REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MEDIMÁS EPS DEMANDADA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES EXPEDIENTE: 11001-33-37-040-2023-00205-01 TEMA: REINTEGRO DE APORTES EN SALUD ARTÍCULO 12 DECRETO 4023 DE 2011 MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, contra la sentencia proferida en audiencia del 30 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adscrito a la Sección Cuarta, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 Medimás Empresa Promotora de Salud - EPS en liquidación, por conducto de apoderado, presentó demanda en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, conforme a las pretensiones y hechos que a continuación se señalan. 1 Samai, índice 00009, expediente digital de primera instancia, Archivo 1(.pdf) NroActua
9. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 2 1.1. Pretensiones “(1) Primera Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución número DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021 la cual ordenó a la Entidad Promotora de Salud MEDIMÁS EPS S.A.S. hoy en LIQUIDACIÓN identificada con NIT 901974473-5, al reintegro a COLPENSIONES de la suma de CINCUENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS M.L.V. ($53.839.443) que corresponden a los periodos de diciembre de 2018 a julio de 2021, a favor de COLPENSIONES de acuerdo con lo señalado en la Resolución aquí citada.
(2) Segunda Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución No. DNP-DD 1197 del 13 de mayo de 2022 que resuelve el Recurso de Reposición interpuesto el cual confirma lo dispuesto en la Resolución No. DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021. (3) Tercera Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución No. GDD-DD 0209 del 31 de agosto de 2022 que resuelve el recurso de apelación confirmando la Resolución inicial DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021 confirmada así mismo por la Resolución DNP- DD 1197 del 13 de mayo de 2022.
(4) Primera de Restablecimiento: Que, como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones anteriores, a título de restablecimiento y se levante la orden de reintegro de dineros a favor de COLPENSIONES impuesta por la Resolución DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021, confirmada por la Resolución DNP- DD 1197 del 13 de mayo de 2022, y así mismo confirmada por la resolución GDD-DD 0209 del 31 de agosto de 2022 por la suma de CINCUENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL CUARENTA Y TRES PESOS M.L.V. ($53.839.443).
(5) Segunda de Restablecimiento: Que, a título de restablecimiento, y en caso de que MEDIMAS haya girado valores por los conceptos arriba nombrados, se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES al reembolso del valor que haya sido efectivamente girado por MEDIMÁS EPS S.A.S. hoy en LIQUIDACIÓN, suma que deberá ser indexada a la fecha efectiva de la restitución del pago.
(6) Primera de Condena: Se condene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES al pago de las costas y agencias en derecho que se causen.” Hechos Relata la parte actora que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones es la entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones económicas derivadas de las contingencias de invalidez, vejez y muerte propias del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 3 tanto de las solicitudes presentadas directamente como de aquellas heredadas del extinto Instituto de Seguros Sociales, hoy liquidado, dentro de cuyas obligaciones se encuentra no solo el pago de mesadas pensionales, sino también la realización de los descuentos en salud a cargo de los pensionados, de conformidad con lo previsto en el artículo 142 de la Ley 2010 de 20192, que adicionó el parágrafo 5 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, estableciendo para los años 2020 y 2021 una cotización mensual entre el 8% y el 12% del valor de la mesada, recursos que son girados a las Entidades Promotoras de Salud a las cuales se encuentran afiliados los pensionados.
Indica que, de acuerdo con lo señalado en los actos administrativos expedidos por Colpensiones, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 019 de 2012, la Dirección de Nómina de Pensionados consulta en línea el Sistema de Información del Ministerio de Salud y Protección Social, el cual interopera con la base de datos del Registro Civil de Defunción de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de verificar la “fe de vida” de los pensionados y beneficiarios, realizando de manera periódica cruces semanales con la base de datos de pensionados, a partir de la información suministrada por dichas entidades.
Manifiesta que, como resultado de dichas verificaciones, Colpensiones evidenció que en algunos casos se efectuaron descuentos de aportes en salud con posterioridad al fallecimiento del titular del derecho pensional, situación que dio lugar al giro indebido de dichos recursos al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en razón a que el reporte de pensionados fallecidos fue recibido con posterioridad al pago de los aportes correspondientes.
Sostiene que la entidad respaldó su actuación administrativa en los conceptos jurídicos internos BZ 2016_5311055 de 2016 y BZ 2017_8588650, en los cuales se concluyó que el término previsto en el Decreto 4023 de 2011 corresponde únicamente a un plazo para adelantar un procedimiento administrativo, sin que afecte el derecho a la devolución de los aportes pagados indebidamente, precisando además que las acciones 2 “Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 4 administrativas y legales para recuperar cotizaciones erradamente giradas al Sistema General de Salud no se encuentran sujetas a prescripción ni caducidad, al tratarse de recursos de naturaleza parafiscal pertenecientes al erario público, con destinación específica y reinversión obligatoria en el mismo sistema.
Expone que, una vez analizados los aplicativos de consulta y la información cruzada, Colpensiones determinó que los casos detectados correspondían a pagos indebidos de aportes en salud por un total de veinte (20) periodos, realizados entre las nóminas de noviembre de 2018 y junio de 2021, por un valor total de cincuenta y tres millones ochocientos treinta y nueve mil cuatrocientos cuarenta y tres pesos moneda legal ($53.839.443).
Manifiesta que, en atención a lo anterior, la Administradora Colombiana de Pensiones, mediante Resolución No. DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021, ordenó a MEDIMÁS EPS S.A.S. el reintegro a favor de Colpensiones del valor anteriormente señalado, correspondiente a los aportes en salud girados indebidamente durante el periodo comprendido entre noviembre de 2018 y junio de 2021.
Relata que contra dicha decisión MEDIMÁS EPS S.A.S. presentó oportunamente recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones DNP-DD 1197 del 13 de mayo de 2022 y GDD-DD 0209 del 31 de agosto de 2022, respectivamente, confirmando en todas sus partes la Resolución No. DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021, decisión que fue notificada electrónicamente el 13 de octubre de 2022.
Finalmente, pone de presente que la Superintendencia Nacional de Salud, a través de la Resolución No. 2022320000000864-6 del 08 de marzo de 2022, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de MEDIMÁS EPS S.A.S. y dispuso la intervención forzosa administrativa para su liquidación, designando como liquidador al doctor Faruk Urrutia Jalilie, quien fue posesionado mediante acta OL-L-001-2022 del mismo 08 de marzo de 2022.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 5 Normas violadas y concepto de violación3 Como concepto de violación la parte demandante plantea los siguientes cargos: 1. Falta de competencia - inexistencia de competencias inherentes o implícitas Refiere que, la Directora de Nómina de Pensionados no tenía facultad para ordenar la devolución de aportes porque la resolución no cita la norma habilitante.
La demanda desarrolla que, conforme a la Ley 100 de 1993, el Decreto 4936 de 2011 y el Acuerdo 131 de 2018, Colpensiones es una empresa industrial y comercial del Estado que sólo puede ejercer potestades de derecho público si existe atribución legal previa y expresa. La Directora de Nómina carece de competencia para disponer devoluciones porque el Acuerdo 131/2018 no la habilita y no se mencionan disposiciones de rango legal en la Resolución DNP-DD-3343.
La competencia, explica la actora, es irrenunciable y no admite facultades implícitas; la ausencia de norma que atribuya la función implica nulidad del acto por incompetencia. 2. Oposición de la orden de reintegro, frente a los lineamientos consagrados en el artículo 2.6.4.3.1.1.6 del Decreto 780 de 2016 Argumenta “la improcedencia de la orden de restitución de recursos a favor de Colpensiones” considerando que los recursos girados por Colpensiones a Medimás EPS, corresponden a aportes (cotizaciones) del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, los cuales ingresan a la promotora, bajo el régimen jurídico previsto en el artículo 2.6.4.3.1.1.1 del Decreto 780 de 2016, en cuya normativa se reglamentó el proceso de compensación, respectivamente, como los mecanismo encargado de armonizar los valores recaudados derivados de las cotizaciones del régimen contributivo y los montos que le corresponde apropiar a la EPS por valor de Unidad de Pago por Capitación. De otra parte, expuso el artículo 2.6.4.3.1.1.6 respecto del proceso de corrección de registros aprobados al acaecer novedades sobre los registros. 3 Samai, índice 00009, expediente digital de primera instancia, Archivo 1(.pdf) NroActua
9. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 6 Afirma que la orden de reintegro generada por Colpensiones va en contravía con el ordenamiento legal, teniendo en cuenta que, una vez efectuado el cómputo de los plazos para presentar ajustes sobre los periodos comprometidos en la actuación administrativa, para los periodos superaron el término de los 6 meses estipulados en el Decreto 780 de 2016; vía para que Medimás EPS S.A.S solicitará ante la ADRES, la modificación y ajuste de la información del registro aludido la Resolución acusada.
Manifiesta que no hay lugar a realizar las modificaciones por parte de la ADRES, y por lo tanto, no es procedente la devolución de aportes, ya que estos se encuentran prescritos, de acuerdo con lo definido en el Decreto 780 de 2016 artículo 2.6.4.3.1.1.8. 3. Registros capitados por la EPS, para garantizar la cobertura en salud Expone que, según el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, el pago por capitación es un desembolso de una suma fija a cargo de la EPS que se hace por afiliado que tendrá derecho a ser atendido durante un periodo de tiempo por parte de una IPS, a partir de un grupo de servicios preestablecidos.
Con base en las validaciones realizadas al interior de la EPS, se concluyó que los registros involucrados en la orden de reintegro generada por Colpensiones correspondieron a afiliados capitados, para garantizar la prestación de los servicios de salud, Medimás EPS mediante la modalidad de contratación comunicado, pago previo a la prestación del servicio de salud, razón por la cual, el dinero por concepto de UPC fue desembolsado a los prestadores, por ello no puede ser objeto de devolución alguna, dada la inclusión en las bases del prestador para los periodos objeto de reclamación. 4.
Registro presentado ante la ADRES en el proceso de devolución de aportes Respecto de los 269 registros, la demandante indica que, tras sus validaciones internas, se agotará el proceso de corrección, solicitará a la ADRES la devolución de aportes mediante el procedimiento de corrección de registros aprobados previsto en el artículo 2.6.4.3.1.1.6 del Decreto 780/2016; una vez la ADRES emita su decisión se notificará el sentido de la respuesta.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 7 5. De la imposibilidad sobre la restitución de recursos por no presentar aportes en salud en MEDIMÁS EPS S.A.S. La actora afirma que en 12 registros no hubo pago y, por tanto, no procede devolución, es decir, que dichos registros no presentan recaudo en su sistema de información, por lo que no existe obligación alguna a su cargo. 6.
Inexistencia de los aportes en salud endilgados a MEDIMÁS EPS por transferencia ante la ADRES Medimás detalla que 1 aporte fue presentado y aprobado en un proceso de transferencias ante la ADRES a favor de Sanitas EPS; en consecuencia, Colpensiones no puede exigir su devolución a Medimás. 7. Inviabilidad sobre la solicitud de restitución de aportes en salud por devolución previa a Colpensiones La demanda precisa que dos registros fueron consignados a Colpensiones, constituyendo cobro de lo no debido, en tanto que Medimás transfirió electrónicamente esos aportes a la cuenta de Colpensiones y que una nueva reclamación sobre los mismos generaría un pago repetido. 8.
Cobro de lo no debido por restitución previa en auditorias adelantadas por la ADRES- ARCON008 EPS044 y ARCON009 EPS044. Según el líbelo, 41 registros están comprendidos en las auditorías ARCON 008 y 009 de la ADRES y no procede el cobro, la demanda explica que esos registros ya fueron reintegrados a la ADRES en el marco de las auditorías de restitución previstas en la Ley 1949 de 2019 y la Resolución 1716 de 2019, de modo que Colpensiones no puede pretender una segunda devolución.
9. MEDIMÁS EPS no puede ser deudora de los valores reclamados. El escrito resume cómo funciona el sistema general de seguridad social en salud, según los artículos 177 y 182 de la Ley 100 de 1993, y señala que las EPS no son deudoras porque las cotizaciones son recursos parafiscales con TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 8 destinación específica, la actora desarrolla que las cotizaciones al SGSSS pertenecen al sistema y deben financiar exclusivamente la prestación de servicios de salud; las EPS las recaudan por delegación, pero no tienen potestad para disponer de ellas, pues ingresan a cuentas independientes administradas por la ADRES y deben reinvertirse en el sistema.
Por ello no pueden usarse para cubrir acreencias como la ordenada en la resolución. 10. Medimás EPS S.A.S no posee los recursos reclamados, y, legalmente, no puede ser constituida como deudora–falta de legitimación en la causa por pasiva El escrito sostiene que Medimás no posee los recursos reclamados ni puede ser constituida como deudora.
Argumenta que las cotizaciones no hacen parte del patrimonio de la EPS y que la administración y giro de los recursos corresponde a la ADRES, por consiguiente, considera que cualquier reclamación de devolución debe dirigirse contra la ADRES y no contra Medimás, que carece de legitimación para cumplir la orden de pago. 11. Las cotizaciones o aportes del Sistema General de Seguridad Social en Salud son prestaciones de causación inmediata Indica que las cotizaciones en salud se extinguen mensualmente con la efectiva prestación del servicio y que la prima de aseguramiento ya fue pagada.
Señala que las cotizaciones funcionan como prima de un contrato de seguro, pues constituyen el precio para cubrir el riesgo de salud durante el mes respectivo, de modo que, una vez prestado el servicio, se causa y extingue la obligación. Por ello no existe derecho a reembolso; la resolución se soporta en hechos falsos. 12 – Falsa motivación que rodea la Resolución número Radicado No. DNP-DD 3343 de fecha 30 de septiembre de 2021, expedido por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Señala que Colpensiones no adelantó el procedimiento pertinente y omitiendo actuación previa, al punto afirmó que ello impidió la defensa de la EPS.
Al punto, afirma que la resolución se expidió sin actuación previa, investigación ni prueba, que Medimás no fue informada ni pudo aportar ni controvertir pruebas y que, conforme al Código de Procedimiento TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 9 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, los actos administrativos con falsa motivación, expedidos sin competencia o sin permitir el derecho de defensa, deben ser anulados. 13 – Riesgo de pérdida de recursos del SGSSS Concluye que la reclamación está proscrita en tanto “ya no hay posibilidad legal de hacer proceso de corrección y/o devolución ante la ADRES”, advierte que exigir la devolución de aportes prescritos contraría el principio de destinación específica de los recursos del SGSSS y podría constituir una conducta con consecuencias penales y fiscales; advierte de un posible detrimento patrimonial y solicita la intervención de la Contraloría para que ejerza control y vigilancia 2.
Contestación de la Demanda4. Conforme consta en el expediente digital, Colpensiones contestó la demanda por conducto de apoderada, oponiéndose a la totalidad de las pretensiones para que se absolviera a la entidad demandada y se condenase en costas a la parte actora. Indicó que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho y, por tanto, no procede su anulación. Sostuvo que tales actos fueron expedidos en cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia aplicable, en salvaguarda de los afiliados al RPM y del principio de sostenibilidad financiera, al advertirse que Medimás EPS S.A.S. en liquidación habría omitido el reconocimiento de cuotas partes pensionales; agregó que los actos están motivados, fueron notificados en debida forma y conservan la presunción de legalidad.
En relación con el restablecimiento, afirmó que no existe derecho alguno a restituir a favor de Medimás, porque las actuaciones administrativas respetaron el derecho de defensa y contradicción, permitiendo aportar y controvertir medios probatorios, los cuales fueron valorados en el curso de las acciones de cobro. Añadió que corresponde a las entidades administradoras de los regímenes adelantar acciones de cobro por 4 Samai, índice 0009, expediente digital de primera instancia, Archivo 27(.pdf) NroActua
9. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 10 incumplimientos de obligaciones, conforme la reglamentación gubernamental, y reiteró su oposición a cualquier condena en costas o agencias en derecho contra Colpensiones, solicitando que, en su lugar, se impongan a la parte demandante.
Tuvo como ciertos los hechos 1 a 13 de la demanda y resaltó que la expedición de los actos se ampara en la presunción de legalidad y en la carga de alegación de quien pretende desvirtuarla. Explicó que, en el marco del litigio, existió un giro indebido de aportes a favor de la EPS demandante, lo cual generó detrimento al erario y vulneración de preceptos constitucionales y legales, razón por la cual Medimás tendría el deber de devolver las sumas cobradas por concepto de aportes en salud asociados a los ciudadanos relacionados en la demanda.
Sobre el hecho 14 manifestó que no se trataba de un hecho sino de una apreciación subjetiva de la parte actora. Como fundamentos de defensa, desarrolló que el ordenamiento prohíbe la doble asignación proveniente del tesoro público (art. 128 CP y art. 19 de la Ley 4ª de 1992) y citó normas sobre incompatibilidad entre asignación como servidor público y pensión (D. 2400/1968, D. 3074/1968 y D. 583/1995), así como la regla según la cual el servidor público que adquiere derecho a pensión puede optar por pensionarse o continuar vinculado, de modo que el pago de la pensión se da tras la desvinculación (invocó Ley 344).
A partir de ello sostuvo que, cuando se presenta percepción simultánea de salario y pensión, se configura un doble pago de aportes en salud: el aportado por el empleador y el descontado de la mesada por Colpensiones, lo que implica un pago sin causa legal a la EPS y, por ende, pago de lo no debido (aludió al Código Civil); enfatizó la obligatoriedad de cotizar en salud por parte de pensionados (Ley 100 de 1993, Decreto 806 de 1998 y Decreto 780 de 2016) y citó jurisprudencia de la Corte Suprema sobre el carácter inherente del descuento en salud a la mesada y el deber del pagador de efectuarlo y girarlo a la EPS.
Respecto del procedimiento para devolución de cotizaciones, reprodujo el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y su modificación por el Decreto 674 de 2014, y argumentó que dicho trámite se dirige principalmente a las EPS/EOC frente a la gestión ante FOSYGA (hoy ADRES) y no impone un procedimiento previo rígido a los aportantes. Señaló que, ante la ausencia de un procedimiento reglado para la petición, Colpensiones podía iniciar TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 11 actuación de oficio conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA y tramitarla bajo el procedimiento administrativo común, de modo que los actos administrativos expedidos cumplen la finalidad de requerir a la EPS la devolución por cotizaciones pagadas irregularmente, sin fijar plazos perentorios, intereses ni configurar mandamiento de pago propio del cobro coactivo.
Añadió que el debido proceso y la contradicción se garantizaron con la notificación de los actos y la procedencia de recursos, y que no era imperativa la vinculación temprana de la EPS a actuaciones internas orientadas a definir efectos fiscales en expedientes pensionales, al tratarse de aportes parafiscales que no integran su patrimonio.
Para reforzar la competencia de Colpensiones y la ausencia de límite temporal estricto, sostuvo que el término de 12 meses previsto en normas anteriores fue superado por el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, según el cual las entidades administradoras del RPM pueden solicitar en cualquier tiempo la devolución de recursos transferidos a EPS o al Ministerio de Salud por aportes de personas fallecidas o cuando se determine administrativa o judicialmente que no era procedente el giro; citó reglas de prevalencia normativa (Ley 153 de 1887) y trajo a colación un salvamento de voto de la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda (Exp. 18-0070-01) en el que se resalta la destinación específica de los recursos de seguridad social, su vínculo con la sostenibilidad del sistema y la posibilidad de exigir devolución en cualquier tiempo.
Propuso como excepciones de fondo: i) presunción de legalidad de los actos administrativos, ii) improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iii) inexistencia del derecho y de la obligación, iv) buena fe, v) caducidad, vi) prescripción, vii) innominada o genérica (art. 282 del Código General del Proceso - CGP) y viii) “imposibilidad de indemnización por costas judiciales”, oponiéndose a la condena solicitada por el actor por falta de presupuestos y prueba. 3.
Sentencia apelada5 5 Samai, índice 00020 y 00023, expediente de primera instancia. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 12 El Juzgado Cuarenta (40) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en audiencia inicial virtual celebrada el 30 de septiembre de 2024, profirió sentencia de primera instancia. Inicialmente, el despacho delimitó los problemas jurídicos así: “1.
¿Medimás EPS En Liquidación tiene la obligación legal de reintegrar los aportes en salud pagados por COLPENSIONES de forma indebida en los periodos de diciembre de 2018 a julio de 2021, en razón a que pagó los aportes en salud sobre más de 80 pensionados fallecidos? 2. ¿Colpensiones quebrantó el debido proceso administrativo de Medimás EPS En Liquidación, porque no agotó el procedimiento previsto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011? 3.
¿Los actos administrativos acusados adolecen del vicio de nulidad de falsa motivación, desconocieron: i) que varios registros corresponden a otra EPS, ii) fueron imputados a Colpensiones, iii) fueron objeto de auditorías por la ADRES, y iv) la naturaleza parafiscal de los aportes en salud, hecho que impide a la demandante devolver los dineros cobrados? ¿Les asiste nulidad a los siguientes actos administrativos expedidos por Colpensiones? - Resolución DNP-DD 3343 del 30 de diciembre de 2021, por medio de la cual se ordena a la EPS Medimás En Liquidación el reintegro de $53.839.443 por aportes en salud pagados con posterioridad al fallecimiento de varios pensionados, respecto a los periodos de diciembre de 2018 a julio de 2021. -Resolución No. DNP-DD 1197 del 13 de mayo de 2022, que resolvió el recurso de reposición. -Resolución No. GDD-DD 0209 del 31 de agosto de 2022, que desató el recurso de apelación.” En el marco legal, explicó la arquitectura del subsistema de salud y el proceso de compensación: identificó como sujetos a EPS, FOSYGA/ADRES, cotizantes, aportantes y EOC, y destacó que las EPS, por delegación del ADRES, recaudan cotizaciones y giran recursos, incluyendo el ajuste por diferencia frente a las UPC.
Precisó el concepto de “aportante” (D. 1406/1999, compilado en D. 780/2016) y recordó el deber de los fondos de pensiones de descontar la cotización en salud del pensionado y transferirla a la EPS (art. 42, D. 692/1994). También reseñó la creación del FOSYGA (L. 100/1993) y la subcuenta de compensación interna del régimen contributivo, así como la regulación del proceso de compensación interna (D. 2280/2004).
Sobre el régimen de devolución de cotizaciones, expuso que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 (modificado por el Decreto 674 de 2014) establece un procedimiento con reglas sucesivas: solicitud del aportante a la EPS/EOC; verificación de pertinencia por la EPS; radicación ante FOSYGA/ADRES si procede; procesamiento por ADRES; y giro inmediato al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 13 aportante. Indicó que existió una referencia histórica al término de 12 meses introducido por el Decreto 674 de 2014 y compilaciones/derogatorias posteriores (D. 780/2016 y D. 2265/2017), y agregó dos puntos clave para el caso: (i) el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017 permite a entidades del RPM pedir devolución “en cualquier tiempo” cuando se determine la improcedencia del giro; y (ii) el Consejo de Estado, en sentencia del 7 de septiembre de 2023, declaró la nulidad de los incisos que contenían el término de 12 meses por exceso de potestad reglamentaria, de modo que no existe plazo perentorio especial, pero el procedimiento del artículo 12 no fue anulado integralmente y continúa siendo el aplicable.
Al abordar el caso concreto, en primer término resolvió el cargo de falta de competencia, reiterando que el vicio comprende dimensiones material, funcional, territorial y temporal, y que los servidores públicos solo pueden ejercer funciones atribuidas por Constitución y ley. Señaló que Colpensiones tiene habilitación legal para adelantar cobro de obligaciones exigibles a su favor (arts. 57 L. 100/1993 y 5 L. 1066/2006) y que, además, existían soportes internos/organizacionales: el Manual de Cobro Administrativo (Res. 504/2013, mod.
Res. 163/2015), el Decreto 309 de 2017 sobre estructura, y en especial el Acuerdo 131 de 2018 que asignó a la Dirección de Nómina de Pensionados funciones de control de novedades y de gestión de reintegros/recuperación de valores en el proceso de nómina, así como la competencia para resolver reposiciones; y a la Gerencia de Determinación de Derechos la función de resolver en segunda instancia los recursos contra actos expedidos por la Dirección de Nómina.
Con base en ello, constató que la Directora de Nómina expidió la Resolución DNP-DD 3343 (acto inicial), resolvió la reposición mediante la DNP-DD 1197, y el Gerente de Determinación de Derechos resolvió la apelación mediante la GDD-DD 0209, concluyendo que Colpensiones y sus dependencias sí tenían competencia, por lo que el cargo 1 no prosperaba.
En segundo lugar, estudió la presunta violación al debido proceso por omitir el trámite del artículo 12 del Decreto 4023 de 2011. Aclaró que no era necesario aplicar el trámite sobre corrección de registros aprobados invocado por la demandante (relacionado con ajustes ante ADRES iniciados por EPS/EOC), pues no correspondía al tipo de controversia a decidir.
Centrando el análisis en el artículo 12, tuvo por demostrado que Colpensiones identificó pagos de mesadas a más de 80 pensionados TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 14 fallecidos, lo cual generó transferencias de aportes en salud a Medimás durante diciembre de 2018 a julio de 2021.
Sin embargo, consideró que Colpensiones expidió directamente el acto que impuso el reintegro y tramitó recursos (reposición y apelación) sin agotar el procedimiento legal aplicable: debió formular la solicitud a la EPS para que esta evaluara la pertinencia y, en caso de proceder, adelantara la gestión ante ADRES dentro del esquema reglado.
Por ello, concluyó que la actuación desconoció las formas propias del debido proceso administrativo, independientemente de que ya no exista un término preclusivo para reclamar tales valores. Para sustentar lo anterior, acudió al precedente vertical del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, sentencia 13 de mayo de 2020, exp. 2018-00010, MP Amparo Navarro López), en el que se indicó que Colpensiones, aun pudiendo pedir reembolso de pagos errados, debía respetar los presupuestos del Decreto 4023 de 2011 y que su omisión comportaba irregularidad procedimental.
Con base en ese análisis probatorio y en el precedente citado, declaró que los actos administrativos acusados estaban viciados por violación del debido proceso, razón por la cual prosperaron los cargos 12 y 13 y resultó innecesario estudiar los restantes cargos (3 a 11), entre ellos los de falsa motivación. Como consecuencia de la prosperidad del vicio procedimental, el despacho declaró no probadas varias excepciones de fondo propuestas por Colpensiones —presunción de legalidad, improcedencia del medio de control y buena fe— por resultar incompatibles con la nulidad encontrada.
En cuanto a la decisión de fondo, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución DNP-DD 3343 del 30 de diciembre de 2021, por medio de la cual se ordena a la EPS Medimás En Liquidación el reintegro de $53.839.443 por aportes en salud pagados con posterioridad al fallecimiento de varios pensionados, respecto a los periodos de diciembre de 2018 a julio de 2021; y de las Resoluciones No. DNP-DD 1197 del 13 de mayo de 2022 y GDD- DD 0209 del 31 de agosto de 2022, que desataron los recursos de reposición y apelación, respectivamente; conforme con la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento, se DECLARA que la EPS MÉDIMAS EN LIQUIDACIÓN no tiene el deber legal de devolver la suma cobrada por COLPENSIONES de 53.839.443 por aportes en salud pagados con posterioridad al fallecimiento de varios pensionados durante el periodo de periodo de diciembre de 2018 a julio de 2021.
TERCERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de fondo de “Presunción de legalidad de los actos administrativos”. “Improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho” y “buena fe” formuladas por Colpensiones. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 15 CUARTO: NEGAR las demás pretensiones.
QUINTO: Sin costas en esta instancia, por lo expuesto en la parte considerativa” 4. Recurso de apelación6 La apoderada sustituta de COLPENSIONES, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, solicitando que el superior revoque el fallo que declaró la nulidad de los actos administrativos relacionados con la devolución de aportes en salud.
Como punto de partida, la recurrente sostuvo que a Medimás EPS S.A.S. no le asiste el derecho al reconocimiento de las pretensiones, en particular, la declaratoria de que no está obligada a devolver los aportes en salud que Colpensiones giró indebidamente. Afirmó que, al estudiar el caso, las súplicas de la demanda resultan improcedentes por carecer de sustento, y que, por el contrario, subsiste el deber de reintegro de las sumas cuya devolución se ordenó mediante los actos anulados en primera instancia. Seguidamente, estructuró la sustentación sobre el marco normativo del procedimiento de devolución de cotizaciones, citando el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011.
Con base en esa disposición, recordó que cuando los aportantes solicitan a las EPS o a las EOC el reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deben determinar la pertinencia del reintegro y, de ser procedente, presentar ante el FOSYGA (hoy ADRES) la solicitud detallada para su procesamiento, tras lo cual la EPS/EOC gira los recursos al aportante.
También trajo a colación que el Decreto 674 de 2014 modificó el artículo 12, precisando el momento de radicación mensual ante FOSYGA y manteniendo la referencia a un término de doce meses asociado a la solicitud de devolución en determinados supuestos. A partir de esas normas, la apelante defendió una lectura según la cual el “origen” de la actuación de devolución se ubica en la solicitud que se presenta para obtener el reintegro, y enfatizó que el artículo 12 no fija una forma sacramental para dicha solicitud.
Bajo ese entendido, señaló que la norma no exige que exista un “procedimiento administrativo previo” al requerimiento, ni impone un molde lingüístico específico para pedir la 6 Samai, índice 00034, expediente de primera instancia. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 16 devolución, pues lo relevante sería que, una vez el aportante solicita, la EPS está llamada a verificar y tramitar la devolución siguiendo los pasos descritos. Con ese hilo, la recurrente desarrolló la tesis central del recurso: el procedimiento del artículo 12 estaría dirigido principalmente a las EPS (y EOC), no a Colpensiones como aportante, por lo que sería improcedente anular los actos administrativos de Colpensiones por no haber seguido “el hilo conductor” de esa normativa.
En esa línea, afirmó que, al no existir un procedimiento reglado para la petición a cargo de Colpensiones, la entidad podía dar inicio a una actuación administrativa de oficio (invocando el artículo 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA) y tramitarla mediante el procedimiento administrativo común previsto en el artículo 34 de la Ley 1437 de 2011, produciendo así los actos administrativos demandados.
Agregó que esos actos cumplirían la finalidad práctica del artículo 12, en tanto informan a la EPS que existió un pago adicional o irregular por cotizaciones en salud en un periodo determinado y respecto de afiliados específicos. En apoyo de la legalidad del obrar administrativo, la apelante afirmó que resulta jurídicamente viable que Colpensiones ejerza acciones administrativas y legales para recuperar recursos indebidamente girados a las EPS y de estas al sistema (FOSYGA/ADRES), y que, por tanto, el cobro debe dirigirse directamente a la EPS por los valores recibidos.
En ese punto, sostuvo que Medimás debe reintegrar los dineros indebidamente pagados por concepto de aportes en salud, en especial cuando se trate de pagos asociados a mesadas frente a las cuales se predica la prohibición de doble asignación del tesoro público. Finalmente, concluyó que no era procedente declarar la nulidad de los actos administrativos, porque según su planteamiento, se encontraban ajustados a derecho y a los preceptos normativos aplicables, motivo por el cual solicitó revocar el fallo de primera instancia. 5.
Trámite de Segunda Instancia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 17 Mediante providencia del 17 de enero de 2025 se admitió el recurso de apelación presentado por Colpensiones.
En esta instancia, no existió pronunciamiento alguno de las partes, ni del Ministerio Público7. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito de Bogotá, adscrito a la Sección Cuarta y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema jurídico El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandada, la legalidad de la Resolución No. DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021 por medio de la cual la Directora de Nómina de Pensionados de la Gerencia de Determinación de Derechos de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, ordena el reintegro de unas sumas de dinero;
Resolución número DNP-DD 1197 del 13 de mayo de 2022 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra la Resolución No. DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021y la Resolución número GDD-DD 0209 del 31 de agosto de 2022 por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación en contra la Resolución No. DNP-DD 3343 del 30 de septiembre de 2021, confirmando la resolución cuestionada.
En concreto, y teniendo en cuenta el recurso de apelación, el Tribunal deberá determinar: si el procedimiento adelantado por Colpensiones para obtener el reintegro de unos mayores aportes en salud, no atendió los presupuestos legales dispuestos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, conforme lo analizó el a quo. 7 Samai, índice 00004.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 18 Como quiera que los argumentos son conexos y que esta Subsección en casos con similitud próxima ya tiene línea de decisión8, se desciende al análisis del cargo de apelación y en respeto de las decisiones adoptadas con anterioridad, así: 3.
Si el procedimiento adelantado por Colpensiones para obtener el reintegro de unos mayores aportes en salud no atendió los presupuestos legales dispuestos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, conforme lo analizó el a quo Teniendo en cuenta el análisis jurídico a realizar en el asunto y el argumento que al respecto se hace en el recurso de apelación, el Tribunal considera que inicialmente se debe precisar que, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de septiembre de 2023, con ponencia del Dr. Milton Chávez García, declaró la nulidad del artículo 12, incisos 4 y 5, del Decreto 4023 de 2011, del artículo 1, incisos 4 y 5, del Decreto 674 de 2014 y del artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, indicando lo siguiente: “Teniendo en cuenta que la ley reglamentada no establece ningún término para que los contribuyentes puedan solicitar la devolución de aportes erradamente pagados, so pena de que les precluya la oportunidad, las disposiciones enjuiciadas, en tanto establecen que dichas sumas solo podrán solicitarse en el plazo de doce meses, contados a partir de cualquiera de las hipótesis allí planteadas, representan un exceso de la potestad reglamentaria, que conduce a la nulidad de las siguientes disposiciones: artículo 12, incisos 4 y 5 del Decreto 4023 de 2011, artículo 1, incisos 4 y 5 del Decreto 674 de 2014, que modifica el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, compilatorio de las normas anteriores.” Sin embargo, pese a que se observa que los apartes de las citadas normas que hacen alusión al término previsto fueron declarados nulos, no son fundamentos suficientes para establecer la nulidad de los actos acusados, por lo que es precedente realizar el estudio correspondiente del problema jurídico planteado, con el propósito de determinar si la demandada efectivamente respeto el debido proceso, como lo afirma en el recurso de apelación. Entonces, iniciando con el análisis de fondo, se tiene que a través de la Ley 100 de 1993, se creó el Sistema de Seguridad Social Integral con la finalidad de garantizar los derechos irrenunciables de las personas para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de 8 Ver radicados n°. 110013337-039-2021-00241-01 MP Luis Antonio Rodríguez Montaño, 11001-3337-041-2022- 00013-01 MP Amparo Navarro López y 11001-33-37-041-2018-00136-01 MP Gloria Isabel Cáceres Martínez.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 19 las contingencias que la afecten; por lo tanto, el SSSI, inicialmente estaba conformado por los regímenes generales para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios9.
En relación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el legislador dispuso que todo colombiano debía participar en el servicio esencial de salud en su condición de afiliado, bien sea a través del régimen contributivo o subsidiado; dentro del primer grupo se encuentran como cotizantes, las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados, entre otros10.
Además, respecto los cotizantes (afiliados), la Ley 100 de 1993 también determinó que el subsistema de salud estaría integrado por la Entidades Promotoras de Salud –EPS, el FOSYGA11, los aportantes y las Entidades Obligadas a Compensar –EOC; para lo cual se definió a cada una de éstas diferentes competencias y procedimientos obligatorios que deben ser atendidos para asegurar los principios de solidaridad, integralidad, eficiencia y universalidad.
Luego, es posible interpretar que, en el marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, es función de las Entidades Promotoras de Salud – EPS recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados por encargo del FOSYGA, así como la de girar a dicho fondo las cotizaciones y la diferencia entre los ingresos por aportes de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación (UPC).
Por su parte el Decreto 4023 de 2011, reglamentó el funcionamiento, control y seguimiento del recaudo de los aportes del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en las cuentas maestras de 9 Artículo
8. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley. 10 Artículo 157.
TIPOS DE PARTICIPANTES EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. 1.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley. 11 Se advierte con la expedición del artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país” se creó la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES- que entró a desempeñar y desarrollar todas las funciones que le correspondían al FOSYGA, Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 20 compensación interna del FOSYGA, normatividad que en su artículo 12 determinó el trámite para la devolución de las cotizaciones en salud que erróneamente sean efectuadas por los aportantes, en los siguientes términos: “Artículo 12.
Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto. 12 El Fosyga procesara y generara los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
(subrayado fuera de texto). La norma en cita fue modificada a través del artículo 1º del Decreto 674 de 201413 y, posteriormente compilada en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, estableciendo: “Artículo 1°. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará, así: “Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro.
De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes. 12 Artículo 19. Proceso de corrección. Las correcciones del proceso de compensación definido en el presente decreto, se presentaran por las EPS o por las EOC, el último día hábil de la tercera semana del mes y procederán únicamente sobre los registros aprobados que se requieran corregir.
Una vez aceptado el proceso de corrección, la información se sustituirá y en consecuencia, se podrá ajustar el resultado de la compensación. Los montos a favor del Fosyga o de las EPS y las EOC que resulten del proceso de corrección y el reconocimiento de recursos a que hubiere lugar, se determinaran de acuerdo con los procedimientos establecidos en este decreto.
Las EPS y las EOC, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses para solicitar corrección de registros compensados, salvo en los casos en que la corrección se cause por efecto de ajustes en los pagos de aporte a través de PILA o por orden judicial. 13 Que entró a regir a partir de su publicación, efectuada en Diario Oficial. Año CXLIX. N. 49111. 2, ABRIL, 2014.
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17. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 21 El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
Conforme la norma en cita, para la Corporación es claro que existe un procedimiento para la devolución de las cotizaciones que por error hayan sido consignadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, trámite en el cual se pueden destacar las siguientes etapas: (i) realizar una solicitud ante la EPS o EOC a la cual el aportante hubiese realizado el pago que se busca obtener en devolución;
(ii) recibida la solicitud la EPS determina la posibilidad de devolución; (iii) de ser procedente la solicitud, la EPS realizará la solicitud formal ante el FOSYGA con el detalle de las cotizaciones, transferencias y demás información requerida para individualizar los dineros y su origen, ello, en las fechas establecidas para ese efecto (último día hábil de la tercera semana del mes);
(iv) 24 horas después de la solicitud, el FOSYGA genera los resultados del análisis de la petición; y (vi) en caso de ser afirmativa la decisión de devolución, la EPS procede al giro inmediato de los recursos al aportante. Ahora, el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018”, previó: “ARTÍCULO 119.
DEVOLUCIÓN DE APORTES PERTENECIENTES AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. Las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiesen transferido a las Empresas Promotoras de Salud y/o al Ministerio de Salud y Protección Social, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes.
En el caso que los recursos ya hayan sido compensados ante Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o a quien haga sus veces, para el pago de estas acreencias se efectuarán cruces de cuentas sin operación presupuestal, con base en las transferencias del Presupuesto General de la Nación que se hayan entregado a los fondos de Invalidez, Vejez y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 22 Muerte (IVM), para lo cual se harán las operaciones contables que se requieran.” (Subrayado fuera del texto). Revisado el texto anterior, se tiene que este incorpora una derogatoria tácita del término de 12 meses para solicitar la devolución del aporte indebidamente realizado que se establecía el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011.
Entonces, al tratarse de una norma posterior expedida en el año 2017, prevalece sobre la anterior, es la del año 2011. De esta manera, desde el 1 de enero de 2018, fecha a partir de la cual entró en vigencia la Ley 1873 de 2017, las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida pueden solicitar la devolución de los pagos efectuados de manera errónea al Sistema de Seguridad Social en Salud, sin atención a plazo alguno; por lo que al ser los períodos cobrados en el caso actual los correspondientes a los meses de diciembre de 2019 y enero de 2020, es aplicable el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017.
Así, si bien hubo una derogatoria tácita del requisito de temporalidad establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, lo cierto es que los demás requisitos establecidos en dicho artículo siguen vigentes. Ahora, en este momento, resulta pertinente aclarar quiénes deben entenderse incluidos en la categoría de “aportante”, lo cual fue previsto en el artículo 1º del Decreto 1406 de 1999, actualmente compilado en el Decreto 780 de 2016, así: “Disposiciones generales de la afiliación y autoliquidación de aportes al sistema de seguridad social integral Artículo 3.2.1.1 Definiciones.
Para efectos de lo dispuesto en el presente Título, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: 1. Aportante: es la persona o entidad que tiene la obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago de los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo.
Cuando en este Título se utilice la expresión «aportantes», se entenderá que se hace referencia a las personas naturales o jurídicas con trabajadores dependientes, a las entidades promotoras de salud, administradoras de pensiones o riesgos laborales obligadas a realizar aportes correspondientes al Sistema, a los rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al financiamiento del SGSSS, y a los trabajadores independientes que se encuentren afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral” (…).
(subrayado fuera de texto). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 23 Igualmente se destaca que los fondos administradores de pensiones están obligados a efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, ya que son las encargadas de descontar la cotización para salud y transferirla a la EPS a la cual esté afiliado el pensionado en salud, lo cual fue establecido en el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, norma que textualmente indica: “Artículo 42.
Reajuste pensional por incremento de aportes en salud. A quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de dicha fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el 3.96% que venían aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.
Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud, y transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud. Parágrafo. Lo previsto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio de que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, reduzca la cotización en salud de los pensionados en relación con el número de beneficiarios, caso en el cual el reajuste de la mesada se hará por la diferencia entre lo que se venía cotizando y el valor señalado por el Consejo”.
(subrayado fuera de texto)”. Del anterior marco normativo se concluye que el afiliado al régimen contributivo en salud es quien cotiza en virtud de un contrato de trabajo, vínculo laboral o del reconocimiento de la pensión, por lo tanto, la cotización debe ser pagada por el aportante a la EPS elegida por el afiliado, esto es, por parte del empleador al originarse la obligación o por el fondo de pensiones en razón al reconocimiento de la pensión. En ese orden, considerando que Colpensiones si ostenta la condición de aportante, en el evento que hubiese pagado erróneamente la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, para su reintegro o devolución se debió TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 24 seguir el procedimiento señalado en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, sin la temporalidad de los 12 meses, porque este término fue derogado de tácita el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017. En el sub judice, Colpensiones mediante los actos acusados además de otras disposiciones, en lo que atañe al objeto de esta demanda ordenó a MEDIMÁS EPS la devolución de aportes de una beneficiaria, pues se incurrió en error al efectuarlos, razón por la cual el a quo consideró que Colpensiones no se ajustó al procedimiento legal exigido contemplado en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011.
Con ocasión del recurso de apelación Colpensiones afirmó que la Medimás EPS está en la obligación de proceder al reintegro de los aportes para salud que fueron erróneamente girados, teniendo en cuenta que sí realizó el agotamiento del trámite previsto en el Decreto 4023 de 2011, sin tener en cuenta el plazo de los 12 meses, porque este fue derogado por el artículo 119 de la Ley 1873 2017.
Así, en primera medida, se destaca que los actos acusados no pueden entenderse como la solicitud de devolución de aportes a la que refiere el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, debido a que el contenido normativo de tal disposición, es claro al indicar, que “de ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS14 o la EOC15 en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto”, situación que en efecto no se llevó a cabo por parte de Colpensiones, por lo que el contenido de los actos administrativos acusados, no puede asimilarse a la solicitud que la aludida norma pretende.
Además, porque del citado artículo, se observa que una vez se presente la solicitud, ésta conlleva un procedimiento administrativo el cual debe surtirse ante el Fosyga hoy Adres, para que éste dentro de las 24 horas procese y genere los resultados de la información de esa solicitud de reintegro, y, una vez obtenida esa información, las EPS y las Entidades Obligadas a Cotizar procederán a girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante. 14 Entidad Promotora de Salud 15 Entidad Obligada a Cotizar TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 25 En ese orden, el Tribunal observa que los actos acusados desconocieron el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, pues se ordenó de forma directa la devolución de los aportes pagados erróneamente, cerrando así la posibilidad de que la Adres procesara y generará los resultados de la información contenida en la solicitud de reintegro, circunstancia que per se vicia de nulidad los actos acusados.
Así las cosas, la Sala comparte el análisis efectuado por el Juez de Primera Instancia, referente a que Colpensiones omitió el procedimiento establecido para reclamar el reintegro de los aportes realizados erróneamente, razón por la cual se confirmará la sentencia del 30 de septiembre de 2024, que anuló los actos que ordenaron el reintegro a Medimás EPS de la suma discutida. 3.
Condena en costas Respecto de la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con el artículo 1 (numeral 11) del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 202516, dispuso que en los procesos contencioso- administrativos en los que se discutan asuntos tributarios y de cobro coactivo, las tarifas de agencias en derecho en segunda instancia son entre 1 y 3 SMMLV.
También y, en concordancia con el acuerdo anterior, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 202517, CP. Dr. Wilson Ramos Girón radicado No. 28292, determinó que la condena en costas cuando se resuelva de forma desfavorable el recurso de apelación, y las agencias en derecho corresponderán a un monto que fijará el ad quem entre uno (1) y seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según las características que en cada caso deben tenerse en cuenta, de acuerdo con el ordinal 4.º del artículo 366 del Código General del Proceso.
Teniendo en consideración la nueva regulación del Acuerdo PCSJA25- 12355 del 28 de noviembre de 2025 y la posición asumida por la Alta Corporación, y que en el presente caso se confirma la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, procede la 16 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho”. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de septiembre de 2025, dictada dentro del expediente No. 08001-23-33-000-2020-00668-01 (28292).
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS; Demandado: Colpensiones 26 aplicación del numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso, que prevé: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
En consecuencia, se tasan las agencias en derecho en segunda instancia a cargo de la demandada en dos (2) SMMLV; para lo cual, se ordenará al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá conforme a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas (agencias en derecho) en segunda instancia a la parte demandada en (2) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, ordenar al Juzgado de primera instancia que dé trámite al respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del Código General del Proceso - CGP.
TERCERO: Notificar electrónicamente la presente providencia a las partes y al Agente del Ministerio Público.
CUARTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual ttps://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ QUINTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, remítase el expediente al Juzgado de origen. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-040-2023-00205-01 Demandante: Médimás EPS;
Demandado: Colpensiones 27
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ (Aclara voto) CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha.
Asimismo, se precisa que la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.