TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-36-033-2025-00410-01 Proceso: Ejecutivo Demandante: Diego Ramírez Cortés y otros Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE Temas: Medidas cautelares.
Efectos de la presentación de un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero. Principio de inembargabilidad. // Requisitos de forma. El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra el auto proferido el 24 de octubre de 2025, mediante el cual el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá decretó una medida cautelar.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda: El 20 de junio de 2025, la parte actora presentó demanda ejecutiva contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, en adelante la Subred, para lograr el pago de la condena impuesta en el proceso de reparación directa nro. 2015- 00453 (págs. 1-8, doc. “DEMANDA (…)”, doc. 03, anex. “Cuaderno principal”, arch. 002, c. cuaderno principal, exp. electrónico de primera instancia). 2.
La solicitud de medida cautelar: Junto a la demanda, la parte actora solicitó el embargo y secuestro de las cuentas corrientes, y de ahorro local y nacional de la Subred, existentes en distintas entidades financieras (pág. 9 y 10, ib.). 3. La decisión apelada: En auto del 24 de octubre de 2025, el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá decretó la medida cautelar consistente en el embargo de las cuentas de la Subred con un límite de hasta $300.000.000.
Se advirtió que, en caso de que la cuenta tenga el carácter de inembargable, la respectiva entidad financiera así debería informarlo al despacho (arch. 004, ib.). La decisión fue notificada el 27 de octubre de 2025 por anotación en estado electrónico y el mandamiento de pago, el 31 de octubre siguiente mediante notificación personal. El 4 de noviembre del año en curso, la parte ejecutada allegó poder especial para la defensa de sus intereses en el presente proceso (archs. 010-018, ib.)1. 4.
El recurso de apelación: El 6 de noviembre de 2025, el apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la decisión en comento (arch. 019, ib.). Primero, explicó que la Subred fue categorizada en riesgo medio financiero mediante Resolución 980 de 2024. Para subsanar su situación, se estructuró el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, en adelante el Programa, que busca restablecer la solidez económica y financiera de la entidad.
Como parte del plan de gestión financiera, 1 Rama Judicial. Samai. Consulta procesos. Radicado: 11001333603320250041000. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013336033202500410001100133, consultado el 16 de diciembre de 2025. Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 por virtud del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, no podría iniciarse un proceso ejecutivo contra la ESE y deberían suspenderse los procesos en curso hasta tanto se logre la efectividad del Programa.
Entonces, advirtió que el presente proceso debe suspenderse y es imperativo revocar la medida cautelar. Especialmente, porque ésta contraría el principio de inembargabilidad de los recursos destinados a la salud y afectaría significativamente el derecho fundamental a la salud de los usuarios de la Subred, al tiempo que agrava la situación financiera de la entidad e incrementa su nivel de riesgo.
Segundo, aseguró que, con fundamento en los artículos 63 de la Constitución, 594 del Código General del Proceso -CGP-, 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, 91 de la Ley 715 de 2001, 21 del Decreto 28 de 2008 y 134 de la Ley 100 de 1993, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los recursos de la Subred son inembargables, porque están destinados a la prestación del servicio de salud, están incorporados en su presupuesto, provienen del Sistema General de Participaciones -SGP- y del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSS-S-, y son de naturaleza parafiscal, por lo que no puede destinarse a fines distintos a los de la ley.
Tercero, en línea con la Sentencia T-053 de 20222, mencionó que la inembargabilidad de los recursos del SGSS-S no admite ninguna excepción y que, como los recursos de la Subred provienen de aquél, también son inembargables. Máxime, que, debido a la situación financiera de la entidad, todos sus recursos se han gestionado de acuerdo con las prioridades del Sistema, es decir, con destino a la prestación de los servicios de salud.
Es decir, tienen una destinación específica, lo que refuerza su inembargabilidad, en los términos del artículo 25 de la Ley 1751 de 2015. Cuarto, precisó que, si bien podría entenderse que hay recursos que no se emplean directamente en actos médicos y, por ende, son embargables, lo cierto es que la destinación específica de los recursos del SGSS-S no sólo comprende el acto médico, sino también el mejoramiento de su capacidad, la administración, el mantenimiento y otros aspectos.
Esta postura ha sido acogida, por ejemplo, por la Subsección A de la Sección Segunda de este Tribunal3. Para concluir, reprochó que el a quo no haya realizado un ejercicio de ponderación en el auto recurrido, que haya omitido establecer si los recursos de la entidad son o no inembargables al haber decretado la medida de forma genérica, que no se haya establecido de manera clara el monto exacto de la obligación para fijar el límite del embargo, que no se haya motivado la decisión, que se superó el monto máximo permitido legalmente, y que, al decretarse el embargo frente a diez instituciones financieras distintas, existe el riesgo de generar un embargo múltiple que supere ampliamente el monto fijado por el juez.
En el traslado del recurso, la parte actora no se pronunció sobre el particular4. 5. El 28 de noviembre de 2025, el a quo decidió no reponer el auto impugnado y, con fundamento en el numeral 5º y el parágrafo 2º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, y el numeral 8º del artículo 321 y numeral 2º del artículo 322 del CGP, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación en el efecto devolutivo (arch. 052, ib.). 2 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión. Sentencia T-053 de 2022, M.P. Alberto Rojas Ríos. 3 Pág. 10, arch. 019, c. cuaderno principal, exp. electrónico de primera instancia: “Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda -, Subsección A, del trece (13) de junio de 2024, expediente No. 2023-00056-01”. 4 Rama Judicial.
Samai. Consulta procesos. Radicado: 11001333603320250041000. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013336033202500410001100133, consultado el 16 de diciembre de 2025. Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 6. Por reparto del 9 de diciembre de 2025, se asignó el conocimiento del asunto al magistrado ponente (arch. 001, exp. electrónico de segunda instancia), ingresando al despacho para emitir pronunciamiento al día siguiente5.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia, procedencia y oportunidad. El magistrado ponente es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, porque el proceso de referencia tiene vocación de doble instancia y el auto que decreta una medida cautelar es susceptible de este medio de impugnación, conforme lo establece el numeral 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, aplicable al presente proceso por virtud del parágrafo 2º del artículo 243 ib.6.
De igual forma, la alzada se interpuso en término, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3º del artículo 244 ib., puesto que el auto recurrido se entiende notificado el mismo día en que aquélla se formuló. Finalmente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 125.3 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, la providencia que decide el recurso de apelación en cuestión debe ser dictada por el magistrado ponente en sala unitaria de decisión. 2.
Precisión del caso. Con la finalidad de lograr el pago de la condena judicial impuesta en el proceso de reparación directa nro. 2015-00453, la parte actora solicitó el embargo y secuestro de los dineros de la Subred depositados en sus cuentas corrientes y de ahorros. El Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá decretó la medida cautelar hasta por $300.000.000 y advirtió que, en caso de tratarse de recursos inembargables, las entidades financieras oficiadas así deberían comunicarlo al despacho.
La parte ejecutada apeló. Alegó la imposibilidad de adelantar un proceso ejecutivo contra la Subred y, en consecuencia, de decretar una medida cautelar sobre sus recursos, dado que se trata de una entidad con riesgo financiero medio que actualmente adelanta un programa para recuperar su solidez económica y financiera. También, que sus recursos son inembargables, porque son de naturaleza parafiscal y están destinados a la prestación del servicio de salud, están incorporados en su presupuesto, y provienen del SGP y del SGSS- S. Finalmente, cuestionó el incumplimiento de los requisitos procesales de la medida. 3.
Problema jurídico. El despacho determinará si el decreto de la medida cautelar se ajusta a derecho en el presente proceso, por cumplir los requisitos legales para el efecto, o si no es así, por haberse impuesto frente a una empresa social del Estado con un riesgo financiero medio, sobre recursos inembargables y/o sin el lleno de requisitos legales. 5 Rama Judicial.
Samai. Consulta procesos. Radicado: 11001333603320250041001. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013336033202500410012500023, consultado el 16 de diciembre de 2025. 6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de unificación del 12 de septiembre de 2023.
C.P. Oswaldo Giraldo López. Radicación nro. 11001-03-15-000-2023-00857-00. Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 4. Tesis del despacho. El despacho concluye que el decreto de la medida cautelar se ajusta a derecho porque se cumplen los requisitos formales y sustantivos para ello. Puntualmente, aunque es cierto que la Subred ejecutada fue categorizada con un riesgo financiero medio, la imposición de una medida cautelar únicamente sería inviable en el evento en que aquélla ya hubiese presentado un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero ante el Ministerio de Hacienda y que éste lo haya recibido sin observaciones de devolución, lo que no ha ocurrido en el caso concreto.
Adicionalmente, el a quo previno a las entidades financieras sobre la obligación de comunicar la existencia de recursos inembargables, como serían los de ciertas cuentas señaladas en la ley y los destinados específicamente a la prestación de los servicios de salud, y se cumplieron los requisitos de forma de la medida cautelar, incluyendo la identificación de instituciones en las que la ESE posiblemente tenga productos financieros y la correcta limitación del embargo. 5.
Argumentación jurídica. 5.1. Medidas cautelares en el proceso ejecutivo. El artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 establece que las sentencias ejecutoriadas proferidas por esta jurisdicción y que condenan a una entidad pública al pago de sumas dinerarias, entre otras, constituyen título ejecutivo. Su ejecución, de acuerdo con el artículo 298 ib., se hará conforme a las reglas previstas en el CGP para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor.
Esa remisión incluye lo concerniente a la posibilidad de solicitar y decretar medidas cautelares, su finalidad, requisitos y trámite, pues el CPACA únicamente regula las medidas cautelares en los procesos declarativos, no en el proceso ejecutivo. Siendo así, debe observarse el artículo 599 del CGP, que, sobre las medidas cautelares en procesos ejecutivos, señala lo siguiente: Embargo y secuestro.
Desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. (…) El juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.
(…) Parágrafo. El ejecutado podrá solicitar que de la relación de bienes de su propiedad e ingresos, el juez ordene el embargo y secuestro de los que señale con el fin de evitar que se embarguen otros, salvo cuando el embargo se funde en garantía real. El juez, previo traslado al ejecutante por dos (2) días, accederá a la solicitud siempre que sean suficientes, con sujeción a los criterios establecidos en los dos incisos anteriores.
Con relación al embargo, el numeral 10º del artículo 593 ib. también establece lo siguiente: 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo. 5.2. Requisitos para el decreto de medidas cautelares y procedencia del embargo de cuentas bancarias. El artículo 83 del CGP establece como requisito adicional de las demandadas en las que se pidan medidas cautelares la determinación de las personas o los bienes objeto de ellas, así como el lugar en el que se encuentran.
En este sentido, la parte interesada en el decreto de una medida cautelar debe determinar los bienes a embargar de la forma más precisa para poder fijar sobre cuales recae la medida. Sin embargo, ello no implica la identificación detallada del número de una cuenta bancaria y su naturaleza de embargable o no. Sobre este tema, el Consejo de Estado reiteradamente ha explicado que una identificación detallada del número de la cuenta bancaria no es requisito ni es oponible a la solicitud de la medida cautelar, como se ve a continuación7: (…) En relación con el requisito de que trata el inciso cuarto del artículo 76 debe advertirse que la expresión referente a la determinación de los bienes implica, no sólo para este caso sino siempre que se pidan medidas cautelares, que se den los datos más precisos posibles para poder identificar los bienes respecto de los cuales van a recaer las medidas, pero sin que pueda extremarse la exégesis para señalar que si no aparece esa determinación con todo detalle no cabe el derecho de aquellas, pues son numerosos los eventos en los cuales es menester realizar la petición en un sentido general y esperar a la práctica de la cautela respectiva para comprobar su completa identificación. Así, por ejemplo, si se trata de embargar y secuestrar los muebles que se encuentren en el interior de una casa o local, basta enunciar el propósito de hacerlo pero sin que se le pueda exigir con detalle al solicitante su completa determinación, al igual de como sucedería si lo que se persigue son saldos bancarios, para citar otro de los muchos ejemplos que ilustran la explicación (resaltado por fuera del texto original).
En el mismo sentido, el Alto Tribunal concluyó recientemente8: (…) [e]l hecho de que la normativa anterior exija que, cuando se solicitan medidas cautelares se deben determinar los bienes sobre los cuales recaerá tal figura y el sitio donde se encuentren, de ninguna manera puede llevar a interpretar, como lo hizo la parte apelante, que ello implica que cuando se solicita el embargo de cuentas bancarias se debe especificar su número, pues lo que la norma exige es que se brinden los datos más precisos para poder fijar los bienes sobre los cuales va a recaer la cautela, sin que pueda extremarse la interpretación para señalar que si no aparece esa determinación con detalle se genere una suerte de improcedencia frente a la solicitud de medida cautelar formulada (…).
En consecuencia, consideró que, al identificarse e individualizarse las entidades financieras en que la parte ejecutada puede llegar a tener productos financieros, es procedente la medida cautelar. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de noviembre de 2000, expediente CE-SEC3-EXP2000-N 17.357. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 8 Consejo De Estado, Sección Tercera – Subsección A. Auto del dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) A. Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá, D.C..
Radicación: 63001-33-33-006-2020-00044-01(67769) Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 5.3. Excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos de las entidades públicas. El artículo 63 de la Constitución Política consagra el principio de inembargabilidad de los recursos públicos. La norma señala algunos de los bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, a la vez que faculta al legislador para incluir en esa categoría otro tipo de bienes: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (subrayado por fuera del texto original).
En línea con lo anterior, el artículo 594 del CGP dispone lo siguiente: Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(…) Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia (…). En diversas oportunidades, la Corte Constitucional se ha pronunciado acerca del principio de inembargabilidad de recursos públicos, explicando que tiene sustento en la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado9.
La postura descrita, que se ha mantenido inalterada en la jurisprudencia constitucional10, implica reconocer que el legislador tiene la facultad de señalar qué bienes no constituyen prenda general de garantía del Estado frente a sus acreedores y, por lo tanto, son inembargables en las controversias de orden judicial, pues se trata de una competencia asignada directamente por el constituyente.
Sin embargo, la jurisprudencia también ha dejado en claro que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que, por el contrario, debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política. En esa medida, la facultad del legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros11.
Específicamente, en la Sentencia C-1154 de 2008, en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2112 (parcial) del Decreto 28 de 2008, por el cual se 9 La línea jurisprudencial al respecto está integrada por las sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004 y C-192 de 2005.
Desde la primera providencia que abordó el tema en vigencia de la Constitución de 1991, la Corte ha advertido sobre el riesgo de parálisis del Estado ante un abierto e indiscriminado embargo de recursos públicos (Sentencia C-546 de 1992). 10 En este sentido pueden consultarse la línea jurisprudencial anteriormente referida y en particular las Sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, T-1195 de 2004 y C-192 de 2005. 11 Corte Constitucional, sentencia C 354 de 1997, C 566 de 2003. 12 Dicho artículo establecía lo siguiente: “Artículo 21.
Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del SGP, la Corte Constitucional aclaró lo siguiente13: En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada (subrayado por fuera del texto original).
(…) La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. Así fue declarado desde la sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
(…) Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
En línea con lo dispuesto por la Corte Constitucional, en cuanto a las excepciones a la regla de inembargabilidad de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, el Consejo de Estado ha fallado diversas tutelas14 en las que ha amparado los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva por considerar que los jueces y magistrados han incurrido en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, al negarse a decretar el embargo de recursos del Presupuesto General de la Nación cuando se está dentro de las excepciones señalados por la Corte Constitucional.
Asimismo, dentro de procesos ejecutivos, el Consejo de Estado ha confirmado la decisión de primera instancia de decretar tales embargos15. Al respecto, por ejemplo, en providencia del 28 de abril de 2021, la Sección Tercera de dicha Corporación señaló16: ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.
Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”. 13 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-1154 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 14 Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, fallo del 10 de junio de 2021, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001-03-15-000-2020-04268-01(AC); Sección Tercera, Subsección C, fallo del 28 de mayo de 2021, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Rad. 11001-03-15-000-2021-01251-00(AC);
Sección Cuarta, fallo del 8 de abril de 2021, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Rad. 11001-03-15-000-2020-04268-00(AC); Sección Quinta, providencia del 25 de marzo de 2021, C.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 20001-23-33-000-2020-00484-01(AC), entre otros. 15 Al respecto ver, entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 6 de noviembre de 2019, C.P. María Adriana Marín, Rad. 20001-23-31-000-2004-02073-03(62541);
Sección Tercera, Subsección B, auto del 24 de octubre de 2019, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, Rad. 20001-23-31-000-2008-00286-02(62828). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, providencia del 28 de abril de 2021, C.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 47001-23-33-000-2019-00069-01(66376)A. Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 (…) es oportuno precisar que, si bien el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA17, establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias; cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público: Artículo 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. En definitiva, son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones [resaltado por fuera del texto original].
En el caso concreto, se advierte que operó una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto se pretende el pago de una suma reconocida en una sentencia proferida por esta jurisdicción, y la orden de embargo proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena -en aplicación del parágrafo del artículo 594 del CGP18- estuvo dirigida a las sumas de dinero que tuviera o llegara a tener la Policía Nacional en cuentas de ahorro o corrientes abiertas por dicha entidad con recursos del Presupuesto General de la Nación19; además, en la providencia que decretó las medidas, se excluyeron expresamente aquellas cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias.
Finalmente, la Sala precisa que el derecho al turno invocado por la entidad demandada en el recurso de apelación, no tiene la entidad para alterar las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos. En síntesis, se advierte que los recursos del Presupuesto General de la Nación pueden ser embargados, cuando se trata de i) créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) para lograr el pago de 17 “(…)
PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”. 18 “ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…)
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia”. 19 A los bancos: BBVA, Banco Caja Social, Bancolombia, Banco Popular, Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Agrario de Colombia, AV Villas, Colpatria y Davivienda Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y, iii) cuando se presentan títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 5.4.
Inembargabilidad de los recursos del SGSS-S. La Corte Constitucional, en la Sentencia T-053 de 202220, conoció una acción de tutela interpuesta por Coomeva EPS contra el Juzgado 15 Civil del Circuito Judicial de Barranquilla. Ésta se orientó a controvertir la medida cautelar decretada por el despacho en un proceso ejecutivo, consistente en el embargo de las sumas de dinero que tuviese la EPS en diferentes entidades financieras, incluyendo los de la cuenta maestra de recaudo.
A juicio de la accionante, el Juzgado vulneró sus derechos fundamentales por haber decretado el embargo sobre recursos públicos pertenecientes al SGSS-S y que, por ende, eran inembargables. En esa oportunidad, el Ato Tribunal advirtió que, en Colombia, existe un robusto marco normativo21 que consagra la inembargabilidad de los recursos de la seguridad social y, específicamente, de la salud, así como su naturaleza parafiscal por tener destinación específica.
Ese conjunto de reglas constituye un mecanismo dirigido a salvaguardar los recursos del SGSS-S a través de un manejo riguroso y ordenado, transparente, óptimo y eficiente, con el objetivo de impedir que sean empleados para cumplir una finalidad distinta a la garantía de los derechos a la salud y la seguridad social; lo que constituye una exigencia del Estado social de derecho.
A su vez, relacionó una extensa línea de su propia jurisprudencia22 en la que han quedado bien definidos esos atributos. Así, conforme a lo allí expuesto, la Corporación ha entendido la inembargabilidad como un principio susceptible de ponderación cuando colisiona con otros, lo que ha permitido el desarrollo de excepciones en su aplicación, como las ya referidas en el acápite anterior.
Al tiempo, la destinación específica de los recursos del SGSS- S ha sido ampliamente defendida por la jurisprudencia constitucional para asegurar que su administración se dirija a la efectiva prestación del servicio de salud a las personas. A partir del descrito marco jurídico, la Sala concluyó que los dineros depositados en la cuenta maestra de la EPS no eran susceptibles de embargo, comoquiera que correspondían a las cotizaciones de los afiliados y, por lo tanto, eran dineros públicos con destinación específica, sin que tuviera cabida alguna de las excepciones desarrolladas jurisprudencialmente, por lo que el Juzgado accionado había vulnerado los derechos fundamentales de la tutelante.
Además, indicó que los recursos que las EPS reciben, provenientes del SGP, únicamente podrían ser embargados para garantizar el pago de obligaciones laborales reconocidas en sentencias, siempre que los ingresos de libre destinación sean insuficientes para el efecto. De igual modo, precisó que no sólo los recursos que se relacionan directamente con los actos médicos son los que tienen destinación específica y, por lo tanto, son inembargables, sino que los gastos administrativos u operativos también tienen dicho carácter, pues no podrían prestar los servicios en salud sin una infraestructura administrativa.
En esta última categoría, incluyó los conceptos de infraestructura, tecnología, personal administrativo, programas de prevención y promoción, entre otros. 20 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión. Sentencia T-053 de 2022, M.P. Alberto Rojas Ríos. 21 Estructurado por los artículos 48, 63, 356 y 366 de la Constitución Política; 9, 153, 154, 182, 218 y 225 de la Ley 100 de 1993; 11 y 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto; 3, 84, 89 y 91 de la Ley 715 de 2001; 21 del Decreto Ley 28 de 2008; 23 de la Ley 1438 de 2011; 594 y 597 del CGP; 25 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015; 66 y 67 de la Ley 1753 de 2015; 2.6.4.1.4, 1.6.4.1.5 y 2.6.4.2.1.2 del Decreto 2265 de 2017; 239 de la Ley 1955 de 2019; y 12 de la Ley 1966 de 2019. 22 Que inicia con la Sentencia C-546 de 1992 y, a la fecha de la Sentencia T-053 de 2022, concluía con la Sentencia C-313 de 2014.
Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 No obstante, el Tribunal recordó que “son los recursos propios de las entidades del sistema –cuyo manejo es separado e independiente de aquellos dineros públicos y parafiscales– los que corresponde utilizar para solventar las obligaciones adeudadas”. Sobre este aspecto, insistió en que los acreedores de este tipo de entidades no quedan desprotegidos, pues la inembargabilidad no cobija todos sus bienes.
Finalmente, la Corte Constitucional le solicitó al Consejo Superior de la Judicatura divulgar el contenido de la providencia entre los despachos judiciales del país para que los parámetros allí definidos “sean tomados en cuenta por los jueces de la República a la hora de resolver sobre la imposición de medidas cautelares respecto de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Pues bien, aunque la decisión en comento se refirió expresamente a una EPS, es claro que los criterios establecidos por la Corporación deben ser considerados siempre que exista discusión en torno a los recursos del SGSS-S, lo que incluye los casos en que se imponga una medida cautelar de embargo sobre los dineros de las instituciones prestadoras de servicios de salud.
A propósito de éstas y luego del pronunciamiento de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado ha reconocido que efectivamente los recursos del SGSS-S son inembargables. Sin embargo, en casos de empresas sociales del Estado -ESE-, ha admitido el embargo de sus dineros en aplicación de algunas de las excepciones desarrolladas jurisprudencialmente, así: i) cuando se pretende ejecutar una obligación clara, expresa y exigible reconocida en un título que emana de la misma ESE, como el acta de liquidación de un contrato, y, en el decreto de la medida, se advierte que deben considerarse las restricciones del artículo 594 del CGP23; ii) cuando la obligación emana de una sentencia judicial ejecutoriada que reconoce derechos laborales, por tratarse de una excepción al principio de inembargabilidad24.
III. CASO CONCRETO 1. Análisis jurídico. 1.1. El presente proceso no está suspendido por la aplicación del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019. El primer argumento de la parte demandada consiste en que, al estar en curso la gestión de un programa para su estabilización financiera, no era dable iniciar un proceso ejecutivo en su contra y los que estén en cursos deben suspenderse hasta lograr la efectividad del Programa.
Entonces, para resolver si le asiste razón a la ejecutada en su alegato, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 1966 de 2019, las ESE categorizadas en riesgo financiero medio o alto deben adoptar el Programa, cuya viabilidad será decidida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en adelante el Ministerio, que también lo evaluará. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de marzo de 2022, C.P. Guillermo Sánchez Luque, radicación nro. 08001-23-33-000-2016-01416-02(67517). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 2 de marzo de 2023, C.P. César Palomino Cortés, radicación nro. 47001-23-33-000-2017-00347-01.
Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 Adicionalmente, conforme al artículo 9 ib., la presentación el Programa ante el Ministerio impedirá que se promuevan nuevos procesos ejecutivos contra la ESE y suspenderá los que estén en curso hasta que la entidad emita el respectivo pronunciamiento. Durante el tiempo de evaluación, el término de prescripción se suspenderá y no operará la caducidad de la acción. En caso de concluirse la viabilidad del Programa, deberán levantarse las medidas cautelares vigentes y terminarán los procesos ejecutivos en curso.
Las actuaciones judiciales que contraríen lo señalado serán nulas de pleno derecho. Ahora, en el evento en que el Ministerio conceptúe la no viabilidad del Programa, deberá seguirse con la reorganización y racionalización de la oferta de prestación de servicios de salud, en los términos del artículo 7 ib. En el caso concreto, la apelante efectivamente probó que, mediante Resolución nro. 980 del 30 de mayo de 2024, el Ministerio determinó que la ESE tiene riesgo medio para la vigencia de 2024 (arch. 020, c. cuaderno principal, exp. electrónico de primera instancia).
En consecuencia, habría estado llamada a presentar un Programa ante el Ministerio, según el marco jurídico ya relacionado. Sin embargo, la interesada no demostró que, al momento en que se interpuso el recurso de apelación, ya se hubiese presentado el Programa ante el Ministerio para obtener el respectivo concepto. Es así, dado que, si bien se acreditó que la ESE, a través de la Secretaría Distrital de Salud, presentó el Programa ante el Ministerio el 4 de marzo de 2025, la entidad lo devolvió con observaciones el 3 de abril de 2025.
De igual manera, aunque se volvió a presentar ante el Ministerio el 2 de julio de 2025, éste lo devolvió nuevamente el 31 de julio de 2025. Finalmente, según el informe rendido por el director financiero de la Subred el 30 de octubre de 2025, se conoció que, a la fecha, el Programa estaba en revisión ante la Secretaría, que lo cargaría una vez más ante el Ministerio en un momento posterior (arch. 044, ib.).
Aunado a lo anterior, para entenderse presentado el Programa, debe contarse con el mensaje de datos de acuse de recibido del Ministerio, con la información que contempla el artículo 2.6.5.3 del Decreto 1068 de 2015. Esta constancia, que tendría que dar cuenta de una radicación posterior a la última devolución del Ministerio, no fue aportada al proceso.
Por lo anterior, se concluye que, a la fecha, la ESE no ha presentado el Programa ante el Ministerio para su concepto de viabilidad. Luego, no se cumple el requisito del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 para entenderse suspendido el presente proceso ejecutivo, así como tampoco podría entenderse que el decreto de una medida cautelar contra la Subred sea improcedente.
Entonces, este primer argumento no desvirtúa la providencia recurrida. 1.2. El principio de inembargabilidad no es absoluto. El segundo alegato de la parte recurrente tiene que ver con la inembargabilidad de los recursos de la ESE. Así pues, conforme a las premisas jurídicas ya desarrolladas, le asiste razón a la ejecutada al señalar la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales y de aquéllos del SGP, tal y como lo prevé el numeral 1º del artículo 594 del CGP, entre otros preceptos.
Sin embargo, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional, también es cierto que el principio de inembargabilidad admite Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 distintas excepciones, incluyendo el pago de obligaciones dinerarias derivadas de providencias judicial. Lo anterior, porque, como lo ha señalado antes este despacho25, el debido cumplimiento de este tipo de obligaciones es un imperativo del Estado social de derecho y es imprescindible para hacer efectivos los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. De ahí que el pago de condenas judicial sea admitido como una excepción al principio de inembargabilidad de ciertos recursos, salvo que se trate de dineros depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o que estén destinados al pago de sentencias y conciliaciones, y al Fondo de Contingencias, pues existen expresas prohibiciones sobre éstos, de acuerdo con el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 y el artículo 195 del CPACA.
En lo que tiene que ver con los recursos del SGSS-S, también acertó la demandada al advertir su inembargabilidad, pues gozan de una especial protección, conforme lo señala el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 y lo ha reiterado ampliamente la Corte Constitucional. No obstante, según esta última, es forzoso recordar que la inembargabilidad se proyecta sobre los recursos que financian la prestación de los servicios de salud de forma directa, como ocurre con los destinados a los actos médicos, y de forma indirecta, como los que soportan la infraestructura administrativa y operativa de las entidades que hacen parte del Sistema, sin que ello signifique que todos sus bienes tengan esa misma relación con la prestación del servicio, siendo estos últimos los que garantizan las obligaciones de los acreedores.
Visto así, pueden existir recursos de la Subred que, al no tener una destinación específica, sean susceptibles de embargo, por ejemplo, los que emanen de rendimientos financieros; otros, que, en principio, serían inembargables, según su fuente, pero que dejan de serlo para el caso concreto, por tratarse de la ejecución de una obligación contenida en una sentencia; y los últimos, que son inembargables y no admiten excepción alguna, por existir expresa prohibición legal en ese sentido.
Entonces, la inembargabilidad, en este asunto, no impide la procedencia de una medida cautelar de embargo como la decretada por el a quo, siempre que se observen los anteriores criterios. Ello, de acuerdo con el contenido de la decisión impugnada, efectivamente fue garantizado, pues se previno a las entidades financieras que, en caso de tratarse de recursos inembargables, así deberían informarlo al despacho, sin que deban imponer el embargo de forma inmediata.
En ese orden, de conocerse la inembargabilidad de los dineros depositados en las cuentas de la Subred, al a quo le corresponderá hacer el análisis respectivo caso a caso, según lo que se le comunique y el marco jurídico concerniente a la inembargabilidad de los recursos públicos y especialmente los del SGSS-S. No obstante, al existir la posibilidad de embargar algunos recursos, la medida, contrario a lo asegurado por la demandada, no se torna improcedente.
En consecuencia, se descarta también este segundo alegato. 1.3. La medida cumple los requisitos de forma. 25 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Auto del 1º de noviembre de 2023, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 11001-33-43-060-2019-00010-01. Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 Finalmente, el apoderado recurrente planteó que la medida no cumple con distintos requisitos formales necesarios para su decreto.
Puntualmente, la mayoría de los reparos de la alzada tienen que ver con la falta de precisión del a quo sobre las cuentas de la Subred susceptibles de ser embargadas, así como la ausencia de un ejercicio riguroso de ponderación y el haber accedido al decreto frente a distintas entidades financieras. Sin embargo, como se explicó en las consideraciones jurídicas de esta providencia, lo cierto es que bastaba con que la parte ejecutante indicara las entidades financieras en que la parte ejecutada podría tener productos financieros para el decreto de la medida cautelar, lo que efectivamente se hizo en la solicitud y, por ende, el a quo accedió a ello.
Además, tampoco debe pasarse por alto que el juez sí consideró la inembargabilidad de los recursos de la Subred, razón por la que previno a las entidades financieras sobre este particular. Del mismo modo, el a quo concluyó que se cumplían los requisitos para decretar la medida, por lo que procedió en ese sentido, sin que exista reproche alguno frente al particular, sin perjuicio de que, existiendo controversia sobre la naturaleza de los dineros que la demandada pudiere tener en sus cuentas, el a quo deba agotar un análisis posterior para resolver definitivamente sobre la procedencia del embargo, como lo ha señalado antes este despacho26.
Para finalizar, se tiene que, contrario a lo dicho en la apelación, el límite del embargo sí se hizo de acuerdo con la liquidación del crédito. Para el efecto, no se pasa por alto que el a quo libró mandamiento de pago por $191.225.370 y los intereses moratorios que se causen hasta la fecha de pago efectivo, suma frente a la cual fijó el límite de la medida cautelar, que tasó en $300.000.000.
Ello, considerando que, en el proceso ejecutivo, se admite el embargo por hasta el doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas “prudencialmente calculadas”, al tenor del artículo 599 del CGP. En vista de lo anterior, el despacho concluye que los argumentos de la alzada no están llamados a prosperar. En consecuencia, se confirmará íntegramente el auto recurrido, por las razones ya anotadas.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 24 de octubre de 2025, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVOLVER la actuación al Juzgado de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado 26 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Auto del 1º de abril de 2024, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 11001-33-43-060-2019-00220-02. Ejecutivo Diego Ramírez Cortés y otros 2025-00410 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.