TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” Bogotá, D. C., tres (03) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADO PONENTE: Dr. CERVELEÓN PADILLA LINARES PROCESO No.: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DEMANDADA: MARÍA LOLITA BARRERA ARIAS CONTROVERSIA: LESIVIDAD – RECONOCIMIENTO PENSIÓN Procede la Sala a dictar sentencia escrita conforme al inciso primero del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido, mediante apoderado judicial, por UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL contra la MARÍA LOLITA BARRERA ARIAS, quien solicitó, entre otras, las siguientes pretensiones: «II.
PRETENSIONES PRIMERA: Declarar la nulidad de la Resolución No. PAP 039399 del 17 de febrero de 2011 mediante la cual la extinta CAJANAL reconoció una pensión de vejez a favor de la señora María Lolita Barrera Arias en cuantía de $12.359352,87, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, liquidando la prestación con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, tomando como base los factores salariales asignación básica, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima especial de servicios, bonificación por gestión judicial gastos de representación, condicionada a demostrar retiro definitivo del servicio.
SEGUNDA: Declarar la nulidad de la Resolución No. UGM 037536 del 9 de marzo de 2012 a través de la cual la liquidada CAJANAL, reliquidó la pensión de vejez de la demandada en cuantía de $13.390.000, efectiva a partir del 17 de enero de 2011, con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, comprendido entre el 17 de enero de 2010 y el 16 de enero de 2011, conforme lo previsto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta los factores salariales de asignación básica, bonificación por gestión judicial, bonificación por servicios prestados, gastos de representación, prima de navidad y prima de servicios.
TERCERA: Declarar la nulidad de la Resolución RDP 007985 del 21 de febrero de 2013 por medio de la cual la UGPP dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 2 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión Sección Cuarta, Subsección A, del 29 de agosto de 2012, reliquidando la pensión de vejez de la señora María Lolita Barrera Arias en cuantía de $18.130.037, efectiva a partir del 17 de enero de 2011, pero con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina, de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.
CUARTA: Declarar que la señora María Lolita Barrera Arias no le asiste el derecho a la pensión mensual vitalicia por vejez reconocida en los actos administrativos que se pide anular, por cuanto los mismos contrarían la normatividad que rige la materia, especialmente lo establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con las reglas previstas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, SU 023 de 2018 y la reciente sentencia de unificación del H. Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.
QUINTA: A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la señora María Lolita Barrera Arias, reintegrar y/o devolver de forma inmediata, la totalidad de las sumas pensionales recibidas en virtud del reconocimiento y reliquidación pensional efectuado por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
SEXTA: A título de restablecimiento del derecho, se le ordene a la señora María Lolita Barrera Arias a pagarle a la entidad accionante la debida actualización o indexación sobre las sumas adeudadas, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor-IPC, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., hasta la fecha efectiva de pago.
SEPTIMA: A título de restablecimiento del derecho, si la señora María Lolita Barrera Arias no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse y pagar los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 192 del C.P.A.C.A. OCTAVA: Se condene en costas y agencias a la parte accionada, conforme al artículo 188 del C.P.A.C.A.» HECHOS: 1.
Comenta la entidad demandante que María Lolita Barrera Arias nació el 21 de abril de 1955 y prestó sus servicios al Ministerio de Trabajo y Protección Social del 17 de abril de 1985 al 19 de enero de 1987; en la Alcaldía Mayor de Bogotá desde el 01 de diciembre de 1988 hasta el 30 de diciembre de 1989; en el Instituto Nacional Penitenciario desde el 01 de noviembre de 1990al 29 de mayo de 1991 y en la Procuraduría General de la Nación del 31 de mayo de 1991 hasta el 16 de enero de 2011. 2.
Que mediante Resolución No. PAP 039399 del 17 de febrero de 2011, la extinta Cajanal le reconoció a la demandada una pensión de vejez en cuantía de $12.359.352, efectiva a partir del 24 de marzo de 2010, aplicando una tasa de remplazo del 75% sobre la asignación mas elevada entre el 24 de marzo de 3 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión 2009 y el 23 de marzo de 2010, conforme a lo establecido en el Decreto No. 546 de 1971, condicionada a demostrar retiro definitivo del servicio. 3.
Por medio de la Resolución No. UGM 037536 del 09 de marzo de 2012, Cajanal reliquidó la pensión a María Barrera Arias por retiro definitivo del servicio, aplicando el 75% sobre el ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio entre el 17 de enero de 2010 y el 16 de enero de 2011 de conformidad con lo establecido en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, tomando como factores salariales asignación básica, bonificación gestión judicial, bonificación por servicios prestados, gastos de representación, prima de navidad, prima de servicios, elevando la cuantía a la suma de $13.390.000 m/cte., efectiva a partir del 17 de enero de 2011. 4.
Más adelante con la Resolución UGM 045280 del 07 de mayo de 2012, la extinta Cajanal, resolvió un recurso de reposición en contra de la Resolución UGM 037536 del 09 de marzo de 2012, indicando que dicha resolución se profirió de conformidad con el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, ajustándose a derecho. 5. Refiere que por medio de la Resolución No. UGM 059358 del 28 de noviembre de 2012, dio cumplimiento al fallo de tutela proferido el 29 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección A, y en consecuencia reliquidó la pensión de vejez de la señora María Lolita Barrera Arias, elevando la cuantía de la misma a la suma de $24.942.512 m/cte., efectiva a partir del 17 de enero de 2011, con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina y por cuatro meses más, y con posterioridad siempre y cuando se acreditara el inicio de las acciones judiciales a que hubiere lugar. 6.
Indica que con la Resolución RDP 007985 del 21 de febrero de 2013, la UGPP accedió a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. UGM 59358 del 28 de noviembre de 2012, y en consecuencia dio cabal cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A el 29 de agosto de 2012 y en consecuencia reliquidó y ordenó el pago a favor de la señora María Lolita Barrera Arias de una pensión mensual vitalicia de vejez, elevando la cuantía de la misma a la suma de $18,130,037 m/cte., efectiva a partir del 17 de enero de 2011 con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina. 7.
Señala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B mediante sentencia del 19 de junio de 2014, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la señora María Lolita Barrera Arias, con efectividad a partir del 17 de enero de 2011, teniendo en cuenta el 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicio, providencia que 4 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión fue confirmada por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A el 10 de septiembre de 2020. 8.
Manifiesta que la demandada inconforme con la aplicación de topes pensionales a la prestación reconocida mediante las resoluciones No. PAP 039399 del 17/02/2011, UGM 037536 del 09/03/2021 y UGM 059358 del 28/11/2012, inició demanda contra la UGPP, solicitando se declarara la nulidad de los actos administrativos y se ordene a la UGPP a abstenerse de disminuir la mesada pensional al tope de los 25 smlmv, la cual fue desatada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, despacho judicial que el 7 de julio de 2016, que ordenó restablecer el monto de la pensión que disfruta la demandante, sin límite de cuantía, como lo dispone el artículo 8° del decreto-ley 546 de 1991, decisión que fue revocada por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B del 11 de febrero de 2021. 10.
Considera que con los actos acusados se reconoce una pensión de vejez bajo un régimen pensional que si bien le era aplicable, la forma en que se ordenó liquidar la prestación resulta contraria a derecho, se atenta de manera flagrante contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos, incumpliéndose de esta forma con los deberes sociales a cargo el Estado, comprometiéndose recursos públicos con un reconocimiento indebido, al aplicar normas que no correspondían, tornando el reconocimiento en irregular e ilegítimo, en perjuicio de los demás asociados, como lo pregona el artículo 6° de la Constitución de 1991, en armonía con el 11 y 48, en cuanto al derecho fundamental a la igualdad y la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION En la demanda se citan como violadas por los actos acusados las siguientes normas: • Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 48, 121, y 209. • Decreto 546 de 1971. • Ley 100 de 1993. • Decreto 691 de 1994. Se cumple el requisito de la expresión del concepto de violación, al cual se hará referencia en las consideraciones.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión La señora María Lolita barrera Arias señaló que cumplía con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, hoy la entidad demandante, le aplicó en su totalidad el Decreto 546 de 1971, esto es, el 75% sobre un ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual devengada en el último año de servicios, decisión tuvo como fundamento lo dispuesto en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el proceso con radicación 25000232500020060750901, que sentó la tesis que la pensión de jubilación debía liquidarse con el 75% de lo devengado por el trabajador en el último año de servicio, acopiando como ingreso base de liquidación todos los factores salariales devengados.
Por lo anterior, indicó que no es admisible que la UGPP pretenda ahora que se desconozca el primer acto administrativo, esto es, la Resolución No. PAP 039399 de 17 de febrero de 2011 que hizo el reconocimiento con las normas correspondientes a su situación y con la interpretación que en ese momento hacía el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por cuanto tal decisión desconocería el derecho a un debido proceso, que exige la aplicación de leyes preexistentes para ser juzgado.
Precisó que no le asiste razón a la entidad demandante cuando señala que el máximo Tribunal Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma de liquidar las pensiones, ya que lo que pasó es que hubo un enfrentamiento por varios años entre dicha Corporación y el Consejo de Estado, quien defendía la tesis esgrimida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de 4 de agosto de 2010.
Por lo cual, considera que el acto de reconocimiento no es ilegal, por el contrario, se hizo bajo la normativa y jurisprudencia vigente. ALEGATOS DE LAS PARTES La parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal La demandada guardó silencio en esta etapa procesal El Ministerio Público no emitió concepto Tramitado como está el procedimiento sin que se observe irregularidad que pueda configurar causal de nulidad procesal, se entra a dictar la sentencia, previas las siguientes: 6 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión CONSIDERACIONES 1.
ACTOS ENJUICIADOS: En el presente proceso se debate la legalidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución PAP 039399 del 17 de febrero de 20111 «Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez.» • Resolución No. UGM 037536 del 9 de marzo de 20122 «Por la cual se ordena la reliquidación de una pensión vitalicia de VEJEZ» • Resolución RDP 007985 del 21 de febrero de 20133 «Por la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa y se da cabal cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta – Subsección A del Sr. Barrera Arias María Lolita, con CC No. 35.326.837» A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicita que se declare que que la señora María Lolita Barrera Arias no le asiste el derecho a la pensión mensual vitalicia por vejez reconocida y se ordene el reintegro de forma inmediata, la totalidad de las sumas pensionales recibidas en virtud del reconocimiento y reliquidación pensional efectuado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 2.
PROBLEMA JURIDICO: Conforme a lo anterior, el litigio se contrae a determinar, bajo los presupuestos fácticos que aparezcan probados en el proceso y la normativa que resulta aplicable al caso: 1. Si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Colpensiones se encuentra afectado por el fenómeno de caducidad, comoquiera que los actos administrativos acusados, por medio de los cuales se reconoció y reliquidó la pensión de jubilación de la señora María Lolita Barrera Arias, fueron demandados una vez superado el término de 5 años previsto en la Ley 2381 de 2024.
Si se resuelve que no hay lugar a declarar probado el fenómeno de la 1 Samai, expediente digital, archivo número 3 páginas 94 a 98 2 Samai, expediente digital, archivo número 3 páginas 131 a 136 3 Samai, expediente digital, archivo número 4 páginas 90 al 97 7 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión caducidad del medio de control, habrá lugar a determinar lo siguiente: 1.
Si las Resoluciones Nos. PAP 039399 del 17 de febrero de 2011, UGM 037536 del 09 de marzo de 2012 y RDP 007985 del 21 de febrero de 2013, proferidas por la UGPP, se encuentran o no ajustadas a derecho. 2. Si la señora María Lolita Barrera Arias debe continuar disfrutando su derecho pensional o, por el contrario, si debe anularse los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron su pensión de vejez y, por ello, proceder a la devolución de las mesadas canceladas. 3.
ACERVO PROBATORIO: Del acervo probatorio que obra en el proceso se destaca lo siguiente: 1. Resolución PAP 039399 del 17 de febrero de 20114 «Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez.» 2. Resolución No. UGM 037536 del 9 de marzo de 20125 «Por la cual se ordena la reliquidación de una pensión vitalicia de VEJEZ» 3.
Resolución RDP 007985 del 21 de febrero de 20136 «Por la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa y se da cabal cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta – Subsección A del Sr. Barrera Arias María Lolita, con CC No. 35.326.837» 4. Certificación expedida por la Subdirectora de Proyectos Especiales de la Alcaldía Mayor de Bogotá en la que se establece que María Lolita Arias Barrera, laboró desde el 02 de diciembre de 1988 al 30 de diciembre de 1989 en el cargo de Subdirectora Jurídica.7 5.
Certificación expedida por la Jefe de la División de Gestión Humana del INPEC en la que se establece que María Lolita Arias Barrera, laboró desde el 01 de noviembre de 1990 hasta el 29 de mayo de 1991, en el cargo de Jefe de la División Legal, Código 2040, Grado 12.8 6. Certificación expedida por el Director de Talento Humano de la Empresa de Energía de Cundinamarca en la que se establece que María Lolita Arias 4 Samai, expediente digital, archivo número 3 páginas 94 a 98 5 Samai, expediente digital, archivo número 3 páginas 131 a 136 6 Samai, expediente digital, archivo número 4 páginas 90 al 97 7 Samai, expediente digital, archivo número 3 página 12 8 Samai, expediente digital, archivo número 3 página 13 8 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión Barrera, laboró desde el 10 de mayo de 1988 al 30 de noviembre de 1988, en el cargo de Jefe de departamento de personal.9 7.
Certificado de salarios mes a mes de los años 1985 a 1987 de María Lolita Arias Barrera.10 8. Certificación expedida por la Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación en la que se especifican los salarios y prestaciones sociales devengados por María Lolita Arias Barrera desde el año 1994 hasta el 2010.11 9.
Certificación expedida por la Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación en la que se establece que María Lolita Arias Barrera, laboró desde el 31 de mayo de 1991 hasta el 16 de enero de 2011 y desempeñó como último cargo el de Procuradora Delegada para la Policía Nacional.12 10. Copia de cédula de ciudadanía de María Lolita Arias Barrera.13 11.
Resolución UGM 059358 del 28 de noviembre de 201214 «Por la cual se reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta – Subsección A del Sr. (a) Barrera Arias María Lolita, con CC No. 35.326.837.»
4. SOLUCIÓN POR PARTE DE LA SALA AL CASO EN ESTUDIO: 4.1. Marco normativo 4.1.1. Facultad del juez contencioso administrativo para decretar de oficio la caducidad En ejercicio de la potestad de saneamiento, el juez como director del proceso revisa las irregularidades o nulidades y preserva la regularidad de la actuación mediante la resolución de las excepciones previas y la revisión de los requisitos de procedibilidad (conciliación extrajudicial y conclusión del procedimiento administrativo o agotamiento de la vía gubernativa), así como los presupuestos: i) procesales – que se requieren para dictar sentencia de fondo (competencia, capacidad para ser parte, capacidad procesal, demanda en forma, la adecuación del trámite) y ii) los materiales – con los que es posible proferir sentencia (legitimación en la causa -activa y pasiva, 9 Samai, expediente digital, archivo número 3 página 17 10 Samai, expediente digital, archivo número 3 páginas 18 y 19 11 Samai, expediente digital, archivo número 3 páginas 23 al 28 12 Samai, expediente digital, archivo número 3 página 92 13 Samai, expediente digital, archivo número 4 página 07 14 Samai, expediente digital, archivo número 5 páginas 22 al 29 9 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión interés en la pretensión u oposición y la posibilidad jurídica, esto es, pretensiones claras, que no exista cosa juzgada o caducidad, transacción, conciliación o desistimiento).15 Asimismo, el Consejo de Estado ha señalado que es un deber del juez declarar la caducidad si la encuentra probada16, así: «[…] Se trata entonces de una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del Juez, cuando se verifique su ocurrencia. También constituye una carga procesal que debe cumplir quien esté interesado en acudir al aparato jurisdiccional y su omisión lo priva del ejercicio del derecho de acción. En ese orden, la caducidad produce la extinción del derecho a la acción por el transcurso del tiempo; de tal manera que, la demanda debe ser presentada, por razones de seguridad jurídica y de interés general, dentro del término fijado en la ley.
Dicho lapso fenece inexorablemente por la inactividad de quien estando legitimado en la causa, no acciona en tiempo. […]» (Se resalta) Lo anterior, ha sido reiterado en diferentes providencias por las secciones de esa Corporación17, de la siguiente manera: « […] 3.2.9. La caducidad, por ser un instituto de orden público, es indisponible e irrenunciable y el Juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, debe declararla aún de oficio y en contra de la voluntad de las partes, pues aquella opera por el sólo transcurso del tiempo18 […]» 4.1.2.
De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de “lesividad” La caducidad es una institución consagrada en la ley procesal, que determina el tiempo dentro del cual debe ejercerse el derecho de acción, como derecho público subjetivo para acudir a los órganos de la jurisdicción en procura del respeto de la legalidad o la protección de los derechos subjetivos, que la parte 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25- 000-2016-00098-00(0496-16) 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Sandra Lisset Ibarra Velez, Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil quince (2015). Radicación número: 11001-03-25-000-2012- 00027-00(0131-12) 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 76001-23-31- 000-2010-00681-01(51651) 18 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 30 de agosto de 2006, exp. 15323. Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 2020, exp. 53457. 10 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión demandante estime desconocidos por la actividad administrativa del Estado.19 Al respecto el Consejo de Estado ha indicado que20: «[ ] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]» De este modo, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia,21 porque conlleva el deber de su ejercicio oportuno, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial22.
El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el término en el cual se puede ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Magistrado Ponente: William Hernández Gómez, Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019), Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Radicación:41-001-23-33-000-2013-00227-02 20 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B., sentencia de 8 de mayo de 2014. Radicación: 08001- 23-31-000-2012- 02445-01(2725-12) 21 Ver: Sala Plena de Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2010-01284-00; Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Bogotá, D.C., 28 de noviembre de 2018. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Bogotá, D. C., 28 de febrero de 2019.
Radicación número: 66001-23-33-000- 2015-00187-01(2143-17); Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B Bogotá, D.C., 14 de febrero de 2019. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C Bogotá D.C., 5 de septiembre de 2016. 22 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B., sentencia de 8 de mayo de 2014.
Radicación: 08001- 23-31-000-2012- 02445-01(2725-12). 11 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]» Según esta norma, los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados y, para los demás actos administrativos, se aplica la regla general, de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, caduca cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
No obstante, lo anterior, el Congreso de la República expidió la Ley 2381 de 2024, «Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones», la cual introdujo una modificación en relación con el término para ejercer las acciones contencioso-administrativas respecto de las pensiones, así: «ARTICULO 82.
IMPRESCRIPTIBILIDAD. El derecho de los afiliados a las pensiones del Sistema General de Pensiones y demás prestaciones que se prevén en esta ley es imprescriptible. De igual manera, no prescribirán las acciones para exigir el pago de las obligaciones pensionales cualquiera sea su origen, que permitan la financiación de dichas prestaciones, como son entre otras, los aportes, los bonos pensionales, cálculos actuariales por omisión, reservas actuariales, títulos pensionales y cuotas partes» (Negrillas impuestas por la Sala).
Esa imprescriptibilidad del derecho a las pensiones del Sistema General de Pensiones y de las demás prestaciones que prevé la Ley 2381 de 2024, conlleva la imprescriptibilidad de las acciones contenciosas administrativas, de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de los pensionables o beneficiarios de los derechos pensionales, para reclamar su pago o reliquidación en cualquier tiempo, según el numeral 1° del artículo 164 del C.P.A.C.A. Así, esta norma procesal garantiza tales derechos, incluso el derecho imprescriptible de acción en cabeza de los titulares de las pensiones y demás “prestaciones periódicas”.
Empero, vino el artículo 86 de la Ley 2381 citada, a disponer: «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y (sic) cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después 12 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» La expresión “ACCIONES ADMINISTRATIVAS” contenida en el transcrito artículo 86, viene a englobar el ejercicio oficioso de las facultades de la Administración para preservar la legalidad o impugnar la ilegalidad de sus actuaciones, por ejemplo, en tratándose de “PENSIONES RECONOCIDAS”, casos en los cuales la Ley 2381 de 2024, fija un plazo de caducidad para que la administración pueda ejercer su facultad de revocación y su derecho de acción procesal ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que es de cinco (5) años, contados “a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y (sic) cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito”.
Este término de caducidad ordena que se les aplique a las acciones administrativas y contenciosas administrativas que se hayan iniciado “y que estén en curso”. Se confirma que el texto del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, no se refiere a las acciones contencioso administrativas que ejerza el titular o beneficiario de los derechos pensionales, cuando el intérprete recurre a “la historia fidedigna de su establecimiento”, a la cual se acude con la autorización del artículo 27 del Código Civil (“interpretación gramatical de la Ley”), según consta en el «INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA PRIMER DEBATE EN LA COMISIÓN SÉPTIMA DE LA CAMARÁ DE REPRESENTANTES DEL PROYECTO DE LEY NUMERO 433 DE 2024 CAMARA Y 293 DE 2023 SENADO», «por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común, y se dictan otras disposiciones»23, que se convirtió en la Ley 2381 de 2024.
Es allí donde el legislador expresó la siguiente motivación: «En el artículo 86 se establece un término para ejercer acciones administrativas Y (sic) contenciosos administrativos respecto de las pensiones reconocidas; dicha disposición es concordante con lo dispuesto por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835 de fecha 23 de septiembre de 2003, en los siguientes términos: “[…] Ahora bien, se ha visto (sic) el inciso tercero del articulo 20 dispone que la revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo.
Es decir, que en relación con el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión no opera el término de dos años que prescribe el Código 23 REPÚBLICA DE COLOMBIA. GACETA DEL CONGRESO. SENADO Y CÁMARA, AÑO XXXIII-N° 603, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA, 17 de mayo de 2024, edición de 112 páginas, p.603. 13 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión Contencioso Administrativo, ni el termino de seis meses que prevé el articulo 32 de la Ley 712 de 2001 para si interposición, cuando quiera que se trate de los actos estipulados como revisables en términos del articulo 20 de la Ley 797 de 2003” […] Es así como se precia (sic) que las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito» (Se subraya y se añaden negrillas) Del contenido de los artículos 82 y 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede deducir que el legislador quiso fijar nuevas reglas de caducidad solamente para las acciones administrativas y contencioso-administrativas en relación con las “pensiones otorgadas por las entidades facultades para ello”, pero esto para cuando estas entidades promuevan estas acciones, para lo cual prevé tres hipótesis, a saber: «i) El término para ejercer el correspondiente medio de control en contra de un acto administrativo de reconocimiento pensional, es de cinco (5) años, contados desde el respectivo reconocimiento.
Dicha regla no aplica cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. ii) Los procesos que se encuentren en trámite en contra de pensiones reconocidas, se les aplicará el término de caducidad de cinco (5) años después de haber sido reconocidas, a partir de la vigencia de la referida ley. iii) El recurso extraordinario de revisión, puede ser ejercido dentro de los cinco (5) años a partir de la entrada en vigor de la norma.» Cabe precisar que, examinado el contenido de las normas arriba reproducidas, puede concluirse que estas reglas de caducidad solo se aplican para el ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, dada la imprescriptibilidad del derecho fundamental a las pensiones que reconoce el artículo 82 de la Ley 2381 de 2024; y en consideración a principios del artículo 11 del C.G.P., para la interpretación de las normas procesales, a fin de garantizar de efectividad de los derechos sustanciales, tales como el derecho pensional, pero también “el debido proceso, el derecho a la defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales”.
Por tales razones, es dable interpretar las normas del articulo 86 ibidem como referidos a la facultad del legislador para autoregular la caducidad de las propias “actuaciones administrativas y contenciosas administrativas respecto de las pensiones reconocidas”, adelantadas por las entidades estatales, para verificar la legalidad de su reconocimiento, como cuando demandan en acción de lesividad, 14 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión las entidades de seguridad social previsional, las cuales no podrán cuestionarlas después de los cinco (5) años contados a partir del reconocimiento (salvo “cuando se trate de fraude o con concurrencia de algún delito”).
Esta circunstancia debe ser verificada por el juez de lo contencioso administrativo, al momento de proferir el fallo, en el cual también podrá decretar la caducidad del medio de control incoado por la Administración, aun cuando “estén en curso”. En la última exposición de motivos de la norma numerada como artículo 86 de la Ley 2381 en cita, se explica que este término de caducidad se fija de manera parecida a como se fijó otro similar para el recurso extraordinario de revisión de las “providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza a solicitud del Gobierno”, y de los demás funcionarios estatales que se mencionan en el artículo 32 de la Ley 712 de 2001.
De análoga manera castiga con caducidad las acciones iniciadas por las entidades facultades para el reconocimiento pensional, después de cinco (05) años de haber sido reconocida esta pretación, contados a partir de la vigencia de esta Ley 2381, es decir, a partir del 16 de julio de 2024 (fecha de la promulgación de esta ley), excepto cuando medie fraude o delito cometido para obtener su reconocimiento En ejercicio de la libertad de configuración legislativa, el Estado limitó el ejercicio de sus propias acciones procedimentales y litigioso administrativas al señalarles un término de caducidad quinquenal (incluso para los procesos que están cursando en los despachos de la jurisdicción contencioso administrativa), mas no podría entenderse que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se refiere a las acciones y medios de control interpuestos por la persona pensionada o pensionable, puesto que tal interpretación desvirtuaría la imprescriptibilidad de su derecho pensional, consagrada en el artículo 82 ibidem; y contrariaría el principio de la finalidad de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, fundamentales, imprescriptibles e irrenunciables a las pensiones, conforme a los artículos 48 y 53 de la Constitución Política. 4.1.3.
Vigencia de los artículos 82 y 86 de la Ley 2381 de 2024 Ahora bien, resulta determinante establecer cuál es la fecha de entrada en vigor de la Ley 2381 de 2024, para lo cual deben estudiarse el contenido de los artículos 94 y 95, que consagran: «ARTÍCULO 94. VIGENCIA. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025.
ARTÍCULO 95. DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su 15 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarios. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.
Respecto de administradoras del Régimen de Prima Media, de las cuales versa el artículo 52 de la ley 100 de 1993 existentes del sector público y/o privado que subsisten y por tanto vienen administrando el régimen de prima media con prestación definida, se les ordenará dar continuidad para que reconozcan la prestación pensional de cada uno de los afiliados beneficiarios del régimen de transición propuesto en el artículo 76 del presente proyecto de ley.» De los artículos transcritos puede extraerse con claridad que dichas normas contienen dos momentos para la implementación de la ley; i) El 1° de julio de 2025, momento en que se comienza a aplicar el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común y ii) El 16 de julio de 2024, fecha de puesta en vigor de las demás disposiciones allí contenidas.
En ese orden, como los artículos contentivos de las nuevas reglas de caducidad introducidas en relación con la oportunidad para incoar acciones legales relativas a reconocimientos pensionales, constituyen normas procesales, esta Sala considera que su aplicación debe tener lugar desde el 16 de julio de 2024, es decir, desde el momento de la sanción de la Ley 2381 de 2024.
Por lo anterior, debe analizarse si el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está afectado por el fenómeno de caducidad, examinando para ellos, si los actos administrativos acusados, por medio de los cuales se reconoció y reliquidó la pensión de jubilación de la señora María Lolita Barrera Arias, fueron demandados, o no, dentro del término de 5 años previsto en la Ley 2381 de 2024. 4.2.
Caso Concreto En el sub examine, se tiene que María Lolita Barrera Arias nació el 21 de abril de 1955 y prestó sus servicios al Ministerio de Trabajo y Protección Social del 17 de abril de 1985 al 19 de enero de 1987; en la Alcaldía Mayor de Bogotá desde el 01 de diciembre de 1988 hasta el 30 de diciembre de 1989; en el Instituto Nacional Penitenciario desde el 01 de noviembre de 1990 al 29 de mayo de 1991 y en la Procuraduría General de la Nación del 31 de mayo de 1991 hasta el 16 de enero de 2011.
Con ocasión de lo anterior, la liquidada Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución No. PAP 039399 del 17 de febrero de 2011, le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $12.359.352, efectiva a partir del 24 16 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión de marzo de 2010, aplicando una tasa de remplazo del 75% sobre la asignación más elevada entre el 24 de marzo de 2009 y el 23 de marzo de 2010, conforme a lo establecido en el Decreto No. 546 de 1971, condicionada a demostrar retiro definitivo del servicio.
Posteriormente, con la Resolución No. UGM 037536 del 09 de marzo de 2012, Cajanal reliquidó la pensión reconocida por retiro definitivo del servicio, aplicando el 75% sobre el ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio entre el 17 de enero de 2010 y el 16 de enero de 2011 de conformidad con lo establecido en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, tomando como factores salariales asignación básica, bonificación gestión Judicial, bonificación servicios prestados, gastos de representación, prima de navidad, prima de servicios, elevando la cuantía a la suma de $13.390.000 m/cte., efectiva a partir del 17 de enero de 2011.
Mas adelante, en cumplimiento a un fallo de tutela proferido el 29 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección A, expidió la Resolución No. UGM 059358 del 28 de noviembre de 2012, reliquidando la pensión de vejez de la señora María Lolita Barrera Arias, elevando la cuantía de la misma a la suma de $24.942.512 m/cte., efectiva a partir del 17 de enero de 2011, con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina y por cuatro meses más y con posterioridad siempre y cuando se acreditara el inicio de las acciones judiciales a que hubiere lugar.
Por último, la entidad demandante por medio de la Resolución RDP 007985 del 21 de febrero de 2013, accedió a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. UGM 59358 del 28 de noviembre de 2012, y en consecuencia reliquidó y ordenó el pago a favor de la señora María Lolita Barrera Arias una pensión mensual vitalicia de vejez, en cuantía de $18,130,037 m/cte., efectiva a partir del 17 de enero de 2011 con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, pretende la nulidad de las Resoluciones Nos. PAP 039399 del 17 de febrero de 2011, UGM 037536 del 9 de marzo de 2012 y RDP 007985 del 21 de febrero de 2013 y a título de restablecimiento del derecho solicita se declare que la señora María Lolita Barrera Arias no le asiste el derecho a la pensión mensual vitalicia por vejez reconocida, y se ordene el reintegro de la totalidad de las sumas pensionales recibidas en virtud del reconocimiento y reliquidación pensional efectuado.
Ahora, teniendo en cuenta el inciso 2° del artículo 86 de la Ley 2381 que dispone que -a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años 17 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley-, esta Sala decisoria procede a analizar si en el presente caso se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, la Resolución No. RDP 007985 del 21 de febrero de 2013, fue notificada a la señora María Lolita Barrera Arias el 28 de febrero de 2013, de acuerdo a la constancia de notificación visible en la página 51 del archivo número 4 del expediente digital y la demanda fue radicada el 04 de junio de 202124, esto es, superó el termino de 05 años que establece la Ley 2381 de 2024 para interponer la demanda, razón por la cual en el presente asunto operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
DE LA CONDENA EN COSTAS Finalmente, en atención al primer inciso del artículo 188 del CPACA25, en concordancia con el numeral octavo del artículo 365 del CGP, esta colegiatura se pronunciará, en primera instancia, sobre la condena en costas, advirtiendo que sobre este aspecto no ha habido posición unificada jurisprudencial, por parte del Consejo de Estado (en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho).
La Sala no condenará en costas a la parte demandante, toda vez que, si bien resultó vencida, no se demostró su causación en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1.
DECLÁRASE la caducidad del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de María Lolita Barrera Arias, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
2. SIN CONDENA en costas en esta instancia. 24 Samai, expediente digital, archivo número 7 25 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 18 PROCESO No: 25000-23-42-000-2021-00402-00 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADA: María Lolita Barrera Arias CONTROVERSIA: Lesividad – Reconocimiento Pensión 3.
Una vez en firme esta Sentencia, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si lo hubiere y archívese el expediente dejando las constancias del caso. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CUMPLASE Aprobado como consta en Acta de la fecha CERVELEÓN PADILLA LINARES Magistrado ALBA LUCIA BECERRA AVELLA ISRAEL SOLER PEDROZA Magistrada Magistrado Para consultar el expediente, ingrese al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=2500023420002021004020 02500023 CPL/App