REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADO PONENTE: DR. SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiséis (2026) R E F E R E N C I A S EXPEDIENTE: 11001-33-35-050-2022-00376-01 DEMANDANTE: MAYERLY QUITIAN MÉNDEZ DEMANDADO: SUDRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. ASUNTO: RECONOCIMIENTO PRESTACIONES LABORALES POR DESNATURALIZACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – AUXILIAR DE ENFERMERIA.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la entidad demandada, contra la Sentencia proferida el 26 de mayo de 2025 por el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demandante, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauró demanda contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., para que se declare la nulidad del Oficio No. 20221100106211 del 16 de mayo de 2022, mediante el cual se dio respuesta a las solicitudes de reconocimiento de la relación laboral y pago de derechos laborales.
Como consecuencia de dicha declaratoria, se pretende el restablecimiento del derecho, consistente en que se reconozca la existencia de una verdadera relación laboral entre la señora Mayerly Quitian Méndez y la entidad demandada, la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., bajo las condiciones de un contrato real de trabajo.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 2 De igual manera, se solicita que se ordene el pago de todas las prestaciones sociales a las que tendría derecho la demandante, entre ellas, el auxilio de cesantías, los intereses sobre las mismas, la sanción moratoria por su falta de pago oportuno, la compensación en dinero de las vacaciones, la prima legal de servicios, la indemnización por despido sin justa causa, los recargos por trabajo en domingos y festivos, los compensatorios y demás beneficios legales y convencionales reconocidos a los funcionarios de planta que desempeñan el cargo de auxiliar de enfermería en la entidad, por el tiempo comprendido entre el 10 de enero de 2018 y el 3 de octubre de 2021.
Finalmente, la parte actora solicitó la condena en costas a la entidad demandada y que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro de los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para fundamentar sus peticiones, en la demanda se expusieron, en resumen, los siguientes, HECHOS La señora Mayerly Quitian Méndez, fue vinculada a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. desde el 10 de enero de 2018 hasta el 3 de octubre de 2021, desempeñando el cargo de auxiliar de enfermería en atención prehospitalaria.
Durante todo el tiempo de su vinculación, cumplió funciones de carácter permanente propias del objeto misional de la entidad, en condiciones similares a las de los auxiliares de enfermería de planta, bajo la subordinación continua de sus superiores, siguiendo los horarios impuestos, atendiendo y trasladando pacientes en vehículos institucionales y recibiendo una remuneración periódica por sus servicios.
La actora alega que sus labores se desarrollaron en el marco de una verdadera relación laboral, pues ejecutó funciones que debieron ser asumidas por personal de planta, con horarios diurnos, nocturnos, dominicales y festivos, sujetos a control jerárquico y con sanciones en caso de incumplimiento. Sostiene que tales condiciones evidencian la existencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo —prestación personal del servicio, subordinación y remuneración—, pese a que su vinculación formal se realizó mediante contratos de prestación de servicios.
En su última contratación, la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 3 demandante devengó una asignación mensual de $1.835.820, según consta en la última orden de prestación de servicios suscrita con la entidad. El 29 de abril de 2022, la señora Quitian Méndez presentó solicitud ante la Subred Norte E.S.E. para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales derivados de su relación con la entidad, invocando el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
Sin embargo, mediante oficio del 16 de mayo de 2022, la Oficina Jurídica y de Control Interno negó su petición, argumentando que su vinculación se dio a través de contratos de prestación de servicios, conforme al artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 de 1993, y que dicha modalidad contractual no genera relación laboral. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La apoderada de la parte pasiva, contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, argumentando que la demandante no perteneció a la planta de personal de la entidad, sino que prestó sus servicios mediante contratos de prestación de servicios suscritos en desarrollo del Convenio Interadministrativo 1222- 2017, celebrado entre la Subred y el Fondo Financiero Distrital de Salud.
Sostuvo que las actividades ejecutadas se realizaron conforme al objeto del convenio, sin devengar salario sino honorarios, y precisó que dentro de la planta institucional no existe el cargo de auxiliar de enfermería en atención prehospitalaria. Frente a las pretensiones, manifestó su oposición total, indicando que nunca existió vínculo laboral entre las partes y que los contratos celebrados respetaron las características propias de la contratación estatal.
Explicó que los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad y que no procede el reconocimiento de prestaciones sociales, cesantías, vacaciones ni sanción moratoria, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre los denominados casos de contrato realidad. En los fundamentos jurídicos, argumentó que las Empresas Sociales del Estado pueden acudir a la contratación por prestación de servicios cuando el personal de planta es insuficiente, teniendo autonomía administrativa y presupuestal.
Citó las sentencias C- 154 de 1997 y C-713 de 2009 de la Corte Constitucional, que legitiman este tipo de contratación, y señaló que el cumplimiento de horarios o directrices no constituye TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 4 subordinación, sino coordinación funcional, conforme a lo dispuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado en decisión del 18 de noviembre de 2003.
También desarrolló el tema de la supervisión contractual, con apoyo en las Leyes 80 de 1993 y 1474 de 2011, destacando que el seguimiento de las actividades del contratista es una obligación administrativa que no genera vínculo laboral. Citó pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación (proceso disciplinario No. 162-97771 de 2004) que define la supervisión como el control formal y material del cumplimiento del contrato.
Entre las excepciones propuestas, invocó en primer lugar la falta de litisconsorcio necesario, por cuanto la Secretaría Distrital de Salud, como entidad participante en el convenio 1222-2017, debía integrar el contradictorio, dado que definía las condiciones de prestación del servicio y la asignación de bases operativas. Propuso además la prescripción trienal con fundamento en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, indicando que la reclamación de la actora se presentó después de vencido el término legal.
Igualmente, formuló las excepciones de legalidad del acto administrativo acusado, el cual se presume válido conforme al ordenamiento jurídico; ausencia de subordinación o dependencia, pues la actora actuó con autonomía técnica y administrativa sin estar sometida a jerarquía funcional; y temporalidad del contrato, al tratarse de una relación limitada en el tiempo y necesaria para cumplir con el objeto del convenio.
Solicitó, además, que se declare cualquier excepción genérica que el despacho considere procedente. En conclusión, solicitó negar todas las pretensiones, declarar probadas las excepciones propuestas y mantener la presunción de legalidad de los actos administrativos, al no demostrarse la existencia de subordinación ni de un vínculo laboral entre las partes, pues los contratos de prestación de servicios fueron válidos, temporales y ajustados a derecho.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia proferida el 26 de mayo de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda para lo cual, resolvió: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 5 ―PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones de prescripción, legalidad del acto administrativo acusado, ausencia de subordinación o dependencia y temporalidad del contrato de prestación de servicios, propuestas por la entidad demandada.
SEGUNDO: Declarar la nulidad del Oficio 20221100106211 del 16 de mayo de 2022, por medio del cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE le negó a Mayerly Quitian Méndez, identificada con cédula de ciudadanía 1.022.961.534, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de la existencia de una relación laboral.
TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condena a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE a pagar a Mayerly Quitian Méndez, identificada con cédula de ciudadanía 1.022.961.534, la diferencia salarial y las prestaciones sociales comunes u ordinarias, tales como cesantías, intereses de cesantías, primas, subsidios y en general todas aquellas devengadas por los servidores de planta que desempeñaban las mismas funciones que ella realizó, esto es, el auxiliar área salud código 412 grado 17, exceptuando los emolumentos extralegales y convencionales, durante el periodo de tiempo en que mantuvo la relación contractual, esto es, del 10 de enero de 2018 al 3 de octubre de 2021.
CUARTO: Se condena a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE a determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes a pensión que se debieron efectuar y los realizados por la contratista y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por ese concepto solo en el porcentaje que le correspondía como empleador teniendo en cuenta el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el salario devengado por el auxiliar área salud código 412 grado 17), mes a mes, esto por todo el tiempo que duró la relación contractual, es decir, del 10 de enero de 2018 al 3 de octubre de 2021.
Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. Igualmente, se debe declarar que el tiempo laborado por la accionante en la entidad demandada se debe computar para efectos pensionales.
QUINTO: Las sumas ordenadas en esta sentencia, en cumplimiento a lo señalado en el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, serán objeto de la indexación con aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh x Índice final Índice inicial En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
SEXTO: Se declara que el tiempo laborado por la accionante en la entidad demandada en los periodos de tiempo referido en el numeral cuarto de esta sentencia, se debe computar para efectos pensionales.
SÉPTIMO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda por lo expuesto en la parte motiva. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 6 OCTAVO: Sin condena en costas en esta instancia. (…).‖ Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones: Analizó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Mayerly Quitián Méndez, quien solicitó se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Subred Norte le negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones derivadas de su vinculación bajo contratos de prestación de servicios entre el 10 de enero de 2018 y el 3 de octubre de 2021.
El problema jurídico planteado consistió en determinar si entre la demandante y la Subred existió una verdadera relación laboral, que diera lugar al reconocimiento de derechos salariales y prestacionales, o si, por el contrario, los contratos celebrados se ajustaron a la normatividad aplicable sin configurarse subordinación o dependencia. El Despacho concluyó que los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante encubrieron una relación laboral, dado que se acreditaron los tres elementos esenciales de esta: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. En consecuencia, aplicó el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas (art. 53 de la Constitución Política) y consideró que el acto administrativo que negó tal reconocimiento carecía de legalidad.
Se recordó que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 prevé que los contratos de prestación de servicios solo pueden celebrarse cuando las actividades no puedan ejecutarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, y que estos no generan relación laboral ni prestaciones sociales. Empero, advirtió que en este caso los contratos se utilizaron de manera sucesiva y continua durante casi cuatro años para cubrir funciones permanentes, propias del objeto misional de la entidad, lo que desnaturaliza su carácter temporal.
Con apoyo en la jurisprudencia constitucional (C-154/1997, C-614/2009, T-388/2020) y en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, el Despacho reiteró que cuando se pruebe subordinación, el contrato de prestación de servicios se desvirtúa, configurándose un vínculo laboral real. También citó decisiones recientes del Consejo de Estado que presumen la subordinación en el ejercicio de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 7 funciones de enfermería, dada su naturaleza dependiente del control médico y sujeción a turnos, órdenes y protocolos.
A partir del acervo probatorio, constató que Mayerly Quitián suscribió cinco contratos de prestación de servicios consecutivos, desarrollando labores de auxiliar de enfermería en atención prehospitalaria (APH), con turnos rotativos y cumplimiento de órdenes impartidas por coordinadores y médicos del Centro Regulador de Urgencias y Emergencias (CRUE).
Además, la Juez resaltó que las actividades ejecutadas por la demandante son inherentes a la misión institucional de la Subred, y se corresponden con el cargo de Auxiliar Área Salud código 412 grado 17, incluido en la planta de personal. De las pruebas, el Despacho concluyó que la actora no actuó con autonomía técnica ni independencia, sino bajo control jerárquico, cumpliendo horarios, recibiendo directrices, usando uniforme institucional y reportando informes de turno. Estas circunstancias evidencian una subordinación permanente, incompatible con la figura de contratista independiente.
En cuanto a la prescripción, consideró que no operó, dado que la relación contractual finalizó en octubre de 2021, la reclamación administrativa se presentó en abril de 2022 y la demanda fue radicada en septiembre del mismo año, por lo que el término de tres años previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 no se había cumplido.
Como consecuencia, se declaró la nulidad del Oficio 20221100106211 del 16 de mayo de 2022, que negó la relación laboral, y se condenó a la Subred Norte a reconocer y pagar a la demandante las prestaciones sociales comunes (cesantías, intereses, primas, subsidios y demás beneficios ordinarios), tomando como referencia el salario devengado por los funcionarios de planta que desempeñaban las mismas funciones, esto es, el Auxiliar Área Salud código 412 grado 17, durante el período comprendido entre enero de 2018 y octubre de 2021.
Asimismo, agregó que la entidad deberá reliquidar y completar los aportes pensionales efectuados durante dicho tiempo, asumiendo la parte correspondiente como empleador, y computar el tiempo laborado por la demandante para efectos de pensión. No obstante, la Juez negó el reconocimiento de horas extras, recargos nocturnos, dominicales, indemnización por despido sin justa causa y sanción moratoria por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 8 cesantías, al señalar que el reconocimiento de la relación laboral no implica conferir la condición de empleada pública y que dichos conceptos solo aplican a quienes ostentan esa calidad.
RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la entidad demandada, apeló la sentencia solicitando revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar en su totalidad las pretensiones de la demanda, o en subsidio, reducir el impacto de la condena impuesta. Además, pidió que, en su calidad de apelante única, no se agrave la condena en caso de mantenerse la sentencia impugnada.
Señala que la demandante prestó sus servicios bajo contratos de prestación de servicios, modalidad que aceptó de forma libre y voluntaria, en desarrollo del Convenio Interadministrativo 1222-2017 celebrado entre la Subred Norte y el Fondo Financiero Distrital de Salud. Sostuvo que dichos contratos tienen naturaleza civil, están autorizados por la Ley 100 de 1993, y que la señora Quitián nunca ostentó la calidad de servidora pública, pues actuó con autonomía técnica y libertad en el desarrollo de sus funciones.
Al exponer los fundamentos de hecho y de derecho, la apoderada enfatizó el principio de legalidad del acto administrativo demandado, el cual goza de presunción de validez, fue expedido por autoridad competente y se ajustó a la realidad contractual que vinculó a las partes. Argumentó que el juzgado de primera instancia erró al afirmar que existió subordinación, pues lo acreditado en el expediente demuestra que la relación fue meramente contractual, sin elementos de dependencia. En relación con la subordinación, citó jurisprudencia del Consejo de Estado (Sección Segunda, Subsección A, providencia del 18 de noviembre de 2021, C.P. William Hernández Gómez) y de la Corte Constitucional (sentencia C-386 de 2000), señalando que este elemento implica un poder jurídico permanente del empleador para impartir órdenes y ejercer control disciplinario.
Sostuvo que en el caso concreto no se demostró la existencia de órdenes jerárquicas, sanciones ni memorandos, ni ningún otro elemento que acreditara dependencia o control permanente sobre la demandante. Indicó que las pruebas documentales y testimoniales no evidencian subordinación, sino una relación de coordinación propia del cumplimiento del objeto contractual.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 9 Agregó que los contratos suscritos con la actora fueron temporales y necesarios para la ejecución del convenio interadministrativo, cuya finalidad era la atención prehospitalaria en coordinación con la Secretaría Distrital de Salud.
Destacó que la Subred Norte no tiene en su planta de personal el cargo de auxiliar de enfermería en atención prehospitalaria, y que las funciones realizadas por la contratista no configuraban un cargo permanente dentro de la estructura institucional. La apoderada señaló que el juzgado no valoró adecuadamente las competencias y responsabilidades del Centro Regulador de Urgencias y Emergencias (CRUE), adscrito a la Secretaría Distrital de Salud, entidad que coordinaba los desplazamientos, la asignación de bases y las rutas de atención de las ambulancias.
En ese sentido, afirmó que las instrucciones que recibía la contratista no provenían de la Subred, sino del CRUE, y obedecían a la necesidad de garantizar la atención oportuna de emergencias médicas, conforme a la Ley 715 de 2001, el Decreto 412 de 1992 y la Ley 10 de 1990. Resaltó que las directrices operativas emitidas por el CRUE no equivalen a órdenes laborales, sino a mecanismos de coordinación interinstitucional entre las entidades de salud, en cumplimiento de normas sobre atención de urgencias y desastres.
Por tanto, las instrucciones que seguía la demandante no demostraban subordinación laboral, sino la ejecución ordenada y eficiente del servicio público de salud conforme a lo pactado contractualmente. Finalmente, concluyó que no se acreditó de manera fehaciente que el contrato de prestación de servicios hubiera mutado en una relación laboral, pues la actora ejecutó sus actividades con independencia técnica, sin control jerárquico ni sometimiento disciplinario.
En consecuencia, pidió al Tribunal revocar o modificar la sentencia apelada y, en su defecto, negar las pretensiones de la demanda o reducir los efectos económicos derivados de la condena, manteniendo la validez del acto administrativo impugnado ADMISIÓN RECURSO DE APELACIÓN Por cumplir los requisitos de ley, el recurso de apelación formulado por la entidad demandada fue admitido mediante Auto del 28 de julio de 2025.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 10 CONSIDERACIONES Se trata de decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la Sentencia proferida el 26 de mayo de 2025 por el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PROBLEMA JURÍDICO Según las razones de la apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si procede declarar que entre la señora Mayerly Quitian Méndez y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE ha existido una relación laboral desde el 10 de enero de 2018 hasta el 3 de octubre de 2021 en que estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios para desempeñarse como auxiliar de enfermería, como lo determinó la A quo.
En caso afirmativo, establecer si como consecuencia de lo anterior, hay lugar a que se ordene el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que no devengó. Con los argumentos de hecho anteriormente expuestos, a efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procede a pronunciarse, de la siguiente manera: II.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y JURISPRUDENCIALES PARA LA DECISIÓN i) Formas de vinculación con el Estado. El conjunto de competencias asignadas a cada uno de los órganos gubernamentales, constituye la variedad de funciones públicas que deben ser ejecutadas o desarrolladas por las personas naturales que se vinculen con el Estado, lo que implica la existencia de la prestación de los servicios que puede darse a través de una pluralidad de vínculos jurídicos.
El artículo 122 de la Constitución Política dispone: ―Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 11 contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. (…)‖. Así el empleo público existe una vez se cree en la planta de personal respectiva, se señalen sus específicas funciones y, cuando sus emolumentos se encuentran previstos en el respectivo presupuesto.
La titularidad para ejercerlo se adquirirá sólo a partir de la posesión del mismo. Ahora, el artículo 125 Constitucional determinó las formas en que procede la vinculación con la administración pública, en los siguientes términos: ―Artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes (…)‖.
De acuerdo con el referido artículo, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuándose los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. De esta manera, se tiene que la Constitución prevé tres formas de vinculación con el Estado a saber: (i) a través de una relación legal y reglamentaria, propia de los empleados públicos;
(ii) mediante una relación contractual laboral, en la cual están los trabajadores oficiales y; (iii) por medio de una relación contractual de carácter estatal, configurada por los contratos de prestación de servicios1. Entonces, para que se admita que una persona pueda catalogarse como empleado público y pueda obtener los derechos que de ellos se derivan por su ejercicio, es necesario en principio que se cumplan algunos presupuestos de orden tanto constitucional como legal relacionado necesariamente con los empleos estatales, entre los cuales están: 1 Ibídem.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 12 - La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad y la determinación de las funciones propias del cargo y la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo. - El ingreso al servicio público en la forma establecida en el respectivo régimen, vale decir, en tratándose de empleos de carrera administrativa, se realizará con quien ocupe el primer lugar en el proceso de selección que se efectúe para la respectiva entidad.
Así mismo, para los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en la ley. ii) Objeto del contrato estatal de prestación de servicios El objeto del contrato de prestación de servicios es bastante amplio.
Esto es así, toda vez que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 no solo contempla varios tipos de contratos distintos, sino que, además, dispone que cualquier contrato de prestación de servicios tiene por objeto genérico «desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad».2 No obstante, la celebración del contrato de prestación de servicios debe formalizarse a través de las modalidades de la contratación directa, pues así lo dispone el artículo 2, numeral 4, literal h), de la Ley 1150 de 2007, cuyo tenor literal es el siguiente: ―[…] Contratación directa.
La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: […] h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales‖. Por lo tanto, la Administración Pública puede celebrar contratos de prestación de servicios que comprendan, como objeto, atender funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública –como peritos, técnicos y obreros–; y, también, de manera excepcional y temporal, cumplir funciones pertenecientes al objeto misional de la respectiva entidad, siempre que no haya suficiente personal de planta o se requieran conocimientos especializados. iii) Los estudios previos 2 Artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 13 La Administración Pública debe dar aplicación a un plan en cada uno de sus procesos de selección, en especial, en los que lleva a cabo de forma directa. Así lo consideró el legislador al redactar el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011, donde, en este último, bajo la figura denominada «maduración de proyectos»,3 dispuso la exigencia de elaborar estudios, diseños y proyectos, y los pliegos de condiciones, según corresponda, con anterioridad a la apertura de un proceso de selección o a la firma de un contrato si la modalidad de contratación es la directa.4 En la práctica, al conjunto de estas exigencias se le ha designado «estudios previos».
El mencionado artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 resume los estudios previos como el análisis de conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, la tramitación de las autorizaciones y las aprobaciones necesarias para la contratación o el desarrollo de los estudios, diseños y proyectos requeridos para tal fin. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.
No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Así lo ha interpretado la Corte Constitucional, al precisar que el objeto del contrato de prestación de servicios está conformado por «la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada».5 iv) De la presunción contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y en el acto que deniega el derecho prestacional reclamado.
Dentro del listado de contratos tipificados por la Ley 80 de 1993, se encuentra el consagrado en el artículo 32 denominado de prestación de servicio, cuya norma reza de la siguiente manera: 3 Artículo 87 de la Ley 1474 de 2011. 4 Luis Alonso Rico Puerta: «Teoría general y práctica de la contratación estatal». 11 ed. Bogotá: Leyer, 2019. p. 338. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 1997;
M.P. Hernando Herrera Vergara. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 14 ―3º. Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.‖ (Resaltado fuera del texto original) Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos -entiéndase contratos de prestación de servicios- generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.
Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo. De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan.
Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que ―… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.‖ Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de probanza a fin de poder quebrantar la presunción que sobre este tipo o modalidad de contrato estatal recae.
Aunado a todo lo anterior, y conforme a lo estatuido en el artículo 886 de la Ley 1437 de 2011, el acto administrativo ya sea ficto o concreto por medio del cual, la 6 Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 15 administración desata la reclamación prestacional pretendida por la parte actora, está igualmente revestida de la presunción de legalidad, la cual, necesariamente deberá ser desvirtuada por la parte interesa a través de los diversos medios probatorios regulados por el ordenamiento legal orientado a demostrar la existencia de una relación laboral. v) De la autonomía e independencia como elementos tipificantes del contrato de prestación de servicio El contrato de prestación de servicios estatuido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es aquel que celebran las entidades estatales con personas naturales o jurídicas y cuyo objeto consiste en desarrollar actividades que no se pueden llevar a cabo con el personal perteneciente a ellas; contrato que, según se estipula en la misma norma, no genera relación laboral ni prestaciones sociales y se celebra por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada.
La prestación de servicios en esta modalidad contractual versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores u oficios a ejecutar. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada.
Empero, la autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
En ese orden se tiene que, la aludida modalidad contractual de prestación de servicio permanecerá inmutable, siempre que el contratista goce plenamente de autonomía y liberalidad en la ejecución del objeto contractual, de tal suerte que, podrá desnaturalizarse en la medida que el contratista lleve a cabo las actividades contractuales de manera subordinada.
Y es que no puede perderse vista que, conforme el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, existirá contrato de trabajo cuando concurran la totalidad de los elementos esenciales del mismo, entre los cuales, se encuentra precisamente, la continuada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 16 subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Así pues, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de una relación laboral debe encontrar un sustento claro y preciso en la actividad probatoria que la parte demandante dirija a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida, es decir, probando que el contratista careció de autonomía e independencia en desarrollo del objeto contractual. vi) Orientaciones jurisprudenciales sobre la configuración del contrato laboral por primacía de la realidad de las formas o mal llamado "contrato realidad" Sea lo primero indicar que, mediante la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 –radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01-, la Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó el criterio en el sentido de precisar que el ―contrato realidad‖, se configura, cuando se constata en juicio, la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
Así lo indicó:7 "De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de 7 Consejero ponente Dr.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Sentencia de 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 17 verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte adora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión." (Negrilla fuera del texto original) Esta Sala de decisión en virtud de los últimos pronunciamientos que al respecto se han hecho, ha acogido en varias sentencias, dicha orientación, puesto que corresponde dar primacía a la realidad que privilegia el artículo 53 de la Carta en toda relación laboral, que no puede disfrazarse bajo el ropaje del contrato de prestación de servicios para evitar el pago de prestaciones sociales como derecho laboral irrenunciable del servidor que presta su concurso para lograr los fines del estado, de buena fe bajo la figura que se le impone, pero que no puede ni debe renunciar al trato igualitario protegido por la Carta, frente a los demás empleados que prestan un servicio en similares circunstancias.
Con este reconocimiento tan sólo se da eficacia al principio laboral "a trabajo igual, salario igual y "primacía de la realidad sobre las formalidades del vínculo". Lo anterior, por supuesto, no lleva a concluir que deba admitirse la existencia de una relación legal y reglamentaria que no se puede presumir de derecho, bajo las reglas Constitucionales y legales para ella establecidas, tampoco se puede presumir por tal reconocimiento, la derivación de un derecho a indemnización por despido, dada la especial prestación del servicio temporal, en el cual no puede presumirse, ora por el criterio funcional, ora por el criterio orgánico, la existencia de un contrato de trabajo que genere tales derechos y que difiere de la realidad analizada que daría lugar al reconocimiento de prestaciones sociales, para otorgar un trato igualitario al que se otorga al personal de planta, cuando el ejercicio de esas funciones fue en la práctica similar.
Claro es entonces, que en atención al análisis y valoración de las pruebas aportadas en cada caso en particular, se debe determinar si se configuró la relación laboral entre TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 18 quienes suscribieron un contrato de prestación de servicios, esto es, si realmente existió o no, la prestación personal del servicio, la remuneración como contraprestación del servicio, el ejercicio de funciones permanentes o propias de la entidad, y especialmente, que la persona estuvo sometida a la continua subordinación y dependencia de la Administración. III.
HECHOS DEMOSTRADOS EN EL CASO CONCRETO 1. A través de petición del 29 de abril de 2022, la demandante solicitó ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE, el reconocimiento de una relación laboral dentro del tiempo comprendido entre el 10 de enero de 2018 y el 3 de octubre de 2021 en el que se desempeñó como auxiliar de enfermería. y como consecuencia, el reconocimiento y pago de los factores salariales y prestaciones sociales dejados de pagar durante dicho periodo. 2.
A la anterior solicitud, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Subred Norte E.S.E. dio respuesta con el Oficio No. 20221100106211 del 16 de mayo de 2022, indicando respecto de la improcedencia de cualquier clase de reconocimiento y pago de prestaciones sociales, toda vez que los servicios que prestó la demandante tuvieron fundamento en el contrato de prestación de servicios, sin que hubiere lugar al pago adicional fuera de los honorarios pactados. 3.
El Director de Contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE, mediante certificación expedida el 16 de mayo de 2023, informó que, entre la accionante y esta entidad, se celebraron, los siguientes contratos: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 19 4.
Certificación del 6 de abril de 2017, según la cual la demandante suscribió con la Subred varias órdenes de Prestación de servicios desde el 10 de enero de 2018. 5. Cuaderno administrativo de la actora contentivo de los contratos de prestación de servicios; Así como de las actas de inicio y terminación de cada uno y los documentos precontractuales. El 23 de mayo de 2023 se llevó a cabo la audiencia de pruebas, conforme a lo previsto en el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En el desarrollo de dicha diligencia, se dejó constancia de que el apoderado de la parte actora manifestó su desistimiento del testimonio de la señora Mariluz Cifuentes Rodríguez, mientras que la apoderada de la parte demandada hizo lo propio respecto de los testimonios de la señora Rossy Yaneth Peña García y el señor Jorge Wilson Blanco Rincón. En consecuencia, la Juez, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 175 del Código General del Proceso, accedió a los desistimientos referidos y los aceptó formalmente dentro de la actuación procesal. Interrogatorio de parte de la demandante: Narró que durante el período en el cual prestó sus servicios para la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., lo hizo en el servicio de Atención Prehospitalaria (APH), desempeñando sus funciones a bordo de ambulancias o unidades móviles.
Explicó que su labor consistía en la atención inicial de pacientes en vía pública, en casos de accidentes TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 20 de tránsito, partos extrahospitalarios y otras emergencias, diferenciándose de los auxiliares que se desempeñan en urgencias u hospitalización por el tipo de paciente y el trabajo en calle, aunque las funciones asistenciales eran similares.
Indicó que los recorridos y desplazamientos se asignaban a través del Centro Regulador de Urgencias y Emergencias (CRUE) de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, que actuaba como despachador de las ambulancias. Aclaró que, si bien sus contratos eran suscritos con la Subred Norte, su labor estaba supeditada a las órdenes de dicha subred y a las instrucciones operativas del CRUE, según el convenio interadministrativo existente entre ambas entidades.
Añadió que en su equipo contaban con un coordinador, quien les asignaba los turnos y las órdenes de servicio, y que en el marco de las instrucciones impartidas por la Subred, se les instruía sobre la obligación de atender el radio de comunicación y acatar los requerimientos del despachador para la atención de pacientes. 6. En auto de mejor proveer del 12 de noviembre de 2025, la Sala advirtió la ausencia de prueba sobre la fecha y el medio de notificación del Oficio No. 20221100106211 del 16 de mayo de 2022 y, por ello, requirió a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. para que aportara dicha información; posteriormente, mediante oficio incorporado al expediente electrónico el 23 de enero de 2026, se allegó correo electrónico que acredita que el citado oficio fue notificado a la demandante el 5 de julio de 2022.
IV. CASO CONCRETO Dentro de las pruebas aportadas al plenario, certificación de 16 de mayo de 2023 y los contratos contentivos en el expediente administrativo, se advierte que la accionante suscribió con el Hospital Simón Bolívar hoy Subred integrada de servicios de Salud Norte E.S.E., un total de 5 contratos de prestación de servicios sin solución de continuidad entre el 10 de enero de 2018 hasta el 3 de octubre de 2021, así: No. CONTRATO Desde Hasta Objeto TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 21 1328 10/01/2018 31/01/2019 Auxiliar de enfermería - APH 976 01/02/2019 31/01/2020 Auxiliar de enfermería - APH 2799 01/02/2020 29/02/2020 Auxiliar de enfermería - APH 293410 01/03/2020 31/01/2021 Auxiliar de enfermería - APH 213911 01/02/2021 03/10/2021 Auxiliar de enfermería - APH Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá a estudiar cada uno de los elementos para efectos de establecer si se configuró o no una verdadera relación laboral entre la actora y la entidad demandada, así: i) Prestación personal del servicio: Examinadas las pruebas aportadas al proceso, se evidencia que la accionante prestó sus servicios a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E, por medio de contratos de prestación de servicios personales y que el objeto de los contratos era prestar sus servicios como Auxiliar de Enfermería en ambulancia básica o medicalizada, para el periodo comprendido entre el 10 de enero del año 2018 y el 03 de octubre del año 2021, en razón a que dentro de la planta de personal de la entidad no existía personal suficiente para satisfacer la totalidad de los requerimientos necesarios para cumplir con la misión de prestación del servicio de salud, como quedó consignado en sus cláusulas y estudios de conveniencia y oportunidad para llevar a cabo la contratación. Ahora bien, examinado el contenido de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se observa, tenía como obligaciones específicas en la prestación de servicios de Auxiliar de Enfermería en Ambulancia entre las que se destacan, las siguientes: 1).
Estar presente en el momento de entregar y recibir turno registrando las novedades correspondientes. 2). Participar en la actualizacion documental del servicio. 3). Diligenciamiento oportuno, completo y adecuado de los registros propios de la Atencion Prehospitalaria (Historia Clinica de valoracion y/ o traslado, formatos, consentimiento y desistimiento de traslado, Formulacion medica, cadena de custodia ) 4).
Realizacion de valoraciones y/ o traslados ordenados por el medico regulador del Centro 8 Archivo 009 del expediente digital. 9 Folio 1-5 archivo 011 del expediente digital. 10 Folio 6-24 archivo 011 del expediente digital. 11 Archivo 012 del expediente digital. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 22 Regulador de Urgencias y Emergencias CRUE. 5).
Realizacion de maniobras basicas y avanzadas para la estabilizacion de pacientes criticos por indicacion del medico regulador del Centro Regulador de Urgencias y Emergencias CRUE. 6). Desarrollar las actividades programadas, en los horarios asignados, segun cronogramas establecidos por la Unidad Funcional de APH Norte sin que estas superen las 12 horas continuas. 7).
Portar de manera decorosa las prendas institucionales acorde a lo establecido en el manual de imagen del CRUE junto con el carnet que lo acredita como colaborador de la Subred Norte E.S.E. 8). Cumplimiento de lo contemplado en el manual de bioseguridad. 9). Velar por la oportunidad, la pertinencia, continuidad, seguridad, racionalizacion y resolutivad en la atencion Pre Hospitalaria. 10).
Informe y registro oportuno de datos criticos 11). Reporte y registro de sucesos de seguridad 12). Adoptar los procesos, procedimientos, guias, instructivos, formatos, protocolos que se requieran para cabal el cumplimiento de las actividades. 13). Trato digno y humanizado tanto al cliente interno como externo 14).Cumplir con las disposiciones respectivas de seguridad del paciente, confdencialidad de la informacion que maneja de acuerdo al desarrollo de las actividades. 15).
Responder oportunamente a los despachos y/o llamados generados desde el Centro Regulador de Urgencias y Emergencias CRUE. 16). Aplicar las politicas de calidad de la institucion participando activamente en los procesos del sistema de gestion de calidad institucional. 17). Asistir a las reuniones y capacitaciones programadas por el referente y/ o la institucion. 18).
Registrar todos los desplazamientos realizados en la ambulancia Fallidos 5-20, Valoraciones y Traslados por medio del aplicativo designado para tal fn. 19). Capturar los soportes necesarios para realizar el debido proceso de la autorizacion y facturacion de los traslados y/o valoraciones. 20). Responder y asistir a las citaciones derivadas de los requerimientos de el SDQS, Novedades administrativas y Asistenciales generadas por el Centro regulador de Urgencias y Emergencias en Salud CRUE. 21).
Uso adecuado, racionalizacion y registro de insumos y/o medicamentos controlados o no. 22). Velar por que las areas donde son desarrolladas las actividades permanescan en las condiciones de higiene y presentacion, optimas para la prestacion del servicio. 23). Registro adecuado y oportuno de Kardex, elaboración de inventario y pedido de insumos. 24).
Verifcacion pre operacional del equipamiento biomedico y equipos de apoyo diagnostico. 25). Otras actividades asignadas de acuerdo al objeto del contrato y a las necesidades del servicio, las cuales pueden ser desempeñadas en cualquiera de las ambulancias Basicas o Medicalizadas de la Subred Norte E.S.E. ii) Remuneración: De los contratos de prestación de servicios que reposan en el expediente, se demuestra que la demandante en contraprestación al cumplimiento de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 23 sus actividades como Auxiliar de Enfermería APH, en contraprestación a sus servicios, percibió una remuneración (honorarios). iii) Subordinación: Sobre el tema, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en Sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, Radicación 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15), M.P. Dr. Carmelo Darío Perdomo Cuéter, retomó lo dicho en sentencia de 4 de febrero de 2016, con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, Radicado No. 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14), respecto a la subordinación, en la que precisó: ―De igual manera, en reciente decisión la Subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión‖.
Es así que, se presume que hay subordinación cuando se exige el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se imponen reglamentos, y adicionalmente la labor es inherente a la entidad. La demandante en el interrogatorio de parte señaló que trabajó para la Subred Norte E.S.E. en Atención Prehospitalaria (APH), atendiendo emergencias en vía pública a bordo de ambulancias bajo coordinación del CRUE y siguiendo instrucciones operativas de la entidad.
Señaló que sus turnos y órdenes de servicio eran asignados por un coordinador y que debía acatar las directrices del despachador. Respecto a las actividades que desarrolló la demandante como Auxiliar de Enfermería de ambulancia debe decir la Sala que del contenido de los contratos de prestación de servicios, se extracta que debía prestar una atención directa a los pacientes de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.SE mientras se trasladaba al hospital asignado, debía realizar la valoración ordenada por el médico dentro de las que le competía realizar maniobras básicas y avanzadas para la estabilización de pacientes críticos y le correspondía el diligenciamiento oportuno de historia clínicas de valoración, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 24 formatos, consentimientos, entre otros.
Bajo tal escenario, no podía ausentarse de sus labores. Vale la pena resaltar, que de acuerdo a las reglas de la experiencia y la sana crítica, un Auxiliar de Enfermería, está sometido a las órdenes del Jefe de enfermería y del Médico tratante y debe utilizar los insumos, aparatos y elementos de trabajo que eran suministrados por el hospital para desarrollar su labor y realizar una atención integral al paciente dentro de la ambulancia, sobre los cuales a su vez debía ejercer un control directo, debido cuidado y realizar el proceso de asepsia y bioseguridad para su uso y su entrega con inventario a la finalización del contrato como quedó pactado en los mismos.
En suma, para el desarrollo de las actividades que debían ser ejecutadas por la demandante, aquella carecía de completa autonomía e independencia. Es más, por la naturaleza misma del servicio prestado, se descarta que la accionante gozara de autonomía para desarrollar sus tareas, habida cuenta que tenía que obedecer las directrices dadas por los médicos, sin que en ningún momento pudiese ausentarse en el ejercicio de sus labores, dada la naturaleza de su actividad.
Al respecto, el Consejo de Estado ha manifestado en reiterada jurisprudencia que los contratos de prestación de servicios suscritos entre entidades públicas y auxiliares de enfermería tienen el presupuesto de subordinación y dependencia, el cual debe ser desvirtuado por la entidad demandada. En la sentencia R. No. 13001-23-31-000-2012-00233-01(2820-14) del 21 de abril de 2016, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo manifestó que no es posible hablar de autonomía de las auxiliares de enfermería que prestan sus servicios a una entidad pública: ―no puede definir en qué lugar presta sus servicios ni en que horario, es más, su labor de coordinación de las demás enfermeras y la obligación de suministro de medicación y vigilancia de los pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, previamente informada, pues pondría en riesgo la prestación del servicio de salud, o sea, que existe una relación de subordinación.‖ Además, respecto a esta presunción de subordinación, también consideró que: ―dicha presunción existe en atención a que por regla general se debe tener en cuenta que a los médicos les corresponde direccionar a las enfermeras y emitir órdenes tendientes a que estas ejecuten un cuidado particular a cada paciente en los centros de salud‖, lo que deja TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 25 entrever que entre médicos y enfermeras existe más que una coordinación de actividades.
Conforme a la sentencia R. No. 23001-23-33-000-2013-00300-01(2396-16) del 5 de julio de 2018, el Consejo de Estado consideró en el caso particular que le corresponde a la E.S.E demandada demostrar que la labor de auxiliar de enfermería correspondió a actividades esporádicas, pues, para esta corporación la generalidad es que dicha actividad es de carácter permanente, debido a que ésta es una actividad: ―necesaria para la prestación eficiente del servicio público esencial de salud‖.
Lo anterior, en concordancia con lo dispuesto en diversas sentencias del Consejo de Estado donde se enuncia que debe ser el demandado quien desvirtúe el carácter permanente de la actividad de auxiliar de enfermería para la institución prestadora de salud: en concordancia con las sentencias R. No. 13001-23-31-000-2012-00233- 01(2820-14) del 21 de abril de 2016;
R. No. 52001-23-31-000-2002-00991-01(1425-15) del 17 de mayo de 2018; R. No. 68001-23-33-000-2014-00483-01(0265-16) del 17 de octubre de 2018; R. No. 81001-23-33-000-2013-00118-01(0973-16) del 26 de octubre de 2017. Así, el escenario que se viene de ilustrar da cuenta de la existencia del elemento de la subordinación que se presentó en la ejecución de las labores de enfermera por parte de la señora Mayerly Quitian Méndez, dado que no se vislumbra en el plenario la autonomía e independencia en el desarrollo de las funciones llevadas a cabo por ella, mismas que también eran ejercidas por funcionarios de planta que resultó insuficiente, lo que envolvió en sí una permanente subordinación y dependencia sobre la forma cómo debía darse la prestación del servicio contratado, respecto de cuándo, dónde y cómo debía prestarse.
Por otra parte, está demostrado que las actividades desarrolladas por la actora son propias del objeto o naturaleza de la entidad, y es bien sabido que el simple hecho de que se haya mantenido un contratista para cumplir funciones transitorias de la entidad, no basta para crear en vínculo laboral; empero cuando no hay temporalidad ni excepcionalidad; o si tales labores podían ser desempeñadas por el personal de planta de la institución, se rompe la generalidad de una simple contratación bajo la égida del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por tratarse de actividades propias y misionales de la entidad.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 26 Igualmente las pruebas allegadas al expediente dan cuenta que las funciones desempeñadas por la accionante no fueron de carácter transitorio o esporádico, característica propia de los contratos de prestación de servicios, sino que, por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo como lo demuestran los contratos que fueron celebrados entre las partes desde el 10 de enero de 2018 hasta el 3 de octubre de 2021 sin interrupciones en la prestación del servicio, es decir, por más de tres (3) años consecutivos, lo que constituye un indicio claro de que, bajo la figura de órdenes de prestación de servicios, se dio en realidad una relación de tipo laboral.
De todos modos, la insuficiencia de personal para esas funciones propias de la entidad catalogadas como asistenciales consignada en cada uno de los contratos debió llevarla a priori a modificar la planta de personal e incluir los cargos requeridos en forma definitiva o temporal, tal como autoriza la Ley 909 de 2004, más no recurrir al contrato de prestación de servicios, con clara desnaturalización, como ha ocurrido.
Así mismo, se conoce en el expediente que las actividades propias de los contratos debían ejecutarse de forma personal - sin lugar a cesión alguna-, y con los elementos brindados por la entidad. De ahí que, está demostrado que las actividades desarrolladas por la demandante son propias del objeto o naturaleza de la entidad, y es bien sabido que el simple hecho de que se haya mantenido un contratista para cumplir funciones transitorias de la entidad, no basta para crear en vínculo laboral; empero cuando no hay temporalidad ni excepcionalidad; o si tales labores podían ser desempeñadas por el personal de planta de la institución, se rompe la generalidad de una simple contratación bajo la égida del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por tratarse de actividades propias y misionales de la entidad.
En este punto, debe precisarse que según el Decreto 1876 de 1994, el objetivo de las Empresas Sociales del Estado es la prestación de servicio de salud a cargo del Estado12, y tienen como objetivos13 los siguientes: (a) Producir servicios de salud eficientes y efectivos que cumplan con las normas de calidad establecidas, de acuerdo con la reglamentación que se expida para tal propósito;
(b) Prestar los servicio de salud que la población requiera y que la Empresa Social, de acuerdo con su desarrollo y recursos 12 Art. 2 13 Art. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 27 disponibles pueda ofrecer; (c) Garantizar mediante un manejo gerencial adecuado, la rentabilidad social y financiera de la Empresa Social;
(d) Ofrecer a las Entidades Promotoras de Salud y demás personas naturales o jurídicas que los demanden, servicios y paquetes de servicios a tarifas competitivas en el mercado; (e) Satisfacer los requerimientos del entorno, adecuando continuamente sus servicios y funcionamiento y (f) Garantizar los mecanismos de la participación ciudadana y comunitaria establecidos por la ley y los reglamentos.
Esta Sala de Decisión considera que los elementos probatorios recaudados en este proceso permiten afirmar que las funciones desempeñadas por la accionante acorde con los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, aluden a una función inherente, permanente, necesaria y obligatoria de la entidad demandada. Por manera que las actividades desarrolladas en tal sentido no fueron de carácter temporal, transitorio o esporádico, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, tuvieron vocación de permanencia, pues se trató de un periodo de más de 3 años, en el que demostró se desdibujó la naturaleza de este tipo de contratación. Conforme a lo expuesto, considera este Tribunal que la labor desarrollada por la accionante en cada uno de los periodos de vinculación tenía características propias de un empleo de carácter permanente, que requería una ejecución continua y era primordial para el funcionamiento de la institución hospitalaria, puesto que el servicio de ambulancia se comprende y es esencial para el cumplimento de la prestación del servicio de salud de un hospital.
De otra parte, se recuerda que conforme al numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, uno de los requisitos esenciales del contrato de prestación de servicios es su temporalidad, pues la norma citada dispone que aquellos se celebran por el término estrictamente indispensable. La circunstancia de celebrar contratos de prestación de servicios para realizar labores de carácter permanente, contraría la naturaleza propia de aquellos, así como la razón para la cual fueron concebidos en la Ley 80 de 1993, y permitiría inferir que esta modalidad de contratación fue utilizada para disfrazar una relación laboral y eximirse del pago de las prestaciones sociales a los trabajadores.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 28 Lo anterior, por cuanto, como lo prevé la parte final del artículo 2º del Decreto 2400 de 196814, ―[p]ara el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones‖.
Esta prohibición fue replicada por el artículo 7º del Decreto 1950 de 197315 y por el artículo 1º del Decreto 3074 de 200816 que modificó y adicionó el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968. El inciso final del artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, con la modificación introducida por el artículo 1º del Decreto 3074 de 2008, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, en la que precisó que la permanencia en un contrato de prestación de servicios es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral17, y adicionalmente expuso los criterios que permiten diferenciar una relación laboral de una por prestación de servicios: ―La jurisprudencia colombiana permite establecer algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios.
Son estos: i) Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral; ii) Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública; iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos 14 “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones”. 15 “Artículo 7º.- Salvo lo que dispone la ley para los trabajadores oficiales, en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto Nacional.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad”. 16 “ARTICULO 1. Modifícase y adiciónase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2. quedará así: (…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. 17 “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 29 referimos a una verdadera relación laboral; iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual; v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral.
(Negrilla fuera de texto). Para este Tribunal es claro que lo que le correspondía hacer a la ESE era abrir una convocatoria con el fin de suplir ese déficit en la planta de personal de la entidad respecto del cargo Auxiliar área salud código 412 grado 17 del nivel asistencial, o crear temporalmente los suficientes que permitieran atender debidamente el objeto misional del hospital, y no acudir a la figura ficticia de contratos de prestación de servicios.
Sobre el indicio de una relación laboral cuando se prolonga en el tiempo una designación mediante contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", en sentencia de veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 81001-23-33-000-2013-00041-01(3018-14), Consejero ponente: Rafael Francisco Suarez Vargas, sostuvo que ello ―No se trató, entonces, de una relación o vínculo de tipo esporádico u ocasional, sino de una verdadera relación de trabajo que, por ello, requirió de la prestación del servicio por un periodo superior a cinco años, constituyéndose en un indicio claro de que bajo la figura del contrato de prestación de servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral, en idénticas condiciones a los funcionarios de planta de la entidad‖.
En ese orden de ideas, se desvirtuó el carácter temporal de la labor contratada al probarse: 1) El criterio funcional, porque la función contratada, es decir, la de Auxiliar de Enfermería en ambulancia está referida a las que debía adelantar la entidad pública como propia pues nótese que las tareas asignadas repercuten en todas las áreas de las especialidades de medicina. 2) La no excepcionalidad de la labor desarrollada por la actora, porque se trató de una vinculación que se extendió aproximadamente por más de 3 años, entre las mismas partes y con las mismas obligaciones. 3) El criterio de la continuidad, porque la vinculación se realizó mediante contratos de prestación de servicios sucesivos sin interrupciones a partir del 10 de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 30 enero del año 2018 y el 3 de octubre del año 2021 para desempeñar funciones del giro ordinario de la entidad, de carácter permanente y sin autonomía en el ejercicio de la labor18.
En efecto, evidencia la Sala que la relación con la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte, fue prolongada en el tiempo, lo que permite ver que la contratación se adelantó con el ánimo de utilizar los servicios de la actora de modo permanente, lo que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y remuneración deja entrever la existencia de una verdadera situación laboral19, pero con desconocimiento de los derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable de la accionante.
En suma, tal y como lo hizo la Juez de primera instancia, se debe dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades instituido en el artículo 53 de la Constitución Política, por cuanto fueron acreditados los elementos que tipifican una verdadera relación de tipo laboral, al encontrarse desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios y probados los elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la contraprestación y la continuada subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad.
En este punto, se advierte que la a quo, dispuso el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales comunes y ordinarias tales como como cesantías, intereses de cesantías, primas, subsidios y en general todas aquellas devengadas por los servidores de planta que desempeñaban las mismas funciones que ella realizó, esto es, la auxiliar área salud código 412 grado 17, exceptuando los emolumentos extralegales y convencionales.
No obstante, la Sala no comparte esta orden en su totalidad. De un lado, porque no hay lugar a reconocer los interese sobre las cesantías, teniendo en cuenta que es un emolumento que surge de la declaratoria de la relación laboral, situación que solo se consolida con el eventual fallo que declara desnaturalizada la vinculación contractual.
De otro lado, no se especificó, que primas y subsidios correspondía reconocer. También dispuso las diferencias salariales, éstos sobre los que no está de acuerdo esta 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, en Sentencia de 26 de octubre de 2017. Radicación número: 81001-23-33-000-2013-00118-01(0973-16) 19 Criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-614 de 2009, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 31 colegiatura, ello porque el hecho que se declare la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos y de lugar al pago de prestaciones sociales a quien fue vinculado bajo esta modalidad, no por ello, adquiere el derecho que se le otorgue la calidad de empleado público, pues deben darse los presupuestos de nombramiento y su posesión, por lo tanto, no hay lugar a pagar los salarios.
De tal manera que no procede ordenar el pago de diferencias salariales, siguiendo, además, la posición jurisprudencial unificada del Consejo de Estado, ratificada en providencia del cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 81001-23-39-000-2016-00118-01(1717-18), que indicó: ―Tampoco es dable reconocer las diferencias salariales que podrían existir entre los servidores de planta que prestaban el servicio de auxiliares de enfermería y lo devengado por la accionante, por cuanto acceder a ello sería, como ya se dijo, otorgarle la calidad de empleada pública que no tiene; por ende, no es beneficiaria de todas las condiciones salariales a las que tendría derecho el personal vinculado a la planta de la entidad demandada20. …‖ (Negrilla y subraya de la Sala) Conforme lo ha indicado el Consejo de Estado, la demandante tiene derecho solo al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que para el momento de los hechos devengaba su cargo análogo y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, salvo las extralegales.
Así las cosas, atendiendo lo que se viene de exponer, se modificará el numeral tercero. Dicho numeral también se adicionará en el sentido de precisar que las prestaciones sociales son las consagradas en el artículo 5° del Decreto 1045 de 1978, siempre y cuando hayan sido devengadas y no correspondan a una entidad de 20 En similares términos concluyó esta Corporación, en sentencia de 7 de noviembre de 2018, sección segunda, subsección A, expediente 66001-23-33-000-2013-00088-01 (115-14), C. P. Gabriel Valbuena Hernández: «Las denominadas “diferencias salariales”.
La pretensión procura el reconocimiento de una especie de equivalencia entre la asignación mensual establecida en la nómina de la entidad pública para los cargos de planta, y la que fue contratada y pagada al demandante con fundamento en las vinculaciones de prestación de servicios, lo que resulta improcedente por las razones expuestas de tiempo atrás por esta corporación, de acuerdo con las cuales dicha equivalencia o equiparación se descarta.
Ha sostenido: “Sin embargo y como se precisó, el simulado contrato de prestación de servicios docentes suscrito con la demandante, pretendió esconder una vinculación de derecho laboral público, a pesar de que, como se explicó, la actora no puede ser considerada empleada pública docente, desconociendo el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la C.P., y ocasionando unos perjuicios que deben ser resarcidos a la luz del artículo 85 del C.C.A. Debe decirse que no es posible ordenar el reconocimiento de las diferencias salariales entre lo que se canceló a la demandante en virtud de los contratos y el salario devengado por los servidores públicos docentes departamentales y nacionales porque las asignaciones salariales en el caso de los docentes dependen de las condiciones particulares demostradas por cada uno de ellos, y porque aceptada la existencia del contrato realidad, debe también aceptarse como válido el pacto que las partes hicieron de la remuneración, por ello no se ordenará el pago de diferencia salarial alguna. […]”.
Lo que permite concluir que en este aspecto de su demanda no tienen razón, por lo que la petición será negada». TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 32 previsión21, que para el momento de los hechos devengaba su cargo análogo y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social.
Aclarado lo anterior, conviene señalar que de acuerdo a la posición adoptada por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo22, como la relación laboral que se reconoce deviene de los contratos estatales pactados, el valor estipulado en ellos constituye el parámetro objetivo para la liquidación de las prestaciones a que tiene derecho el trabajador.
Por lo tanto, como quiera que la a quo no hizo precisión al respecto, también este aspecto será incluido en el precitado numeral a modificar. Sobre las cotizaciones a seguridad social en pensión. Sobre los porcentajes correspondientes las cotizaciones para seguridad social en pensiones, debe darse aplicación a las previsiones de la Ley 100 de 1993, artículo 17 (modificado por la ley 797 de 2003), en virtud del cual, "Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen".
A su turno, el artículo 20 ibídem, establece que "Los empleadores pagarán el 75% de la cotización total y los trabajadores el 25% restante", es decir que la entidad solo deberá pagar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje del 75% del total del aporte pensional mensual que haya hecho. 21 ARTÍCULO 5.
De las prestaciones sociales. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2 de este Decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales: (Ver Sentencia 2014-00099 de 2020 Consejo de Estado) a) Asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria; b) Servicio odontológico; c) Vacaciones; d) Prima de vacaciones; e) Prima de navidad; f) Auxilio por enfermedad; g) Indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional; h) Auxilio de maternidad; i) Auxilio de cesantía; j) Pensión vitalicia de jubilación;
(Ver Sentencia del Consejo de Estado No. 20001-23-39-000-2015-00211-01 de 2017) l) Pensión de retiro por vejez; m) Auxilio funerario; n) Seguro por muerte. 22 En la Sentencia de Unificación de 25 de Agosto de 2016, y también en las Sentencias proferidas por la Subsección “B”, de 14 de septiembre y 17 de octubre de 2017, radicaciones Nos. 68001-23-31-000-2010-00056-01(2543-14) y 52001-23-33-000-2014-00062-01(4095- 15), Consejeros Ponentes: Dres.
Carmelo Perdomo Cuéter y Sandra Lisset Ibarra Vélez. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 33 En la sentencia de unificación proferida por el H. Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016, se determinó la obligación del Juez de lo contencioso administrativo de pronunciarse respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre la accionante y la agencia estatal accionada, y comoquiera que fue solicitado como pretensión, es acorde con la orientación jurisprudencial ordenar a la entidad demandada que efectúe los aportes al sistema de seguridad social en pensión que se encuentren pendientes, sin que sobre esta obligación opere el fenómeno jurídico de la prescripción. Para tal efecto, se debe considerar que la contratista, en cumplimiento de sus obligaciones realizó cumplidamente los respectivos aportes a pensión, pero las cotizaciones no se efectuaron sobre el 100% del valor bruto del contrato (artículo 23 del Decreto 1703 de 2002), razón por la cual en aras de garantizar los derechos pensionales de la demandante, debe ordenarse que la entidad demandada efectúe con destino al sistema de seguridad social en pensiones (al fondo indicado por la actora) las cotizaciones por el monto que hicieren falta y por todo el tiempo en que se declara la existencia del vínculo laboral, teniendo como base de cotización la totalidad de los honorarios, y no el salario devengado por el auxiliar del área salud código 412 grado 17, como lo dispuso el juez de primer grado, lo que impone modificar el numeral cuarto. V. PRESCRIPCIÓN Sobre el particular, el H. Consejo de Estado en Sentencia CE-SUJ2 No. 5 de 2016 proferida por la Sección Segunda el 25 de agosto de 2016, con ponencia del Consejero Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), en la que se trató el tema debatido y en detalle lo atinente al fenómeno de la prescripción del derecho reclamado23.
Así entonces, los criterios allí establecidos, 23 (…) Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.
(…) Por último, resulta oportuno precisar que la imprescriptibilidad de la que se ha hablado no opera frente a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional, por lo tanto, la Administración deberá determinar mes a TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 34 serán acogidos en su integridad, por tratarse de una sentencia de unificación proferida por el Máximo Tribunal de esta jurisdicción, por consiguiente, en aquellos eventos en los que se busca declarar la existencia de una relación laboral y el consecuente restablecimiento del derecho, el término de prescripción consagrado en el Decreto 3135 de 1968, para los derechos que surgen de la declaratoria de una relación laboral, debe contarse dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo contractual respecto del que pretendían que se declarara la existencia del derecho, excluyendo de su aplicación aquellas prestaciones que son de naturaleza pensional, como lo son los aportes para el sistema de seguridad social.
Por manera, cuando se prueba la existencia de una relación laboral pero la reclamación se presenta después de pasados los 3 años contados desde la terminación del vínculo contractual, prescribe el derecho a reclamar las primas, bonificaciones y demás emolumentos, con excepción de los aportes a pensión. Igualmente, en la citada providencia se estimó que ―en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.‖ Igualmente, se orientó que en cada caso concreto se debe establecer si se cumplió o no el término de la solución de continuidad en la relación laboral, que es de 15 días hábiles24, para determinar si la prescripción se debe empezar a contar desde la fecha de finalización del último contrato de prestación de servicios, cuando no hay solución de continuidad, o de cada uno de ellos si es que se superó dicho término. No obstante, en reciente pronunciamiento de unificación por importancia jurídica SUJ- 025-CE-S2-2021, proferido el 9 de septiembre de 2021 por la Sala Plena Sección Segunda del Consejo de Estado, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, ante la disparidad de criterios que existían al interior de esa Corporación, así como de los tribunales y juzgados mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. 24 Decreto ley 1045 de 1978.
“ARTICULO
10. DEL TIEMPO DE SERVICIOS PARA ADQUIRIR EL DERECHO A VACACIONES. …Se entenderá que hubo solución de continuidad cuando medien más de quince días hábiles de interrupción en el servicio a una y otra entidad.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 35 administrativos para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, acogió el término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre éstos que viene aplicando la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la noción de «interrupciones amplias, relevantes o de gran envergadura».25 Para el efecto, estableció la siguiente regla: ―168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario‖.
Del mismo modo, precisó que ―… la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada. En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral‖.
(Subraya extratexto) Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, ordenó a los operadores judiciales, atender las siguientes recomendaciones: ―152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse‖. 25 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral; sentencia número SL981-2019, de 20 de febrero de 2019.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 36 Acogidos los criterios jurisprudenciales antes citados, en el presente asunto, cotejados los medios documentales de prueba allegados al expediente, se confirma que la activa, reclamó ante la entidad demandada, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de los contratos de prestación de servicios suscritos el día 29 de abril de 2022 y según se evidencia en relación de los contratos elaborada en esta providencia, el último contrato celebrado con la parte actora culminó el 3 de octubre de 2021, lo que significa que no se configuro el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho, de acuerdo a las reglas trazadas en la mencionada providencia unificatoria.
Tampoco se advirtió una ruptura alguna, ya que de acuerdo a lo plasmado en cuadro elaborado a folio 20 de esta providencia, se evidencio una vinculación continua sin solución de continuidad. Así las cosas, comparte este Tribunal la decisión de la Juez de primera instancia, respecto que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el tiempo comprendido entre el 10 de enero de 2018 hasta el 3 de octubre de 2021, salvo las interrupciones advertidas.
Por último, se tiene que la entidad expidió el acto administrativo acusado el 16 de mayo de 2022, el cual fue remitido al correo electrónico del apoderado de la parte actora el 5 de julio de ese mismo año26. Posteriormente, la demanda fue radicada el 21 de septiembre de 2022, de manera que se concluye que no se configuró el fenómeno de la caducidad.
VI. COSTAS El Consejo de Estado en fallo donde fue consejero Ponente el Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, del veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025)27, sobre la condena en costas, señaló: ―Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202128 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte demandante en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia.‖ Así las cosas, la Sala considera que la referida normativa deja a disposición del 26 Expediente electrónico. 134RtaSubRed.pdf. 27 Consejo de Estado, sentencia del 20 de marzo de dos mil veinticinco 2025, C.P Jorge Iván Duque Gutiérrez, Radicado: 25000-23-42- 000-2016-01127-01 (3406-2021), 28 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 37 juez la procedencia o no de la condena en costas, pero para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues la imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella adolece de temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo; y, por lo tanto, al no comprobarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
(…)‖ Así las cosas, si bien el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, ordena pronunciarse en materia de costas, ello no implica que necesariamente deba ser en forma condenatoria, es decir que, no procede su imposición de manera automática. En este caso, no se observa que se hayan causado, ni que la parte vencida haya actuado con de abuso del derecho, mala fe o temeridad, razón por la cual, no ha lugar a imponer condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección "C", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. - SE CONFIRMA PARCIALMENTE la Sentencia escrita proferida por el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá - Sección Segunda, el 26 de mayo de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por la señora Mayerly Quitian Méndez contra la Subred Integrada de servicios de Salud Norte E.S.E., por las consideraciones antes expuestas.
Segundo. -MODIFICAR los numerales TERCERO y el primer literal del CUARTO, quedando así:
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Subred Integrada de servicios de Salud Norte E.SE. a reconocer y pagar en favor de la señora Mayrely Quitian Méndez, identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 1.022.961.534, las prestaciones sociales legales que se reconocen a los empleados de la Entidad que desempeñaban similar labor como Auxiliar de enfermería (Auxiliar Área de Salud código 412 grado 17 y que éste hubiere causado, tomando como base para su liquidación el valor de los honorarios de los respectivos contratos de prestación de servicios, por el tiempo en que se declaró la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente No. 2022-00376 38 existencia de la relación laboral, esto es, desde el 10 de enero de 2018 al 3 de octubre de 2021, conforme el cuadro elaborado y explicado en la parte motiva.
La entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, deberá determinar las prestaciones sociales ordinarias, esto es, las estipuladas en el artículo 5° del Decreto 1045 de 1978, que serán objeto de liquidación a favor del accionante en igualdad de condiciones que el empleado de planta análogo que desarrolle similares funciones, siempre que cumpla con los presupuestos legales.
En armonía con lo anterior, se excluyen los intereses a las cesantías y en general todas aquellas primas y subsidios que no se encuentren contenidas en la citada norma.
CUARTO: Se condena a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE a determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes a pensión que se debieron efectuar y los realizados por la contratista y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por ese concepto solo en el porcentaje que le correspondía como empleador teniendo en cuenta el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el 100% de los honorarios), mes a mes, esto por todo el tiempo que duró la relación contractual, es decir, del 10 de enero de 2018 al 3 de octubre de 2021.
Tercero. - Sin costas en la instancia. Cuarto. -Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado por la Sala en Sesión de la fecha No.___ SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Firmado electrónicamente MIRTHA ABADIA SERNA CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL Firmado electrónicamente Ausente con permiso Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los suscritos Magistrados en la Plataforma ―SAMAI‖.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.