REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Villavicencio, veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CENCOSUD COLOMBIA S.A. DEMANDADO: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU EXPEDIENTE: 25000-23-37-000-2021-00006-00 ASUNTO: CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Profiere este Tribunal sentencia por escrito dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la sociedad Cencosud Colombia S.A.- contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Declaraciones y condenas1: La sociedad Cencosud Colombia S.A., interpuso demanda con pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, solicitando la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución No. 006440 de 2018, proferida por la Subdirección General Jurídica del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, por medio de la cual se asigna una Contribución de Valorización por Beneficio 1 Samai, índice 00002, 3ED_02EXPEDIENTEJUZGADO(.PDF) NroActua 2, fol. 4-5 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Local ordenada por el Concejo de Bogotá D. C., mediante el Acuerdo 724 de 2018 a los predios ubicados en el Eje Córdoba. Resolución No. 002074 de 2020, proferida por la Subdirección General Jurídica del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 006440 de 2018, confirmándola.
Como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que Cencosud Colombia S.A. no adeuda lo liquidado por concepto de contribución de valorización del inmueble identificado con CHIP AAA0231TZJH, correspondiente a la suma de $122.023.418 Además, la sociedad demandante también solicitó que, en caso de no acceder a las pretensiones principales, se declare que los intereses moratorios correrán a partir del momento en el cual se dio inicio a la obra que está siendo financiada con la contribución por valorización. 1.2.
Hechos2: Comenta que Cencosud Colombia S.A., es propietaria del bien inmueble denominado “Jumbo Titan Plaza", el cual se encuentra ubicado en la AK 72 # 80-94 LC 123 y se identifica con CHIP AAA0231TZJH y matricula inmobiliaria 050C01842581. Relata que el 6 de diciembre de 2018, el Concejo de Bogotá profirió el Acuerdo Distrital 724 de 2018, a través del cual autorizó el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local, para la adquisición predial y la contribución del plan de obras, distribuido en tres ejes: (i) Eje Oriental EI Cedro, (ii) Eje Córdova, (iii) Eje Zona Industrial; razón por la cual el 21 de diciembre de 2018, el IDU expidió la Resolución No. 6316 a través de la cual, se fijaron los fundamentos legales, la descripción de los sectores beneficiados y la operación de cálculo y distribución del tributo.
Indica que el 27 de diciembre de 2018, el IDU expidió la Resolución 6440 de 2018, a través de la cual asignó la contribución de valorización a los 2 Samai, índice 00002, 3ED_02EXPEDIENTEJUZGADO(.PDF) NroActua 2, fol. 5-6. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU inmuebles ubicados en la zona de influencia del Eje Córdoba, dentro del cual se encuentra el establecimiento comercial "Jumbo Titan Plaza". Afirma que 19 de julio de 2019 Cencosud Colombia S.A., fue notificada de la Resolución No. 006440 de 2018, por medio de la cual se asignó la contribución de valorización del inmueble de propiedad ya referido.
Resolución contra la cual interpuso recurso de reconsideración el 19 de septiembre siguiente, siendo resuelto mediante la Resolución No. 002074 de 2020, confirmando el numeral 278627. 1.3. Normas violadas3: -Los artículos150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política, por falta de aplicación, toda vez que el IDU, desconoció los principios de legalidad, certeza y predeterminación tributaria, al no manifestar de forma clara, expresa e inequívoca el hecho generador de tributo y su cuantificación a partir de la base gravable y la tarifa, es decir, cual es el beneficio concreto que le reportaba a Cencosud la obra financiada. -El artículo 3 del Acuerdo 724 de 2018, por aplicación indebida, toda vez que el IDU no estimó necesario acreditar y cuantificar el beneficio que adquirieron los bienes inmuebles de Cencosud y que dieron lugar a que se convirtiera en sujeto pasivo de la contribución por valorización, por haber incurrido en el hecho generador. -Los artículos 42 y 137 inciso segundo de la Ley 1437 de 2011, y el artículo 29 de la Constitución Política, por falta de aplicación, debido a que las resoluciones demandas fueron expedidas de forma irregular, la primera de ellas (Resolución No. 0O6440 de 2018), toda vez que no se encontraba debidamente motivada y la segunda (Resolución No. 002074 de 2020), dado que incluyó nueva información que no fue sometida a contradicción del contribuyente, lo que conllevó a que la demandante no pudiera ejercer su derecho de defensa en sede administrativa. -El artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018, por falta de aplicación, debido a que el IDU no dio inicio a la etapa de construcción de las obras dentro del 3 Samai, índice 00002, 3ED_02EXPEDIENTEJUZGADO(.PDF) NroActua 2, fol. 6-41. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU término establecido para el efecto 1.4. Concepto de violación En cuanto al concepto de violación, la demanda propone los siguientes cargos de nulidad. A. Las resoluciones demandadas se encuentran viciadas de nulidad, en la medida en que desconocen los principios de legalidad, certeza y predeterminación tributaria, al no manifestar de forma clara, expresa e inequívoca el hecho generador de tributo y su cuantificación a partir de la base gravable y la tarifa, es decir, cual es el beneficio concreto que le reporta al contribuyente la obra financiada.
Refiere que la entidad demandada desconoció los artículos 150 numeral 12 y 338, debido a que no consideraron, para la expedición de los actos acusados, los principios de legalidad, certeza y predeterminación tributaria. Explica cada uno de los elementos de la contribución de valorización establecida a través del Acuerdo 724 de 2018, haciendo énfasis en la base gravable y la tarifa respecto del caso concreto; indicando que, el establecimiento de la base gravable se encuentra condicionado por factores como, el costo de la obra realizada, el beneficio que este reporte y la capacidad de pago de los sujetos pasivos.
Manifiesta que, de conformidad con el Acuerdo 724 de 2018, la base gravable, se obtiene o deriva de la aplicación del método de distribución. En el caso concreto, el método de distribución elegido por el Concejo de Bogotá fue el del avalúo ponderado por la distancia, del cual concluye los siguiente: 1.Que el beneficio es directamente proporcional a la cercanía que tenga el bien inmueble, a la obra más contigua, 2.
Que, al parecer, el medio elegido para consultar la capacidad contributiva del sujeto pasivo es el avalúo catastral de cada predio. Lo anterior puede evidenciarse si se toma en consideración que, la fórmula de liquidación de la contribución lo que hace es tomar el avalúo como base y ponderarlo por la distancia y el artículo decimo del acuerdo, señala que el monto máximo de la contribución que el 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU IDU asigne a cada predio residencial no podrá ser superior al valor del impuesto predial Unificado del respectivo inmueble; y para el no residencial, no podrá ser superior al 2,5 de impuesto Predial Unificado, estos valores de referencia serán los de la vigencia en la cual la asignación. Lo anterior de acuerdo, con la liquidación oficial del impuesto suministrada por la Secretaría Distrital de Hacienda al IDU.
Finalmente, sobre la tarifa, señala que sumariamente en el Acuerdo 724 de 2018 fueron expuestos los parámetros básicos sobre los cuales se adoptó la misma. Considera que, en virtud de los principios de legalidad, predeterminación y certeza, el acto liquidatario de la valorización debe tener al menos dos características fundamentales que son, motivación y simplicidad, explicando dentro de la motivación, cual es el beneficio o valorización que en concreto le reportan las obras que se pretenden financiar con el cobro del tributo.
Con fundamento en lo anterior, afirma que los actos administrativos demandados, desconocieron los principios mencionados, ya que en el texto de la Resolución No.006440 de 2018 inicialmente solo se transcriben las normas que justifican el cobro de la valorización, los ejes en los cuales se llevaran a cabo las obras y finamente, las formas que fueron establecidas con el propósito de distribuir la contribución, información idéntica a la contenida en el Acuerdo 724 de 2018, luego contiene un resuelve a través del cual se le notifica al contribuyente, que es sujeto pasivo, las reglas de notificación del acto, los recursos que proceden, ejecutoria, la independencia de cada acto liquidatario, la inscripción de la contribución de valorización y la vigencia del acto administrativo.
Que lo anterior, indica que las resoluciones demandadas, no dan cuenta, si quiera de forma sumaria, de cómo fue aplicado el método de distribución, ni mucho menos de cómo surge o se ve representado el beneficio que da lugar a que Cencosud incurra en el hecho generador y, en consecuencia, adquiera la calidad de sujeto pasivo. Respecto de la Resolución No. 002074 de 2020, menciona que, si bien con 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU ocasión del recurso de reconsideración que interpuso Cencosud, el IDU suministró nuevos datos en relación con el (i) beneficio reportado, (ii) la liquidación y/o despeje de la fórmula que compone la tarifa y (iii) las características de los inmuebles gravados; lo cierto es que ninguna de las citadas explicaciones y/o respuestas otorgadas, subsana el vicio de legalidad que padece el cobro de la contribución. Concluye que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad en la medida en que, definen y citan una serie de obras de interés público que pretenden ejecutar, pero no ponen en conocimiento de Cencosud, cual es el beneficio real y no hipotético o teórico, que obtiene su inmueble con ocasión de las obras.
Que si bien, el beneficio no siempre se ve reflejado en un aumento directo e inmediato del avalúo de la propiedad inmueble, lo cierto es que, si debe existir un beneficio y el mismo debe ser debidamente cuantificado, justificado y acreditado. B. Las resoluciones demandadas fueron expedidas de forma irregular y con violación del derecho de defensa, la Resolución No. 006440 de 2018, toda vez que no se encontraba debidamente motivada y la Resolución No. 2074 de 2020, dado que incluyó nueva información que no fue sometida a contradicción del contribuyente.
Insiste que la administración no sustentó de manera suficiente las razones por las cuales adoptó su decisión en los actos administrativos demandados, conforme lo prevé el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011, lo cual implicó la violación del derecho al debido proceso de sociedad demandante. Asevera que la Resolución No. 006440 de 2018 simplemente menciona que a Cencosud le fue asignada la contribución de valorización establecida en el Acuerdo Distrital 724 de 2018, en la medida en que es propietaria de un bien inmueble que se encuentra presuntamente ubicado en el Eje Córdoba.
No obstante, en ninguna parte del acto administrativo, se expuso cuáles fueron los motivos que llevaron a considerar que la sociedad era sujeto pasivo del tributo, que supuestos fácticos le llevaron a concluir que el bien estaba ubicado en la zona de influencia, cuál era la obra más cercana y con qué criterio se determinó una distancia de 920,32m, es decir, de qué forma fue aplicado el método de avalúo ponderado por la distancia y de donde 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU proviene y como fue determinado el presunto beneficio que la construcción de las obras, le va a reportar al bien inmueble. Sobre la Resolución No. 002074 de 2020, también insiste que fue expedida de forma irregular, en la medida en que incluyó nueva información que no había sido puesta en conocimiento de la compañía en la resolución inicial.
C. Hechos sobrevinientes que afectarían la legalidad del cobro de la contribución de valorización y que, de configurarse, serían reconocidos en el marco de la providencia judicial como una limitación a las competencias del IDU y la vinculatoriedad de sus actos. Refiere que la relación jurídica existente entre el IDU y el Concejo de Bogotá, es una relación de mandato, en la cual el Concejo funge como mandante y el instituto como mandatario, siendo el Acuerdo 724 de 2018 la norma marco de la relación de mandato, en la cual el Concejo de Bogotá a través del mencionado acuerdo, otorgó una autorización al IDU para que llevara a cabo el cobro del tributo, que tiene por destinación especifica la adquisición de una serie de predios, para la construcción de un plan de obras, que el mandante diseñó, señaló y fijó. Señala que el artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018 contiene una condición resolutoria del mandato conferido al IDU, esto es, que iniciara la construcción de las obras dentro del plazo máximo que el concejo le otorgó para tal efecto, lo cual en concordancia con el artículo 2189 del Código Civil que consagra las causales de terminación del mandato, permite concluir que la norma condiciona las competencias del IDU, so pena de entenderse disuelta la relación jurídica establecida entre las partes.
Con fundamento en lo anterior, afirma que en el asunto puede darse un hecho sobreviniente, consistente en que el IDU no inicie la etapa de construcción de las obras, dentro del término que dispone el artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018, lo cual generaría las siguientes consecuencias: i) que el IDU pierda las facultades para cobrar, liquidar y ejecutar las obras hasta su finalización; ii) que el objeto del mandato se pierda por incumplimiento; iii) que el mencionado acuerdo devenga en invalido por desconocer su objeto, iv) que no se pueda continuar efectuando el cobro de las obligaciones 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU emanadas del Acuerdo 724 de 2018, ante la ausencia de fundamento y causa legal; v) que las obligaciones y sumas de dinero que ya fueron canceladas tengan que ser devuelvas a los contribuyentes y vi) ante el inminente incumplimiento de la construcción, se configure un enriquecimiento ilícito en cabeza de la administración. Que dado que la sanción del Acuerdo 724 de 2018, se dio el 6 de diciembre de 2018, el IDU tenía como plazo máximo para iniciar las obra, hasta el 6 de diciembre de 2020, pero que Cencosud tiene indicios graves que dan cuenta que, lo más probable es que el instituto no inicie la construcción de las obras.
D. En gracia de discusión, e incluso en el escenario en que el honorable despacho considere que los actos demandados no se encuentran viciados de nulidad, habrá de señalarse que, atendiendo a la naturaleza indemnizatoria de los intereses moratorios, los mismos deberán ser liquidados a partir de la fecha en la cual se dio inicio a la obra que está siendo financiada con la contribución de Cencosud Colombia S.A. Manifiesta que en el caso, se debe tener en cuenta que Cencosud interpuso recurso de reconsideración en contra de la Resolución No. 6440 de 2018 y luego acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de este acto y de la resolución que lo confirmó, por lo que la obligación correspondiente a la contribución de valorización aún no se ha hecho exigible y por consiguiente, no se encuentra en mora, hasta tanto no se determine por parte del Juez, que era procedente el pago y que la compañía si debía asumir tal obligación. Por lo anterior y, en el escenario que el Tribunal considere que Cencosud si debe pagar la contribución, el cobro de los intereses moratorios debe calcularse desde el momento en el cual, la ausencia de pago por parte de la demandante realmente representó un perjuicio para la administración, es decir a partir de la fecha en la cual se dio inicio efectivo a la obra que está siendo financiada. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 2. Contestación de la Demanda4 El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU respecto de los cargos de nulidad planteados en el concepto de violación de la demanda, contestó lo siguiente: Explica que la contribución por valorización que es objeto de análisis en este caso fue establecida mediante Acuerdo 724 de 2018 la cual es de beneficio local, debido a que las obras están más centralizadas hacia un sector de la ciudad, y estos propietarios tienen una utilización más frecuente que un propietario del resto de la ciudad.
Afirma que, en relación con el acto administrativo de asignación de la contribución de valorización por beneficio local que se discute, este contiene la totalidad de los elementos de la obligación tributaria, por lo que una vez ejecutoriado presta merito ejecutivo, y establece en favor del Estado la facultad de adelantar el cobro, bien sea persuasivo o a través del proceso del cobro coactivo.
Sostiene que contrario a lo señalado en el escrito de demanda, el hecho generador de la contribución sí está plenamente definido en la Resolución 6440 de 2018, en esa medida no le asiste la razón al demandante en lo señalado. Indica que en lo que corresponde a la tarifa de la contribución de valorización, el Acuerdo Distrital 724 de 2018, no tiene por qué contener un señalamiento expreso para definir las tarifas, porque como lo ha dicho la Corte Constitucional, tal exigencia haría inútil la delegación prevista en el artículo 338 para que las autoridades administrativas fijen las tarifas de las contribuciones y crearía un marco rígido, dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes, que están obligadas a ejercer sus funciones con sujeción a los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en el artículo 363 del Constitución. Comenta que, para el caso concreto al IDU por razones misionales y ser el ejecutor de las obras, era a quien le correspondía fijar las tarifas, las que a 4 Samai, índice 00017, 22_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 17. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU su vez se entienden como los factores y coeficientes de participación en cada caso particular. Refiere que el artículo 6 del Acuerdo Distrital 724 de 2018, define el sistema de método de distribución del beneficio, por ello no existe violación al principio de legalidad tributaria, al omitir la definición de la tarifa aplicable a la contribución de valorización decretada por el mismo acuerdo, pues, como quedó establecido, tal definición por mandato constitucional es delegada a la autoridad administrativa, quien fue facultada para distribuir y asignar la contribución. En consecuencia, era el IDU la entidad autorizada para definir la tarifa correspondiente, de acuerdo con el método autorizado por el Concejo Distrital.
Dice que la cuantía que cada predio debe pagar es el resultado del método de distribución. En el caso del Acuerdo 724 de 2018, el método elegido y aprobado por el Concejo de Bogotá es el de avalúo ponderado por la distancia a la obra más cercana, donde la distancia es el ponderador del beneficio, pues los predios que se localizan más cerca de la obra se beneficiaran más y su contribución será mayor.
Menciona cada uno de los beneficios de la obra y cita el artículo 9 del Decreto 1604 de 1966, que consagra el principio de costo-beneficio en virtud del cual el monto total distribuible en valorización por una obra está integrado por dos factores, el costo de la obra y el beneficio que ella produce. Afirma que los actos acusados, no están viciados de nulidad por falsa motivación como lo dice la demanda, teniendo en cuenta que tanto la expedición del Acuerdo Distrital 724 de 2018, como de la Resolución 6440 de 2018, son actos de asignación de la contribución de valorización, con criterios de constitucionalidad y legalidad, certeza de los elementos del tributo asignado; además su motivación es clara, puntual y suficiente, donde se encuentra debidamente justificada la expedición de los mismos, suministrando a los sujetos pasivos del gravamen, las razones de hecho y de derecho que generaron la producción de los mismos. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Además, dichos actos administrativos fueron debidamente publicados y notificados, dando la posibilidad de conocerlos y controvertirlos, por lo no le asiste la razón al demandante en el cargo formulado. Precisa que de conformidad con el artículo 61 del Acuerdo 7 de 1987, la Memoria Técnica constituye la fundamentación legal, descripción de las zonas o sectores beneficiados y la operación de cálculo y distribución del gravamen de valorización y debe contener el modelo matemático de la liquidación. En el caso, la Memoria Técnica V1 de la distribución de la contribución de valorización del Acuerdo 724 de 2018, fue aprobada por la Dirección General del IDU mediante la Resolución 6316 de diciembre 21 de 2018, publicada en el Registro Distrital No. 6462 del 27 de diciembre del 2018 e y en la página web de la Entidad, para consulta de toda la ciudadanía, en el link https://www.idu.gov.co/page/acuerdo-724-de-2018, cumpliéndose así, con el principio de publicidad de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.
Señala que las Resoluciones 6440 del 27 de diciembre de 2018 y 002074 de 2020, fueron respetuosas del debido proceso contenido en el artículo 72 del Acuerdo 7 de 1987, pues se indicó el nombre del sujeto pasivo de la contribución, la nomenclatura del inmueble, la cédula catastral, el área, la matrícula inmobiliaria, la cuantía de la contribución, la exigibilidad y los recursos procedentes.
Acto administrativo que también fue publicado en el Registro Distrital No. 6462 del 27 de diciembre de 2018 y notificado por correo certificado tal y como lo ordena el artículo 565 del Estatuto Tributario por remisión del Decreto Distrital 807 de 1993. Con relación al derecho de defensa, dice que la administración ha sido respetuosa del mismo, pues la resolución que asignó la contribución precisó que contra la misma procedía el recurso de reconsideración, de conformidad con el artículo 722 del ET y una vez admitido el recurso la exigibilidad de la obligación tributaria, queda suspendida hasta tanto este se resuelva.
Además, la Resolución 002074 de 2020, en su artículo primero confirma el numeral 278627 de la Resolución 6440 de 27 de diciembre de 2018 y en consecuencia la asignación de la contribución de valorización por Beneficio Local autorizada por el Acuerdo 724 de 2018 para la unidad predial con 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU dirección alfanumérica AK 72 80 90 LC 123, sin que en la decisión se generen nuevos hechos no conocidos por el sujeto pasivo. Aclara que, en cuanto al inicio de las obras, las afirmaciones hechas en la demanda no tienen ningún sustento, por cuanto todas las obras incluidas en el plan contenido en el Acuerdo 724 de 2018 a diciembre de 2021 ya se les dio inició, lo cual se encuentra soportado en el cuadro Excel anexo a la contestación de la demanda, el cual también puede ser consultado en la página web del IDU.
Precisa que el método de distribución utilizado en el Acuerdo 724 de 2018, es avalúo ponderado por la distancia, define que la distancia es el ponderador del beneficio, lo cual significa que la distancia en la fórmula de distribución permite equilibrar el valor de la Contribución final, en función del beneficio obtenido. Que, al revisar el incremento en los avalúos catastrales de la ciudad durante los últimos 10 años, se puede ver que, en promedio, los predios de la ciudad se han valorizado en 39% durante el periodo 2015-2019, el cual responde fundamentalmente a dos condiciones, las economías de la aglomeración propias de una ciudad como Bogotá y las inversiones públicas que la administración distrital realiza cada año en toda la ciudad.
El cobro de valorización que se realiza a los predios asignados de la ciudad equivale al 0,51% del avalúo catastral 2018 de las tres zonas, lo que demuestra que, el acuerdo de valorización capta una fracción mínima de la valorización de los últimos años. En lo que corresponde a la generación de los intereses moratorios, explica que es un fenómeno que se desprende del proceso de asignación, que se lleva a cabo mediante la expedición de un acto administrativo, con su firmeza y su exigibilidad, la cual, bajo las consideraciones de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, tiene lugar con la ejecutoria de dicho acto y en estricto sentido, solo surge cuando se vencen los plazos que se conceden para el pago de contado de la contribución. Que, en el proceso de construcción de las obras, para el caso de la contribución ordenada por el Acuerdo 724 de 2018, se halla supeditado su 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU inició a los plazos establecidos en su artículo 4, es decir, el lapso de 3 años para las obras de infraestructura vial y aquellas que requieran adquisición predial y de 2 años para las demás obras. Adicionalmente, dice la demandante podía acogerse al beneficio tributario contemplado en el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021, consistente en que las sanciones, incluyendo aquellas que se liquiden en actos administrativos independientes y sus actualizaciones, se reducirán 20% del monto previsto en la legislación aduanera, cambiaria o tributaria.
La tasa de interés moratoria establecida en el artículo 635 del Estatuto Tributario, será liquidada diariamente a una tasa de interés diario que sea equivalente al 20% de la tasa de interés bancario corriente para la modalidad de créditos de consumo y ordinario, certificado por la Superintendencia Financiera. Con fundamento en lo anterior, asevera que los actos acusados no se encuentran incursos en las causales de nulidad contempladas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, ya que fueron expedidos de conformidad con el artículo 71 del Acuerdo Distrital 7 de 1987, que atribuye la competencia a la Subdirección Legal del Instituto de Desarrollo Urbano, hoy Subdirección General Jurídica, para asignar, mediante Acto Administrativo la Contribución de Valorización, teniendo en cuenta los datos suministrados por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.
Propuso como excepción previa, la ineptitud de la demanda por errada escogencia de la acción y excepciones de fondo, i) falta de elementos que desvirtúen la presunción de legalidad del acto administrativo atacado y ii) legalidad del acto administrativo demandado. 3.Alegatos de conclusión5 y concepto del Ministerio Público6 La parte demandante presentó alegatos de conclusión, reiterando lo manifestado en la demanda, La parte demandada también insistió en la defensa de los actos acusados, bajo los mismos argumentos de la contestación, sumando a sus alegaciones, que con la prueba decretada en este trámite judicial, esto es, en la audiencia inicial, el IDU demostró el inicio 5 Samai, índices 00049 y 00050. 6 Samai, índice 00051. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU de las obras correspondientes al Eje Córdoba, porcentaje de ejecución y las fechas estimadas de terminación, teniendo previsto plazos ciertos para el 14 de noviembre de 2023, 22 de marzo de 2024 y 3 y 8 de mayo de 2024. El Ministerio Público, guardó silencio. 4.Trámite procesal La demanda fue radicada el 20 de noviembre de 2020, correspondiéndole por reparto al Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., quien, mediante auto del 30 de noviembre siguiente, declaró la falta de competencia para conocer del asunto, en razón a la cuantía7.
Mediante acta de reparto del 12 de enero de 2021, le correspondió el conocimiento en segunda instancia, a este Despacho de Magistrado8; el 6 de mayo de 2021 se inadmitió la demanda9; el 28 de octubre siguiente se admitió la demanda10; el 16 de septiembre de 2022 se resolvió el recurso de reposición presentado por la parte demandada en contra del auto admisorio, resolviendo no reponer la decisión11; el 24 de agosto de 2023 se llevó a cabo la audiencia inicial12, en la cual, entre otras decisiones, se decretaron como pruebas las documentales allegadas por las partes y se decretó como pruebas un informe solicitado al IDU, por lo cual se citó para audiencia de pruebas el 14 de septiembre de 2023; por auto del 22 de septiembre de 2023, se fijó como nueva fecha para la audiencia de pruebas, el 29 de septiembre de 202313, en la mencionada data se llevó a cabo la audiencia de pruebas, en la cual se incorporó al expediente el documento obrante en samai, índice 00039 y se corrió traslado para alegar de conclusión14 y el 30 de octubre de 2023 el expediente ingresó al Despacho para proferir sentencia de primera instancia15. 7 Samai, índice 00002 8 Samai, índice 00001 9 Samai, índice 00005 10 Samai, índice 00010 11 Samai, índice 00024 12 Samai, índice 00034 13 Samai, índice 00042 14 Samai, índice 00047 15 Samai, índice 00052 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A, es competente por el factor funcional y territorial para proferir sentencia de mérito en el presente asunto, en virtud de lo consagrado en el numeral 4 del artículo 152 y numeral 7 del artículo 156, ambos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
Estudio previo de caducidad del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho La caducidad, como fenómeno jurídico, ha sido definida por el Consejo de Estado como el vencimiento del término válido previsto en la ley para acudir ante los jueces a demandar, “límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes”16, configurándose cuando expira dicho término. En este orden de ideas, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo y el restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso.
Así pues, el acto administrativo al que se refiere la disposición normativa es aquel por medio del cual la Administración finaliza una actuación administrativa de carácter particular resolviendo de fondo la situación planteada; no obstante, en ocasiones el acto definitivo es susceptible de recursos en sede administrativa y algunos de ellos son de obligatorio ejercicio en caso pretender su nulidad por vía judicial; por ese motivo, será 16 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 13 de noviembre de 2018.
Consejero Ponente: Guillermo Sánchez Luque. Radicación: 25000-23-26-000-2014- 00029-01 (58452); entre otras. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.; Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU a partir de la notificación de la decisión que resuelva el recurso pertinente (obligatorio o no obligatorio) que se contará el término de caducidad17.
En materia tributaria, el artículo 72018 del Estatuto Tributario dispone que contra las liquidaciones oficiales y las resoluciones que impongan sanciones emitidos por la Dirección de Impuestos, procede el recurso de reconsideración; por consiguiente, la oportunidad para presentar la demanda deberá ser contabilizada a partir del día siguiente a la notificación del acto que resolvió el aludido recurso.
En el caso particular, se observa que el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, expidió la Resolución No. 006224 del 19 de diciembre de 2018 “Por medio de la cual se fijan las políticas de recaudo y priorización de cartera de la Contribución de Valoración en cumplimiento de recaudo y priorización en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo Distrital 724 de 2018 y se dictan otras disposiciones”; asignando en el artículo primero la contribución de valorización por beneficio local establecida en el Acuerdo 724 de 2018, a los inmuebles ubicados en el eje Córdoba.
Contra la anterior resolución, la parte demandante interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en sentido negativo al contribuyente, mediante la Resolución No. 002074 del 18 de febrero de 2020, notificada el 22 de julio de 202019. Atendiendo lo precedente, conforme el literal d del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, la demanda debía presentarse dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente de la notificación, es 17 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Providencia 20 de noviembre de 2019. Cp. Milton Chaves García. Radicado: 25000 23 27 000 2010 00042 01 (19680). 18 «ARTICULO 720. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración. El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo.
Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de Impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió.
PARÁGRAFO C uando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial.» 19 Samai, índice 00002, escrito de demanda, fol. 45-74 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU decir, la parte demandante podía radicar la demanda hasta el 21 de noviembre de 2020, pero por ser este un día inhábil, el término se extendía hasta el 23 de noviembre de 2020. No obstante, como quiera que el caso concreto se advierte que la demanda fue presentada el 20 de noviembre de 202020, esto es, dentro del término inicialmente dentro de la oportunidad prevista en el literal d del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.
Problema Jurídico Con fundamento en la fijación del litigio consignado en la audiencia inicial21, el presente asunto se centra en el estudio de legalidad de la Resolución No. 006440 de 2018, proferida por la Subdirección General Jurídica del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, por medio de la cual se asigna una Contribución de Valorización por Beneficio Local ordenada por el Concejo de Bogotá D. C., mediante el Acuerdo 724 de 2018 a los predios ubicados en el Eje Córdoba y la Resolución No. 002074 de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración confirmando el anterior acto administrativo.
En concreto, y teniendo en cuenta las normas que se citan como violadas y el concepto de violación expuesto, el Tribunal deberá determinar: (i) si se desconoció el principio de legalidad, certeza y predeterminación tributaria al no manifestar de forma clara, expresa e inequívoca el hecho generador del tributo y su cuantificación a partir de la base gravable y la tarifa;
(ii) si la Resolución No. 006440 de 2018 no se encontraba debidamente motivada; (iii) si la Resolución 2074 de 2020 transgredió el derecho de contradicción y defensa del demandante al incluir información que no fue expuesta en el acto inicial; (iv) si los hechos sobrevinientes a la determinación de la contribución alegados por el demandante, afectan la determinación del tributo; y (v) si la causación de los intereses de mora se causa desde la fecha en la que se dio inicio a la obra que está siendo financiada con la contribución. 20 Samai, índice 00002, escrito de demanda fol. 195. 21 Samai, índice 00036, 44_AUDIENCIAINICIALART180CPACA_AUDIENCIA(.pdf) NroActua 36. 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 4. Hechos probados El 27 de diciembre de 2018, la Subdirección General Jurídica del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, profirió la Resolución No. 006440 de 2018, por medio de la cual se asignó una Contribución de Valorización por Beneficio Local ordenada por el Concejo de Bogotá D. C., mediante el Acuerdo 724 de 2018 a los predios ubicados en el Eje Córdoba, entre ellos, al inmueble identificado con CHIP AAA0231TZJH, de propiedad de Grandes Superficies de Colombia S.A.22, así: El 19 de septiembre de 2018, la sociedad demandante presentó recurso de reconsideración en contra de la Resolución No. 006440 de 2018, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 002074 de 2020, confirmando acto administrativo recurrido23.
Visto lo anterior, de conformidad con la fijación del litigio, se procede al examen de los cargos de nulidad 1, 2 y 3 de manera conjunta, dado que su argumentación guarda similitud, los cuales consisten en determinar: 5.(i) si se desconoció el principio de legalidad, certeza y predeterminación tributaria al no manifestar de forma clara, expresa e inequívoca el hecho generador del tributo y su cuantificación a partir de la base gravable y la tarifa, (ii) si la Resolución No. 006440 de 2018 no se encontraba debidamente motivada y (iii) si la Resolución 002074 de 2020 transgredió el derecho de contradicción y defensa del demandante al incluir información que no fue expuesta en el acto inicial 22 Samai, índice 00002, fol. 78-85 del escrito de demanda. 23 Samai, índice 00002, fol. 45-73 del escrito de demanda. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Descendiendo a la resolución del caso, se tiene como marco jurídico, el Estatuto de Valorización del Distrito de Especial de Bogotá, contenido en el Acuerdo 007 de 1987, del cual se resaltan los siguientes artículos: Los artículos 1, 2 y 3, que definen la contribución de valorización, las obras que causan valorización y quien es la entidad encargada de su manejo, así: “Artículo 1º.
Definición. La contribución de valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras. Por plan o conjunto de obras, se entiende aquel que se integra con cualquier clase de obra que por su ubicación, conveniencia de ejecución y posibilidades de utilización complementan los tratamientos de desarrollo, rehabilitación o redesarrollo definidos en el plan de desarrollo vigente.
Artículo 2º. Obras que causan valorización. Causan contribución de valorización, las obras de interés público que beneficien a la propiedad inmueble que se ejecuten directamente o por delegación por una o más entidades de derechos público, dentro de los límites del Distrito Especial de Bogotá. ( … ) Artículo 3º. Organismo encargado de su manejo.
El instituto de Desarrollo Urbano, IDU, podrá realizar las operaciones administrativas de cálculo, liquidación y distribución de la contribución de valorización por obras ordenadas por este sistema, que se construyan directamente por el Instituto o, mediante contratación, por otras entidades de derecho público del orden distrital, o por medio de inversión concertada ente cualquiera de esas entidades y el sector privado.
La asignación y cobro de la contribución de valorización será de competencia exclusiva del IDU, el que no podrá cobrar como gatos de administración sino los que correspondan a los costos directos, inherentes al proyecto. Parágrafo. El Instituto de Desarrollo Urbano podrá contratar con otras entidades de derecho público del orden nacional, departamental, distrital o regional, el cobro de la contribución de valorización por obras que sean ejecutadas por ellas, dentro de los límites del Distrito Capital.
En tal caso, el porcentaje correspondiente al IDU, por concepto de gastos de administración, podrá reducirse o suprimirse, de común acuerdo con la respectiva entidad contratante, teniendo en cuenta los gastos efectivamente realizados por esta. En ningún caso el cobro de la contribución de valorización podrá hacerse en el mismo recibo de cobro de un servicio público.” El artículo 10 consagra la definición de la zona de influencia, como aquella extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de la obra, plan o conjunto de obra.
Y el artículo 11 señala 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.; Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU los siguientes criterios para fijar la zona de influencia, a) el tipo de obra o conjunto de obras por ejecutar, b) la ubicación de la obra, plan o conjunto de obras dentro del plano oficial de zonificación del Distrito Especial, c) el tipo de beneficios generados por la obra, d) las condiciones socioeconómicas generales de los propietarios y e) las características generales de los predios y uso de los terrenos. Sobre los métodos para definir los costos y beneficios de las obras, el artículo 56, los contempla así: “Artículo 56º.
Métodos de distribución. Los métodos para distribuir la contribución generada por obra, plan o conjunto de obras que causen beneficio local, son las siguientes: a. METODOS DE LOS FRENTES. Consiste en la distribución del gravamen en proporción a la longitud de los frentes de los predios beneficiados directamente con la obra. b. METODO DE LAS ÁREAS.
Consiste en la distribución proporcional del beneficio de acuerdo con la extensión superficiaria de los predios comprendidos dentro de la zona donde se irrigará el respectivo presupuesto o costo distribuible. c. METODO DE LOS FRENTES Y ÁREAS. De conformidad con los ítems que conforman el presupuesto o cuadro de costos de la obra, la distribución tiene en cuenta que algunos rubros como el de adquisición de las zonas se distribuyen en función de las áreas y otros como el costo de las obras civiles, se irrigue en función de los frentes. d. METODO DE DOBLE AVALUO.
Consiste en distribuir el presupuesto o costo en proporción a los mayores valores económicos de cada predio, deducidos mediante avalúos comerciales realizados por el IDU antes de iniciar la ejecución de la obra, plan o conjunto de obras y una vez concluidas las mismas. Este método solo será aplicable cuando la distribución se realice con posterioridad a la terminación de la obra. e. METODO DE LAS ZONAS.
Mediante el trazado de una serie de líneas paralelas a la obra y asignación de un porcentaje del presupuesto o costo distribuible a cada una de las franjas, se determinarán en forma decreciente el beneficio a medida que se alejen del eje de la respectiva obra. La contribución será directamente proporcional al área del predio cobijado por la franja.
Si un predio estuviere ubicado en más de una franja, se distribuirá el gravamen proporcionalmente a las áreas afectadas en cada una de ellas. El gravamen total será el resultante de la suma de los gravámenes parciales distribuidos en cada franja. 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU f. METODO DE LOS FACTORES DE BENEFICIO. Consiste en la distribución de la contribución con base en unos factores o coeficientes numéricos, que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que los relacionan con la obras, escogido su valor entre los límites del beneficio generado por ellas.
El producto o sumatoria de los factores parciales, genera el factor de distribución definitivo para cada predio. A un mismo predio podrá asignársele distintos coeficientes dividiéndolo en dos o más sectores, de acuerdo con sus características, con la finalidad de gravarla en las mejores condiciones de equidad. g. METODO DE COMPARACIÓN. Sistema mediante el cual se determinan todas las características inherentes al beneficio de un predio, manzana catastral o sector tipo, con base en el cual se califica dentro de la zona de beneficio a cada uno de los inmuebles, manzanas o sectores.
Parágrafo. Para la distribución de la contribución de valorización, podrá emplearse cualquiera de los métodos enunciados anteriormente u otro que se ajuste a las condiciones de beneficio de la obra, plan o conjunto de obras. Finalmente, en lo que corresponde al Acuerdo 007 de 1987, el artículo 61 previó la memoria técnica, que es aquella en la cual se debe consignar de forma explicativa, la fundamentación legal, descripción de las zonas o sectores beneficiados y la operación de cálculo y distribución del gravamen de valorización. Documento sin el cual la Junta Directiva del IDU no aprueba la distribución correspondiente.
En concordancia, el artículo 157 del Decreto Ley 1421 de 199324, señaló que le correspondía al Concejo de Bogotá, establecer la contribución de valorización por beneficio local o general, de la siguiente manera: “ARTICULO 157. VALORIZACION. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de la sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto.
Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.” En cumplimiento a la norma anterior, el Concejo de Bogotá mediante el Acuerdo 724 de 2018 estableció el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras, contemplando su ejecución y cobro en tres ejes de obra para la distribución del beneficio, 24 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”. 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU entre ellos, el Eje Córdoba que es el cual se encuentra el inmueble al que le fue asignada la contribución que es objeto de discusión en este asunto. En este contexto, revisado el mencionado acuerdo, se observa que, sobre el Eje Córdoba, se dispuso: “ARTÍCULO 1.- OBJETO Y DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN. Autorizase el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local, para la adquisición predial y la construcción del plan de obras que se encuentra detallado a continuación: ( … ) 2.
Eje Córdoba: Infraestructura vial y de espacio público referente a la Avenida la Sirena y otras obras. Está compuesto por las siguientes obras: Parágrafo primero.- Las obras descritas en los tres ejes, serán financiadas integralmente con el presente cobro de valorización. Parágrafo segundo.- El Instituto de Desarrollo Urbano garantizará que todas y cada una de las obras a su cargo contenidas en el presente Acuerdo darán pleno cumplimiento a la normatividad vigente en lo referente a sus estudios de ingeniería, gestión predial y construcción, incluidas las relacionadas con: (i) accesibilidad al medio físico de personas en condición de discapacidad y (ii) manejo silvicultural urbano en especial a los permisos y autorizaciones referentes a este manejo en espacio público, así como sobre compensación por tala de arbolado urbano. Igual obligación estará a cargo de la Secretaría de Cultura en relación con la obra del Centro Cultural y Deportivo – Centro Felicidad – CEFE.
ARTÍCULO 2. - MONTO DISTRIBUIBLE. El monto distribuible de la Contribución de Valorización por Beneficio Local de que trata el artículo 1º del presente Acuerdo se fija en NOVECIENTOS SEIS MIL QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE MILLONES DE PESOS M/CTE ($906.579.000.000), que corresponde al costo de la adquisición predial y la construcción de la infraestructura vial y de espacio público asociada al plan de obras del presente Acuerdo que incluye un porcentaje equivalente al 8%, destinado a sufragar el costo de la administración del recaudo.
Este monto distribuible se desagrega por cada uno de los tres ejes de obras incluyendo en cada monto el 8% al que se hizo referencia, así: ( … ) 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.; Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 2.
Eje Córdoba: su costo total es de DOSCIENTOS OCHENTA MIL DOSCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($280.260.000.000) a pesos constantes de 2018. (.. ) Parágrafo. - El monto distribuible aquí establecido se actualizará con base en la variación del Índice de Costos de Construcción Pesada –ICCP- que certifique el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE o la entidad que haga sus veces, con el porcentaje acumulado desde el día de entrada en vigencia del presente Acuerdo, hasta el último día del mes inmediatamente anterior a la asignación de la Contribución de Valorización de conformidad con el artículo 7 del presente Acuerdo.
Para efectos de la asignación de la contribución, los artículos 5, 6 y 7 del acuerdo, adoptaron las áreas de influencia, teniendo en cuenta la cartografía contenida en el Anexo 1, el método de distribución del beneficio, el de avaluó ponderado por la distancia y la asignación del monto distribuible, como se muestra a continuación:
ARTÍCULO 5. - ZONAS O ÁREAS DE INFLUENCIA. Las zonas o áreas de influencia de la Contribución de Valorización, que se fijan para cada uno de los tres ejes de obras objeto del presente Acuerdo, son la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio que genera la construcción de las obras que integran cada uno de ellos, tal como se delimitan en el Anexo No. 1 (Cartografía) de este Acuerdo, en desarrollo del método de distribución del beneficio previsto en el artículo siguiente.
ARTÍCULO 6. - MÉTODO DE DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO. Se adopta como método de distribución de la Contribución de Valorización, que se establece en el presente Acuerdo, el de avalúo ponderado por la distancia, para lo cual el Instituto de Desarrollo Urbano, liquidará el gravamen en proporción al avalúo catastral de los bienes inmuebles que se benefician con las obras, multiplicado por un factor asociado a la distancia y/o accesibilidad del predio a esta.
La Contribución se liquidará de acuerdo con la siguiente fórmula: Donde: 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.; Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU ARTÍCULO 7.- ASIGNACIÓN DEL MONTO DISTRIBUIBLE.
La asignación del monto distribuible establecido en el artículo 2 del presente Acuerdo, para el financiamiento de las obras que componen cada uno de los tres ejes de obras allí descritas y detalladas en el artículo primero, se realizará, para cada uno de los tres ejes de obras, como máximo en el último día hábil del mes de diciembre del 2018, por NOVECIENTOS SEIS MIL QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE MILLONES DE PESOS M/CTE ($906.579.000.000), incluido el costo de administración del recaudo proporcional, equivalente al 8%, previa actualización de dicho monto de acuerdo con lo señalado en el parágrafo del artículo 2 del presente Acuerdo.
Parágrafo primero. - La asignación y su consecuente cobro, supedita el inicio de las obras detalladas en el artículo primero, de conformidad con el cronograma, Anexo 2 del presente Acuerdo. Dicho cronograma podrá ser ajustado por parte del Instituto de Desarrollo Urbano, de acuerdo con el ciclo del proyecto de infraestructura sin que en ningún caso se pueda superar el plazo de inicio de la etapa de construcción establecido en el artículo 4 del presente Acuerdo.
Parágrafo segundo. - La Dirección General del Instituto de Desarrollo Urbano, mediante acto administrativo, fijará las políticas de recaudo y priorización de cartera. Parágrafo tercero. - Los atributos prediales para la liquidación y la asignación del monto distribuible serán aquellos contenidos en las bases más actualizadas que suministre la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD al IDU.
El Instituto deberá solicitar a la UAECD las referidas bases en un término no inferior a dos (2) meses previos a la fecha prevista para la respectiva asignación. Luego, mediante la Resolución No. 006316 del 21 de diciembre de 2018, el IDU aprobó la memoria técnica explicativa de la contribución de valorización creada por el Acuerdo 724 de 2018, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 1. Aprobar la Memoria Técnica Explicativa Vl de fecha 21 de diciembre de 2018, de la Contribución de Valorización, debidamente validada por la Dirección Técnica de Valorización -DTA V- y la Subdirección Técnica de Operaciones -STOP-, ordenada por el Acuerdo Distrital 724 de 2018, "Por el cual se establece el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU plan de obras y se dictan otras disposiciones", documento que hace parte del presente acto administrativo junto con sus anexos.
ARTÍCULO 2. La Memoria Técnica Explicativa de la Valorización del Acuerdo Distrital 724 de 2018 a la que se refiere la presente resolución, podrá ser consultada u obtenida a través de la página Web - link www.idu.gov.co, o en el Centro de Documentación del Instituto de Desarrollo Urbano. Conviene recordar, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo 007 de 1987, la memoria técnica, es aquel documento que contiene la fundamentación legal, descripción de las zonas o sectores beneficiados y la operación de cálculo y distribución del gravamen de valorización, sin el cual la Junta Directiva del IDU no aprueba la distribución correspondiente.
Revisada por parte de esta Corporación la página web www.idu.gov.co,25 efectivamente se halló la memoria técnica que fue aprobada por la Resolución No. 006316 del 21 de diciembre de 2018, como se muestra: Adicionalmente, la Resolución No. 006440 de 2018, de asignación de la contribución, para el predio identificado con CHIP AAA0231TZJH, indicó: 25 https://www.idu.gov.co/page/acuerdo-724-de-2018 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU ( … ) 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.; Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU De conformidad con el anterior análisis del marco jurídico de la Contribución de Valorización por beneficio local ordenada por el Concejo de Bogotá D.C., mediante el Acuerdo 724 de 2018 a los predios ubicados en el Eje Córdoba y la Resolución No. 006440 del 27 de diciembre de 2018, el Tribunal encuentra que el acto administrativo de asignación, contiene todos los elementos que determinaron los Acuerdos 007 de 1987 y 724 de 2018; aunado se le dio a conocer al contribuyente las razones por las cuales se realizó la asignación del tributo y la forma en la que se realizó la aplicación de los elementos del mismo.
También, se observa que el IDU en la memoria técnica, señaló los modelos cartográficos y matemáticos utilizados en el método aplicado a los planes de obra y los beneficios que se obtendrían con el plan de obras, en cada uno de los proyectos del Eje Córdoba, como son, mayor valor del inmueble, beneficios en la movilidad, crecimiento económico, acceso a dotaciones, equipamientos educativos, comerciales, metropolitanos y el mejoramiento de la infraestructura peatonal.
Al respecto, se indicó en la memoria técnica, lo siguiente: ( … ) 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.; Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU ( … ) En consecuencia, se reitera que esta Corporación encuentra ajustada a derecho la Resolución No. 006440 del 27 de diciembre de 2018, pues en ella se encuentran todos los elementos constitutivos del tributo que se le asignó a la demandante.
Así, no prospera el cargo de nulidad en este aspecto. 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.; Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU En un caso con similitud fáctica, este Tribunal ya analizó la legalidad de los actos administrativos que asignaron la Contribución de Valorización por Beneficio Local, establecida por el Acuerdo No. 724 del 6 de diciembre de 2018, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda, bajo las siguientes consideraciones26: “Para la Sala es claro que la resolución de asignación contiene todos los elementos requeridos para que el contribuyente pudiere conocer no solo las razones de la asignación del tributo sino la aplicabilidad material de los elementos constitutivos del mismo, como de los beneficios obtenidos del plan de obra, los cuales valga decir no se limitan a beneficios delimitados por plus- valor de la propiedad, y que en todo caso se encuentran determinados en la memoria técnica referida.
Así mismo, la Sala no desconoce la tecnicidad del tributo en su naturaleza, sin embargo, por ello en la valoración que hace en el presente proceso encuentra que todos los elementos del mismo se encuentran descritos en el acto de asignación y permiten además la inmersión en los elementos constitutivos del tributo, e inclusive en la información técnica referente a los modelos cartográficos y matemáticos utilizados en el método aplicado a los planes de obra y al beneficio.
En ese orden, todos los elementos constitutivos del tributo se encuentran desarrollados en la resolución de asignación, por lo cual no se encuentra la nulidad alegada.” De esta manera, se procede a analizar si los actos administrativos demandados son nulos por expedición irregular, dado que en la Resolución No. 002074 de 2020, el IDU incluyó nueva información que no había sido puesta en conocimiento de la demandante en la resolución inicial, razón por la cual no pudo ser controvertida en vía administrativa.
Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado27 ha precisado que la administración tributaria, no puede resolver el recurso de reconsideración a partir de hechos distintos a los que sustentaron el acto definitivo: “2.1- Sobre ese particular, la jurisprudencia de la Sección ha señalado que la Administración tiene vedado fallar el recurso de reconsideración a partir de hechos distintos a los que sustentaron el acto definitivo28.
Así, esta judicatura ha entendido que se vulnera el debido proceso cuando el acto que pone fin a la actuación enjuiciada se basa en «hechos» distintos a los presentados en la liquidación oficial; de manera que esos hechos se concreten en «glosas» diferentes a las que el contribuyente tuvo 26 M.P. Dra. Gloria Isabel Cáceres Martínez, radicado No. 25000-23-37-000-2021-00521-00. 27 Sentencia del 4 de noviembre de 2021, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicado: 25000-23-37- 000-2016-01264-01 (24444) 28 Sentencias del 13 de diciembre de 2017 (exp. 20858, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), del 22 de febrero de 2018 (exp. 21453, CP: ibidem) y del 08 de marzo del 2019 (exp. 21295, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez) 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU oportunidad de controvertir29. Esto, sin perjuicio de que pueda mejorar su argumentación inicial, respecto de los cuestionamientos planteados en la liquidación oficial recurrida, siempre que tales argumentos se dirijan a defender los mismos cuestionamientos descritos en el acto de liquidación. 2.2- Partiendo de ese criterio, observa la Sala que lo que reprocha la demandante es que su contraparte haya incluido «argumentos» nuevos en el acto que resolvió el recurso de reconsideración. Sin embargo, como quedó explicado, nada obsta para que la autoridad pueda mejorar su argumentación en el curso del procedimiento de determinación oficial del impuesto.
Así, en vista de que la Administración mantuvo la discusión respecto de la misma glosa, concluye la Sala que no introdujo hechos nuevos al resolver el recurso de reconsideración, de manera que no se configuró la violación del debido proceso alegada por la demandante. No prospera el cargo de apelación.” Con fundamento en el argumento de nulidad y la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, esta Corporación revisó la Resolución No. 002074 de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración en contra del acto administrativo de asignación, encontrando que contrario a lo señalado por la parte demandante, dicho acto administrativo fue correspondiente con la Resolución No. 0006440 de 2018.
Afirmación que se sustenta en lo siguiente: La mencionada Resolución No. 002074 de 2020 tiene como sustento jurídico los Acuerdos 007 de 1987, 724 de 2018 y la Memoria Técnica Explicativa, adoptada mediante la Resolución 6316 de 2018, en la cual, como se analizó en precedencia, el IDU desarrolló, entre otros, todos los elementos propios de la contribución que le asignó a Cencosud.
Aunado, resolvió cada uno de los cuestionamientos que fueron planteados en el recurso de reconsideración. Lo anterior, permite concluir que el acto administrativo cuestionado, en ningún momento se apartó de las motivaciones de la Resolución de asignación 0006440 de 2018, razón por la cual no existe vulneración al principio de correspondencia y no prospera el cargo de nulidad.
De la misma manera, se decidió este cargo de nulidad en la sentencia que profirió la Corporación30 y que fue referenciada en precedencia: 29 3 Sentencias del 09 de diciembre de 2004 (exp. 14307, CP: María Inés Ortiz Barbosa), del 05 de octubre de 2016 (exp. 19366, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), del 13 de diciembre de 2017 (exp. 20858, CP: ibidem) y del 14 de junio de 2018 (exp. 20821, CP: Milton Chaves García). 30 M.P. Dra. Gloria Isabel Cáceres Martínez, radicado No. 25000-23-37-000-2021-00521-00. 32 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU “En el presente caso, al verificar el contenido de la Resolución No. 000245 de 2021, no se advierten elementos que no estén enmarcados dentro de lo dispuesto en los Acuerdos 7 de 1987 y 724 de 2018, así como en la memoria técnica explicativa adoptada a través de la Resolución 6316 de 2018, pues la misma desarrolla elementos propios de la contribución, además de dar respuesta a los argumentos del recurso de reconsideración interpuesto por la parte demandante, por lo que la Sala no encuentra que en dicho acto se haya desarrollado conceptos que no hubiesen sido tratados desde la resolución de asignación, o que contenga hechos nuevos que no hubiesen sido tenidos en cuenta a efectos de la determinación del tributo y que violasen el principio de correspondencia entre los actos objeto de la presente Litis, por lo que tiene vocación de prosperidad estos argumentos de nulidad.” (iv) si los hechos sobrevinientes a la determinación de la contribución alegados por el demandante afectan la determinación del tributo La motivación de la parte demandante para enrostrar este cargo de nulidad a los actos acusados consiste en que, a la fecha de presentación de esta demanda, el IDU no había dado inicio a la construcción de las obras que pretende financiar con la contribución de valorización por beneficio local, lo cual lo llevaría al incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018.
Respecto del inicio de las obras, el mencionado artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018, dispuso: “ARTÍCULO 4.- CONSTRUCCIÓN DE LAS OBRAS. Las obras que se financiarán con cargo a la Contribución de Valorización, establecidas en el artículo primero, tendrán como plazo máximo para iniciar la etapa de construcción el siguiente término: 1.
Tres (3) años contados a partir de la sanción del presente Acuerdo para las obras de infraestructura vial y aquellas que requieran adquisición predial. 2. Dos (2) años contados a partir de la sanción del presente Acuerdo para las demás obras definidas en el presente Acuerdo. (…)” Luego, el artículo 87 del Acuerdo 761 de 202031, señaló como plazo máximo, 3 años para iniciar la etapa de construcción de las obras señaladas en el artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018, así: 31 Por medio del cual se adopta el Plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del Distrito Capital 2020-2024 “Un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del siglo XXI” 33 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU “Artículo 87. Unificación de plazos para inicio de obras. Unificar en tres (3) años los plazos máximos para iniciar la etapa de construcción, de la totalidad de las obras que se autorizan financiar con la contribución especial de valorización, definidos en el artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018, contado a partir de la sanción del citado Acuerdo.
Parágrafo. Los demás contenidos del artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018 se mantienen vigentes, salvo la unificación de que trata el presente artículo.” En consideración a las normas anteriores, y dado que el Acuerdo 724 de 2018 entró en vigencia el 7 de diciembre de 201832, debe decirse que, para la fecha de presentación de la demanda, que fue el 20 de noviembre de 202033, el IDU se encontraba dentro de los términos para dar inicio a las obras que se autorizaron financiar con la Contribución de Valorización por Beneficio Local.
Ahora, dentro de este trámite judicial, en audiencia inicial del 4 de agosto de 2023, se decretó como prueba, que el IDU informara sobre la ejecución de las obras que integran el Eje Córdoba, el cual fue allegado el 13 de septiembre de 202334 mediante memorando DTGJ 202342500281643 por parte de la Dirección Técnica del IDU en calidad de supervisora y/u ordenadora del gasto de los contratos de obra bajo los cuales de ejecutan las obras del Eje Córdoba autorizadas por el Acuerdo de valorización 724 de 2018.
En el memorando de respuesta, se relacionaron los siguientes contratos que el IDU suscribió para llevar a cabo la ejecución de los proyectos que conforman el Eje Córdoba: TIPO PROYECTO CONTR ATO DE OBRA CONTRATO DE INTERVENT ORIA INICIO DE EJECUCIÓ N AVANCE DE EJECUCI ÓN FECHA PREVISTA DE TERMINA CIÓN ACERAS Y CICLORUTAS CONSTRUCCIÓ N DE ACERAS Y CICLORRUTAS DE LA CALLE IDU- 1286- 2020 IDU- 1516- 2020 15/12/2 020 (fase de prelimina 81.32% (con corte al 4 de septiem 14/11/2 023 32Teniendo en cuenta que fue publicado en el Registro Distrital No. 6449 del 7 de diciembre de 2018. 33 Samai, índice 00002, pfd. demanda, fol. 195. 34 Samai, índice 00039. 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 116 ENTRE CARRERA 9 HASTA AUTONORTE Y CALLE 116 DESDE AV. BOYACÁ HASTA AUTOPISTA NORTE Y OBRAS COMPLEMENT ARIAS, EN BOGOTÁ res) 15/04/2 021 (fase de ejecución de obra) bre de 2023) CORREDORE S AMBIENTALE S ESTUDIOS, DISEÑOS Y CONSTRUCCIÓ N DE INFRAESTRUC TURA PEATONAL Y CICLORRUTAS EN EL CORREDOR AMBIENTAL LOCALIZADO EN EL CANAL CÓRDOBA ENTRE CALLE 129 Y CALLE 170 EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C. IDU- 1650- 2019 IDU- 1652- 2019 01/07/2 020 (estudios y diseños) 04/12/2 021 (etapa de construc ción) 37,61% (con corte al 4 de septiem bre de 2023) 22/03/2 024 INFRAESTRU CTURA VIAL CONSTRUCCIÓ N PARA LA AMPLIACIÓN DEL PUENTE VEHICULAR UBICADO EN LA CALLE 153 POR AUTONORTE EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C. IDU- 1737- 2021 IDU- 1762- 2021 02/12/2 021 (fase de prelimina res) 29/12/2 022 (fase de ejecución de obras) 7,87% (con corte al 4 de septiem bre de 2023) 03/05/2 024 INFRAESTRU CTURA VIAL CONSTRUCCIÓ N DE LA CALZADA NORTE DE LA AVENIDA LA SIRENA (CL153) ENTRE AUTOPISTA NORTE Y AVENIDA BOYACÁ Y OBRAS COMPLEMENT ARIAS, EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C IDU- 1810- 2021 IDU- 1816- 2021 04/02/2 022 (fase de obras iniciales y gestiones prelimina res) 09/02/2 023 (fase de ejecución de obra) 33,32% (con corte al 4 de septiem bre de 2023) 08/05/2 024 El IDU, precisó que los contratos de obra IDU-1810-2021 e IDU-1737- 2021 corresponden a un mismo proyecto de obra autorizado por el Concejo de 35 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Bogotá bajo el Acuerdo 724 de 2018, siendo dicho proyecto de obra el siguiente “Avenida La Sirena (Calle 153) entre Autopista Norte y Avenida Boyacá calzada Norte incluye ampliación Puente Vehicular Autonorte”. Teniendo en cuenta el anterior análisis jurídico y probatorio, el Tribunal considera que este cargo de nulidad no tiene vocación de prosperidad, pues como ya se indicó, a la fecha de presentación de esta demanda el instituto demandado se encontraba dentro del término de los 3 años dispuesto en el artículo 87 del Acuerdo 761 de 2020 para iniciar la etapa de construcción de las obras.
Aunado, la respuesta dada por el IDU como prueba en este trámite judicial, muestra que el inicio de las obras en los 4 proyectos del Eje Córdoba cumplió con el plazo para iniciar la etapa de construcción. (v) Si la causación de los intereses de mora se causa desde la fecha en la que se dio inicio a la obra que está siendo financiada con la contribución Para resolver este cargo de nulidad, resulta necesario revisar el artículo 10 de la Resolución No. 6224 de 2018 “ Por la cual se fijan las políticas de recaudo y priorización de cartera de la Contribución de Valorización en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo Distrital 724 de 2018 y se dictan otras disposiciones”, que, sobre los intereses de mora, indicó lo siguiente: “ARTÍCULO 10º.
INTERÉS DE MORA. Se liquidará mes vencido para aquellas obligaciones que no se hayan cancelado dentro del plazo establecido y se aplicará la tasa efectiva anual para la modalidad de crédito de consumo y ordinario, certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia, teniendo en cuenta los siguientes escenarios: 10.1. Si el contribuyente no cancela de contado, ni se acogió a la opción de pago por cuotas, se hará exigible el pago total de la contribución y se dará inicio a la etapa del cobro persuasivo y la liquidación de interés de mora sobre la totalidad de la contribución. 10.2.
Para los contribuyentes que optaron por el pago por cuotas, por el incumplimiento en el pago de dos (2) cuotas mensuales consecutivas perderá la opción del pago por cuotas, se hará exigible el pago total de la contribución y se dará inicio a la etapa del cobro persuasivo y la liquidación de interés de mora sobre la totalidad del saldo de la deuda.” Como se observa, el artículo en precedencia corresponde al debido proceso del asunto en cuanto los intereses moratorios, el cual es claro al señalar que, si el contribuyente no cancela de contado, ni se acogió a la opción de 36 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU pago por cuotas, se hará exigible el pago total de la contribución y se dará inicio a la etapa del cobro persuasivo y la liquidación de interés de mora sobre la totalidad de la contribución. En el sub judice, la sociedad demandante manifestó que no realizó el pago de lo asignado por concepto de contribución de valorización por beneficio local, al no estar de acuerdo con la misma y discutirla tanto en vía administrativa como judicial, por lo que solicita que si este Juez Colegido encuentra que los actos administrativos están ajustados a derecho, los intereses moratorios deben ser liquidados a partir de la fecha en la cual se dio inicio a la obra que está siendo financiada con la contribución. En atención a lo anterior, no es posible acceder a lo solicitado por la sociedad demandante, esto es, que los intereses moratorios deben ser liquidados a partir de la fecha en la cual se dio inicio a la obra que está siendo financiada con la contribución, dado que el artículo 10 de la Resolución No. 6224 de 2018 dispone que si el contribuyente no cancela de contado dentro del plazo dispuesto para ello, ni se acogió a la opción de pago por cuotas, se hará exigible el pago total de la contribución y la liquidación de interés de mora sobre la totalidad de la contribución, lo cual se ajusta al caso, ante el incumplimiento de la obligación. En consecuencia, se niega el cargo de nulidad Condena en costas Respecto de la condena en costas, se debe señalar que el Consejo de Estado11 en sentencia de 23 de septiembre de 2025 rectificó posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación del artículo 365 del CGP, se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, no se impondrá costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos demandados.
En lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1º del artículo 365 del CGP). 37 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Posterior a la sentencia del Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho”, el cual en su artículo 1 numeral 11 literal b, dispuso que en los procesos contencioso-administrativos de los que sean competentes los tribunales administrativos, las agencias en derecho se tazaran entre el 3 % y el 7.5 % del valor de las pretensiones, sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Teniendo en consideración la nueva regulación del mencionado acuerdo y la posición asumida por la Alta Corporación, dado que en el presente caso se negaran las pretensiones de la demanda, y que la entidad demandada –parte beneficiada con la condena, no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte demandante en un 3% del valor de las pretensiones35, atendiendo los criterios de dificultad en el tema, pruebas practicadas, audiencias y recursos; para lo cual, se ordenará al secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en un 3% del valor de las pretensiones de la demanda, a la parte vencida (demandante) de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénese al Secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de 35 $122.023.418, según la pretensión segunda de la demanda, fol. 4, samai índice 00002. 38 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25000-23-37-000-2021-00006-00 Demandante: Cencosud Colombia S.A.;
Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
TERCERO: Notificar electrónicamente la presente providencia a las partes y al Ministerio Público. CUARTA: En firme esta providencia, archívese el expediente.
QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. LOS MAGISTRADOS,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA (Firmado Electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ (Firmado electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ CONSTANCIA: Esta providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.