REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D. C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE No. 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE.
DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: ESPECIES VENALES DE TRÁNSITO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarenta y dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró la nulidad de los actos demandados, a título de restablecimiento del derecho declaró que la demandante no está obligada al pago de los valores dejados a transferir correspondiente al 35% de los derechos de tránsito en la vigencia 2011 y 2015, y sin condena en costas.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA El Municipio de San José del Guaviare, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la Nación - Ministerio de Transporte, tendiente a obtener las siguientes, PRETENSIONES “Primera: Declárese la nulidad de la Resolución No. 0004608 del 5 de noviembre de 2015, “Por la cual se ordena a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de San José del Guaviare, el pago de una obligación por concepto de faltante por los Derechos de Tránsito equivalentes al 35% del valor de las tarifas correspondientes a Licencia de Conducción, Licencias de Tránsito y Placa Única Nacional que se deben transferir al Ministerio de Transporte”, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 2 mediante el cual ordenan pagar la suma de $28.011.300.
Primera subsidiaria: Declárese la prescripción extintiva de la obligación contenida en la Resolución No. 0004608 de 2015 del 5 de noviembre de 2015, la cual fue modificada en la Resolución No. 20213040013425. Segunda: Declárese la nulidad de la Resolución No. 20213040013425 del 31 de marzo de 2021, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y apelación contra la Resolución No. 0004608 de 5 de noviembre de 2015 y se toman otras determinaciones”, mediante el cual ordenan pagar la suma de $27.493.600.
Tercera: Declárese la nulidad de la Resolución No. 0002759 del 28 de junio de 2019, “Por la cual se ordena el pago del 35% de los valores que deben ser transferidos por los Organismos de Tránsito al Ministerio de Transporte por concepto de costos inherentes a la facultad que tienen el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva”, mediante el cual ordenan pagar la suma de $64.720.400.
Tercera subsidiaria: Declárese la prescripción extintiva de la obligación contenida en la Resolución No. 0002759 del 28 de junio de 2019. Cuarta: Declárese la nulidad de la Resolución No. 20203040023925 del 23 de noviembre de 2020, “Por la cual se rechaza el recurso de Reposición interpuesto por el San José del Guaviare, contra la Resolución No. 0002759 del 28 de junio de 2019” Quinta: Declárese la nulidad de la Resolución No. 2021304001136 5 del 17 de marzo de 2021, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el Municipio de San José del Guaviare contra la resolución No. 0002759 de 28 de junio de 2019 y se adiciona a la Resolución No. 20203040023925 de 23 de noviembre de 2020” Sexta: Condénese en costas a la Demandada, de acuerdo con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.”
HECHOS Los hechos que dieron origen a la litis y que interesan al proceso son los siguientes: Mediante Resolución No. 0004608 del 5 de noviembre de 2015, el Ministerio de Transporte ordenó a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de San José del Guaviare, pagar la suma de $28.011.300, por concepto de Liquidaciones de Especies Venales en estado utilizado, dejados de transferir durante el período comprendido entre los meses de enero a diciembre de 2011.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 3 En contra del anterior acto administrativo, la demandante formuló recurso de reposición y en subsidio apelación, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 20213040013425 del 31 de marzo de 2021, en el sentido de modificar el valor de la obligación en la suma de $27.493.600 m/cte., y rechazar por improcedente el recurso de apelación. A través de la Resolución No. 0002759 del 28 de junio de 2019, el Ministerio de Transporte ordenó a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de San José del Guaviare, pagar la suma de $64.720.400 m/cte., por concepto de Liquidaciones de Especies Venales en estado utilizado, dejados de transferir durante el período comprendido entre los meses de enero a diciembre de 2015.
El municipio demandante formuló recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de dicha decisión, el cual fue resuelto por medio de la Resolución No. 20203040023925 del 23 de noviembre de 2020, en el sentido de rechazarlo por extemporáneo. No obstante, en cumplimiento de un fallo de tutela, la Subdirección de Tránsito del Ministerio de Transporte, mediante Resolución No. 20213040011365 del 17 de marzo de 2021, resolvió el recurso de reposición interpuesto el 12 de agosto de 2019, confirmando el acto administrativo impugnado.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante señaló como normas violadas las siguientes: - Artículos 1, 2, 4, 29 y 83 de la Constitución Nacional. - Artículo 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos. - Artículo 8° de la Ley 769 de 2002. - Artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 15, y 17 de la Ley 1005 de 2006. - Resolución No. 1552 de 2009.
En síntesis, sustentó así los conceptos de violación: Primer cargo: violación del “debido proceso” y “desviación de las atribuciones propias” Indica que, según la Resolución No. 1.552 de 2009 del Ministerio de Transporte, la plataforma RUNT es la encargada de la realización de cualquier trámite de tránsito NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 4 en Colombia, la cual no es parametrizada ni administrada por la Secretaría de Tránsito Municipal de San José del Guaviare.
En esa medida, asegura que, quien determina el valor de las tarifas de los registros previstos en el artículo 8 de la Ley 769 de 2002 en el Municipio es el Concejo Municipal de San José del Guaviare. Igualmente, señala que, el municipio de San José del Guaviare no es sujeto pasivo de los registros previstos en el artículo 8° de la Ley 769 de 2002, de conformidad con el artículo 4 y 17 de la Ley 1005 de 2006.
Manifiesta que, los valores correspondientes al 35% de los registros previstos en el artículo 8 de la Ley 769 de 2002 que le corresponden al Ministerio de Transporte, no ingresan a la Secretaría de Tránsito Municipal, toda vez que los dineros son consignados por los usuarios directamente a dos cuentas, la del Municipio y la del Ministerio y/o RUNT.
Señala que, los actos administrativos demandados, no discriminan los valores que se están cobrando, pues únicamente consideran que la Secretaría de Tránsito del Municipio se constituye en deudora, al realizar el cruce de cuentas con la Concesión RUNT S.A. Agrega que, las obligaciones cobradas se encuentran prescritas. Segundo cargo: “haber sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse” y “falsa motivación”.
Manifiesta que el Municipio de San José del Guaviare carecer de la responsabilidad de fijar la tarifa de los registros contenidos en el artículo 8° de la Ley 769 de 2012, de liquidarlos, de recaudarlos y, por ende, de recibir el valor correspondiente al 35% que le corresponde a la Nación; contrario sensu señaló que su obligación se acota a reportar al Ministerio de Transporte las tarifas fijadas por el Concejo Municipal y a dar “aplicación y adopción en todos sus sistemas internos de trabajo y atención de los trámites que con ocasión de sus competencias deban atender en relación con el Registro Único Nacional de Tránsito”, de conformidad con el artículo 2° de la Resolución 1552 de 2009 (archivo 4, índice 28 SAMAI de primera instancia).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por cuanto, en su criterio, los actos acusados fueron proferidos en debida forma y con plena NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 5 observancia de las normas jurídicas, en las que se debió fundar la decisión adoptada.
Aduce que, de acuerdo con la Ley 1005 de 2006 y la Resolución No. 2395 de 2009, los Organismos de Tránsito deben transferir la suma equivalente al 35% de los derechos de tránsito correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional al Ministerio de Transporte, y que este porcentaje se toma del valor total de los derechos de tránsito recaudados por los Organismos de Tránsito, a partir de ahí se debe calcular la suma equivalente al 35% asignado por la Ley a este Ministerio.
Igualmente, refirió que el proceso de reporte y transferencia está regulado mediante un marco normativo que abarca desde la Ley 769 de 2002 hasta resoluciones posteriores; sin embargo, acentuó en que auditorías de la Contraloría General evidenciaron inconsistencias en los valores reportados y transferidos, generando menores ingresos para el Ministerio.
Explica que, esta situación condujo a efectuar los cruces de información y los procesos de verificación, en virtud de los cuales pudo colegirse que para el caso del municipio de San José del Guaviare se detectaron diferencias entre las tarifas aprobadas y las cargadas en el sistema RUNT, las cuales impactaron el valor transferido, y que fue en últimas lo que motivó los actos administrativos objetos del proceso.
Agrega que, ni el Ministerio de Transporte ni la Concesión RUNT tienen la facultad de validar o modificar las tarifas de tránsito aprobadas por los Concejos Municipales o Distritales o las Asambleas Departamentales, y que posteriormente son cargadas al sistema RUNT por los Organismos de Tránsito relacionados con tarifas de tránsito - especies venales.
Señala que, el Municipio de San José del Guaviare al momento de cargar las tarifas no incluyó los valores de las especies venales en la aplicación HQ-RUNT, y al momento de efectuarse la liquidación solicitada por el usuario, solo se canceló el valor del trámite, dejando de cobrar los valores por concepto de las especies venales que consumen algunos trámites, motivo por el cual se efectúo el cobro ordinario de los dineros faltantes.
Finalmente, resalta que el Ministerio de Transporte se encuentra investido con el deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo, como lo dispone el artículo 98 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 6 de la Ley 1437 de 2011.
Y siendo que el 35% de los valores de derechos de tránsito, derivados de la facultad del Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única nacional, deben ser transferidos al Ministerio de Transporte por parte de los Organismo de Tránsito, aquel cuenta con la competencia para efectuar su cobro.
(archivo 18, índice 28 SAMAI de primera instancia).
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en sentencia del 9 de diciembre de 2024 declaró la nulidad de los actos demandados, y, en consecuencia, declaró que la Secretaría Municipal de Tránsito de San José del Guaviare no está obligada al pago de los valores determinados en los actos declarados nulos, y sin condena en costas.
Establece que el problema jurídico a resolver se centra en determinar “si los actos estuvieron viciados de nulidad por falta de competencia funcional del MINISTERIO DE TRANSPORTE para proferirlos, o si, contrario sensu, aquel ostentaba la aptitud legal para determinar y liquidar el 35% de la tasa dejada de pagar por el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE.” En caso positivo, si la Secretaría de Tránsito de San José del Guaviare tiene o no la obligación de transferir al Ministerio del Transporte recursos por el pago de especies venales de tránsito correspondientes a las vigencias 2011 y 2015, y si se encontraban prescritas las obligaciones cobradas en los actos administrativos enjuiciados.
Luego de precisar la noción de las especies venales, así como el fundamento jurídico de los derechos de tránsito y de la competencia del Ministerio de Transporte para exigir la transferencia del (35%) de la tarifa; puso de presente que las discusiones que han gravitado alrededor del asunto de las especies venales y la obligatoriedad de su transferencia, en casos como el presente, se han dirigido a abordar preliminarmente la falta de competencia funcional del Ministerio de Transporte para ordenar el pago total de la tasa.
Precisa que, de conformidad con la Ley 769 de 2002 y el Decreto 87 de 2011, el Ministerio de Transporte es la autoridad encargada de formular y adoptar las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte; asimismo, de adelantar las actuaciones encaminadas a lograr el cobro NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 7 efectivo de las sumas que le adeuden por todo concepto desarrollando las labores de cobro persuasivo y coactivo.
Indica que, la demandada llevó a cabo un proceso de verificación para determinar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la tarifa y con ello comprobar si el Municipio de San José del Guaviare cumplió o no con la transferencia del porcentaje indicado en el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, encontrando como resultado la existencia de diferencias entre los valores de los trámites registrados en el acto y los de la plataforma HQ-RUNT, generando un menor valor de los recursos que debía transferir.
Sin embargo, afirma que, ni en la Ley 769 de 2002, la Ley 1005 de 2006, o en el Decreto 87 de 2011, se definió de manera expresa la competencia de la cartera ministerial para adelantar un proceso de revisión y determinación oficial de la tarifa contra los organismos de tránsito territoriales, para efectos de constituir un título ejecutivo a su favor e iniciar el proceso de cobro.
Además, la facultad del Ministerio en relación con las funciones de administración y recaudo de la tarifa por los organismos de tránsito debe limitarse a impartir lineamientos eminentemente técnicos. Precisa que sobre este aspecto se pronunció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Cuarta, Subsección B, Procesos 25000-23-37-000-2020- 00563-00 y 25000-23-37-000-2021-00487-00.
M.P Dra. Carmen Amparo Ponce. Concluye que, los actos demandados están viciados de nulidad, por cuanto, aunque el cobro pretendido se deriva del porcentaje que le asiste al Ministerio de Transporte derivado de los derechos de tránsito, no por ello debe avalarse la expedición de una decisión que no encuentra fundamento legal para la competencia de fiscalización y determinación en la materia por parte del ente ministerial (índice 35 SAMAI de primera instancia).
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual sustentó así: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 8 Luego de transcribir el fundamento legal de las especies venales, señala que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1005 de 2006 y la Resolución No. 2395 de 2009, los organismos de tránsito deben transferir la suma equivalente al 35% de los derechos de tránsito correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional al Ministerio de Transporte, y que este porcentaje se toma del valor total de los derechos de tránsito recaudados por los Organismos de Tránsito.
Pone de presente que, el procedimiento general del cobro del 35% tiene un marco normativo desde el artículo 8º de ley 769 de 2002, el cual señala que el Ministerio de Transporte pondrá en funcionamiento del Registro Único Nacional de Tránsito RUNT, en coordinación permanente y obligatoria con todos los Organismo de Tránsito del país. Agrega que, el Ministerio de Transporte no incurre en una extralimitación de sus funciones como lo considera el a quo, ya que, esa cartera ministerial tiene competencia para realizar el proceso de cobro contra los Organismos de Tránsito que incumplen con la consignación del 35% equivalente al valor de las tarifas por los derechos de tránsito correspondientes a Licencia de Conducción, Licencia de Tránsito, y Placa Única Nacional o mejor conocidos como especies venales.
Indica que, el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 establece que las entidades públicas deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, por lo que al evidenciarse una inconsistencia en la consignación del 35% equivalente a los derechos de tránsito, automáticamente se presume la creación de un saldo a favor de esta cartera ministerial, por lo tanto es obligación que esta misma entidad se encargue de forma principal de velar por el cumplimiento de la normas vigentes, para este caso el cumplimiento de la Ley 1005 de 2006 y realizar el procedimiento de cobro referente al saldo generado por la inconsistencia en el reporte realizado por el mismo organismos de tránsito.
Añade que, para dar cumplimiento de los parágrafos 2° y 3° del artículo 2° de la Ley 1066 de 2006, el Ministerio de Transporte mediante Resolución 000453 del 15 de febrero de 2007 y la Resolución 001154 del 27 de marzo de 2009, expidió el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera, la cual fue modificada posteriormente por la Resolución 6754 del 30 de diciembre de 2011.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 9 Manifiesta que, el Municipio de San José del Guaviare si adeuda los valores detallados en las Resoluciones No. 4608 de 2015 y No. 2759 de 2019, y no logró demostrar los supuestos vicios que alega contra dichos actos.
Finalmente, pone de presente que, el Juzgado reconoce que el Ministerio de Transporte es competente para realizar el cobro del 35% sobre los derechos de tránsito o especies venales. Adicionalmente, trae a colación una sentencia del Juzgado 40 Administrativo de Bogotá. (índice 37 de SAMAI de primera instancia).
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Remitido el expediente a esta Corporación el 17 de marzo de 2025 (archivo 2, índice 2 SAMAI), se efectúo el reparto en la misma fecha (índice 1 SAMAI), y correspondió el conocimiento del asunto a la Magistrada sustanciadora. Por proveído del 23 de abril de 2025 se admitió el recurso de apelación. (índice 04 SAMAI).
Con informe secretarial del 30 de mayo de 2025 el expediente ingresó para dictar sentencia de segunda instancia (índice 08 SAMAI).
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito de Bogotá. CUESTIÓN PREVIA La Sala encuentra conveniente precisar que, si bien, dentro de la demanda el actor no denominó ningún cargo de nulidad como “falta de competencia”, lo cierto es que, alegó la configuración de la “prescripción”.
De manera que, como los actos enjuiciados fueron expedidos dentro de un proceso de determinación, el concepto NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 10 al que hace alusión el demandante corresponde a la pérdida de competencia temporal de la entidad para proferir el acto mediante el cual liquidó la obligación a cargo del Municipio relacionada con las especies venales de tránsito.
Conviene precisar, que “para el caso de los actos de determinación de tributos el plazo que se tiene para expedirlos es de carácter preclusivo, es decir, que una vez vencido, la Administración pierde la competencia para ejercer la facultad de fiscalización. Además, cuando en las normas que regulan estas situaciones se utilizan los vocablos «expedir» o «resolver», la Sección ha considerado que comprende la notificación del respectivo acto administrativo, pues mientras el contribuyente no conozca la determinación de la Administración, esta no produce efectos jurídicos.”1 En esa medida, para pronunciarse sobre la prescripción alegada por el demandante, esto es, determinar si la liquidación fue proferida y notificada dentro del límite temporal con el que cuenta la entidad, era necesario establecer, en primer lugar, la competencia funcional de la entidad demandada.
Lo anterior, en la medida que, si se afirma que la entidad administrativa cuenta con un plazo para proferir el acto de determinación, implícitamente se estaría aceptando que tiene la facultad para emitirlo, no de otra forma resultaría viable fijar el término que tiene para la determinación oficial. Entonces, como lo concluyó el A quo, en el presente caso, era necesario abordar el estudio relacionado con la competencia funcional del Ministerio de Transporte, esto es, comprobar si esa Cartera tenía o no, la facultad para expedir los actos demandados.
Así también lo comprendieron las partes, tanto que, la demandada al presentar el recurso de alzada atacó el fundamento central de la sentencia de primera instancia, de manera que, pretende hacer valer que los actos enjuiciados fueron proferidos dentro de las facultades legales asignadas al Ministerio de Transporte. Por este motivo, la Sala abordará el estudio de los argumentos de apelación. PROBLEMA JURÍDICO El debate jurídico se centra en determinar la legalidad de la Resolución No. 0004608 del 5 de noviembre de 2015, a través de la cual el Ministerio de Transporte ordenó 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 12 de agosto de 2021. Expediente No. 05001-23-33-000-2017-02297-01(24616). C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 11 a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de San José del Guaviare pagar la suma de $28.011.300 m/cte., por concepto de Liquidaciones de Especies Venales dejadas de transferir durante el período comprendido entre los meses de enero a diciembre de 2011, y la Resolución No. 20213040013425 del 31 de marzo de 2021, que la modificó. Así como de la Resolución No. 000275922 del 28 de junio de 2019, mediante la cual el Ministerio de Transporte ordenó a la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de San José del Guaviare, pagar la suma de $64.720.400, por concepto de Liquidaciones de Especies Venales dejadas de transferir durante el período comprendido entre los meses de enero a diciembre de 2015, la Resolución No. 20203040023925 del 23 de noviembre de 2020, que rechazó por extemporáneo el recurso de reposición propuesto contra la anterior decisión y, la Resolución No. 20213040011365 del 17 de marzo de 2021, que confirmó la Resolución No. 000275922 del 28 de junio de 2019.
Específicamente, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandada, determinar si el Ministerio de Transporte tenía competencia para realizar el cobro de la tasa por derechos de tránsito establecida en el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, para los años 2011 y 2015, y en caso afirmativo, si el Municipio de San José del Guaviare adeuda las sumas cobradas y no logró demostrar los supuestos vicios que alega contra los actos acusados.
Para resolver el problema jurídico planteado se encuentran probados a proceso los siguientes hechos: 1. El Concejo Municipal de San José del Guaviare, expidió el Acuerdo No. 007 del 26 de febrero de 2008, por medio del cual estableció las tarifas de los derechos de tránsito de los trámites y servicios que presta la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de San José del Guaviare, para la vigencia comprendida entre enero a diciembre de 2008, dichas cifras fueron incrementadas mediante Acuerdo No. 002 de 2011, para las vigencias siguientes.
Igualmente, señaló que dichas tarifas se incrementarían anualmente según el IPC decretado por el DANE.2 2. El Concejo Municipal de San José del Guaviare expidió el Acuerdo No. 031 del 28 de noviembre de 2014, por medio del cual estableció las tarifas de los derechos de tránsito de los trámites y servicios que presta la Secretaría de Tránsito y 2 Fls. 98 al 106, documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 12 Transporte Municipal de San José del Guaviare, para la vigencia comprendida entre enero a diciembre de 20153. 3.
Mediante la Resolución 0004608 de 05 de noviembre de 2015 el Ministerio de Transporte ordenó a la Secretaría de Tránsito Municipal de San José del Guaviare – Guaviare, el pago de $28.011.300 m/cte., por los valores dejados de transferir por concepto del 35% de los derechos de tránsito de la vigencia 20114. 4. En contra del mencionado acto, la parte actora propuso recurso de reposición y en subsidio de apelación5, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 20213040013425 del 31 de marzo de 2021, en el sentido de modificar el valor de la obligación a $27.493.600 m/cte., y rechazar por improcedente el recurso de alzada.6 5.
A través de la Resolución No. 0002759 del 28 de junio de 2019, el Ministerio de Transporte ordenó a la Secretaría de Tránsito Municipal de San José del Guaviare – Guaviare, el pago de $64.720.400 m/cte., por los valores dejados de transferir por concepto del 35% de los derechos de tránsito de la vigencia 20157. 6. En contra del anterior acto, la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación8, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 20203040023925 del 23 de noviembre de 2020, en el sentido de rechazarlo por extemporáneo9. 7.
Posteriormente, en cumplimiento de un fallo de tutela, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución No. 20213040011365 del 17 de marzo de 2021, por medio del cual, resolvió de fondo el recurso de reposición propuesto en contra la Resolución No. 0002759 del 28 de junio de 2019, en el sentido de confirmar la decisión10. Precisado lo anterior, procede la Sala a desatar los argumentos de apelación propuestos por la parte demandada, para lo cual, estudiará si el Ministerio de Transporte estaba facultado para adelantar el proceso de determinación y posterior 3 Fls. 110 al 118 documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia 4 Fl. 31 al 34, documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia. 5 Fls. 129 al 134, documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia. 6 Fls. 35 al 46, documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia. 7 Fls. 55 al 58, documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia. 8 Fls. 62 al 67, documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia. 9 Fls. 73 al 75, documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia. 10 Fls. 84 al 92, documento 4, índice 28 SAMAI de primera instancia. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 13 cobro de las obligaciones por concepto de especies venales para las vigencias 2011 y 2015, y en caso afirmativo, si el Municipio de San José del Guaviare adeuda las sumas cobradas y no logró demostrar los supuestos vicios que alega contra los actos acusados.
La Juez de primera instancia consideró que en la normatividad que regula la materia no se contempló de manera expresa la competencia en cabeza del Ministerio de Transporte para adelantar un proceso de revisión y determinación oficial de la tarifa por especies venales a cargo de los organismos de tránsito territoriales, para efectos de constituir un título ejecutivo a su favor e iniciar el proceso de cobro.
La entidad demandada disiente de esta decisión, por cuanto, en su criterio, la Cartera Ministerial si estaba facultada para determinar y cobrar la obligación liquidada en los actos demandados, en la medida que, tanto la Ley 1005 de 2006 y Resolución No. 2395 de 2009 son claras en establecer que los organismos de tránsito deben transferir la suma equivalente al 35% de los derechos de tránsito correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional al Ministerio de Transporte.
Para resolver, es del caso señalar que, esta Sala adoptara el mismo criterio expuesto en la sentencia proferida el pasado 4 de septiembre de 2025 al interior del expediente con radicado No. 25000-23-37-000-2020-00151-0011, en el que se analizó un asunto de similares proporciones. En esa medida, precisa la Sala que el cobro que es objeto de discusión en este asunto tiene su génesis en el en el Capítulo II artículo 15 de la Ley 1005 de 200612 que contiene las disposiciones relacionadas con el valor de los derechos de tránsito de algunas especies venales, las cuales, el Consejo de Estado13 de tiempo atrás indicó que constituyen tasas, así como también sobre su concepto y clases, señaló: “3.1.
Concepto y carácter de especies venales 11 MP. Dra. Olga Virgina Alzate Pérez. 12 Por la cual se adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002. 13 Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia del 30 de octubre de 2008, radicado No. 11001-03-24-000-2004-00382-01. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 14 Conjugando el significado de las palabras que conforman el concepto14 que encierra dicha expresión y la función del mismo, se tiene que especies venales son las cosas o bienes susceptibles de ser vendidas o expuestas a la venta por el Estado como forma o mecanismo de recaudo u obtención de recursos fiscales, dentro del desarrollo de actividades, funciones o servicios determinados.
Por ende, puede ser utilizado y de hecho lo es en el desarrollo de muchas funciones o actividades estatales. En el caso de la actividad de inspección, vigilancia, control y organización de la actividad del transporte y del tránsito de vehículos, las especies venales están constituidas principalmente por la placa única nacional para automotores y motocicletas, licencias de tránsito, licencias de conducción, certificados de movilización y formulario único nacional, por lo cual cabe denominarlas especies venales de tránsito15.
Los recaudos que hacen los organismos de tránsito por concepto de la venta de especies venales de tránsito constituyen tasas. Así lo precisa la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en concepto radicado bajo el número 110716, de donde colige que están sujetas a los preceptos previstos en el artículo 338 superior, según el cual deben calcularse sus tarifas como recuperación de los costos de los servicios que se presten; y como tal pertenecen a la Nación, según lo consignó la mencionada Sala en el mismo concepto, al decir: “…la percepción de algunos otros rubros no comprendidos en los derechos y los costos físicos recuperados con el recaudo por la venta de las especies venales por los organismos de tránsito y transporte clase “A”, no implica la modificación en la titularidad de los recursos los cuales continúan siendo de la Nación - Ministerio de Transporte - Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor - y, por tanto, forman parte del Presupuesto General de la Nación.” Por lo tanto, las especies venales de tránsito son las cosas o instrumentos que el Estado vende o pone a disposición de los ciudadanos por valores o montos que corresponden a tasas que se generan por la elaboración, la puesta a disposición de los interesados y los trámites que se surten ante los organismos de tránsito competentes a fin de obtener cualquiera de ellas y la correspondiente autorización para desarrollar la actividad de tránsito o transporte de que se trate, y cuya propiedad está en cabeza de la Nación, independientemente de que parte de su recaudo pase ser de los entes 14 La palabra especie significa en su primera acepción “Conjunto de cosas semejantes entre sí por tener uno o varios caracteres comunes.”, y el vocablo venal, también en su primera acepción quiere decir “Vendible o expuesto a la venta.”, según el Diccionario de la Lengua Española, de la real Academia Española. 15 Así las denomina, por ejemplo, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en concepto radicado con el número 1107 de 11 de junio de 1998, consejero ponente doctor Luis Camilo Osorio, al decir “La delegación contiene varias funciones específicas, como son las de adquirir, elaborar, expedir y controlar las especies venales de tránsito allí mencionadas objeto de la medida administrativa” (subrayas no son del texto) 16 Ibídem.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 15 territoriales que por efecto de la delegación o descentralización queden a cargo de los trámites respectivos.” Considerando la jurisprudencia anterior, se tiene que las especies venales de tránsito las constituyen aquellos documentos, cosas o instrumentos que el Estado vende o pone a disposición de los ciudadanos, por un valor que corresponde a la tasa que se genera por la elaboración mismos y el trámite que se surte ante los organismos de tránsito.
Al respecto, el artículo 168 de la Ley 769 de 200217 previó que los ingresos por concepto de derechos de tránsito solo pueden cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los Concejos Municipales, así: “ARTÍCULO 168. TARIFAS QUE FIJARÁN LOS CONCEJOS. Los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los Concejos.
Las tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía.” En cuanto al valor de las especies venales de tránsito, la Ley 1005 de 2006, dispuso en su artículo 15 lo siguiente: “ARTÍCULO
15. LICENCIA DE CONDUCCIÓN, LICENCIA DE TRÁNSITO Y PLACA UNICA NACIONAL. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el método y el sistema para determinar las tarifas por derechos de tránsito, correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional.
Dichas tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía. Dentro de ese cálculo deberá contemplarse un 35% que será transferido por el correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva.
(Resaltado fuera del texto).” 17 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 16 Como se observa, el artículo en cita le otorgó a favor del Ministerio de Transporte el 35% de las tarifas por derechos de tránsito correspondientes a las licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional, por concepto de costos inherentes a la facultad que tiene ese ministerio de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva.
Por su parte, los artículos 17 y 18 ibidem, previeron los sujetos pasivos y activos de la mencionada tarifa por derechos de tránsito, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
17. SUJETOS PASIVOS Y ACTIVOS. Son sujetos activos beneficiarios de la tarifa de que trata el artículo anterior el organismo de tránsito correspondiente y el Ministerio de Transporte, en el porcentaje señalado derivado de la facultad de asignar series, códigos y rangos de la licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única nacional.
Son Sujetos Pasivos de la tarifa, el titular en el caso de la licencia de conducción y el propietario del vehículo para los casos de la licencia de tránsito y la Placa Unica Nacional.
ARTÍCULO
18. ORGANISMOS DE TRÁNSITO. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito, para su creación, funcionamiento y cancelación.
PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional, determinará el régimen de sanciones aplicables a los organismos de tránsito, en un plazo no mayor de noventa (90) días calendario, después de sancionada esta ley.” (Resaltado fuera del texto). Entonces, el legislador dispuso que para el efecto los sujetos activos beneficiarios de la tarifa de que trata el artículo 15, son el organismo de tránsito correspondientes y el Ministerio de Transporte y, los sujetos pasivos, el titular en el caso de la licencia de conducción y el propietario del vehículo para los casos de la licencia de tránsito y la Placa Única Nacional.
Concordante con lo anterior, la Resolución No. 2395 del 9 de junio de 2009 en su artículo 2 reitera la trasferencia al Ministerio de Transporte del 35% de los derechos de tránsito, como se lee a continuación: “Artículo 2°. Transferencia al Ministerio de Transporte. De conformidad con lo preceptuado en la Ley 1005 de 2006, los Organismos de Tránsito del país deberán transferir al Ministerio de Transporte, por concepto de costos NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 17 inherentes a la facultad que tiene este de asignar códigos y rangos de especies venales, una suma equivalente al 35% de los Derechos de Tránsito que cancele el usuario para la expedición de la Licencia de Conducción, Licencia de Tránsito y Placa Única Nacional de vehículos, motocicletas y similares.
En el evento que se realicen varios trámites en una misma solicitud, el 35% se aplicará a la sumatoria de los Derechos de Tránsito establecidos por el respectivo Organismo de Tránsito.” Ahora, conviene señala que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-931 de 2006 al estudiar la constitucionalidad del artículo 18 (parcial) de la Ley 1005 de 2006, declaró la exequibilidad del aparte “El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito para su funcionamiento”, en el entendido que las pautas que dicte el Ministerio de Transporte deben tener un carácter eminentemente técnico y sólo pueden referirse a aquellas funciones del orden nacional que por ley deban ejecutar los organismos de tránsito o a las que el Gobierno Nacional decida delegarles, así: “En desarrollo del principio de coordinación el legislador puede armonizar las facultades de las autoridades nacionales con las de las territoriales en relación con el funcionamiento de los organismos de tránsito, encargados de velar porque se cumplan las normas de tránsito establecidas para todo el territorio nacional por la Ley 769 de 2002, lo que transciende el ámbito meramente local.
En este campo, es evidente que se requiere de homogeneidad en esas reglas para garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público. En esa medida, la atribución conferida al Ministerio de Transporte, para establecer pautas para el funcionamiento de los organismos de tránsito es expresión de la concurrencia que en esta materia se da entre las autoridades de los distintos niveles territoriales y resulta acorde con la necesaria coordinación que requiere el desarrollo de este servicio.
La disposición conforme a la cual el funcionamiento de los organismos de tránsito debe sujetarse a las pautas que para el efecto fije el Ministerio de Transporte, se desenvuelve en el ámbito de la tensión unidad - autonomía, y, observa la Corte que, en la medida en que tales pautas tengan un carácter eminentemente técnico, en el ámbito de la política general señalada por la ley en la materia y se refieran únicamente a aquellas funciones del orden nacional que por ley deban ejecutar dichos organismos o a las que el gobierno nacional decida delegarles, no resulta contraria a la Constitución. En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad de la expresión contenida en el artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, en el entendido que las pautas que dicte el Ministerio de Transporte deben tener un carácter eminentemente técnico y sólo pueden referirse a aquellas funciones del orden nacional que por ley deban ejecutar los organismos de tránsito o a las que el gobierno nacional decida delegarles.” (Resaltado fuera del texto).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 18 Posteriormente, en el año 2010 la misma Corporación en Sentencia C-318 sobre los organismos de tránsito y sus competencias, señaló: “La declaración de inexequibilidad derivada del análisis adelantado implica la autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito, aún cuando no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos y contribuciones al Ministerio de Transporte, al SIMIT o a las otras entidades que cumplen funciones de tránsito, pero de ninguna manera puede comportar la exoneración de esos pagos y contribuciones adeudados, pues la Corte no se ha pronunciado sobre ellos y es apenas obvio que tales obligaciones están vigentes.
En esta oportunidad resulta claro que la declaración de inconstitucionalidad ampara la autonomía de las entidades territoriales y la prestación de un servicio público a los usuarios, pero no la opción de dejar de pagar las sumas que legalmente se deben, motivo por el cual sería deseable que el problema suscitado por la falta de pago fuera abordado por el Congreso de la República, a fin de que arbitre soluciones eficaces para asegurar el pago efectivo o hacer más dinámico su cobro, sin quebrantar la autonomía territorial ni los derechos de los usuarios del respectivo servicio.” En este contexto, de cara al argumento de apelación que se analiza, se tiene que el inciso 3 del artículo 1 de la Ley 769 de 2002, señala que le “corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito”.
Igualmente, el Decreto 087 de 2011, en los artículos 1 y 2 consagra el objetivo y funciones del Ministerio de Trasporte, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 1o. OBJETIVO. El Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.
ARTÍCULO 2 o. FUNCIONES. Corresponde al Ministerio de Transporte cumplir, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 2.1. Participar en la formulación de la política, planes y programas de desarrollo económico y social del país. 2.2. Formular las políticas del Gobierno Nacional en materia de transporte, tránsito y la infraestructura de los modos de su competencia. 2.3.
Establecer la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada y libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en relación con NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 19 los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en acuerdos y tratados de carácter internacional. 2.4.
Formular la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. 2.5. Formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte. 2.6. Establecer las disposiciones que propendan por la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte. 2.7.
Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura. 2.8. Establecer las políticas para el desarrollo de la infraestructura mediante sistemas como concesiones u otras modalidades de participación de capital privado o mixto. 2.9.
Apoyar y prestar colaboración técnica a los organismos estatales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de la construcción de obras y de infraestructura física, con el fin de contribuir a la creación y mantenimiento de condiciones que propicien el bienestar y desarrollo comunitario. 2.10. Elaborar el proyecto del plan sectorial de transporte e infraestructura, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y las entidades del sector y evaluar sus resultados. 2.11.
Elaborar los planes modales de transporte y su infraestructura con el apoyo de las entidades ejecutoras, las entidades territoriales y la Dirección General Marítima, Dimar. 2.12. Coordinar, promover, vigilar y evaluar las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte e infraestructura de los modos de su competencia. 2.13.
Diseñar, coordinar y participar en programas de investigación y desarrollo científico, tecnológico y administrativo en las áreas de su competencia. 2.14. Impulsar en coordinación con los Ministerios competentes las negociaciones internacionales relacionadas con las materias de su competencia. 2.15. Orientar y coordinar conforme a lo establecido en el presente decreto y en las disposiciones vigentes, a las entidades adscritas y ejercer el control de tutela sobre las mismas. 2.16.
Coordinar el Consejo Consultivo de Transporte y el Comité de Coordinación Permanente entre el Ministerio de Transporte y la Dirección General Marítima, Dimar. 2.17. Participar en los asuntos de su competencia, en las acciones orientadas por el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. 2.18. Las demás que le sean asignadas.
PARÁGRAFO 1 o. Exceptúase de la Infraestructura de Transporte, los faros, boyas y otros elementos de señalización para el transporte marítimo, sobre los cuales tiene competencia la Dirección General Marítima, Dimar. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 20 PARÁGRAFO 2o.
El Instituto Nacional de Concesiones, INCO<1>, y el Instituto Nacional de Vías en relación con lo de su competencia, para el desarrollo de las actividades del modo de Transporte marítimo, serán asesorados por la Dirección General Marítima, Dimar, en el área de su competencia.” A partir de lo consagrado en la Ley 769 de 2002 y el Decreto 87 de 2011, se advierte que el Ministerio de Transporte es la máxima autoridad de tránsito y a quien le corresponde definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito, entre otras.
De acuerdo con las normas señaladas y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala considera que no existe motivo para revocar el fallo de instancia, en tanto que fue acertado el razonamiento efectuado por el Juzgado respecto de la falta de competencia del Ministerio de Transporte para realizar el cobro de la tasa por derechos de tránsito del 35%, por cuanto ni en la Ley 1005 de 2006, que es su génesis, ni en la Ley 769 de 2002 y el Decreto 0087 de 2011, se le asignó competencia a dicho ente ministerial para adelantar todo el proceso de revisión, determinación y cobro de la tarifa a los organismos de tránsito territoriales.
Aunado a lo anterior, también de la revisión del contenido de los actos administrativos acusados, no se advierten las normas habilitantes al Ministerio de Transporte para el cobro que realiza al Municipio de San José del Guaviare, pues, en la Resolución No. 0004608 de 2015, se indicó lo siguiente: Sobre el particular, se hace referencia a la Resolución 003305 del 4 de noviembre de 2014, respecto de la cual, no obra copia dentro del expediente ni se encuentra en el sitio web de la entidad, por su parte, la Resolución No. 0003479 del 14 de noviembre de 2014, corresponde a un acto “por la cual se hacen unas delegaciones y se dictan otras disposiciones”, específicamente el numeral 5º del artículo 23 señala: “Delegar en el (la) Subdirector (a) de Tránsito la expedición de actos NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 21 administrativos que impongan obligaciones a terceros a favor del Ministerio de Transporte, derivados del no pago de las obligaciones”18.
Por su parte, en la Resolución No. 0002759 del 28 de junio de 2019 se hace alusión a las facultades contempladas en el artículo 21 de la Resolución 3748 de 2016 y la Resolución 2432 del 19 de junio de 2019, las cuales, igualmente corresponden a actos de delegación, como se evidencia en las consideraciones del acto demandado así: En consecuencia, la Sala considera que el Ministerio de Transporte profirió los actos demandados relacionados con valores dejados de trasferir por los organismos de tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto del 35% de los derechos de tránsito en la vigencia 2011 y 2015, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, por fuera del ámbito de sus competencias, pues adelantó todo un proceso de revisión de la tarifa y cobro con la expedición de los actos administrativos acusados, sin que existiera disposición taxativa que lo facultara para ello.
No se desconoce, que el cobro que pretende el Ministerio de Transporte se deriva del 35% que le asiste con ocasión de los derechos de tránsito; empero, no por ello debe avalarse la expedición del acto administrativo demandado, sin sustento legal respecto de su competencia de fiscalización y determinación de la tarifa estudiada. Por lo anterior, no prosperan los argumentos de apelación de la entidad demandada.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 9 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito de Bogotá. 18 Revisado en el sitio web de la entidad en la siguiente ruta: “https://mintransporte.gov.co/documentos/255/2014/?genPagDocs=10” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 22 Respecto de la condena en costas, se debe señalar que el Consejo de Estado19 en sentencia de 23 de septiembre de 2025 rectificó posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación del artículo 365 del CGP, se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, y en lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1º del artículo 365 del CGP).
Así mismo, conforme el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura20, en los procesos contencioso administrativo en los que se discutan asuntos tributarios, proceden las agencias en derecho en segunda instancia entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV). Teniendo en consideración la nueva posición asumida por la Alta Corporación y el referido acuerdo, que en el presente caso se declaró la nulidad de los actos demandados, y que la entidad demandante –parte beneficiada con la condena- no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte vencida (parte demandada) en un (1) SMLMV; para lo cual, se ordenará al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 9 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 19 Sentencia del Consejo de Estado - Sección Cuarta, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón, expediente No. 08001- 23-33-000-2020-00668-01 (28292). 20 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 11001-33-37-042-2022-00091-01 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE 23 SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte vencida (parte demandada), por agencias en derecho en un (1) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
En consecuencia, ordénase el Juzgado de primera instancia tramitará el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del C.P.A.C.A.
CUARTO: REMITIR copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ SEXTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA Ausente por comisión de servicios AMPARO NAVARRO LÓPEZ Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024, que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996,