no siendo suficiente la sola producción de un resultado patrimonial adverso. b) En el presente asunto, el juez de primera instancia declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la parte demandada no tenía competencia directa en el trámite que dio lugar a la mora en el reconocimiento de las cesantías.
Sin embargo, la Sala advierte que en el expediente obra la Resolución No. 997 del 12 de febrero de 2020, suscrita por la demandada, mediante la cual se reconoció el retiro parcial de cesantías al señor José Antonio Castillo Roncancio. Asimismo, se allegó el Manual Específico de Funciones correspondiente al cargo desempeñado por la exservidora, del cual se desprenden funciones de dirección y coordinación del área respectiva. c) En este contexto, la circunstancia de que la demandada no hubiera tramitado materialmente el expediente individual no desvirtúa su vinculación funcional con el acto administrativo (Resolución No. 997 del 12 de febrero de 2020) que dio lugar al reconocimiento extemporáneo.
La discusión relativa a la delimitación de sus funciones es un asunto propio del análisis de responsabilidad, es decir, del elemento subjetivo. Por tanto, la excepción declarada por el a quo no está llamada a prosperar, y en tal sentido la sentencia será modificada para declararla no probada. d) Superado lo anterior, corresponde determinar si la parte actora acreditó que la mora que dio lugar al pago de la sanción fue consecuencia de una conducta desplegada con culpa grave por parte de la demandada.
En el expediente no obra prueba que permita establecer que la exfuncionaria hubiera incurrido en una infracción directa a una norma específica que le impusiera, bajo su responsabilidad personal, el control individual de los términos legales de cada solicitud de cesantías. Tampoco se acreditó que hubiera omitido de manera inexcusable un deber funcional concreto cuya inobservancia resulte manifiesta. e) La parte actora fundamenta el reproche en la condición directiva de la demandada y en su suscripción del acto administrativo final; sin embargo, la sola firma del acto de reconocimiento no permite concluir, por sí misma, la existencia de culpa grave, en ausencia de prueba que EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 15 demuestre que la mora fue consecuencia directa de una actuación u omisión personal atribuible a ella.
La responsabilidad en sede de repetición no puede construirse sobre presunciones amplias derivadas del cargo, sino sobre la demostración específica de una conducta gravemente reprochable. f) Ahora bien, en cuanto al nexo causal, la Sala precisa que este exige que la conducta gravemente culposa del agente sea determinante en la producción del detrimento patrimonial.
En el presente caso, al no haberse acreditado una conducta individual que configure culpa grave, tampoco se configura un nexo causal jurídicamente relevante entre la actuación atribuida a la parte demandada y el pago de la sanción moratoria. El detrimento patrimonial aparece vinculado a la mora administrativa, pero no a una conducta personal específica que pueda erigirse en causa eficiente y directa del pago efectuado por la entidad territorial. g) De este modo, la Sala concluye que no se acreditó el elemento subjetivo exigido por la Ley 678 de 2001, pues no se demostró que la conducta atribuida a la parte demandada configure infracción directa a la Constitución o a la ley, ni omisión inexcusable o extralimitación funcional, ni que exista un nexo causal jurídicamente relevante entre una actuación gravemente culposa individualizada y el pago realizado por la entidad territorial. 3.4.
CONCLUSIÓN a) En consecuencia, la Sala establece que, aún en gracia de discusión, no se encuentra acreditado el presupuesto objetivo de procedencia de la acción contencioso administrativa ejercida a través del medio de control de repetición, por cuanto el reconocimiento de la sanción por mora no provino de una condena judicial, conciliación, transacción u otra forma de terminación de conflicto, ni de un acto administrativo que, en sentido material, hubiera operado como mecanismo sustitutivo de tales hipótesis bajo la interpretación funcional adoptada por esta Subsección. b) No obstante lo anterior, y aun en el evento de que se entendiera satisfecho el elemento objetivo, la Sala verificó que tampoco se acreditó el elemento subjetivo exigido por la Ley 678 de 2001, pues no se demostró que la conducta atribuida a la parte demandada configurara infracción directa a la Constitución o a la ley, ni omisión inexcusable o extralimitación funcional atribuible personalmente, ni que existiera nexo causal jurídicamente relevante entre una actuación gravemente culposa individualizada y el pago efectuado por la entidad.
EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 16 c) De igual forma, la Sala precisa que sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva declarada por el a quo no estaba llamada a prosperar, toda vez que la demandada se encontraba con vida al momento de la presentación de la demanda y suscribió la Resolución No. 997 de 2020, circunstancia que permitía estructurar válidamente la relación procesal.
En consecuencia, su fallecimiento posterior dio lugar a la comparecencia de sus herederos en calidad de sucesores procesales, quienes actúan exclusivamente en representación de la masa hereditaria, sin que ello implique trasladar a su esfera personal el juicio de reproche subjetivo propio de la acción de repetición. d) En consecuencia, la decisión apelada será modificada en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pero será confirmada en cuanto negó las pretensiones, por no acreditarse los presupuestos estructurales de la acción.
4. DE LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con lo indicado en el artículo 1885 del CPACA, por tratarse de un asunto de interés público, no hay lugar a la condena en costas.
5. DE LA NOTIFICACIÓN ELECTRONICA DE LA PROVIDENCIA La Sala: (i) considerando que la Ley 2080 de 2021, reformó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y dictó otras disposiciones de descongestión en los procesos tramitados ante esta jurisdicción; (ii) una de las reformas introducidas, fue la utilización de los medios tecnológicos, no solo para las actuaciones susceptibles de forma escrita, sino para todas las diligencias, audiencias, comunicaciones, notificaciones y demás actuaciones que se deban realizar dentro del proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo;
(iii) garantizando siempre el debido proceso, derecho de defensa, e igualdad de las partes, profiere la presente providencia y ordenará la correspondiente notificación electrónica de acuerdo a los parámetros definidos en la ley 2080 de 2021. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, RESUELVE 5 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
EXP: 2023-00081-01 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEMANDADO: CELMIRA MARTÍN LIZARAZO 17 PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de primera instancia, proferida el dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Cincuenta y Ocho (58) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, conforme a los fundamentos expuestos en la presente providencia, la cual quedará así: “Primero: Reconocer como sucesor procesal de la señora Celmira Martín Lizarazo (Q.E.P.D) a favor de sus sucesores, de manera genérica.
Segundo: Declarar no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de la señora Celmira Martín Lizarazo. Tercero: Negar las pretensiones de la demanda. Cuarto: Sin condena en costas. Quinto: Por Secretaria notifíquese esta sentencia de conformidad con lo establecido en el artículo 203 del CPACA. Sexto: Advertir a los sujetos procesales que el aplicativo Samai (opción de ventanilla virtual) es el único mecanismo habilitado para incorporar correspondencia a este expediente.
Los documentos que se envíen por cualquier otro medio no serán tenidos en cuenta dentro del proceso.”
SEGUNDO: Sin condena por concepto de costas (expensas y gastos procesales) ni agencias en derecho, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR Por Secretaría de la Sección Tercera, esta decisión: a) A las partes, a los correos electrónicos; b) Al representante del Ministerio Público. Lo anterior, de conformidad a las direcciones electrónicas que reposan en el plenario.
CUARTO: DEVOLVER una vez en firme este fallo, el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Aprobado en sesión de la fecha. Acta No. ). Firmado electrónicamente JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrada Magistrado JCGM / ASPG