TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA SALAMANCA GALLO Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Demandante: Karina Andrea Mendoza Albadán Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Retiro del servicio por disminución de la capacidad Laboral Expediente: 110013335008-2022-00435-01 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede la Sala a resolver el recurso de apelación· (expediente digital, archivo 91) presentado por la Entidad demandada contra la sentencia proferida el 25 de marzo de 2025 (expediente digital archivo 84) por el Juzgado Octavo (8) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 138 del CPACA, la señora Milena Elisa Pico Pacheco, a través de apoderado judicial, solicita que se declare la nulidad de: - Las Actas Nos. 4424 del 3 de mayo de 2021 de la Junta Médico Laboral y TML-22-2-015 del 24 de enero de 2022 del Tribunal Médico Laboral1. - La Resolución No. 00627 del 11de marzo de 2022, mediante la cual la Policía Nacional la retiró del servicio activo por disminución de la capacidad psicofísica.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la Entidad demandada, el reintegro al servicio activo sin solución de continuidad y en las mismas condiciones que sus compañeros de curso, se reconozca y pague todos los 1 Mediante auto del 26 de octubre de 2023, el A quo rechazó parcialmente la demanda respecto las Actas Nos. 4424 del 3 de mayo de 2021 de la Junta Médico Laboral y TML-22-2-015 del 24 de enero de 2022 del Tribunal Médico Laboral (expediente digital archivo 12) Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 2 salarios dejados de devengar desde el retiro, la actualización de las sumas conforme al IPC y la condena en costas a la entidad demandada. 2.
Hechos Señala que la demandante ingresó a la Policía Nacional el 12 de mayo de 2013 como alumna y luego como Patrullera. Anota que desempeñó diferentes cargos, por lo que fue reconocida por su desempeño y merecedora de 2 condecoraciones y 26 felicitaciones. Relata que el “16 de septiembre de 2017 perdió un embarazo, a causa de prestar su servicio en motocicleta estando en embarazo por orden de sus superiores”; y posteriormente desarrolló una enfermedad mental asociada a la pérdida de su hijo y al acoso laboral.
Expone que la demandante por el diagnóstico fue excusada del servicio en forma parcial durante 5 meses, por lo que durante ese período prestó sus servicios en labores administrativas. Agrega que el 21 de noviembre de 2017 se le practicó concepto médico laboral, para una Junta Médico Laboral, que se realizó luego de más de 3 años, el 3 de mayo de 2021, en ésta se determinó disminución de capacidad laboral de 0% y la declaró no apta y sin reubicación. Refiere que, en enero de 2022, el Tribunal Médico Laboral modificó dicha decisión y fijó una disminución del 9.5%, manteniendo la no aptitud.
Ambas decisiones se fundamentaron en un concepto psiquiátrico expedido en noviembre de 2017, el cual se encontraba sin vigencia conforme al Decreto 094 de 1989. Indica que mediante la Resolución No. 00627 de marzo de 2022 se ordenó el retiro de la institución con fundamento en actos administrativos basados en conceptos médicos prescritos, configurando nulidad de pleno derecho.
La demandante es mujer cabeza de familia y tiene dos hijos menores que dependen económicamente de ella, lo que refuerza la protección constitucional y legal de su estabilidad laboral. 3. Normas Violadas y Concepto de la Violación Señala como violados los artículos 1, 2, 6, 12, 13 y 90 de la Constitución Política 3 y 4 del Decreto 094 de 1989, 2, 4 y 26 de la Ley 361 de 1997, 3 de la Ley 1232 de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 3 2008 y Ley 1996 de 2019, 1, 3, 5 y 7 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Alega que los actos administrativos demandados vulneran el derecho a la estabilidad laboral reforzada, al debido proceso y a la igualdad, al fundamentarse en conceptos médicos caducos; y desconocer la obligación de reubicar a la funcionaria en labores acordes con su capacidad.
Sostiene que el acto administrativo de retiro se fundamenta en dictámenes médicos que no cumplen con los requisitos de validez y vigencia establecidos en el artículo 7 del Decreto 1796 de 2000. Señala que los conceptos médicos son del 21 de noviembre de 2017 antes de la Junta Médico Laboral que se llevó a cabo el 3 de mayo de 2021 lo que los hace jurídicamente ineficaces.
Afirma que la decisión desconoce la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado sobre la protección especial de las personas con discapacidad y de las madres cabeza de familia, configurando un abuso de poder y una discriminación contraria al ordenamiento jurídico. 4. Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contestó la demanda (expediente digital, archivo 30) solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que el retiro fue legal, ajustado a la normatividad vigente, y que no se vulneraron derechos fundamentales ni se incurrió en vicios que ameriten la nulidad del acto administrativo.
Afirma que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las actas expedidas por la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía por ser organismos independientes de la entidad demandada. Anota que, por su lado, el acto de retiro es un acto de ejecución el cual se perfeccionó con el dictamen emitido por las autoridades médicas.
Por último, propuso las excepciones denominadas: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “actos administrativos ajustados a la constitución, la ley t la jurisprudencia” y “genérica” Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 4 5. La sentencia recurrida El Juzgado Octavo (8) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en sentencia de 25 de marzo de 2025 (expediente digital archivo 84), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; así:
PRIMERO: Negar la incorporación de la decisión disciplinaria de primera instancia EE-COSE1-2022-254 del 29 de marzo de 2023, proferida por la jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Juzgamiento 22 (E) de la Inspección Delegada Región Metropolitana de Policía Sabana dentro del trámite de la investigación No. SIE2D- EE-COSE1-2022-254, allegada por el apoderado de la parte demandante con el escrito de alegatos de conclusión, de conformidad con las razones expuestas.
SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto de retiro contenido en la Resolución No. 00627 de 11 de marzo de 2022, a través de la cual el director general de la Policía Nacional dispuso el retiro del servicio de la demandante, por disminución de la capacidad psicofísica.
TERCERO: Como consecuencia de la nulidad decretada y como restablecimiento del derecho, ordenar a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional, que proceda a reintegrar a la señora Karina Andrea Mendoza Albadán, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.074.486.656, sin solución de continuidad con el pago de los salarios y prestaciones con los aumentos y ajustes a que tiene derecho, en un cargo igual o similar al que ocupaba al momento de la desvinculación, desde la fecha del retiro hasta que se disponga su reintegro efectivo.
De las sumas resultantes por concepto de reintegro, la entidad demandada efectuará el descuento indexado de los aportes a pensión.
CUARTO: En el evento de que la entidad demandada haya efectuado pagos a la demandante a título de indemnización por disminución de la capacidad psicofísica, deberá descontar dichos valores debidamente indexados, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
QUINTO: En caso que la señora Karina Andrea Mendoza Albadán durante su periodo de desvinculación de la Policía Nacional, haya tenido vinculaciones con una entidad pública, deberán descontarse los valores recibidos por salarios y/o prestaciones debidamente indexadas.
SEXTO: Las sumas que resulten de la condena anterior se actualizarán de acuerdo a la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia y sobre las mismas se efectuarán los correspondientes descuentos legales.
SÉPTIMO: Negar las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.” El Juez de Instancia inicia el análisis precisando que no es procedente incorporar la prueba disciplinaria allegada en los alegatos de conclusión, por carecer de carácter sobreviniente. Con este punto aclarado, procede a resolver las excepciones propuestas, declarando no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la Resolución No. 00627 de 2022 fue expedida por la Dirección General de la Policía Nacional y corresponde a esta entidad responder por su legalidad.
Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 5 El a quo analiza el marco normativo aplicable al retiro por disminución de la capacidad sicofísica, comenzando con los artículos 1 y 55 del Decreto Ley 1791 de 2000, modificados por la Ley 857 de 2003, para establecer que dicha causal es válida siempre que se sustente en dictámenes médicos vigentes y en la imposibilidad de reubicación. En ese sentido, explica que el artículo 7 del Decreto 1796 de 2000 contempla dos términos diferenciados: uno de dos (2) meses para la validez de los exámenes médicos practicados, y otro de tres (3) meses para la vigencia del concepto emitido por la Junta Médico Laboral.
En el caso concreto, el a quo establece, con base en las pruebas obrantes en el expediente, que los conceptos médicos “del 20 de octubre de 2017 (Examen psicofísico general), el 21 de noviembre de 2017 (Psiquiatría), el 12 de marzo de 2018 (Cirugía general) y el 19 de julio de 2018 (Salud ocupacional)”, utilizados por la Junta y el Tribunal perdieron vigencia, pues habían transcurrido más de un año desde su expedición. Agrega, que la Entidad accionada no se realizó un análisis suficiente sobre la posibilidad de reubicar a la demandante en tareas administrativas, pese a que su desempeño previo demostraba capacidad para ejercerlas.
El juez determina que la decisión de retiro desconoció el principio de estabilidad laboral reforzada y el deber de protección especial hacia personas con disminución de capacidad laboral, máxime tratándose de una madre cabeza de familia. Así, se configura una vulneración de derechos fundamentales como la igualdad, el debido proceso y la salud. 6.
El Recurso de Apelación Inconforme con la sentencia, la Entidad demandada presenta recurso de apelación solicitando revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto administrativo se ajustó a la legalidad y que no se configuraron las causales de nulidad alegadas por la parte actora.
(expediente digita archivo 91): Sostiene que en el fallo se desconoció el principio de legalidad y la valoración técnico-científica de la Junta y el Tribunal Médico Laboral. Asimismo, se alega indebida valoración probatoria, pues las conclusiones médicas sobre la no aptitud y la inviabilidad de reubicación no fueron refutadas. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 6 Destaca la evolución clínica de la demandante en la acredita un deterioro psiquiátrico grave y progresivo desde el “año 2016” cuando presentó un aborto espontáneo seguido de intentos de suicidio, con hospitalización de tres días y tratamiento farmacológico; en 2017 sufrió una herida autoinfligida por arma de fuego, con 25 días de hospitalización y diagnóstico de trastorno de personalidad grave, además de dos nuevas hospitalizaciones posteriores por descompensación emocional; en 2020 registró un nuevo intento de suicidio por ingesta de medicamentos; y para enero de 2022 continuaba bajo manejo psiquiátrico (fórmula del 05 de enero de 2022 y valoración del 14 de enero de 2022), con excusa total para el servicio y restricciones funcionales.
Anota que con esto se demuestra que se obró “de acuerdo con las competencias que han sido asignadas según el decreto 1790 del 2000.” Sostiene que el reintegro ordenado desconoce el riesgo institucional y comunitario derivado de las patologías psiquiátricas diagnosticadas. En este sentido, se invoca jurisprudencia que reconoce la prevalencia del interés general frente a la estabilidad laboral reforzada en cuerpos armados. 7.
Trámite en Segunda Instancia Recibido el expediente proveniente del Juzgado Octavo (8) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandada (archivo 4 expediente samai). Así mismo, se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal; y no se dispuso correr traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que no se decretaron pruebas en esta instancia. II.
CONSIDERACIONES Surtido el trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda de la siguiente manera. 1. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la Policía Nacional ejerció correctamente la facultad de retirar a la actora del servicio activo por disminución de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 7 su capacidad psicofísica, conforme al régimen especial aplicable, teniendo en cuenta que los exámenes y conceptos médicos valorados por la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral establecieron una patología mental incompatible con la finalidad de la entidad lo que conllevó a ser calificada como no apta para el servicio. 2.
Tesis de la Sala La Sala estima que, en esta oportunidad, resulta procedente revocar el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demandante, por cuanto el retiro se fundamentó en un dictamen médico vigente, conforme lo ha definido la jurisprudencia del Consejo de Estado; sin que sea procedente su reubicación laboral, dado que la patología psiquiátrica que padece, agravada por estresores laborales, hace incompatible su permanencia en cualquier función dentro de la Policía Nacional.
Para desatar el anterior problema jurídico, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera: 3. Del retiro del servicio por disminución de la capacidad psicofísica. La Resolución 627 del 11 de marzo de 2022, fue expedida con base en los artículos 1 de la Ley 857 de 2003 y 55 numeral 3 del Decreto 1791 de 2000, (expediente digital archivo 1 fl. 16) que consagra el retiro del servicio y las causales de este, donde se indicó que el retiro del personal de la Policía Nacional se produciría entre otras, por: “3 Por disminución de la capacidad psicofísica”.
Mediante sentencia C-381 de 12 de abril de 20052 la Corte Constitucional declaró condicionalmente exequible las normas de retiro por disminución de la capacidad laboral, al considerar: “[ ] En consecuencia, si una persona vinculada a la Policía Nacional sufre una disminución de su capacidad sicofísica, la institución está en el deber constitucional de intentar, en principio, su reubicación a una plaza en la cual pueda cumplir con una función útil a la institución. El medio adoptado por el legislador, en cuanto excluye a personas cuyas capacidades son aprovechables en otras actividades o labores desarrolladas en la 2 M. P. Jaime Córdova Triviño. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 8 Policía Nacional y distintas a las meramente operativas, resulta ser discriminatorio y el más caro para lograr el fin propuesto.
En ese orden de ideas, la norma resultaría inconstitucional, salvo que se la armonice con la acción positiva por parte del Estado de brindar la protección especial debida a las personas discapacitadas y que se limite a aquel sector de la población cuya vinculación efectivamente causaría un perjuicio desproporcionado a la institución. Una afectación menor de los derechos de las personas discapacitadas es precisamente que se les permita seguir laborando en la institución siempre que posean capacidades para desempeñar aquellas funciones para las cuales no se encuentren limitadas.
En ese sentido podrían, por ejemplo, cumplir labores de instrucción, docencia o de índole administrativo. Lo anterior implica que si no se demuestra que el policial puede realizar ese tipo de funciones, resulta razonable que se le retire de la institución toda vez que no existen derechos absolutos aun tratándose de personas con discapacidad y que puede ocurrir que restricciones legislativas para el acceso o ejercicio de derechos por parte de personas discapacitadas resulten razonables.
( ) Con fundamento en lo expuesto, una persona discapacitada o con disminución de su capacidad sicofísica no podrá ser retirada de la institución por ese sólo motivo si se demuestra que se encuentra en condiciones de realizar alguna labor administrativa, de docencia o de instrucción. […]” La Sala resalta que la Corte Constitucional es clara en precisar que la norma tenía un carácter imperativo de tal modo que le permitía retirar de manera inmediata al personal uniformado que hubiera sufrido alguna disminución de su capacidad sicofísica, sin tener en cuenta sus condiciones propias y particulares.
Bajo este supuesto, sostuvo la Corte que una persona discapacitada o con disminución de su capacidad sicofísica no podía ser retirada de la Institución, por ese sólo motivo, si se demostraba que se encontraba en condiciones de realizar alguna labor administrativa, de docencia o de instrucción. Estableció la Corte, que solamente después de realizada la valoración médica por la Junta Médico Laboral correspondiente; y siempre que se concluya que la persona no tiene capacidad alguna aprovechable para tales tareas, podrá ser retirado del servicio por la causal de disminución de la capacidad psicofísica.
Cabe destacar que la jurisprudencia del Consejo de Estado es pacífica en torno a que aun cuando «el dictamen médico realizado fue concluyente en señalar que no procedía la reubicación laboral con base en los hallazgos médicos y la formación del señor Gómez Medina, esta Sala de Subsección conforme a las pruebas obrantes en el expediente, no encuentra que el Ejército Nacional haya revisado si el accionante podía desarrollar labores de instrucción, esto, atendiendo a que la información que brinda el Tribunal Médico Laboral es un concepto sobre el cual la institución tiene la facultad de hacer un Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 9 estudio posterior con el fin de garantizar plenamente los derechos de una persona que ha sido víctima de una lesión por causa y razón del servicio3».
En el mismo sentido, el Consejo de Estado señaló en torno a un caso similar al aquí analizado, que «si bien el numeral 2 del artículo 15 del Decreto 1796 de 2000, no impone la obligación a la Junta Médica de recomendar la reubicación laboral, sino que es una facultad potestativa, esta función debe ser interpretada y aplicada de conformidad con la protección laboral reforzada que la jurisprudencia ha reconocido a los soldados profesionales afectados por la pérdida de la capacidad de trabajo en servicio activo […]»4. 4.
De la validez y vigencia de los exámenes médicos. El artículo 7 del Decreto 1796 de 2000, consagra la validez y vigencia de los exámenes de capacidad psicofísica, y dispone que (i) Los resultados de los diferentes exámenes médicos, odontológicos, psicológicos y paraclínicos practicados al personal de que trata el artículo 1º del presente decreto, tienen una validez de dos (2) meses, contados a partir de la fecha en que le fueron practicados.
(ii) El concepto de capacidad sicofísica se considera válido para el personal por un término de tres (3) meses durante los cuales dicho concepto será aplicable para todos los efectos legales; sobrepasado este término, continúa vigente el concepto de aptitud hasta cuando se presenten eventos del servicio que impongan una nueva calificación de la capacidad psicofísica. 5.
Caso concreto. En el plenario se encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios en la Policía Nacional desde el 15 de febrero de 2014 hasta el 29 de marzo de 2022, fecha en la que fue retirada del servicio por disminución de la capacidad laboral, ostentando el grado de Patrullera. El último cargo desempeñado fue el de operador de despachos en la Unidad Centro Automático de Despachos (expediente digital, archivo 1, folio 21). 3 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” sentencia del 26 de septiembre de 2019, rad. 11001-03-15-000-2019-03784-00(AC), actor: Aldemar Gómez Medina. 4 Consejo de Estado Sección Segunda sentencia de 1 de diciembre de 2016 Rad.
Interno 2122-13. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 10 Advierte la Sala que en el plenario no se encuentra acreditado toda la historia clínica de la demandante que permita analizar desde cuándo comenzó su cuadro clínico, evolución y como se registró sus excusas laborales.
De acuerdo con lo que obra en el plenario Acta de la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico y la historia clínica del 29 de noviembre de 2019 y el 12 de diciembre de 2019, 23 y del 15 de diciembre de 2021 al 27 de enero de 2022, se establece que tuvo las siguientes consultas por la especialidad de psiquiatría, así: El 2 de noviembre de 2015 – Psiquiatría por urgencias, en el que fue diagnosticada con: episodio depresivo leve en respuesta a aborto espontáneo, riesgo suicida moderado, rasgos de personalidad grupo B. Observaciones: Gestos suicidas previos (cortes, intento de quemar habitación), se indicó hospitalización, no aceptada.
Se inició Sertralina. Incapacidad parcial por 10 días. Junio 2016 – Psiquiatría (Urgencias) Diagnóstico: Intento autolesivo con arma de fuego (herida abdominal), trastorno disociativo, problemas relacionados con acentuación de rasgos de personalidad. Manejo: Hospitalización intramural, pruebas de personalidad evidenciaron inmadurez emocional, impulsividad y acting out. 29 de noviembre de 2019 Hospitalización en Clínica La Inmaculada hasta el 12 de diciembre del mismo año, Motivo: Gesto suicida con medicamentos posterior a evento laboral; síntomas ansiosos y depresivos relacionados con sobrecarga laboral.
Diagnosticó con Problemas relacionados con la acentuación de rasgos de personalidad y Trastorno mixto de ansiedad y depresión. Tratamiento: Hospitalización en unidad de salud mental, vigilancia por riesgo suicida, trazodona y sertralina Plan: Psicoterapia individual, restricción porte de armas. 14 de enero de 2022 control por psiquiatría diagnosticó Trastorno de ansiedad no especificado.
De igual forma, se estableció que tuvo las siguientes incapacidades, así: Fecha Duración Diagnóstico Motivo Junio de 2017 Excusa total Por cuadro psiquiátrico 29/11/2019 14 días (hospitalizació n hasta 12/12/2019) Trastorno mixto de ansiedad y depresión (F412-10), Problemas relacionados con rasgos de personalidad (Z731-10) Gesto suicida posterior a evento laboral, síntomas ansiosos y depresivos 15/12/2021 12 días (hasta 26/12/2021) Problemas relacionados con rasgos de personalidad (Z731) Seguimiento psiquiátrico Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 11 05/01/2022 7 días (hasta 11/01/2022) Problemas relacionados con rasgos de personalidad (Z731) Consulta psiquiatría 14/01/2022 14 días (hasta 27/01/2022) Trastorno de ansiedad no especificado (F419) Consulta psiquiatría A raíz del diagnóstico, la demandante tuvo restricción total al porte y uso de armamento, no turnos nocturnos, no conducción de vehículos y se recomendó no reubicación laboral por riesgo psicosocial y pronóstico malo.
La Junta Médico-Laboral definitiva, acta 4424 Junta Médico Laboral del 03 de mayo de 2021, para la definición de la situación médico-laboral de la demandante, tuvo en cuenta el concepto de psiquiatría del 21 de noviembre de 2017, de este se destacan lo siguiente: 1. Noviembre de 2015 Posterior a un aborto espontáneo, la paciente presentó cambios comportamentales con irritabilidad y gestos suicidas: o Cortarse con un cuchillo. o Tomar pastillas con fines suicidas. o Encerrarse con cuchillos y pensamiento de quemar la habitación. o Intento de cortarse la muñeca. o Intento de incendiar la habitación con un briquet. o Intento de cortarse el cuello con un vaso. o Intento de lanzarse desde la terraza. o Se indicó hospitalización, pero la paciente no aceptó. 2.
Junio de 2016. Herida por arma de fuego autoinfligida en abdomen, requirió laparotomía exploratoria. El informe indica que tomó su arma de dotación y se disparó en el abdomen, manifestando que “quería morirse”. Se advierte del acta que la demandante señala que sus problemas de salud mental se originaron en el contexto laboral, así mismo relató que en el año 2017 pese a las restricciones de arma y turnos nocturnos fue enviada a labores operativas en la calle, esta situación le generó estrés externo, falta de tiempo para su hija, jornadas extenuantes (llegaba a las 11 p.m. y se levantaba a las 4 a.m.), lo que contribuyó a su crisis emocional y al intento autolesivo con arma de fuego.
Así mismo expresó que “no le gusta el trabajo en el que está, se siente ansiosa y triste, especialmente cuando ve compañeras embarazadas.” En consecuencia, la Junta determinó trastorno en el control de los impulsos y trastorno de personalidad (Cluster B), con pronóstico malo, lo que implica riesgo de conductas impulsivas y autolesivas por lo que la calificó como una incapacidad Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 12 permanente parcial, pero sin asignar porcentaje de perdida de la capacidad laboral, y la calificó como no apto para el servicio, sin recomendación de reubicación laboral; porque: • La acentuación de rasgos maladaptativos de personalidad le impide permanecer en instituciones con alto riesgo psicosocial. • El entorno policial genera estresores laborales que agravan su situación médica. • El acceso a armamento representa riesgo para su salud y para la institución. La Sala advierte conforme lo anterior que la decisión adoptada por la Junta Médico Laboral el 03 de mayo de 2021 se fundó en un concepto psiquiátrico emitido en 2017, razón por la cual tal como lo indica la parte actora y del a quo, se entiende que dicho soporte habría perdido vigencia para efectos de calificar la capacidad psicofísica, pues no mostraba la evolución de la enfermedad para el momento de dicho dictamen.
No obstante, no ocurre lo mismo con la decisión del Tribunal Médico-Laboral que tuvo en cuenta exámenes y conceptos actualizados, que evidenciaron la evolución del trastorno psiquiátrico de la demandante y sustentaron su no aptitud y no reubicación en la actividad policial, como se pasa analizar: El Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, Acta TML-22-2-015 del 24 de enero de 2022, en segunda instancia, el Tribunal analizó la inconformidad presentada por la demandante frente a la Junta Médico Laboral y revisó el concepto de especialidad psiquiatría de 2017 lo trascribió, así como la historia clínica, última valoración del 5 y 14 de enero de 2022 y el examen practicado en la diligencia el 18 de ese mes y año. El Tribunal Médico confirmó el diagnóstico de trastorno en el control de impulsos y trastorno de personalidad Cluster B, con múltiples intentos de suicidio y hospitalizaciones previas.
Indicó que, aunque la paciente tiene capacidad física, su condición mental no es compatible con la actividad policial, ni siquiera en labores administrativas, porque: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 13 • El ambiente institucional implica contacto permanente con personal armado, lo que aumenta el riesgo de autoagresión y heteroagresión. • Reubicarla sería “un acto irresponsable” que podría generar consecuencias impredecibles por reacciones impulsivas.
Así mismo, el Tribunal Médico de Revisión señaló que la permanencia en la institución desnaturalizaría la función policial y pondría en riesgo la seguridad, citando criterios de la Corte Constitucional sobre la incompatibilidad de ciertas patologías con funciones castrenses. Analizó la capacidad de la demandante, así: “capacidad mental y física para desarrollar labores administrativas, docentes o de instrucción dentro de la institución. b. Capacidad Mental: El calificado presenta patología de "trastorno en el control de los impulsos y trastorno de personalidad cluster b" caracterizada por sensación de tristeza constante y múltiples intentos de suicidio, con mal pronóstico documentado por historia clínica y en pruebas de personalidad, de tipo disfuncional que le dan un alto riesgo de impulsividad y de acting out, esta Sala considera que si bien medicamente esta sin indicación de reclusión en unidad mental, continua en controles quinales por psiquiatría, incapacidad laboral total y tratamiento farmacológico con mirtazapina y sertralina con última actualización el 05 de enero de 2022 y recomendaciones generales como: (…) Esta Sala aprecia que la calificada tiene unas condiciones que no son compatibles con la actividad policial, razón por la cual no va a ejercer sus labores dentro de la institución "normalmente como cualquier otro policía", pues medicamente no se encuentra en las condiciones psíquicas que requiere la Institución para cumplir con el mandato constitucional que le es entregado a la Policía Nacional, al punto de que se deben tener consideraciones especiales (incapacidad parcial o total - restricciones) para no cumplir en su totalidad con las labores policiales pues el antecedente de trastorno de personalidad que presenta el calificado, médico laboralmente no es De las pruebas obrantes en el expediente, se advierte que la demandante efectivamente presentaba un cuadro clínico de origen psiquiátrico que ameritó valoración y manejo especializado en diferentes momentos.
Las atenciones registradas evidencian diagnósticos relacionados con episodios depresivos, trastornos de ansiedad y rasgos de personalidad, así como conductas autolesivas que requirieron hospitalización y tratamiento farmacológico y psicoterapéutico, y la evolución del mismo. La Sala igualmente destaca que las últimas valoraciones general y psiquiátricas, que tuvo en cuenta el Tribunal Médico Laboral de Revisión, corresponden a las que Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 14 se realizaron el 5, 14 y 18 de enero de 2022, con las cuales se ratificó la presencia de un trastorno de ansiedad y la persistencia de síntomas que comprometían de manera significativa su estabilidad emocional y funcional.
Tales hallazgos confirmaron la continuidad y progresión de las afectaciones en su salud mental. En ese orden, la decisión del Tribunal Médico‑Laboral se fundamentó en conceptos y exámenes vigentes, conforme a la regla del artículo 7 del Decreto 1796 de 2000, que fija la vigencia temporal de los exámenes y del concepto de capacidad psicofísica de 3 meses; por ende, si bien el Tribunal consideró el antecedente de 2017 como punto de partida histórico, valoró la evolución del cuadro con soportes actualizados, fórmula/seguimiento del 5 de enero de 2022 y valoración psiquiátrica del 14 de enero del mismo año, y examen que realizó dicho organismos el 18 de enero de 2022, lo que reforzó la conclusión de no aptitud y no reubicación. En este punto, resulta pertinente traer a colación el criterio del Consejo de Estado sobre la vigencia y el alcance de las valoraciones médico‑laborales, según el cual la “última valoración” relevante para activar el término del artículo 7 del Decreto 1796 de 2000 es la emitida por la autoridad médico‑laboral (Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía) y no el concepto del especialista tratante; en consecuencia, al momento de decidir, prevalece el dictamen del Tribunal como última valoración con efectos legales., así: «(…) Se vulneró el inciso segundo del artículo 7° del Decreto 1796 de 2000, pues en gracia de discusión el retiro de la actora sólo se podía haber dado dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que se practicó la última valoración médico laboral, que, en criterio de la impugnante, fue llevada a cabo “después de un año de haberse emitido el concepto de la especialista en psiquiatría”.
La Sala no comparte el anterior argumento de discrepancia como quiera que precisamente en el caso sub judice, sí se cumplió con el supuesto fáctico del artículo 7° del Decreto 1796 de 2000, que prevé lo siguiente. (…) A la Sala no le asiste ninguna duda que, en el caso bajo examen, la última valoración médica de la capacidad sicofísica llevada a cabo a la Subintendente Hélida Cecilia, fue la que realizó el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía el día 17 de enero de 2011, por lo que en aplicación del término de los tres meses que tenía vigencia dicho concepto.
(…) Con fundamento en las anteriores consideraciones, observa la Sala que el apoderado de la demandante parte de una equivocada interpretación del supuesto normativo analizado, pues lo que pretende es que se tome como fecha de la última valoración médico laboral, la que practicó la especialista en siquiatría a la Subintendente Hernández Castañeda, supuestamente doce meses atrás, lo cual no se aviene con la realidad fáctica, pues según el Acta del Tribunal Médico Laboral la última valoración efectuada por la médica psiquiatra tratante de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 15 Subintendente fue el 7 de enero de 2011.
Siendo ello así, para el caso bajo estudio, la práctica del examen de pérdida de la capacidad psicofísica de la Subintendente Hernández Castañeda, el cual fue realizado por el Tribunal Médico Laboral el 17 de enero de 2011 y no por el examen practicado por la siquiatra –como lo aduce el impugnante-, ya que la valoración efectuada por esta profesional de la medicina lo es a título de especialista tratante, pero no como autoridad médico laboral como sí lo es el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía.»5 En el presente caso, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la última valoración médico laboral válida, para efectos de vigencia del examen prevista en el artículo 7 del Decreto 1796 de 2000, es la practicada por el Tribunal Médico Laboral el 18 de enero de 2022, por lo que en aplicación del término de los tres meses que tenía vigencia dicho concepto; y no el diagnóstico del 21 de noviembre de 2017, lo que desvirtúa cualquier alegación de pérdida de vigencia. Así pues dicho Tribunal tuvo en cuenta la evolución clínica actualizada soportada en las valoraciones del 5, 14 y 18 de enero de 2022, y examen del 18 de ese mes y año utilizando los antecedentes de 2017 únicamente como punto de referencia histórico; de este modo, el concepto se emitió dentro del término legal y permitió concluir que las patologías psiquiátricas persistentes de la demandante no son compatibles con el ejercicio de la actividad policial, por implicar un riesgo cierto para ella y para terceros en un entorno jerarquizado y con acceso a armamento No obstante, dado que la jurisprudencia de la Corte Constitucional condiciona la validez del retiro por disminución de capacidad laboral a la demostración de la imposibilidad del servidor público para desempeñar labores administrativas, docentes o de instrucción, corresponde examinar este aspecto.
Se observa que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-401 de 2000 y C-191 de 2005) y del Consejo de Estado, si bien las personas diagnosticadas con pérdida parcial de capacidad psicofísica gozan del derecho a la estabilidad laboral reforzada, ello no implica que deban permanecer en el servicio de forma indefinida.
La permanencia solo es viable cuando se acreditan condiciones objetivas que permitan su reubicación efectiva dentro de la estructura 5 Consejo de Estado Sala de lo Contenciosos Administrativo Sección Segunda Subsección B, sentencia del 3 de junio de 2021, Rad. 68001-23-31-000-2011-00872-01(3733-15) actor: Hélida Cecilia Hernández Castañeda Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 16 institucional, sin poner en riesgo su salud, la de sus compañeros o la misión constitucional de la entidad.
En el caso concreto, tanto la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional como el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía concluyeron, tras valorar conceptos psiquiátricos de trastorno en el control de los impulsos y trastorno de personalidad (Cluster B). Dichas instancias médicas determinaron que su patología no solo era incompatible con el ejercicio de funciones operativas, sino también con actividades administrativas en un ambiente castrense.
Se destaca que el medio jerarquizado, las rutinas laborales exigentes y el eventual acceso a armamento podrían agravar su patología o generar reacciones imprevisibles, lo que hace médicamente desaconsejable su permanencia; máxime cuando al plenario no se allegó prueba que evidencien favorable en su estado de salud, ni antes del retiro ni con posterioridad.
Además, no se ha desvirtuado las condiciones clínicas existentes al momento de la desvinculación. En consecuencia, no puede concluirse que la decisión administrativa haya desconocido el precedente constitucional aplicable. Por el contrario, se encuentra debidamente fundada en dictámenes médicos oficiales, emitidos por órganos con competencia legal, que establecieron de forma objetiva que las condiciones de salud de la actora no eran compatibles con ningún rol dentro de la Policía Nacional.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que la demandante, ha tenido intentos suicidas y se autolesionó con el arma de dotación. Tal circunstancia generó un trastorno de personalidad y ansiedad. Estas condiciones, junto con las restricciones médicas y el pronóstico desfavorable, hacen inviable cualquier proceso de reintegro o reubicación laboral.
Por último, la Corte Constitucional ha precisado que no toda mujer por el hecho de que esté a cargo de la dirección del hogar ostenta la calidad de cabeza de familia. Por tanto, se ha considerado que la calidad de madre cabeza de familia se acredita con los siguientes presupuestos: (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar.
(ii) Que la responsabilidad sobre los hijos sea de carácter permanente. (iii) Que se presente una ausencia permanente o abandono del hogar por parte del padre, y que este se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones, o bien que no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental o, como es obvio, la muerte.
(iv) Por Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 17 último, que no exista un apoyo amplio y sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar.6 En el plenario no se acreditó que la demandante cumpliera con los presupuestos fijados por la Corte Constitucional para ser considerada madre cabeza de familia.
Ello se evidencia, de las actas de la Junta Médico Laboral del 3 de mayo de 2021 y del Tribunal Médico de Revisión del 24 de enero de 2022, al relatar uno de los episodios que tuvo la accionante, se indica que “se iba a suicidar, pero su esposo la detuvo”, y también que “tomó un vaso e intentó cortarse el cuello, lo que no requirió puntos, y alcanzó a lanzar un golpe a su esposo”, lo que asegura que su núcleo familiar no depende exclusivamente de la accionante.
En suma, se observa que (i) el proceso médico-laboral efectuado a la accionante para su desvinculación se llevó en debida forma; (ii) dentro de éste contó con la oportunidad de interponer los recursos a que había lugar; (iii) se invocó una causal contenida en las normas pertinentes, como motivo de la desvinculación y (iv) no existía recomendación de reubicación del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Así las cosas, para la Sala se debe revocar fallo apelado, toda vez que no hay lugar a acceder a la pretensión de reintegro de la demandante, comoquiera que no es posible ordenar su reubicación en la Policía Nacional en razón a sus padecimientos mentales. 6.
Costas La Sala advierte que la imposición de costas está sujeta a criterios definidos por el legislador. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 188 del CPACA., dispone que procede la condena cuando se acredite que la demanda fue presentada con “manifiesta carencia de fundamento legal”, presupuesto que no se configura en el presente caso, razón por la cual no hay lugar a imponer costas en esta instancia. 6 Ver, entre otras, las sentencias SU-388 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería; y SU-377 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1100133350008202200435-01 Página. 18 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección “F”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia emitida 25 de marzo de 2025 por el Juzgado Octavo (8) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; y en su lugar se dispone: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones del medio de control interpuesto por la señora Karina Andrea Mendoza Albadán.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta sentencia, por Secretaría envíese el proceso al a quo, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.