REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Magistrado Ponente: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Bogotá D.C, diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: YUBER ANDREY GONZÁLEZ RAMÍREZ DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) EXPEDIENTE: 11001-33-37-039-2023-00036 01 TEMA: REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN MATERIA PARAFISCAL: RESPUESTA EN DEBIDA FORMA AL REQUERIMIENTO PARA DECLARAR Y/O CORREGIR (ART. 720 E.T.) Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte actora, contra la sentencia dictada el 1° de febrero de 2024 por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 El señor Yuber Andrey González Ramírez, por intermedio de apoderada, acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión 1 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 012) 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones. Se declare la nulidad de la Resolución RDC-2022-00450 del 4 de octubre de 2022 “por medio de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa” y la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00427 del 18 de marzo de 2021.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la demandada “dejar la resolución sin efectos jurídicos”. De manera subsidiaria pide se ordene a la demandada “cotej[ar] la información de forma correcta y reali[zar] las respectivas correcciones conforme a la información por reportada, ajustando los valores del Ingreso Base de Cotización -IBC- realmente devengados en el año 2017, y consecuencialmente se ajuste la sanción por omisión e inexactitud”. 1.1.2.
Hechos. Relata la parte actora que la UGPP, mediante requerimiento para declarar y/o corregir del 13 de octubre de 2019, notificado el 28 siguiente, le atribuyó haber incurrido en omisión “en los pagos de los aportes al régimen contributivo del sistema general de salud y pensión en calidad de cotizante”. Arguye que, la UGPP “profirió la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00427 del 18 de marzo de 2021, por presuntamente haber sido omiso e inexacto en el pago de los aportes al régimen contributivo del sistema general de Seguridad Social por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2017, por la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS M/CTE.
($59.948.237) y sanción por inexactitud en cuantía de TREINTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS M/CTE. ($35.968.942)”. Sostiene que, mediante escrito del 25 de enero de 2022, con radicado 22022400300134192, “interpuso recurso extraordinario de revocatoria 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) directa contra la liquidación oficial RDO-2021-00427 del 18 de marzo de 2021”, el cual fue resuelto por la UGPP a través de la Resolución RDC-2022- 00450 del 4 de octubre de 2022, en el sentido de “modifica[r] […] [su] situación jurídica […] al determinar que el valor adeudado por concepto de capital ascendía a la suma de VEINTISEIS MILLONES CIENTO NOVENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS M/CTE.
($26.198.537) y una sanción por inexactitud por valor de QUINCE MILLONES SETECIENTOS DIECINUEVE MIL CIENTO VEINTIDOS PESOS M/CTE ($15.719.122)”. A partir de lo anterior, asevera que la UGPP desconoció sin justificación los costos propios de la actividad económica desarrollada por él, pues no valoró ni se pronunció sobre la cuenta 5905050000 “GANANCIAS Y PÉRDIDAS”, por valor de $97.989.360, argumentando que correspondía a un movimiento de cierre contable; de igual manera, invocando la causal “La expensa registrada en cuenta contable no corresponde a un costo/gasto deducible”, rechazó la suma de $493.632.660 registrada en la cuenta 6135050000 “Costos de ventas”, sin efectuar un análisis contable riguroso que permitiera verificar su procedencia, lo cual derivó en una liquidación excesiva tanto del capital como de la sanción por inexactitud. 1.1.3.
Disposiciones presuntamente violadas y su concepto Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2°, 6° y 29 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011. La parte actora sustenta la afectación de nulidad de los actos administrados acusados en los siguientes cargos:
1. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR SER EXPEDIDO CON INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBERÍAN FUNDARSE Sostiene que para el año fiscalizado (2017), no existía un método legal claro, vigente y aplicable que facultara a la UGPP para determinar el ingreso base de cotización (IBC) de los trabajadores independientes mediante presunciones de ingresos.
Afirma que el legislador no había establecido los criterios materiales ni el procedimiento para calcular dicho IBC, 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.; Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) especialmente tratándose de actividades económicas distintas a la prestación de servicios personales.
Dice que “la UGPP únicamente tuvo en cuenta que […] declaró como de ingresos brutos operacionales como trabajador por cuenta propia la suma de SIETE MIL SEISCIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS VEINTINUEVE PESOS M/CTE ($7.638.859.329) sin valorar todos los costos y deducciones de la actividad económica también declarados en la renta del año 2017, lo que demuestra que la Unidad no ha realizado un estudio verídico y exhaustivo sobre su actividad generadora de renta, indilgando una conducta inexistente que no corresponde a la realidad y una obligación excesivamente onerosa de pago al sistema de la seguridad social sin que exista fundamento alguno”.
2. INDEBIDA CONFORMACIÓN DE LOS INGRESOS Arguye que los actos administrativos expedidos por la UGPP deben ser anulados porque fueron emitidos sin respetar la ley, sin valorar adecuadamente las pruebas contables y desconociendo su realidad económica como trabajador independiente. Considera que “la actuación de la Unidad atenta gravemente contra […] [sus] derechos[…], puesto que […] aplica de manera autónoma y abusiva una metodología de presunción de ingresos para el año fiscalizado, lo cual es claramente ilegal, toda vez que los aportes deberán calcularse de acuerdo a los ingresos realmente percibidos por el obligado, una vez deducido los costos y gastos en que incurrió en el desarrollo de la actividad económica durante todos los meses del año 2017 y, posteriormente sobre el 40% de dicho monto calcularse la base para efectuar los aportes al Sistema de Seguridad Social”.
3. INDEBIDA DETERMINACIÓN DEL IBC – NO TUVO EN CUENTA LOS COSTOS Y GASTOS DE LA ACTIVIDAD ECONOMICA. Asevera que la UGPP “con la expedición de la resolución RDC-2022-00450 del 04 de octubre de 2022 por medio de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa y la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00427 del 18 de 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) marzo de 2021 no analizó toda la información suministrada en la Declaración de Renta del año 2017 […]”. Sostiene que “no percibió de forma mensual las sumas señaladas en la resolución RDC-2022-00450 del 04 de octubre de 2022 por medio de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria, puesto que como es razonable tuvo que efectuar pagos por concepto de costos y gastos propios de su actividad económica […]” Que la UGPP “no estableció la norma aplicable para calcular la base mínima o máxima de cotización sobre el cual se liquidan los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral de los periodos de enero a diciembre de 2017, olvidando por completo que para quienes son considerados trabajadores independientes o para las personas naturales que realicen una actividad económica de carácter civil o comercial diferentes al contrato de prestación de servicios, el IBC se determina sobre los ingresos efectivamente percibidos, existiendo error por parte de la Unidad en dicho cálculo, ya que en todo caso la base de la cotización debe determinarse sobre el valor del ingreso mensualizado efectivamente percibido por el contribuyente una vez realizado la deducción de expensas y gastos, es decir que para los meses en que se demuestre que las expensas fueron más altas que los ingresos no habría lugar e efectuar contribuciones parafiscales”.
Dice que, la actividad económica por él desarrollada, que consistente en la comercialización al por menor de alimentos, bebidas y otros productos de consumo, exige incurrir en una amplia variedad de gastos indispensables para su operación, propios de una cadena de comercialización que actúa como intermediaria entre productores y consumidores finales; dichos gastos comprenden estudios de mercado, análisis de competencia, proyección de costos y demás erogaciones necesarias para mantener el equilibrio operativo y financiero del negocio, lo que demuestra que su actividad implica costos estructurales significativos que deben ser reconocidos al determinar su situación fiscal y parafiscal.
Considera que “la UGPP a su conveniencia valora de manera sesgada la declaración de renta, puesto que NO tuvo en cuenta la totalidad de la 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.; Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) información allí contenida y lo estipulado por la norma que regula la metería, olvidando por completo que dicha declaración tributaria si bien es una prueba de ingresos lo es únicamente a efectos del impuesto de renta más no tiene efectos frente a las CPPS […]” Precisa que “los aportes calculados deberán realizarse de acuerdo a los ingresos realmente percibidos […], es decir […] una vez deducido los costos y gastos del desarrollo de su actividad económica […] deberá establecerse el valor real percibido mes a mes y sobre el 40% de dicho monto calcularse la base para efectuar los aportes al Sistema de Seguridad Social en los subsistemas de salud y pensión […]”.
4. FALSA MOTIVACIÓN Asegura que la UGPP “cometió serios errores en la expedición del acto administrativo recurrido, por cuanto no se realizó un análisis detallado de las circunstancias de modo, tiempo y lugar que dieron origen a la renta, la información suministrada en la declaración correspondiente a los rubros que no entraron […] [a su] patrimonio […] por concepto de costos y gastos, y además determinó un IBC incorrecto para el cálculo de los aportes, generando con ello una falsa e incorrecta motivación de la Liquidación Oficial No. RDO- 2021-00427 del 18 de marzo de 2021 […]” Que, tampoco tuvo en cuenta la demandada que ostenta la condición de “trabajador por cuenta propia” y que por tanto debe entenderse como una persona natural “que con medios propios, autonomía técnica, administrativa y directiva, asume los riesgos de su actividad para adelantar una obra o prestar unos servicios a favor de un tercero, debe contar con su propia organización y cumplir con obligaciones frente al sistema de seguridad social”.
Asevera que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1607 del 26 de diciembre de 2012, la cual estableció una categorización de las personas naturales para efectos del impuesto sobre la renta, dentro de la que se encuentra la del trabajador por cuenta propia, orientada, entre otros, a quienes desarrollan actividades económicas de manera independiente, como las actividades comerciales de compra y venta de bienes, y en atención a 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que los artículos 329 del Estatuto Tributario y 3 del Decreto 3032 de 2013 fijan los requisitos y topes relativos al patrimonio, a la renta alternativa gravable y a la exigencia de que la actividad sea ejercida por cuenta y riesgo propio, concluye que cumple los presupuestos legales para ser clasificado como trabajador por cuenta propia en su calidad de contribuyente.
En consecuencia, dice que, para efecto de realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, y de conformidad con la normativa vigente, resulta procedente depurar los ingresos recibidos mediante la deducción de los costos y gastos directamente asociados a la actividad económica desarrollada, consistente en la comercialización de partes para vehículos, a fin de determinar la utilidad, sobre la cual deberá calcularse el Ingreso Base de Cotización (IBC) correspondiente.
Por lo anterior, estima que, la UGPP incurrió en una falsa motivación, pues los motivos determinantes del acto no corresponden a la realidad económica, las pruebas fueron valoradas de manera defectuosa y se omitió considerar elementos probados que habrían conducido a una decisión distinta; en consecuencia, “la UGPP deberá recalcular de forma correcta los aportes al Sistema de Seguridad Social y su correspondiente sanción por omisión sobre el valor real mensual percibido por [é]l […] y no por el valor total declarado en el impuesto de renta del año 2017 como injustificadamente lo hace en la resolución RDC-2022-00450 del 04 de octubre de 2022 por medio de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria”.
5. VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA Sostiene que la UGPP transgredió las garantías del artículo 29 constitucional, al no analizar de forma integral la información suministrada durante la fiscalización, ni atender las explicaciones, certificaciones contables y pruebas allegadas oportunamente. Afirma que “en la [R]esolución RDC-2022-00450 del 04 de octubre de 2022 por medio de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa y la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00427 del 18 de marzo de 2021, la […] UGPP […] da una aplicación desproporcionada de su facultad sancionatoria 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y transgrede el ordenamiento jurídico, puesto que los actos administrativos por los cuales se pretende sancionar […] vulneran la Constitución Política y la Ley, sin que se haya tenido en cuenta su efectivo y real derecho a controvertir, aportar o solicitar las pruebas que materialmente, debían conducir al esclarecimiento de los hechos sobre los que debió fundarse la decisión […]”.
6. INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DE LA LEY Y/O APLICACIÓN INCORRECTA DE LOS PRECEPTOS JURÍDICOS Reitera que la UGPP “fundamenta su facultad sancionatoria en el artículo 179 de la Ley 1607 del 26 de diciembre de 2012, imponiendo sanciones económicas inexistentes, sin fundamento jurídico y por consiguiente se produce una violación directa del artículo, toda vez que siendo la norma pertinente al caso se interpreta equivocadamente y con base en esa interpretación se procede a su aplicación (interpretación errónea)”. 2.
Contestación de la demanda2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderada, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; frente a los hechos dice que unos son ciertos, otros lo son parcialmente y los demás no lo son. Propuso como excepción previa la denominada “Inepta demanda por falta de agotamiento del recurso de reconsideración” Sostiene, en primer lugar, que los actos administrativos demandados fueron expedidos en estricto cumplimiento de la normatividad vigente y dentro de las competencias legalmente atribuidas, sin que se configure ninguno de los vicios de legalidad alegados por el demandante.
En particular, la liquidación oficial y su revocatoria parcial se fundamentaron en un proceso de fiscalización adelantado conforme al procedimiento previsto en la ley, respetando las garantías del debido proceso y el derecho de defensa del aportante, quien fue debidamente notificado de todas las actuaciones y tuvo la oportunidad de controvertirlas, sin que hiciera uso oportuno de los mecanismos legales dispuestos para ello. 2 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 013) 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Afirma que, para los períodos fiscalizados correspondientes al año 2017, sí existía un marco normativo claro y aplicable para la determinación del ingreso base de cotización (IBC) de los trabajadores independientes por cuenta propia.
En particular, resultaba vigente el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, el cual establecía que el IBC debía corresponder, como mínimo, al cuarenta por ciento (40 %) del valor mensualizado de los ingresos, permitiendo la deducción de costos y gastos siempre que estos cumplieran los criterios de necesidad, causalidad y proporcionalidad previstos en el artículo 107 del Estatuto Tributario.
Por tanto, no es cierto que existiera un vacío normativo que impidiera a la UGPP adelantar el proceso de fiscalización ni determinar el IBC conforme a la ley. Explica que la utilización de los ingresos declarados en el impuesto sobre la renta como punto de partida para la fiscalización de aportes a la seguridad social se encuentra plenamente respaldada por la ley y la jurisprudencia, en virtud de la presunción de veracidad que ampara las declaraciones tributarias.
Corresponde al aportante desvirtuar dicha presunción mediante prueba idónea, carga que no fue asumida durante el proceso de determinación, pues solo hasta la solicitud de revocatoria directa allegó soportes contables de ingresos, costos y gastos, sin justificar de manera suficiente las diferencias frente a lo declarado en renta. En relación con los costos y gastos, la entidad señala que no es cierto que estos hayan sido desconocidos de manera arbitraria.
Por el contrario, en sede de revocatoria directa se valoraron los soportes aportados y se aceptaron aquellos que cumplían los requisitos legales, rechazándose únicamente los que no acreditaban relación de causalidad, necesidad o proporcionalidad con la actividad económica, así como aquellos que correspondían a partidas que no constituían verdaderos costos o gastos, como las denominadas “ganancias y pérdidas” o supuestas operaciones consigo mismo.
Adicionalmente, afirma que la UGPP aplicó de manera favorable el esquema de presunción de costos, aun cuando este no se encontraba vigente para el año fiscalizado, con fundamento en la habilitación legal que permitió su aplicación retroactiva en procesos en curso, lo que redundó en una reducción del monto de la obligación y de la 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) sanción impuesta. Frente a la sanción por inexactitud, la entidad demandada sostiene que su imposición fue obligatoria y automática una vez verificada la conducta sancionable, conforme a lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012.
Dicha norma no admite interpretaciones discrecionales, pues establece de manera expresa la cuantía de la sanción cuando el aportante no corrige su autoliquidación dentro del plazo legal, razón por la cual no puede afirmarse que se haya aplicado una sanción inexistente o carente de fundamento jurídico. Sostiene que, en el caso que nos ocupa, no se configura una falsa motivación ni una vulneración al debido proceso, toda vez que las decisiones adoptadas se fundaron en hechos probados, en la normativa aplicable y en la finalidad legítima de garantizar la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, evitando que personas con capacidad de pago eludan o disminuyan indebidamente sus aportes.
Por último, en lo que concierne al medio exceptivo propuesto, arguye que este se configura por cuanto “el [a]portante no agotó el recurso de reconsideración en contra de la liquidación oficial, presupuesto procesal necesario para la presentación del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho en materia tributaria, de conformidad con el artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional”. 3.
Sentencia Apelada3 El Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo de Bogotá, mediante sentencia de 1° de febrero de 2024, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas) al concluir que los actos administrativos demandados se ajustaron al ordenamiento jurídico, toda vez que no se acreditaron los vicios alegados. En relación con el primer cargo, consistente en la inexistencia de una norma clara para determinar el IBC de los trabajadores independientes en 3 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 023) 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) la vigencia 2017, el a quo sostuvo que tal afirmación carecía de sustento; pues, para dicho período se encontraba vigente y aplicable el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que estableció que el IBC de los trabajadores independientes corresponde al 40 % del valor mensualizado de los ingresos, con posibilidad de deducir las expensas causadas en el desarrollo de la actividad productora de renta.
Si bien dicha disposición fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-219 de 2019, los efectos de tal decisión fueron diferidos hasta el vencimiento de dos legislaturas ordinarias, circunstancia que implicó su plena vigencia durante el año 2017. En consecuencia, no existió vacío normativo alguno y la UGPP actuó con fundamento en una norma válida.
Arguye que Respecto del segundo cargo, referido a la presunta indebida conformación de los ingresos, el juez de primera instancia precisó que la UGPP no aplicó una presunción arbitraria o ilegal. Por el contrario, tomó como punto de partida los ingresos declarados por el propio demandante en su declaración de renta, información que goza de presunción de veracidad conforme al artículo 746 del Estatuto Tributario y que constituye un insumo legítimo para el inicio y desarrollo del proceso de fiscalización. Posteriormente, en sede de revocatoria directa, la entidad valoró los balances de prueba, estados financieros y certificación contable aportados, ajustando los ingresos mensuales conforme a la documentación presentada y explicando de manera detallada los conceptos aceptados y rechazados; en consecuencia, concluyó que los ingresos efectivamente considerados por la UGPP coinciden con los acreditados por el propio actor.
En cuanto al tercer cargo, relativo a la indebida determinación del IBC por la supuesta omisión en la valoración de costos y gastos, el juzgado precisó que en materia tributaria y parafiscal la carga de la prueba de los factores que disminuyen la base gravable recaen en el contribuyente, conforme a los artículos 742 y 167 del Código General del Proceso, en concordancia con el artículo 107 del Estatuto Tributario.
Aseguró que si bien la certificación del contador público constituye prueba contable, esta no es suficiente por sí sola para acreditar la procedencia fiscal de los costos y gastos, pues la ley exige soportes idóneos como facturas o documentos equivalentes, así como 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) la demostración de los criterios de necesidad, causalidad y proporcionalidad. El a quo verificó que la UGPP, al resolver la revocatoria directa, sí aceptó los costos y gastos debidamente soportados, por un monto significativo, y rechazó aquellos que no cumplían los requisitos legales o correspondían a movimientos contables de cierre o autocompras, explicando de manera motivada las razones de tal decisión. Adicionalmente, aplicó el esquema de presunción de costos únicamente en aquellos meses en que resultaba más favorable al aportante, lo que descarta cualquier actuación arbitraria o desproporcionada.
Frente al cargo de falsa motivación, concluyó que este tampoco prosperaba, en la medida en que la UGPP expuso de forma clara y detallada los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, analizó la condición del demandante como trabajador independiente por cuenta propia, valoró las pruebas allegadas en sede administrativa y aplicó las normas vigentes para el período fiscalizado.
No se evidenció desconocimiento de hechos relevantes ni una interpretación desviada de la realidad económica del actor. En suma, el a quo determinó que para la vigencia 2017 existía una regulación clara y aplicable del IBC de los trabajadores independientes, que la UGPP valoró las pruebas aportadas, aplicó correctamente las reglas sobre carga de la prueba y deducibilidad de costos y gastos, y procedió incluso a reducir la obligación principal y la sanción por inexactitud en sede de revocatoria directa, en favor del demandante.
Por último, se advierte que en lo concerniente al medio exceptivo denominado ineptitud sustantiva de la demanda, opuesto por la entidad demandada, el juez de primera instancia se pronunció en auto de 10 de noviembre de 20234, en el sentido de indicar que el mismo carece de vocación de prosperidad por cuanto, si bien la entidad demandada sostiene que el actor debió interponer el recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial contenida en la Resolución RDO-2021-00427 del 18 de marzo de 2021, lo cierto es que se atendió en debida forma el requerimiento para declarar y/o corregir, lo que habilitaba al demandante para acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme al 4 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para lo juzgados administrativos (índice 0018) 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario. Decisión que no fue objeto de censura. 4. Recurso de apelación5 El demandante, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 1° de febrero de 2024, dictada por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo de Bogotá al estimar que el juez omitió pronunciarse sobre el problema jurídico central del litigio, consistente en que la UGPP efectuó la determinación del Ingreso Base de Cotización (IBC) del año 2017 a partir de una valoración parcial de la declaración de renta, reconociendo únicamente los ingresos allí reportados pero desconociendo los costos, gastos y deducciones debidamente declarados y soportados por el contribuyente.
A su juicio, si la Administración otorgó presunción de veracidad a la declaración tributaria para extraer los ingresos brutos, debía hacerlo de manera integral, incluyendo todos los elementos que conducen a la determinación de la renta líquida gravable. En desarrollo de lo anterior, sostiene que la declaración de renta del año gravable 2017 gozaba de presunción de veracidad, conforme al artículo 746 del Estatuto Tributario, y que dicha presunción cobija no solo los ingresos sino también los costos, deducciones, gastos operacionales y el resultado final del ejercicio económico.
Afirma que la UGPP aplicó de manera selectiva y arbitraria dicho principio, al tomar los ingresos declarados como ciertos, pero negar validez a los costos y deducciones sin haberlos desvirtuado mediante el ejercicio de sus facultades de fiscalización, ni haber probado su improcedencia. Asevera que, la Administración desconoció el procedimiento legal de determinación de la renta líquida gravable, previsto en el artículo 26 del Estatuto Tributario, el cual implica restar de los ingresos netos los costos imputables y las deducciones realizadas.
Alega que dicho procedimiento ya había sido agotado por el propio contribuyente al presentar su declaración de renta, la cual no fue objeto de reparo ni de comprobación especial por 5 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para los juzgados administrativos (índice 0025) 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) parte de la DIAN, por lo que debía tenerse como cierta en su totalidad. En consecuencia, considera ilegítimo que la UGPP haya liquidado los aportes con base en los ingresos brutos o netos, sin atender el resultado económico real reflejado en la renta líquida.
También cuestiona que la UGPP omitiera aplicar el principio de favorabilidad probatoria, previsto en el artículo 745 del Estatuto Tributario, pese a que existían vacíos probatorios que no podían serle imputados al contribuyente. Sostiene que, al no desvirtuarse la veracidad de los costos y deducciones declarados, ni justificarse su rechazo en los actos administrativos de fiscalización, dichos rubros debían ser reconocidos como válidos para la determinación del IBC.
Insiste en que para el año 2017 no existía certeza jurídica respecto del método de determinación del IBC de los trabajadores independientes por cuenta propia, dado que el legislador no precisó si la presunción de ingresos debía aplicarse sobre los ingresos brutos o sobre la renta líquida gravable, ni estableció un procedimiento claro para ello.
En su criterio, la UGPP excedió sus competencias al definir discrecionalmente la base de cotización, con fundamento en normas cuya constitucionalidad ya había sido cuestionada, lo que vulnera el principio de legalidad y de certeza tributaria. Alega el desconocimiento de la firmeza de la declaración de renta, señalando que una vez operado dicho fenómeno jurídico, ni la Administración ni el contribuyente pueden modificarla.
Desde esta perspectiva, sostiene que la UGPP incurrió en una actuación ilegítima al realizar un análisis parcial del documento, aceptando los ingresos pero desechando los costos y gastos, lo que, a su juicio, equivale a una modificación indirecta de una declaración que ya se encontraba en firme, en contravía del principio de seguridad jurídica.
Asimismo, reprocha que la UGPP desconociera certificaciones tributarias, estados financieros, libros mayor y balances de prueba, expedidos y suscritos por contador público, pese a que estos constituyen prueba contable conforme al artículo 777 del Estatuto Tributario y a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Señala que la Administración rechazó 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) costos por más de quinientos noventa millones de pesos sin exponer una motivación suficiente, ni explicar por qué dichas expensas no cumplían los criterios de necesidad, causalidad y proporcionalidad, limitándose a descalificarlas de manera genérica.
De igual manera, controvierte el rechazo de cuentas como ganancias y pérdidas y costos de ventas, explicando que estas corresponden directamente a la realidad económica de su actividad comercial (comercio al por menor en establecimientos no especializados), caracterizada por inventarios periódicos, apertura de nuevos locales, pérdidas por vencimiento de productos perecederos, hurtos y otros factores propios del giro ordinario del negocio.
A su entender, la UGPP desconoció esta realidad económica y contable, sin realizar un análisis material de la actividad desarrollada. Finalmente, manifiesta su inconformidad con la exigencia de aportes al Sistema de Seguridad Social en meses en los que no se presentaron utilidades o se registraron pérdidas, particularmente en los períodos de febrero, abril, julio y agosto de 2017.
Argumenta que imponer aportes sobre un salario mínimo en tales meses desconoce los principios de capacidad contributiva, proporcionalidad y equidad, pues no puede presumirse capacidad de pago mensual por el solo hecho de haber presentado una declaración anual de renta. Sostiene que la obligación de cotizar debe analizarse de forma mensual, atendiendo la realidad económica efectiva de cada período, y que obligar a aportar en meses sin ingresos resulta contrario a la Ley 100 de 1993 y al sistema constitucional tributario.
En síntesis, considera que la UGPP incurrió en una determinación errónea del IBC para el año 2017, al valorar de forma parcial la declaración de renta, desconocer pruebas contables válidamente aportadas, aplicar presunciones sin certeza normativa, exigir aportes en períodos sin capacidad de pago y ejercer de manera desproporcionada su potestad sancionadora, lo que, según aduce, vicia de ilegalidad los actos administrativos demandados. 5.
Trámite de Segunda Instancia 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.; Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Mediante providencia del 5 de abril de 20246 se admitió el recurso de apelación y teniendo en cuenta que aquel fue formulado en vigor de la Ley 2080 de 2021, se les advirtió a las partes y al Ministerio Público la oportunidad con la que contaban para pronunciarse respecto de la alzada y presentar el respectivo concepto, en su orden, etapa procesal en la que guardaron silencio.
I. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo de Bogotá y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a esta Corporación determinar si, a partir de los cuestionamientos formulados por el actor en torno a la legalidad de la determinación del Ingreso Base de Cotización (IBC) efectuada por la UGPP para la vigencia 2017, es procedente que esta jurisdicción entre a resolver el fondo del litigio; o, por el contrario, debe establecerse, de oficio, si el demandante cumplió en debida forma el requerimiento para declarar y/o corregir, de manera tal que estuviera habilitado para acudir directamente ante esta jurisdicción sin agotar el recurso de reconsideración, requisito cuya ausencia podría conducir a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la sede administrativa.
Adicionalmente, y en armonía con la reciente Sentencia de Unificación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado7, esta Corporación debe establecer 6 Expediente Digital, contenido en la herramienta electrónica Samai para esta Corporación (índice 004) 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de unificación 5 de diciembre de 2024, expediente: 25000-23-37-000-2020-00174-02 (27841), consejero ponente: Wilson Ramos Girón 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) también, de manera previa y oficiosa, si la resolución que decidió la solicitud de revocatoria directa presentada por el actor constituye un acto administrativo susceptible de control judicial. 3. Caso actual.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Requerimiento de información RQI-2019-01356 de 28 de agosto de 2019, a través del cual el subdirector de determinación de obligaciones de la UGPP solicitó del señor Yuber Andrey González información y documentos con el único fin de verificar el pago correcto de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral correspondientes a los períodos de enero a diciembre de 2017, requiriendo, entre otros aspectos, la identificación de la actividad económica desarrollada, la acreditación de condiciones de exclusión o pertenencia a regímenes especiales, la información sobre contratos de prestación de servicios, la afiliación al sistema de riesgos laborales, la eventual residencia en el exterior, así como la relación detallada de ingresos, costos y gastos asociados a la actividad productora de renta, acompañada de sus respectivos soportes contables y documentales, todo ello con el propósito de determinar el Ingreso Base de Cotización (IBC) y verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación de los aportes parafiscales. b) Requerimiento para declarar y/o corregir.
RCD-2019-02113 del 23 de octubre de 2019, notificado el 28 de los mismos mes y año, por medio del cual la UGPP requirió al señor Yuber Andrey González para que declarara y/o corrigiera las autoliquidaciones de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral correspondientes a los períodos de enero a diciembre de 2017, en los subsistemas de salud y pensiones, al considerar que incurrió en inexactitud al pagar aportes por un valor inferior al legalmente debido.
En particular, la entidad propuso la modificación del Ingreso Base de Cotización (IBC), determinado a partir de la información de ingresos obtenida de la declaración de renta, ante la ausencia de información contable suministrada por el aportante, y exigió el pago de los aportes dejados de cancelar, junto con los intereses moratorios correspondientes, así como el pago de la sanción por inexactitud prevista en el artículo 314 de 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) la Ley 1819 de 2016. Todo ello se formuló exclusivamente para efectos parafiscales, advirtiendo que, de no atender el requerimiento, se expediría la correspondiente liquidación oficial de determinación de aportes, sin que en el acto se dispusiera la modificación o discusión del impuesto sobre la renta.
Así lo deprecó: c) Respuesta al anterior requerimiento con radicado 2020500500198592, presentada el 30 de enero de 2020, en el que el demandante se limita a informar a la UGPP que se anexan soportes de pago a seguridad social correspondientes a la señora Alix Visgueth Díaz Sánchez e indicando de manera genérica que, en caso de advertirse algún periodo sin pago, se procederá a su análisis y eventual subsanación; para tal efecto, se adjuntan certificaciones y planillas PILA expedidas por operadores de información, sin que en el documento se formulen objeciones concretas frente a los hechos, fundamentos jurídicos o glosas contenidos en el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD‑2019‑02113, ni se controviertan los ingresos, el ingreso base de cotización, los periodos fiscalizados, la calidad de trabajador independiente del aportante o la sanción por inexactitud propuesta por la Administración. Así respondió en dicha oportunidad: 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) d) Resolución RDO-2021-00427 del 18 de marzo de 2021, por medio de la se profirió “Liquidación Oficial a YUBER ANDREY GONZALEZ RAMIREZ con C.C. 1.026.258.130, por inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI- en los periodos enero a dije[m]bre de 2017, por la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS M/CTE ($59.948.237)”. e) Resolución RDC-2022-00450 del 4 de octubre de 2022 “Por medio de la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa de la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00427 del 18/03/2021”, en los siguientes términos: 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Descendiendo al caso concreto, lo primero que ha de advertirse es que, por regla general, en materia tributaria, contra las liquidaciones oficiales y demás actos definitivos procede el recurso de reconsideración, y su interposición y decisión constituyen el mecanismo ordinario para agotar la sede administrativa, presupuesto requerido para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Esta lógica también se predica de los procedimientos de determinación que adelanta la UGPP, en tanto, por remisión normativa, se aplican las disposiciones del Estatuto Tributario en lo pertinente. El estatuto Tributario, en su artículo 720 (parágrafo) consagra una excepción a la regla general: el contribuyente puede prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción cuando (i) haya atendido en debida forma el requerimiento especial (o el requerimiento para declarar y/o corregir en el caso de la UGPP) y (ii) pese a ello se haya proferido liquidación oficial, siempre que la demanda se presente dentro del término legal contado desde la notificación del acto definitivo.
En lo concerniente a la expresión “atender en debida forma el requerimiento especial” consagrada en el mencionado artículo 720 (parágrafo) del Estatuto Tributario el Consejo de Estado, de manera reiterativa ha precisado que esta expresión debe interpretarse en concordancia con el artículo 707 de la misma codificación, que regula la respuesta del acto preparatorio, así:
ARTICULO 707. RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento especial, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, deberá formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la Administración se alleguen al proceso documentos que reposen en sus archivos, así como la práctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando tales solicitudes sean conducentes, caso en el cual, éstas deben ser atendidas.
Así las cosas, el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, respecto de los presupuestos para considerar que el requerimiento especial o, en este caso, el requerimiento para declarar y/o corregir, ha sido 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) atendido en debida forma, ha precisado8: […] el requerimiento especial se entiende atendido en debida forma de acuerdo con el artículo 707 ibídem, cuando se reúnen los siguientes presupuestos: i) Que se responda dentro de los 3 meses siguientes, contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento especial, ii) Que se haga por escrito de acuerdo con las prescripciones del artículo 559 del E.T.; iii) Que lo suscriba el contribuyente o quien tenga la capacidad legal para hacerlo y, iv) Que contenga las objeciones al requerimiento.
En el caso sub examine encontramos que la UGPP expidió el Requerimiento para declarar y/o corregir No. RCD-2019-02113 de 23 de octubre de 2019, dirigido al aportante identificado como Yuber Andrey González Ramírez, en el cual propuso la modificación de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral respecto de los períodos enero a diciembre de 2017, con fundamento, principalmente, en la información de ingresos obtenida de la declaración de renta y la aplicación de criterios de mensualización y tope legal del Ingreso Base de Cotización, además de proponer sanción por inexactitud.
En dicho requerimiento se indicó expresamente el término para responder (tres meses) y el canal institucional para radicación, esto es, la Sede Electrónica de la UGPP, así como la posibilidad de allegar explicaciones y pruebas para controvertir los supuestos del acto. Revisado el expediente, se advierte que obra escrito con radicado 2020500500198592, presentado el 30 de enero de 2020, con el que se pretende dar respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir No. RCD-2019-02113 de 23 de octubre de 2019, en el que el demandante, manifiesta que se anexan reportes de pago a seguridad social de una “funcionaria” identificada como Alix Visgueth Díaz Sánchez, y que, de 8 Cfr. Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, auto de 28 de noviembre de 2019, expediente: 25000-23-37-000-2018-00313-01 (24180), consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.
Proveído en el que se trae a colación lo advertido sobre este tema en la “Sentencia de 26 de julio de 2018, exp. 21162, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto”. 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.; Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) existir períodos sin pago, se procederá a subsanar; igualmente, se anexan certificaciones de aportes y planillas que refieren a dicha trabajadora.
Para este Tribunal, el elemento decisivo en este caso radica en establecer si el escrito allegado por el aportante constituye una respuesta que cumpla la exigencia material de “debida forma”, particularmente, la condición consistente en contener objeciones frente a las glosas propuestas por la Administración. Al confrontar el contenido del requerimiento con el escrito radicado, se advierte una ruptura de congruencia. En efecto, el requerimiento RCD-2019-02113 se estructura sobre la condición del demandante en su condición de aportante como trabajador independiente, discute la determinación del ingreso base de cotización derivado de ingresos reportados en la declaración de renta, y propone el pago de diferencias por aportes a salud, pensión y fondo de solidaridad pensional para enero a diciembre de 2017, además de sanción por inexactitud.
En contraste, el escrito presentado no controvierte esos fundamentos: no formula reparos frente a la identificación y cuantificación de ingresos, la mensualización adoptada por la Administración, la procedencia de costos o expensas para el cálculo del IBC, la aplicación del porcentaje del 40% o el tope de 25 SMLMV, ni frente a la procedencia y liquidación de la sanción por inexactitud propuesta.
Antes bien, el documento se enfoca en la relación de pagos de seguridad social respecto de una persona distinta, identificada como funcionaria, y adjunta certificaciones de aportes que, por su naturaleza, se orientan a demostrar aportes efectuados por un empleador respecto de una trabajadora dependiente, asunto que no coincide con el objeto fiscalizado en el requerimiento dirigido al aportante como independiente.
En tales condiciones, aun cuando existe un escrito de respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir No. RCD-2019-02113 de 23 de octubre de 2019, este carece de la característica esencial que la 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) jurisprudencia del Consejo de Estado9 exige para tener por satisfecho el estándar de “debida forma”: oposición real a las glosas. El Consejo de Estado ha sostenido que se responde en debida forma cuando se presenta un escrito oportuno con objeciones contra las glosas, solicitando pruebas o cuestionando las modificaciones propuestas.
La ausencia de dichos elementos conduce a concluir que no se configuró el supuesto habilitante del per saltum. Así lo ha sostenido esa alta corporación judicial: Se considera que el contribuyente o responsable responde en “debida forma” el requerimiento especial, cuando presenta un escrito dentro de la oportunidad legal con objeciones a las glosas propuestas por la Administración, solicita pruebas, subsana omisiones, y en general cuestiona las modificaciones de su denuncio tributario.
De tal manera que si el contribuyente responde correctamente el requerimiento especial, pero la Administración Tributaria persiste en la expedición de la liquidación oficial de revisión, puede prescindir del recurso de reconsideración en procura de definir con mayor celeridad el conflicto, al discutir la actuación administrativa directamente ante la jurisdicción contenciosa10.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el requerimiento no fue atendido en debida forma, el aportante no queda habilitado para prescindir del recurso de reconsideración. En tal evento, recobra plena vigencia la regla general: el agotamiento en sede administrativa mediante el recurso de reconsideración constituye requisito de procedibilidad para demandar el acto definitivo.
Lo anterior, se insiste, por cuanto la excepción del parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario no puede operar si el administrado no cumplió el presupuesto material de atender debidamente el requerimiento, pues la finalidad de esa excepción radica en que, con la respuesta oportuna y objetada, la Administración ya tuvo la oportunidad de revisar su actuación antes de expedir el acto definitivo.
En consecuencia, al no haberse atendido en debida forma el Requerimiento 9 Cfr. Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, expediente: 19001-23-31-000- 1998-00962 01 (14581), sentencia del 6 de octubre de 2005, consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa; Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, expediente: 08001-23-31-000-2011-01255 01 (19831), consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas;
Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, expediente: 25000-23-27-000-2004-02244 01 (16448), consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, expediente: 25000-23-37-000-2018-00313-01 (24180), auto de 28 de noviembre de 2019, consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. 10 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, expediente: 19001-23-31-000-1998- 00962 01 (14581), sentencia del 6 de octubre de 2005, consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para Declarar y/o Corregir No. RCD‑2019‑02113 de 23 de octubre de 2019, no se configuró el supuesto excepcional previsto en el parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario que autoriza acudir per saltum ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En tal escenario, el aportante se encontraba obligado a agotar la sede administrativa mediante la interposición oportuna y en debida forma del recurso de reconsideración contra la liquidación oficial que puso fin a la actuación administrativa. Sin embargo, como dicho recurso no fue presentado, la Administración no tuvo la oportunidad de pronunciarse de fondo respecto de los reparos que ahora se pretenden plantear en sede judicial, lo que comporta el incumplimiento de un requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por otro lado, teniendo en cuenta que en el presente asunto también se pretende el estudio de legalidad de la Resolución RDC-2022-00450 del 4 de octubre de 2022 “por medio de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa”, se debe precisar que de conformidad con la sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 5 de diciembre de 202411, los actos administrativos que deciden, de oficio o a solicitud de parte, sobre la revocatoria directa de otros actos administrativos no son objeto de control judicial, por cuanto ni la solicitud de revocatoria ni su decisión tienen la aptitud de revivir términos o habilitar la jurisdicción contencioso‑administrativa respecto del acto definitivo ya ejecutoriado.
Sólo de manera excepcional dichos actos pueden ser demandables cuando introducen situaciones nuevas que modifiquen total o parcialmente la situación jurídica previamente definida, supuesto que no se presenta en este asunto, dado que la resolución de revocación directa no creó, modificó ni extinguió situación jurídica distinta a la ya contenida en el acto inicial; únicamente variaron los valores de las situaciones jurídicas existentes.
En consecuencia, la Resolución RDC-2022-00450 del 4 de octubre de 2022 carece de control jurisdiccional y no puede ser objeto de pronunciamiento de fondo por parte de esta jurisdicción. 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, sentencia de unificación 5 de diciembre de 2024, expediente: 25000-23-37-000-2020-00174-02 (27841), consejero ponente: Wilson Ramos Girón. 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) En ese orden de ideas, se configura la excepción previa de inepta demanda por indebido agotamiento de la sede administrativa, en los términos del artículo 161 (numeral 2) de la Ley 1437 de 2011, tal y como lo ha precisado de manera reiterada la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según la cual, cuando el recurso obligatorio no se interpone válidamente o no era posible prescindir de él, el juez debe abstenerse de analizar el fondo de la controversia y declarar terminada la actuación judicial y por cuanto la Resolución RDC-2022-00450 del 4 de octubre de 2022 carece de control jurisdiccional.
Por lo anterior, se revocará la sentencia objeto de censura y, en su remplazo, se declarará, de oficio, probado el medio exceptivo de ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la sede administrativa y por cuanto el acto administrativo que decide sobre la solicitud de revocación directa no es susceptible de control judicial. 4.
Condena en costas Respecto de la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con el artículo 1° (numeral 11) del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 202512, en los procesos contencioso-administrativos en los que se discutan asuntos tributarios y de cobro coactivo, las tarifas de agencias en derecho en segunda instancia son entre 1 y 3 SMMLV.
De igual manera y, en concordancia con el acuerdo anterior, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2025, rectificó posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación del artículo 365 del Código General del Proceso, se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, y en lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio o a 12 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.;
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1º del artículo 365 del CGP). Teniendo en consideración la nueva posición asumida por la Alta Corporación, y que en el presente caso se revoca la sentencia de primera instancia, procede la aplicación del numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, que prevé: “Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”.
Al efecto, se tasan las agencias en derecho en ambas a cargo de la parte demandante en un (1) SMMLV, por cuanto en el asunto se revocó en su totalidad la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de 1° de febrero de 2024, dictada por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Yuber Andrey González Ramírez contra el Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
SEGUNDO. DECLARAR probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de demanda por indebido agotamiento de la vía administrativa respecto de la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00427 del 18 de marzo de 2021 y por cuanto la Resolución RDC-2022-00450 del 4 de octubre de 2022 carece de control jurisdiccional y no puede ser objeto de pronunciamiento de fondo por parte de esta jurisdicción, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO. CONDENAR en costas por agencias en derecho a la parte 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11001-33-37-039-2023-00036 01 Demandante: Yuber Andrey González Ramírez.; Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) demandada en ambas instancias, que se fijan en un (1) SMMLV para cada una de ellas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
En consecuencia, el Juez de primera instancia debe tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del Código General del Proceso.
CUARTO. Notificar electrónicamente la presente providencia a las partes y al Agente del Ministerio Público.
QUINTO. Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ SEXTO. En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha Firmado electrónicamente JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Ausente en comisión de servicios Firmado electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Magistrada Magistrada CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha.
Asimismo, se precisa que la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 del CPACA y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.