25899-33-33-001-2023-00415-01 · Tribunal Administrativo de Cundinamarca

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Bogotá D. C., 18 de noviembre de 2025. Magistrado ponente: Néstor Javier Calvo Chaves. Radicación N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. Demandante: Luz Marina Ávila Zárate. Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, departamento de Cundinamarca y Fiduciaria La Previsora S.A. – FIDUPREVISORA S.A. Controversia: Competencia de entidad territorial en reconocimiento de sanción moratoria por pago tardío de cesantías a docente oficial – Ley 1955 de 2019.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Cundinamarca (Cuaderno principal/archivo 048/expediente electrónico), contra la sentencia proferida el 15 de agosto de 2025, por la cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (ib./archivo 043/ib.).

I. RESUMEN DE LA DEMANDA (ib./carpeta 003/archivo 01/ib.) En el libelo, en resumen, se formulan las siguientes peticiones: 1) Se declare la nulidad del acto administrativo identificado como oficio CUN2023EE010804 del 11 de abril de 2023 expedido por el departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación y el acto ficto configurado el 30 de junio de 2023 frente a la petición radicada el 31 de marzo de 2023 por parte de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG - FIDUPREVISORA que negaron el reconocimiento de la sanción moratoria al demandante, de conformidad con las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019; 2) se ordene el reconocimiento y pago de la sanción por mora al departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, establecida en la Ley MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho.

RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 2 1071 de 2006 al demandante, equivalente a un día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días hábiles siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía del demandante, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019; 3) declarar que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG – FIDUPREVISORA, establecida en la Ley 1071 de 2006 al demandante, equivalente a un día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a la demandante; y 4) condenar a las demandadas al reconocimiento y pago de dicha sanción, a dar cumplimiento al fallo tal como lo dispone el artículo 192 del CPACA, al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo tomando como base la variación del IPC desde que se efectuó el pago de la cesantía hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia, al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, y en costas de conformidad con el artículo 188 del CPACA.

Como fundamento fáctico de estas súplicas se encuentra que la parte demandante le solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG - FIDUPREVISORA, el 18 de mayo de 2020, el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho; que, mediante Resolución N° 2047 del 15 de diciembre de 2020, la cual fue notificada el 16 de diciembre de 2020, le fue reconocida la prestación solicitada; la que fue cancelada el 20 de marzo de 2021, por lo que transcurrieron más de 190 días de mora; el 31 de marzo de 2023 se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; el departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, mediante oficio CUN2023EE010804 del 11 de abril de 2023, negó el derecho solicitado; y se configuró el silencio administrativo negativo el 30 de junio de 2023 con respecto a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG – FIDUPREVISORA S.A. El apoderado de la parte demandante ha señalado como normas violadas los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, y 57 de la Ley 1955 de 2019; y los Decretos 1272 de 2018 y 942 de 2022.

MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho. RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 3 Como concepto de violación se consigna en esencia que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, mediante las cuales se reguló la situación particular del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, establecieron un término perentorio para el reconocimiento de las mismas, de 15 días después de radicada la solicitud y 45 días para proceder al pago del servidor después de expedido el acto administrativo de reconocimiento.

Que en vigencia de la Ley 1955 de 2019 se incorpora la responsabilidad de las entidades territoriales en los casos en los que la mora se produzca por su falta de diligencia. Y ha sido reiterativa la jurisprudencia sobre la fórmula de calcular el tiempo en que debía haberse otorgado respuesta a las peticiones. II. RESUMEN DE LAS CONTESTACIONES A LA DEMANDA El departamento de Cundinamarca dio contestación a la demanda y se opuso a las pretensiones.

Propuso las excepciones de mérito de falta de legitimación material por pasiva, inexistencia de obligaciones a cargo del departamento de Cundinamarca por inaplicabilidad de la norma; la entidad que debe responder por la eventual sanción moratoria es el FOMAG, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 – modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, con los títulos de tesorería TES; la liquidación de la sanción moratoria no da lugar a indexación; enriquecimiento injusto; buena fe y compensación. Y para el efecto indicó que (ib./ib./archivo 06/ib.): Teniendo en cuenta lo expuesto, es evidente que en el presente caso estará legitimada para actuar como parte pasiva de la relación procesal, la entidad que haya tenido una participación real, el Departamento de Cundinamarca se limita al cumplimiento de una delegación legal y reglamentaria, como es la expedición de los actos administrativos de reconocimiento o negación de las solicitudes de los docentes previa aprobación y validación de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., por lo tanto, no se genera en su cabeza obligación alguna con los solicitantes, toda vez que, es el NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., las que administra los recursos de ese fondo de prestaciones.

(…) Desde la misma Ley 1955 de 2019, se abre paso la única fuente legal que establece una obligación para la entidad territorial, consistente en cumplir con los términos establecidos para elaborar el acto administrativo por medio del cual se liquidan y se reconocen las cesantías, bien sea totales o parciales. En el mismo sentido, la misma normativa establece que el incumplimiento de estos términos hace responsable a la entidad de la sanción por mora en el pago de dicha prestación. Sin perjuicio de la obligación contenida y del “impacto” jurídico que esta MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho.

RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 4 última representa, es oportuno indicar que se trata de una norma que se encuentra rodeada de diferentes circunstancias que impiden su aplicación en el campo jurídico, como lo son las descritas en las planteadas en la excepción previa propuesta.

De conformidad con lo expresado previamente, se evidencia que no existe una norma “análoga” que le permita al Juez aplicar el artículo 57 de la Ley 1955, Lo cual impide que el Juez condene a la entidad territorial sobre este aspecto. No obstante, si el Juez decide desconocer este precepto y aplicar una norma anterior que regule este aspecto, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que podrían recaer sobre el fallo.

Debería acudir al Decreto 1272 de 2018, el cual establece que la entidad cuenta un término de quince (15) días para reconocer y liquidar las Cesantías. Esto en principio llenaría ese “vacío normativo” y abriría la puerta para la aplicación plena del artículo 57 de la Ley 1955, esto significa que la entidad resulte responsable por la totalidad del pago de la sanción por mora.

Sin embargo, la interpretación que se debe dar de dicho artículo a la luz de los Principios generales del Derecho y especialmente de la “proporcionalidad “que debe orientar todas las conductas, es que, las entidades territoriales deben responder oportuna y proporcionalmente por los días de retardo en el pago de la indemnización moratoria, que se encuentren a su cargo.

Esto significa, que la entidad territorial sólo puede ser responsable por el valor de la moratoria, que resulte de los días que hayan excedido los quince (15) con los que contaba para reconocer y liquidar la prestación social, hasta el momento en el cual se profiera la Resolución. (…) Desde esta mención normativa se establece que todas y cada una de las sanciones por el no pago oportuno de las cesantías causadas al 31 de diciembre de 2022, con la ampliación realizada por la mencionada Ley 2294 de 2023, continúan siendo una responsabilidad y estando a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), al punto que la misma Ley establece los recursos con los cuales se realizará el pago de esta indemnización, estos son, Títulos de Tesorería (TES).

La Nación – Ministerio de Educación – FOMAG también dio contestación a la demanda y se opuso a sus pretensiones. Propuso las excepciones de improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, e imposibilidad de indemnizar conjuntamente intereses moratorios y sanción moratoria. Y expuso que (ib./ib./archivo 07/ib.): En el presente asunto se evidencia que la sanción moratoria solicitada fue causada en el año 2020, teniendo en cuenta esta situación y ante lo dispuesto en la ley 1955 de 2019 la cual establece que los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.

No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Es decir que será la entidad territorial en este caso la secretaria de educación de Soacha la titular de la obligación ante una eventual condena a reconocimiento de la sanción moratoria pretendida.

Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, enriquecimiento sin justa causa, indebida composición de la parte pasiva – FIDUPREVISORA S.A. e inexistencia en la reclamación del derecho. Y como fundamentos de derecho y de defensa manifestó que (ib./ib./archivo 08/ib.): Finalmente, luego de las razones antes expuestas, con ocasión de la separación patrimonial y en relación a las obligaciones de fideicomitente y fiduciario, debe reiterarse que de conformidad con la Ley 1955 se tiene que la obligación recae exclusivamente en las entidades territoriales, y como se evidenció, en el acápite de excepciones esta entidad Fiduciaria, no es una entidad con carácter territorial, pues de acuerdo con la decisión administrativa del Estado, se tiene que la Fiduciaria es una entidad exclusivamente del carácter de empresa social y comercial del estado.

Por otro lado, debe señalarse que Fiduciaria, como entidad de servicios financieros, cumple con su obligación que le instruye el fideicomitente, esto es, en el pago que expresamente se dicte en favor del docente. Así entonces, debe concluirse que no podrá declararse algún tipo de responsabilidad y en consecuencia, declararse condena alguna respecto de las pretensiones de la demanda, en contra de Fiduprevisora S.A. III.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA (ib./archivo 043/expediente electrónico) El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, mediante sentencia proferida el 15 de agosto de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:

PRIMERO: DECLARAR fundada la excepción FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y Fiduciaria la Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A.), por las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia. Sin lugar a pronunciamiento de las demás excepciones propuestas estas entidades, en virtud del art. 282 de la L.1564/2012.

(…)

CUARTO: DECLARAR la nulidad del oficio No. CUN2023EE010804 de fecha 11 de abril de 2023, por el cual el Departamento de Cundinamarca negó el reconocimiento y pago de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías definitivas de LUZ MARINA AVILA ZARATE identificada con cédula de ciudadanía No. 20.697.763 de la Palma.

QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA a pagar con sus propios recursos el 100% de la sanción mora de conformidad con lo dispuesto en el art. 5º de la L.1071/2006, por el pago tardío de las cesantías definitivas reconocidas a LUZ MARINA AVILA ZARATE identificada con cédula de ciudadanía No. No. 20.697.763 de la Palma, mediante Resolución No. 002047 de fecha 15 de diciembre de 2020, esto es un día de salario por cada día de retardo, desde el 23 de septiembre de 2020 —inclusive — hasta el 19 de marzo de 2021 (178 días calendario), teniendo en cuenta la suspensión de términos. El salario que se debe tener en cuenta es el devengado al momento del retiro de sus labores, enero del año 2020.

MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho. RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 6 Para el efecto argumentó que: Con base a lo anterior se concluye que: 1. La obligación de expedir el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas por parte del Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación fue hasta el 12 de julio de 2020, sin embargo, la decisión que resolvió definitivamente sobre la solicitud prestacional data del 15 de diciembre de ese mismo año, acto que fue notificado el 16 siguiente, cobrando firmeza el 21 de diciembre de 2020, siendo remitido a la Fiduprevisora S.A. tan solo hasta el 12 de marzo de 2021. 2.

Así las cosas, el 12 de marzo de 2021, la Fiduciaria la Previsora S.A., recibido los documentos para el respectivo estudio, aprobando el pago de las cesantías el 15 de marzo siguiente, por lo que puso a disposición de la demandante el dinero reconocido por tal concepto el 20 de ese mismo mes y año, de lo cual se infiere que ocupo tan solo 5 días hábiles en su gestión de los 45 que le otorga la Ley. 3.

Del anterior análisis, resulta fácil concluir que en este caso se causaron 178 días de mora, los que claramente fueron producto de la tardanza en los trámites que corresponden al Departamento de Cundinamarca, pues la gestión en el pago por parte de la Fiduprevisora S.A. fue célere y oportuna, ya que como se indicó en precedencia tan solo ocupo 5 días de los 45 que le otorga la ley.

IV. RECURSO DE APELACIÓN (ib./archivo 048/ib.) La apoderada del departamento de Cundinamarca interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y argumentó que: Desde la misma ley 1955 de 2019 se abre paso a la única fuente legal que establece una obligación para la entidad territorial, consistente en cumplir con los términos establecidos para elaborar el acto administrativo por medio del cual se liquidan y se reconocen las cesantías, bien sea totales o parciales.

(…) Se evidencia que no existe una norma “análoga” que le permita al Juez aplicar el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, lo cual impide que el Juez condene a la entidad territorial sobre este aspecto, no obstante, si el Juez decide desconocer este precepto y aplicar una norma anterior que regule este aspecto, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que podrían recaer sobre el fallo, debería acudir al Decreto 1272 de 2018, el cual establece que la entidad cuenta un término de quince (15) días para reconocer y liquidar las Cesantías, esto en principio llenaría ese “vacío normativo” y abriría la puerta para la aplicación plena del artículo 57 de la Ley 1955, esto significa que la entidad resulte responsable por la totalidad del pago de la sanción por mora.

Sin embargo, la interpretación que se debe dar de dicho artículo a la luz de los Principios generales del Derecho y especialmente de la “proporcionalidad” que debe orientar todas las conductas, es que, las entidades territoriales deben responder oportuna y proporcionalmente por los días de retardo en el pago de la indemnización moratoria, que se encuentren a su cargo.

(…) MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho. RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 7 Lo anterior, dada la exclusión del Fondo para pagar, de su patrimonio, la sanción por mora objeto del litigio, la Ley 1955 de 2019, cuya entrada en vigencia fue a partir del 25 de enero de 2022, en el parágrafo tránsito del artículo 57, contempló que para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, se facultaba al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería, término ampliado a diciembre de 2022, en virtud del actual Plan Nacional de Desarrollo10, por lo tanto, corresponde, en este caso, pagar al FOMAG, la sanción moratoria mediante los Títulos de Tesorería emitidos para tal efecto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Finalmente solicitó revocar la sentencia de primera instancia, se declaren probados los argumentos de la defensa y se denieguen las pretensiones incoadas en la demanda. V. TRÁMITE ADELANTADO EN SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se admitió el recurso de apelación, mediante auto del 31 de octubre de 2025 (ib./archivo 054/ib.), sin pronunciamiento de la parte demandante, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG ni La FIDUPREVISORA S.A. en el término de ejecutoria de dicha providencia; ni de la señora agente del Ministerio Público hasta el ingreso del expediente al Despacho para sentencia. VI.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Revisado el expediente sin que se adviertan causales de nulidad, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Cundinamarca contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, el problema jurídico a resolver se encamina a determinar si al departamento de Cundinamarca le corresponde el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ordenada por la a quo a favor de la demandante. 2.

Fundamento normativo. A efectos de dilucidar la presente contienda se hace necesario traer a colación la normativa reguladora de la materia. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho. RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 8 Se tiene que los artículos 4º y 5º de la Ley 1071 de julio 31 de 2006, por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, establecen: ARTÍCULO 4o.

TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

(…) ARTÍCULO 5o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.

PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.

(…) Mediante sentencia del 18 de julio de 2018, la Sala Plena de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado1 unificó el criterio de interpretación sobre la manera de contabilizar el término para que se genere la sanción moratoria en los casos de pronunciamiento tardío frente a la solicitud del pago del auxilio de cesantía. Para tal efecto, consideró lo siguiente: “(…) 3.2.

Exigibilidad de la sanción moratoria i) Hipótesis de falta de pronunciamiento, o pronunciamiento tardío. - (…) 91. De conformidad con la exposición de las normas que contemplan el plazo para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas, y pese a que el parágrafo del artículo 5º, previó la sanción respecto del incumplimiento en el pago, más no en el reconocimiento de la prestación social, de acuerdo con la teleología del legislador, se establece que precisamente una de las razones por las cuales se contempló la penalidad fue en aras de establecer una limitación al defectuoso funcionamiento de la administración pública que debido a los procesos burocráticos y la corrupción posibilitaba cambiar el orden de radicación de las peticiones encaminadas al reconocimiento de la prestación social, aprovechándose de la urgencia del empleado para proveer sus necesidades básicas y de su familia2, o simplemente no emitiría el 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de unificación por Importancia jurídica, Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018 SUJ-012-S2, 18 de julio de 2018, Expediente: 73001-23- 33-000-2014-00580-01, Nº Interno: 4961-2015, Demandante: Jorge Luis Ospina Cardona, Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento del Tolima, Asunto: Sentencia de unificación sanción moratoria por pago tardío de las cesantías – aplicación de la Ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial. 2 Gaceta del Congreso.

Proyecto de Ley 38 de 1995. Senado de la República de Colombia. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho. RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 9 acto administrativo con el fin de que el plazo para la cancelación del valor no iniciase, y por ende, se condicionaría la norma a la actuación de la entidad pública empleadora.

(…) 94. En criterio de la Sala, éste debe ser el real entendimiento de la sanción moratoria por no expedir el acto de reconocimiento en término, pues lo contrario sería asumir que la simple inacción de la administración impediría la causación de la penalidad analizada en esta sentencia, en detrimento de la filosofía de la cesantía y de los derechos del trabajador. 95.

En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20063), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20114) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 515], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 20066.

(…) (Negrilla y subrayado fuera de texto original). 3 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. […] Artículo 4. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.» 4 «ARTÍCULO 76. oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso.

Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […]

ARTÍCULO

87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3.

Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.» 5 «Artículo 51.

Oportunidad y presentación. De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo. […] Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. […]» 6 «Artículo 5°.

Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho.

RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 10 Se concluye entonces que cuando la entidad se pronuncia tardíamente frente a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, el término para el cálculo de la indemnización moratoria comenzará a computarse a partir del día siguiente a los 70 días hábiles posteriores a la radicación de la petición de cesantías, cuando ésta se realizó en vigencia del CPACA.

Los incisos primero y final, y los parágrafos del artículo 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, establecieron:

ARTÍCULO

57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.

El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. Y finalmente el artículo 324 de la Ley 2294 de mayo 19 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en los siguientes términos: MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho.

57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. ( )

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.

El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. De la anterior normativa se concluye que la entidad territorial es responsable del reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las cesantías cuando el pago extemporáneo se genere por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación al FOMAG.

Por otro lado, el artículo 6 del Decreto 491 de marzo 28 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, estableció:

ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho. RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate.

DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 12 Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

PARAGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.

PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.

PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. 3. Fundamento fáctico. En efecto, la actuación administrativa arrimada al plenario permite demostrar que Luz Marina Ávila Zárate es docente nacionalizada del 17 de febrero de 1978 al 10 de febrero de 2020 en forma ininterrumpida; mediante documento radicado el 18 de mayo de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de una cesantía definitiva; y la directora de Personal de Instituciones Educativas de la Secretaría de Educación de Cundinamarca la reconoció, a través de Resolución N° 002047 del 15 de diciembre de 2020, la que fue notificada el 16 de los mismos mes y año, y quedó en firme el 31 de los mismos mes y año. El 12 de marzo de 2021 fue recibido el asunto para estudio de la entidad fiduciaria.

Dicho pago quedó a disposición a partir del 20 de marzo de 2021. La parte demandante, mediante petición del 31 de marzo de 2023, les solicitó a las demandadas el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, sin que se acredite respuesta sobre el particular por parte de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG ni La FIDUPREVISORA S.A. Y la directora operativa de la Dirección de Personal de Instituciones Educativas de la gobernación de Cundinamarca, mediante oficio del 11 de abril de 2023, dio respuesta a la petición indicando que no es posible para el departamento reconocer la sanción moratoria reclamada, ya que no existe reglamentación de la Ley 1955 de 2019 (ib./carpeta 003/archivo 01/expediente electrónico e ib./archivo 025/expediente electrónico).

Se tiene además, que atendiendo la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional declarada mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 expedido por el Presidente de la República, el gobernador del departamento de Cundinamarca, mediante Decreto N° 164 del 26 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho.

RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 13 de marzo de 2020, dispuso la suspensión de términos de todas las actuaciones administrativas de competencia del departamento desde el 26 de marzo hasta el 13 de abril de 2020; mediante Decreto N° 195 del 11 de abril de 2020, modificó el decreto anterior y dispuso la suspensión de términos de todas las actuaciones administrativas de competencia del departamento desde el 26 de marzo hasta el 26 de abril de 2020; mediante Decreto N° 214 del 26 de abril de 2020, prorrogó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de competencia del departamento hasta el 11 de mayo de 2020; mediante Decreto N° 230 del 8 de mayo de 2020, prorrogó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de competencia del departamento hasta el 25 de mayo de 2020; mediante Decreto N° 290 del 24 de mayo de 2020, prorrogó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de competencia del departamento hasta el 31 de mayo de 2020; y mediante Decreto N° 302 del 29 de mayo de 2020, prorrogó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de competencia del departamento hasta el 8 de junio de 20207. 4.

Caso concreto. En la sentencia de primera instancia se condenó al departamento de Cundinamarca a pagar la sanción mora de conformidad con el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías definitivas reconocidas a la demandante, mediante Resolución N° 002047 del 15 de diciembre de 2020, esto es, un día de salario por cada día de retardo, del 23 de septiembre de 2020 al 19 de marzo de 2021 (178 días calendario), teniendo en cuenta el salario de 2020.

Frente a la anterior decisión, el departamento de Cundinamarca interpuso recurso de apelación y argumentó que no existe norma que le permita al juez aplicar el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, lo que impide condenar a la entidad territorial; y que el parágrafo transitorio de la misma norma contempló que para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del FOMAG causadas a diciembre de 2019, se facultaba al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería, término ampliado a diciembre de 2022, y por lo tanto, corresponde, en este caso, pagar al FOMAG, la sanción moratoria mediante dichos títulos. 7 Consulta en: https://www.cundinamarca.gov.co/dependencias/canal- covid19/!ut/p/z0/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjo8zifTzdTTw8DYz83C2czAwCXSwCPA08_C0C jAz0C7IdFQGN_SOA/?1dmy&current=true&pswid=Z7_LIG4HI02NG8B60QD8PI0HO8PA0&urile=w cm%3Apath%3A/wcm/connect/secsalud/secsalud/canal-covid19/normatividad/index.

De conformidad con el artículo 4º de la Ley 1071 de 2006, existe un plazo de 15 días hábiles desde el momento de presentación de la solicitud por parte del servidor público, para que la entidad empleadora expida la resolución correspondiente a la liquidación de las cesantías en caso de reunir los requisitos de ley. El artículo 5º ibidem indica que, en caso de mora en el pago oportuno de las cesantías, da lugar al pago de un día de salario por cada día de retardo, contado a partir del vencimiento de los 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la resolución que contiene el reconocimiento de esa prestación, entendiéndose que el reconocimiento se hizo en la oportunidad establecida en la norma.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades administrativas, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podían suspender, mediante acto administrativo, los términos legales de las actuaciones administrativas.

Y, atendiendo la declaratoria de Estado Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional declarada mediante Decreto del 417 del 17 de marzo de 2020, el gobernador del departamento de Cundinamarca, mediante actos administrativos, dispuso la suspensión de términos de todas las actuaciones administrativas de competencia del departamento desde el 26 de marzo hasta el 8 de junio de 2020.

Entonces, para determinar la fecha a partir de la cual se empezó a causar la sanción de un día de salario por cada día de retardo en el pago, se tiene que la solicitud se efectuó el 18 de mayo de 2020 y como el departamento de Cundinamarca, en virtud al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el gobierno nacional, dispuso la suspensión de términos en las actuaciones administrativas de su competencia desde el 26 de marzo hasta el 8 de junio de 2020, se cuentan 15 días hábiles para que se expidiera la resolución de reconocimiento, a partir de la última fecha, los cuales vencieron el 2 de julio de 2020; más 10 días hábiles que le correspondían de ejecutoria a tal resolución, esto fue, el 16 de julio de 2020; y más 45 días hábiles a partir del día en que hubiera quedado en firme la última resolución, que llegaron a término el 22 de septiembre de 2020, para un total de 70 días hábiles.

Por lo anterior, hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que ordenó el reconocimiento y pago a favor de la demandante de la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, desde el 23 de septiembre de 2020 hasta el 19 de marzo de 2021. Ahora, de conformidad con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial es la responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías cuando el pago extemporáneo se genere por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación al FOMAG.

Para el presente caso, se acredita que el 18 de mayo de 2020 se elevó solicitud de cesantía definitiva por la demandante; que el departamento de Cundinamarca dispuso la suspensión de términos en las actuaciones administrativas de su competencia desde el 26 de marzo hasta el 8 de junio de 2020; y que, mediante Resolución N° 002047 del 15 de diciembre de 2020, fue reconocida dicha cesantía, es decir, por fuera de los 15 días hábiles siguientes, contraviniéndose lo indicado por el artículo 4º de la Ley 1071 de 2006 por parte de la entidad territorial; además sólo hasta el 12 de marzo de 2021 la solicitud de pago de cesantías fue radicada ante el FOMAG, y el pago se realizó el 20 de los mismos mes y año, esto es, dentro de los 45 días hábiles siguientes.

El departamento de Cundinamarca también alega que en virtud del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, las sanciones por el no pago oportuno de las cesantías, que se causen hasta el 31 de diciembre de 2022, continúan estando a cargo del FOMAG. Efectivamente la norma invocada establece que para el financiamiento del pago de las sanciones por mora a cargo del FOMAG causadas a diciembre de 2022, se faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería. Sin embargo, dicha normativa resulta aplicable cuando la sanción moratoria está a cargo del FOMAG, pero para el presente caso, en los términos antes expuestos, la referida sanción está a cargo de la entidad territorial.

MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho. RADICACIÓN N°: 25899-33-33-001-2023-00415-01. DEMANDANTE: Luz Marina Ávila Zárate. DEMANDADOS: Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, departamento de Cundinamarca y FIDUPREVISORA S.A. 16 Para el presente caso, la entidad territorial demandada es la responsable del reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las cesantías, ya que se acreditó que su pago extemporáneo se generó por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación al FOMAG.

Advirtiendo en este aspecto que, de conformidad con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no se requiere de la existencia de reglamentación para que la entidad territorial se haga responsable del reconocimiento de la sanción moratoria cuando el pago extemporáneo de las cesantías surge por la radicación tardía de la solicitud de pago de cesantías ante el FOMAG.

En consecuencia, encuentra la Sala que no le asiste razón al departamento de Cundinamarca en los argumentos expuestos en el recurso de apelación y procede confirmar la sentencia de primera instancia que lo condenó a pagar a la demandante la sanción moratoria reclamada. 5. Conclusión. Siendo así las cosas, hay lugar a confirmar la sentencia proferida en primera instancia, en cuanto a que, para el presente caso, el departamento de Cundinamarca es responsable por la sanción moratoria ordenada por la a quo a favor de la parte demandante. 6.

Condena en costas. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, mediante la cual se adicionó un inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual habrá lugar a condenar en costas cuando la demanda fuere interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, siendo esa una situación que también debe extenderse a la interposición del recurso de apelación, se prescindirá de condenar en costas en esta instancia, pues no logra verificarse que el recurso de apelación interpuesto lo fue con manifiesta carencia de fundamento legal.

Finalmente, se advierte que, en los términos del inciso 2 del artículo 2 de la Ley 2213 de 2022, la Sala suscribirá la presente providencia mediante firma electrónica8. 8 NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de agosto de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Luz Marina Ávila Zárate en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, el departamento de Cundinamarca y La FIDUPREVISORA S.A., que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo antes expuesto.

SEGUNDO: Sin condena en costas por lo antes expuesto.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y déjense las constancias de rigor.

NOTIFÍQUESE9 Y CÚMPLASE Aprobado en sesión realizada en la fecha. (Firmado electrónicamente) NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES Magistrado (Firmado electrónicamente) (Ausente por incapacidad) ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado Magistrado NESCAL 9 A: procjudadm360@procuraduria.gov.co, rluengas@proprocuraduria.gov.co, notificacionesbarranquilalq@gmail.com, notificaciones@cundinamarca.gov.co, isaacdevis@devisabogados.com, isaac.devis@cundinamarca.gov.co, notjudicial@fiduprevisora.com.co, notificacionesjudiciales@fiduprevisora.gov.co, procesosjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co, t_jssuarez@fiduprevisora.com.co, notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co, t_hriveros@fiduprevisora.com.co y notificacionescundinamarcalqab@gmail.com.