TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN F MAGISTRADA PONENTE: BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS Bogotá D.C., veinte de febrero de dos mil veintiséis (2026) Acción: Tutela Radicado Nro: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Accionados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Consejo Nacional Electoral Tema: Debido proceso y goce efectivo del derecho a la participación política Procede la Sala a decidir en primera instancia la acción de tutela presentada por la señora María Fernanda Carrascal Rojas contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.
I. DE LA SOLICITUD DE TUTELA1 La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la participación política, debido proceso, igualdad, y asociación política del Movimiento Político Colombia Humana y de sus militantes, los cuales estima vulnerados por el Consejo Nacional Electoral en el trámite de reconocimiento de la fusión con el Movimiento Político Pacto Histórico.
La señora Carrascal Rojas afirma que se afectan sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, igualdad y no discriminación por razones políticas, participación política y a elegir y ser elegida, así como a la libertad de asociación política, en armonía con los principios de pluralismo, democracia participativa y confianza legítima, como candidata elegida democráticamente el 26 de octubre de 2025 mediante consulta interpartidista como cabeza de lista a la Cámara de Representantes por Bogotá en la coalición Pacto Histórico, la negativa de la fusión y la revocatoria de la inscripción de listas por parte del Consejo Nacional Electoral. 2.
Pretensiones orientadas a remover el obstáculo administrativo 2.1 Que se ordene al Consejo Nacional Electoral dejar sin efectos, o modificar en lo pertinente, las Resoluciones 09673 del 17 de septiembre de 2025, 10211 del 15 de octubre de 2025 y 10227 del 16 de octubre de 2025, en cuanto condicionan, niegan o suspenden el reconocimiento de la fusión del Movimiento Político Colombia Humana en el Movimiento Político Pacto Histórico. 2.2 Que se ordene al CNE adoptar una decisión de fondo, completa y definitiva sobre la solicitud de fusión, dentro del término perentorio que señale el juez constitucional, atendiendo a la inmediatez del calendario electoral y evitando una afectación irreparable de los derechos políticos de la colectividad y de la ciudadanía. 3.
Pretensión sobre interpretación constitucional y convencional obligatoria 1 Archivo No. 3 del expediente digital. Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 2 3.1 Que se ordene al CNE realizar el control de convencionalidad para el caso concreto frente a la restricción contenida en el artículo 14 de la Ley 1475 de 2011, por contradicción con: los puntos 2 y 2.3.1.1 del Acuerdo Final (Acto Legislativo 02 de 2017), el derecho a la participación política (art. 40 C.P.), el principio de buena fe estatal en la implementación normativa del Acuerdo Final, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y los estándares interamericanos de apertura democrática y remoción de obstáculos a la participación política. 4.
Pretensiones sobre el tratamiento igualitario y la carga sancionatoria 4.1 Que se ordene al CNE otorgar el mismo tratamiento que fue concedido al PDA, UP y PCC respecto de la terminación de los procesos sancionatorios en curso, evitando un trato desigual o discriminatorio hacia Colombia Humana. 5. Pretensión relacionada con la inminencia electoral y la eficacia material de la tutela 5.1 Que se ordene al CNE adoptar las medidas necesarias para asegurar que la fusión sea reconocida antes del 8 de febrero de 2026 fecha de finalización del periodo de modificación de la inscripción de candidaturas (art. 30 Ley 1475 de 2011), garantizando así la participación efectiva del Pacto Histórico y sus fuerzas integradas.
Como medida provisional solicita que se ordene al Consejo Nacional Electoral lo siguiente: Ordenar al Consejo Nacional Electoral (CNE) que, en un plazo perentorio de doce (12) horas, adopte una decisión de fondo, completa y definitiva sobre la solicitud de fusión, atendiendo a la inmediatez del calendario electoral y evitando una afectación irreparable de los derechos políticos de la colectividad y de la ciudadanía, frente a la negativa, condicionamiento o suspensión del reconocimiento de la fusión del Movimiento Político Colombia Humana en el Movimiento Político Pacto Histórico.
Ordenar al Consejo Nacional Electoral (CNE) que se abstenga de emitir cualquier decisión de revocatoria de la inscripción de las listas de fondo dentro de los procesos de revocatoria que se adelanten contra la lista por coalición PACTO HISTÓRICO BOGOTÁ, por cuanto la negatoria de adelantar la fusión y la sanción ante la posibilidad de coaligarse representa una barrera insuperable para el ejercicio de los derechos políticos y colectivos.
Ordenar la suspensión inmediata de los efectos jurídicos de las revocatorias que se tramiten por el CNE que incidan en la reforma, anulación o invalidación de listas, hasta tanto se resuelva de fondo la presente controversia. Hechos La Sala los resume en los siguientes términos: La accionante afirma que el 13 de junio de 2025 los partidos Movimiento Político Colombia Humana (CH), Unión Patriótica (UP), Polo Democrático Alternativo (PDA), Partido Comunista Colombiano (PCC), Partido Progresistas (PP) y la Minga Indígena Social y Popular solicitaron ante el Consejo Nacional Electoral (CNE) el reconocimiento de la personería jurídica del Movimiento Político Pacto Histórico (PH), como resultado de un acuerdo de fusión entre dichas organizaciones.
Relata que mediante la Resolución No. 09673 del 17 de septiembre de 2025, el CNE aprobó la fusión del Polo Democrático Alternativo, el Partido Comunista Colombiano y la Unión Patriótica, condicionada a la culminación de procesos administrativos sancionatorios y fijando como fecha límite para decidirlos el 8 de noviembre de 2025. Señala que la solicitud de fusión de Progresistas y de la Minga Indígena Social y Popular fue rechazada Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 3 por carecer de personería jurídica, y que Colombia Humana no fue admitida en la fusión por incumplimiento del quórum previsto en el artículo 72 de sus estatutos.
Expone que, según lo consignado en esa resolución, el CNE sostuvo que la fusión de Colombia Humana requería decisión de la Asamblea Nacional con quórum de dos terceras partes de los afiliados y que, aunque el movimiento registraba más de 114.000 afiliados, solo concurrieron 1.280, por lo que concluyó que no se cumplía el quórum deliberatorio.
Afirma que no se otorgó oportunidad de subsanar ese requisito, pese a existir la intención de fusionarse. Manifiesta que, en respuesta a lo anterior, Colombia Humana convocó a asamblea extraordinaria el 21 de septiembre de 2025 para modificar el artículo 72 de los estatutos y ratificar la fusión, que previamente había sido aprobada en la segunda Asamblea Ordinaria celebrada los días 17 y 18 de agosto de 2024.
Relata que (i) el 22 de septiembre de 2025 los representantes legales de los partidos del acuerdo de fusión interpusieron recurso de reposición contra la Resolución No. 09673 del 17 de septiembre de 2025, (ii) que dicho recurso fue resuelto mediante Resolución 10211 del 15 de octubre de 2025, en la cual el CNE planteó dos alternativas para subsanar la observación sobre quórum de Colombia Humana: cumplir el quórum estatutario original o modificar el artículo 72 de los estatutos en lo relativo al quórum requerido para aprobar la fusión. Afirma que Colombia Humana realizó Asamblea Nacional Extraordinaria en modalidad virtual, la cual se desarrolló en dos sesiones, esto es, el 21 de septiembre y el 16 de noviembre de 2025.
En la primera de ellas se aprobó la reforma del artículo 72, quedando el quórum fijado en la votación de dos terceras partes de los delegados asistentes y quórum del 35% de delegados acreditados. En la segunda sesión de la asamblea se ratificó la decisión de fusión. Dichas actuaciones fueron certificadas y acompañadas de listados de asistentes y grabaciones.
Señala que el trámite fue radicado ante el CNE el 18 de noviembre de 2025 bajo el número CNE-E-DG-2025-027756, con anexos en los que se acreditó (i) la aprobación de la necesidad de fusión en asamblea de agosto de 2024, (ii) la reforma estatutaria del 21 de septiembre de 2025 y (iii) la ratificación de fusión el 16 de noviembre de 2025.
El 26 de octubre de 2025 se realizó consulta interpartidista entre PDA, UP, PCC, Colombia Humana y Progresistas para seleccionar candidatos al Congreso. Menciona que la Registraduría Nacional, mediante boletín informativo 27 de las 08:43 p.m., informó resultados con participación de 379.545 personas, y que la accionante fue elegida cabeza de lista a la Cámara por Bogotá con 65.547 votos.
Afirma que, ante la falta de definición de la fusión, las colectividades acudieron a la figura de coalición e inscribieron listas ante la Registraduría Nacional del Estado Civil para las elecciones del 8 de marzo de 2026, lo cual consta en formulario E68. Expone que el CNE expidió la Resolución 11232 de 2025, publicada el 4 de diciembre de 2025, ordenando el registro de la modificación estatutaria del artículo 72 de Colombia Humana.
También señala que mediante Resolución 11232 de 2026 se reconoció igualmente la modificación del citado artículo. Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 4 Relata que el 15 de enero de 2026 el ciudadano Nicolás Farfán Namén solicitó la revocatoria de la inscripción de listas de Cámara avaladas por la coalición, radicado CNE-E-DG-2026- 001686, repartido al magistrado Álvaro Hernán Prada, quien lo desglosó en varios expedientes; para Bogotá asignó el radicado CNE-DG-2026-001196.
Mediante la Resolución 0748 del 2 de febrero de 2026 el CNE revocó la inscripción de la lista del Pacto Histórico por Valle del Cauca, aplicando el Concepto 8349 de 2021 y atribuyendo efectos retroactivos a la fusión, sin aplicar precedentes del Consejo de Estado ni test de proporcionalidad. Indica que esa decisión fue notificada el 2 de febrero y que el plazo para modificar listas vence el 8 de febrero de 2026, conforme a la Resolución 2581 de 2025 de la Registraduría y al artículo 32 de la Ley 1475 de 2011.
Manifestó que el 5 de febrero de 2026, en audiencia dentro del mismo radicado de revocatoria respecto de Bogotá, el CNE anunció la revocatoria de la inscripción de la lista y concedió un término de un día para sustentar recursos. Finalmente, afirma que el expediente de ratificación de la fusión fue separado en el radicado CNE-E-DG-2025-028362, asignado al magistrado Benjamín Ortiz, en el cual solo se ha formulado un requerimiento de documentos, respondido el 26 de enero, sin decisión de fondo hasta la fecha de presentación de la tutela.
Sostiene que el Consejo Nacional Electoral ha impuesto “una serie de restricciones institucionales que, consideradas en su conjunto, han terminado por vaciar de contenido el ejercicio efectivo de los derechos políticos” de los accionantes. Expone que el CNE negó la fusión plena de las organizaciones políticas que integran el Pacto Histórico, por existir unos procesos sancionatorios cuya decisión depende del mismo Consejo, ante lo cual los interesados debieron “acudir a mecanismos alternativos de articulación política, como la consulta interpartidista y la posterior inscripción de listas en coalición, con el propósito de garantizar la participación electoral”.
Empero, el CNE revoca esas inscripciones, aduciendo que se supera el umbral constitucional del 15% de votación. En resumen, se presenta vulneración por la imposibilidad de concretar una fusión política y la inminencia de la revocatoria de la lista inscrita en coalición. Al respecto, cita una serie de decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, relacionadas con los derechos políticos y afirma: Al aplicar el Concepto No. 8349 de 2021 y atribuir efectos retroactivos a la fusión para sumar votaciones históricas de las organizaciones fusionadas, el Consejo Nacional Electoral introdujo un criterio no previsto en la Constitución, contrario a su propia doctrina y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, vulnerando el principio de supremacía constitucional y restringiendo de manera ilegítima el derecho a conformar coaliciones políticas.
II. CONTESTACIÓN DE LAS ACCIONADAS 2.1. Registraduría Nacional del Estado Civil La Registraduría Nacional del Estado Civil precisó que los reproches planteados por la accionante se dirigen exclusivamente contra actos administrativos y determinaciones adoptadas por el Consejo Nacional Electoral, particularmente aquellas relacionadas con la Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 5 aplicación del artículo 262 de la Constitución Política, esto es, la declaratoria y efectos jurídicos del trámite de la fusión o coalición entre organizaciones políticas y la revocatoria de la inscripción de candidaturas a la Cámara de Representantes para las elecciones del 8 de marzo de 2026.
En consecuencia, sostiene que tales materias no se encuentran dentro del ámbito competencial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, sino que corresponden de manera exclusiva al Consejo Nacional Electoral, de conformidad con los artículos 108 y 265 de la Constitución Política y la Ley 1475 de 2011. La entidad explica que su intervención en el proceso electoral se circunscribió al ejercicio de funciones de verificación formal de los requisitos exigidos por las normas electorales para la inscripción de candidaturas.
Aseguró que esa actuación se limitó a constatar el cumplimiento de requisitos para aceptar la inscripción. Advierte que no tiene competencia para definir la validez constitucional de fusiones, coaliciones o acuerdos políticos, ni para decidir sobre la revocatoria de inscripciones, comoquiera que esto le compete únicamente al Consejo Nacional Electoral en ejercicio de su función constitucional de control y vigilancia de la actividad electoral.
Por tanto, afirma que no existe actuación u omisión atribuible a la Registraduría que pueda considerarse generadora de vulneración de los derechos fundamentales invocados. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no es el sujeto procesal llamado a responder por las presuntas afectaciones alegadas.
Para el efecto, explicó que en el trámite de tutela, al igual que en cualquier otro proceso, debe existir una adecuada identificación del extremo pasivo y una relación directa entre la conducta atribuida y la presunta vulneración, pero que cuando el demandado no es responsable de la acción u omisión que se señala como generadora del menoscabo de derechos fundamentales la tutela se hace improcedente, como en este caso.
En ese sentido, sostuvo que la accionante no aportó prueba alguna ni expuso una argumentación concreta que permita establecer cómo la Registraduría habría incurrido en la transgresión de los derechos invocados. Enfatizó el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, señalando que este mecanismo solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial o cuando, existiendo, se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Trajo a colación jurisprudencia constitucional que ha definido la tutela como un instrumento subsidiario, inmediato, sencillo y eficaz, pero que, pese a su informalidad, no releva al accionante de la carga de aportar elementos que permitan al juez constatar la veracidad de los hechos alegados. En relación con la carga de la prueba manifestó que le corresponde al actor demostrar, siquiera sumariamente, los hechos en que fundamenta su pretensión, a fin de que el juez pueda adoptar una decisión con plena certeza sobre la existencia de la amenaza o vulneración. Finalmente aseveró que al no demostrarse intervención decisoria, acción u omisión atribuible a la Registraduría en los actos cuestionados, ni acreditarse vulneración o amenaza concreta de derechos fundamentales derivada de su actuación, la acción de tutela resulta improcedente frente a esta entidad y debe declararse la falta de legitimación en la Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 6 causa por pasiva, sin perjuicio de que el juez constitucional analice las actuaciones del Consejo Nacional Electoral dentro del ámbito de sus competencias. 2.2.
Consejo Nacional Electoral El Consejo Nacional Electoral, por conducto de su apoderado judicial, solicitó que se declare su improcedencia y, en subsidio, que se nieguen las pretensiones, al considerar que no existe vulneración de derechos fundamentales que sea atribuible a esa entidad. Sostuvo que la acción constitucional no cumple el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la accionante dispone de medios de defensa judicial idóneos para controvertir las decisiones adoptadas en el marco de las actuaciones administrativas adelantadas por la autoridad electoral.
Señaló que el ordenamiento jurídico prevé el medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, incluso con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos cuestionados, por lo que la tutela no puede convertirse en un mecanismo alternativo o sustitutivo de dichas acciones.
Indicó que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención excepcional del juez constitucional como mecanismo transitorio. Afirmó que la accionante no demostró que la situación planteada no pueda ser atendida por el juez natural, ni que se configure una afectación grave, urgente e impostergable que justifique desplazar los medios ordinarios de defensa.
Alegó la configuración de carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que la controversia constitucional perdió sustento fáctico. Al respecto, considera que el hecho de que la colectividad involucrada anunció públicamente y manifestó la voluntad de modificar su inscripción, implica una aceptación tácita de la decisión administrativa y conduce a la sustracción de materia, en tanto cualquier orden de tutela carecería de eficacia real.
Sostuvo que, en tales condiciones, no puede emitirse un pronunciamiento de fondo, pues la situación que originó la solicitud de amparo se encuentra superada. Añadió que cuando desaparecen los fundamentos de hecho que motivan la tutela, la acción pierde su razón de ser y debe declararse la carencia actual de objeto. De otra parte, afirmó que no basta con invocar de manera general la afectación de los derechos a elegir y ser elegido, sino que corresponde demostrar de manera concreta cómo la decisión administrativa incurrió en un error jurídico o en falsa motivación. Indicó que tales cuestionamientos deben plantearse mediante las acciones contencioso administrativas previstas en la Ley, y no por vía de tutela, salvo que se acredite un perjuicio irremediable.
Manifestó que las resoluciones expedidas por el CNE constituyen actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, ejecutoriedad y obligatoriedad mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción competente. En consecuencia, sostuvo que no es procedente que el juez constitucional deje sin efectos decisiones vigentes y amparadas por dicha presunción, sin que medie pronunciamiento del juez natural.
Agregó que las actuaciones adelantadas se enmarcaron en las competencias constitucionales y legales de la autoridad electoral, dirigidas a garantizar el cumplimiento del régimen jurídico aplicable a las organizaciones políticas y a los procesos electorales. Afirmó que las eventuales inconformidades frente a la interpretación o aplicación de las Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 7 normas constituyen debates de legalidad que deben ser resueltos ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Finalmente, concluyó que no existe acción u omisión atribuible al Consejo Nacional Electoral que se traduzca en vulneración directa, cierta e inmediata de los derechos fundamentales invocados, razón por la cual solicitó rechazar la acción de tutela por improcedente y, en subsidio, negar las pretensiones formuladas. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia Esta Sala asume el conocimiento para tramitar y decidir el asunto en primera instancia, según el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, que consagran el derecho de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales. 3.2. Problema Jurídico Se contrae a determinar si la Registraduría Nacional del Estado Civil y/o el Consejo Nacional Electoral vulneran o amenazan los derechos fundamentales a la participación política, debido proceso, igualdad, y asociación política del Movimiento Político Colombia Humana y de sus militantes, y en particular de la señora María Fernanda Carrascal Rojas, al no adoptar una decisión de fondo, completa y definitiva sobre la solicitud de fusión del partido político Colombia Humana a Pacto Histórico, y ante la inminencia de la revocatoria de inscripción de la lista inscrita por la coalición “Pacto Histórico – Bogotá”.
Previo a ello, la Sala debe determinar si la acción de tutela resulta procedente. 3.3. Tesis de la Sala La Sala considera que la acción de tutela presentada por la señora María Fernanda Carrascal Rojas es improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad al existir otros medios ordinarios idóneos que permiten debatir jurídicamente la controversia aquí planteada.
Además, no se acreditó la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del Juez de Tutela. 3.4. Fundamentos legales y jurisprudenciales 3.4.1. Generalidades y procedencia de la acción de tutela La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada a través del Decreto 2591 de 1991, tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una Autoridad Pública o, en determinados casos, de los particulares.
Este mecanismo, que puede ser ejercido en todo momento y lugar, se tramita a través de un procedimiento preferente y sumario que se adelanta ante los Jueces, cuya procedencia se encuentra condicionada a que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial salvo que, existiendo este, la tutela sea utilizada como un mecanismo transitorio a fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
El objetivo específico de la acción es amparar de forma inmediata y con carácter perentorio, los derechos fundamentales que en un determinado caso presenten de manera ostensible Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 8 una violación o amenaza inminente de vulneración, mediante la declaración judicial de órdenes de efectivo y rápido cumplimiento a fin de que cese tal afectación. Señalan el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que el ejercicio de la tutela no es absoluto, pues está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa.
Así, aun siendo un determinado caso susceptible de ser tramitado por la vía ordinaria, excepcionalmente la acción será procedente frente al mismo siempre que se interponga como mecanismo transitorio para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. Frente a la configuración de un perjuicio irremediable para que la acción de tutela proceda excepcionalmente, independiente de si existe otro medio de defensa judicial, por considerarlo claro frente a este punto, la Sala considera preciso hacer referencia a lo que la H. Corte Constitucional ha considerado al respecto, entre otras, en la sentencia T-338 de 2015, así: (…) [E]sta Corte ha indicado que se puede interponer la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, definiendo dicho precepto en los siguientes términos: “[U]n perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen.”2 Esta Corporación también ha precisado los elementos configurativos del perjuicio irremediable, a saber: “A)… inminente: ‘que amenaza o está por suceder prontamente’.
Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. ( ) “B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.
( ) “C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. (…) “D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. ( )” (…) De otro lado, según la jurisprudencia constitucional, a pesar de la informalidad del amparo constitucional, el accionante que aduzca la existencia de un perjuicio irremediable debe demostrar los factores a partir de los cuales deriva dicho perjuicio, toda vez que la simple afirmación de su acaecimiento no es suficiente para justificar la procedencia la acción de tutela (…) (En negrilla por la Sala).
De acuerdo con lo anterior, la actividad del Juez de tutela frente al conocimiento de dicho mecanismo judicial debe encaminarse a determinar si el mismo es procedente o no de 2 Corte Constitucional, sentencia T634 de 2006 (Referencia del fallo en cita). Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 9 acuerdo con los lineamientos constitucionales y legales definidos, y en el evento de serlo, deberá establecer si se dio o no la violación alegada de derechos fundamentales para resolver sobre su amparo. 3.4.2.
De la procedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos en materia electoral La H. Corte Suprema de Justicia en providencia del 20 de noviembre de 2025, en el radicado No. 149768, MP. Myriam Ávila Roldán, al resolver una acción de tutela similar, manifestó: 31.- Al respecto, la Sala no evidencia la configuración de ninguna de las circunstancias excepcionales que haga procedente la acción de tutela.
Lo que se pretende por parte del accionante es cuestionar el contenido de la Resolución N° 09673 del 17 de septiembre de 2025, mediante la cual se negó la solicitud de fusión respecto del movimiento político Pacto Histórico por parte de, entre otros, el partido Colombia Humana. En efecto, esta discusión se puede plantear ante el juez administrativo a través del medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho, que es el mecanismo idóneo para tal fin3. 32.- Además, el medio de control señalado «se constituye en un medio judicial eficaz»4, ya que, en el marco de este, se puede solicitar la adopción de medidas cautelares preventivas o urgentes ante la autoridad judicial pertinente. 33.- En este asunto la Sala descarta la posible configuración de un perjuicio irremediable en los términos expuestos por el accionante pues lo cierto es que no se avizora la ocurrencia de un daño inminente y grave que requiera medidas urgentes e impostergables que no puedan ser atendidas por los mecanismos jurídicos ordinarios.
Al respecto, sin desconocer lo que representa en términos de derechos políticos para la colectividad que milita en el partido Colombia Humana, como en este caso Quiroga Collazos, la decisión de negar la solicitud de fusión con el movimiento Pacto Histórico de cara a las elecciones que se llevarán a cabo el próximo 8 de marzo de 2026, para la Sala, el asunto no plantea un problema constitucional que desborde el marco de competencias de la justicia contencioso administrativa, cuya magnitud haga imperiosa la intervención en su condición de juez de tutela. 34.- En resumen, al no haberse hecho uso del medio previsto en el ordenamiento jurídico para el efecto, no es válido que el demandante acuda a esta acción constitucional que, se recuerda, es residual y subsidiaria.
Más aún, cuando en el trámite ordinario dispuesto para exponer sus inconformidades con el acto administrativo que se ataca, tiene la posibilidad de solicitar medidas cautelares urgentes para atender su reclamo. De igual modo, en providencia del 6 de noviembre de 2025, la Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia, en el radicado No. 11001-22-05-000-2025-01096-01, MP.
Dr. Iván Mauricio Lenis Gómez, sostuvo lo siguiente: Claro lo anterior, al analizar las pruebas allegadas al plenario se tiene que el 5 de noviembre de 2025 se incluyó en el expediente administrativo con radicado n.° CNE-E- DG- 2025-011455 que se adelanta en el Consejo Nacional Electoral, los archivos «parte sexta, séptima, octava y novena», los cuales dan cuenta que los representantes legales 3 Al respecto, el Consejo de Estado ha concluido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es un mecanismo «de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través del cual la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo y que, como consecuencia, se le restablezca su derecho o se reparen los otros daños provocados».
Consejo de Estado, Sentencia del 25 de mayo de 2011, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 12 de agosto de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción y por haber operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Op. Cit.
CC SU-691 de 2017. Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 10 del Movimiento Político Colombia Humana, Partido Unión Patriótica, Partido Polo Democrático Alternativo, Partido Comunista Colombiano y el Partido Progresista interpusieron recurso de reposición contra la Resolución n.° 09673 de 17 de septiembre de 2025, los cuales se resolvieron a través de Resolución n.° 10211 de 15 de octubre de 2025, en el sentido de no reponer la decisión. Por tanto, en este asunto no se cumple el presupuesto de subsidiariedad mencionado, toda vez que no se acreditó el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismo que se advierte idóneo y eficaz para debatir la legalidad de dichas determinaciones.
Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia CC SU- 316-2021, en la que refirió: (…) No obstante, en esta oportunidad la Sala no advierte que se cumplan las circunstancias excepcionales que se establecieron en la sentencia CC SU-316-2021 para flexibilizar el requisito de subsidiariedad, esto es, (i) la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o (ii) que el medio de control carezca de idoneidad o eficacia para garantizar la protección oportuna o inmediata sobre los derechos invocados.
Ello porque la urgencia relacionada con su participación en la consulta del Pacto Histórico de 26 de octubre de 2025 es un hecho superado, toda vez que, en Radicación n.° 11001-22-05-000-2025-01096-01 SCLAJPT-12 V.00 38, pudo realizarlo en virtud de la medida provisional dispuesta por el a quo constitucional el 25 de septiembre de 2025.
Y si bien el amparo se propuso con el fin de participar no solo en aquella, sino en los subsiguientes comicios electorales de 2026, nótese que, conforme al cronograma electoral, la siguiente etapa a surtirse por parte de los aspirantes al Congreso de la República es la inscripción, las cuales inician el 8 de noviembre de 2025 y finalizan el 8 de diciembre del mismo año, y en lo que respecta a las aspiraciones Presidenciales, dicha etapa electoral inicia el 31 de enero de 2026 y finaliza el 13 de marzo siguiente, de modo que aún existe la posibilidad de acudir el medio de control aludido y solicitar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y que se ordene la adopción de la medida administrativa respectiva, tal como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia T-392-2025, en la que explicó: (…) Por tanto, no puede aspirarse a que el juez de tutela intervenga respecto a las decisiones que la impugnante censura, en tanto el instrumento sumario de resguardo no está establecido como una instancia adicional de revisión de decisiones administrativas ni como un procedimiento para revivir términos u oportunidades pretermitidas en los procesos. 3.5.
Caso concreto En el presente asunto, la señora María Fernanda Carrascal Rojas promovió acción de tutela con el propósito de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a ser elegida y a la participación política, así como el principio democrático de pluralismo político, al estimar que el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneraron tales garantías al no adoptar, según afirma, una decisión de fondo, completa y definitiva sobre la solicitud de fusión del Movimiento Político Colombia Humana con el Movimiento Político Pacto Histórico, y ante la inminente revocatoria de la inscripción de la lista en coalición. Sostiene la accionante que la falta de reconocimiento definitivo de la fusión ha generado consecuencias jurídicas adversas en el trámite de inscripción de la lista por la circunscripción de Bogotá, en la cual resultó elegida como cabeza de lista en consulta interpartidista.
Afirma que, ante la negativa inicial del Consejo Nacional Electoral basada en el incumplimiento del quórum estatutario, Colombia Humana reformó el artículo 72 de sus estatutos mediante asamblea extraordinaria celebrada el 21 de septiembre de 2025 y ratificó la decisión de fusionarse en sesión posterior del 16 de noviembre de 2025, Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 11 actuaciones que fueron radicadas ante el Consejo Nacional Electoral el 18 de noviembre de 2025 bajo el número CNE-E-DG-2025-027756.
Indica que, pese a lo anterior, el Consejo Nacional Electoral no ha adoptado una decisión definitiva sobre los documentos y que, mientras tanto, adelantó procesos de revocatoria de inscripción de listas bajo el entendido de que la fusión no era válida, lo cual, a su juicio, afecta directamente su derecho a ser elegida, máxime porque aquellos argumentos que negaron la posibilidad de la fusión ya fueron superados.
En consecuencia, solicita que se ordene al Consejo Nacional Electoral decidir de fondo la fusión y abstenerse de proferir actos administrativos de revocatoria mientras no se defina dicha situación. Obran en el expediente los siguientes documentos: - Resolución No. 09673 del 17 de septiembre de 2025, del Consejo Nacional Electoral, dentro del expediente CNE-E-DG-2025-011455, por la cual decidió negar la participación del Movimiento Político Colombia Humana en el proceso de fusión promovido con otras colectividades, al concluir que no se acreditó el quórum deliberatorio exigido en el artículo 72 de sus estatutos para aprobar válidamente dicha decisión interna.
En la misma resolución, la autoridad aceptó la fusión entre el Partido Unión Patriótica, el Partido Polo Democrático Alternativo y el Partido Comunista Colombiano, y reconoció la personería jurídica del Movimiento Político Pacto Histórico, condicionando sus efectos a la culminación de procesos sancionatorios en curso conforme a la Ley 1475 de 2011.
Contra esta decisión procedía el recurso de reposición ante el mismo Consejo Nacional Electoral. - Resolución No. 10211 del 15 de octubre de 2025, del Consejo Nacional Electoral, mediante la cual resolvió los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 09673 de 2025 dentro del mismo expediente administrativo. En dicha decisión, la Corporación examinó los argumentos de los recurrentes y determinó no reponer la Resolución No. 09673, confirmando íntegramente la negativa de participación del Movimiento Político Colombia Humana en el proceso de fusión por incumplimiento del quórum estatutario, así como las demás determinaciones adoptadas en el acto inicial.
Contra esta resolución no procedía recurso alguno, por haberse agotado la vía administrativa. - Resolución No. 11232 de 2025, publicada el 4 de diciembre de 2025, por la cual el Consejo Nacional Electoral ordenó el registro de la modificación estatutaria aprobada por el Movimiento Político Colombia Humana en asamblea extraordinaria celebrada el 21 de septiembre de 2025, modificación que recayó sobre el artículo 72 de sus estatutos, relativo al procedimiento para decisiones de fusión. La autoridad dispuso el registro correspondiente dentro de sus competencias de inspección y vigilancia sobre partidos y movimientos políticos.
Contra esta decisión procedían los recursos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. - Resolución de Sala Plena No. 0779 del 4 de febrero de 2026, mediante la cual el Consejo Nacional Electoral decidió sobre la solicitud de revocatoria de la inscripción de la lista de candidatos de la coalición denominada “Pacto Histórico Bogotá”, inscrita para la Cámara de Representantes por la circunscripción de Bogotá para las elecciones del 8 de marzo de 2026.
En dicha actuación, la Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 12 autoridad examinó la configuración del límite del quince por ciento (15%) previsto en el inciso quinto del artículo 262 de la Constitución Política, en relación con la votación atribuible a las organizaciones coaligadas.
Contra esta decisión procedía el recurso de reposición ante la misma Sala Plena. - Resolución de Sala Plena No. 0841 del 5 de febrero de 2026, proferida dentro del expediente CNE-E-DG-2026-001196, del Consejo Nacional Electoral, en la cual decidió revocar la inscripción de la lista de candidatos de la coalición “Pacto Histórico Bogotá” a la Cámara de Representantes por Bogotá. La Corporación fundamentó su decisión en la aplicación del límite constitucional del quince por ciento (15%) de los votos válidos obtenidos en la elección anterior, para lo cual adoptó una metodología de atribución de votación en listas con voto no preferente y concluyó que la votación atribuible a las organizaciones que integraban la coalición superaba dicho umbral.
Contra esta decisión procedía el recurso de reposición ante la misma autoridad. - Resolución de Sala Plena No. 0903 del 7 de febrero de 2026, por la cual el Consejo Nacional Electoral resolvió los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 0841 de 2026. En esta decisión, la Corporación analizó los argumentos presentados por los recurrentes y determinó confirmar la revocatoria de la inscripción de la lista “Pacto Histórico Bogotá”, dejando en firme lo decidido en la Resolución No. 0841.
Contra esta resolución no procedía recurso alguno, por encontrarse agotada la vía gubernativa. Del acervo probatorio obrante en el expediente la Sala encontró acreditado que el Consejo Nacional Electoral sí adoptó una decisión expresa respecto de la solicitud de fusión. En efecto, mediante Resolución No. 09673 del 17 de septiembre de 2025, expediente CNE-E- DG-2025-011455, dicha autoridad negó la participación del Movimiento Político Colombia Humana en el proceso de fusión, al concluir que no se acreditó el quórum deliberatorio exigido en el artículo 72 de sus estatutos.
Contra esa decisión procedía el recurso de reposición. Posteriormente, mediante Resolución No. 10211 del 15 de octubre de 2025, el Consejo Nacional Electoral resolvió los recursos interpuestos y decidió no reponer la Resolución No. 09673, confirmando la negativa de participación de Colombia Humana en la fusión. Contra esta última decisión no procedía recurso alguno, por haberse agotado la vía administrativa.
De ello se desprende que, en relación con la solicitud de fusión, sí existió un pronunciamiento de fondo que quedó en firme antes de la presentación de la presente acción de tutela. Ahora bien, aunque la accionante afirma que con posterioridad se modificaron los estatutos del partido y se ratificó la fusión, para lo cual envió los documentos al Consejo Nacional Electoral y a la fecha no ha obtenido respuesta, lo cierto es que no obra soporte de ello en el expediente digital, ya que no fue posible tener acceso a los anexos de la tutela porque el link que se habilitó no permitía el acceso, estaba denegado.
La Magistrada Ponente requirió a la accionante para que allegara los soportes correspondientes, quien no se pronunció. No obstante, según el propio dicho de la accionante, los documentos fueron radicados el 18 de noviembre de 2025; posteriormente, el 26 de enero se aportaron otros, previo requerimiento del Magistrado a cargo y la acción de tutela se radicó el 6 de febrero de 2026, lo que prima facie no evidencia una vulneración a los derechos de la accionante, sin que Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 13 pueda corroborarse con material probatorio.
Pese a ellos es importante resaltar que la decisión de negar la fusión de Colombia Humana no se dejó en suspenso hasta tanto no modificaran los estatutos, como parece entenderlo la accionante. En efecto, la Resolución No. 10211 del 15 de octubre de 2025, que confirmó la Resolución No. 09673 del 17 de septiembre de 2025, se limitó a decir que “[e]l Movimiento Político Colombia Humana no observó el quórum estatutario previsto en el artículo 72 de sus estatutos para decidir su fusión, circunstancia que impide a esta Corporación admitir su participación, en garantía del respeto a sus propias normas internas y de las mayorías que la colectividad definió para tales efectos”.
En ese sentido, para la Sala, el Consejo Nacional Electoral no condicionó la participación de Colombia Humana a la simple subsanación posterior de los requisitos estatutarios, sino que decidió negar su participación en la fusión por incumplimiento del quórum exigido, decisión que fue confirmada en reposición. No se advierte que dicha negativa haya quedado supeditada a una verificación posterior automática, sino que constituyó un acto administrativo definitivo.
Lo anterior implica que la inconformidad de la accionante radica en la decisión de negar la fusión al partido Colombia Humana, la cual quedó consignada en los actos administrativos concretos y ejecutoriados del Consejo Nacional Electoral, cuya validez y legalidad solo pueden ser controvertidas a través de los medios de control previstos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, según el aplicativo de consulta de procesos Samai contra los actos administrativos que aquí se cuestionan ya cursan demandas de nulidad y restablecimiento del derecho radicados 11001-03-28-000-2025-00198-00 y 11001-03-28-000-2025-00190- 00, los cuales fueron acumulados en el Despacho del CP. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra mediante auto de 12 de febrero de 2026, y el radicado 11001-03-28-000-2025- 00194-00, que fue rechazado el 27 de enero de 2026, por falta de subsanación. En ninguno de esos procesos se ordenó como medida provisional la suspensión de los actos administrativos que negaron la fusión del partido político al movimiento Pacto Histórico, por lo que este sigue surtiendo efectos.
Así las cosas, no es posible que por vía de tutela el juez constitucional modifique o deje sin efectos decisiones administrativas adoptadas por la autoridad electoral en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, particularmente aquellas relacionadas con la negativa de participación de Colombia Humana en la fusión y las decisiones posteriores de revocatoria de inscripción, por el solo hecho de que la accionante considera que ya fue subsanado el yerro que negó la fusión. Debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, por regla general, la acción de tutela es improcedente para controvertir actos administrativos, en tanto el ordenamiento jurídico prevé medios de control idóneos y eficaces ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente el medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual cuenta con la posibilidad de dictar medidas cautelares.
En el presente asunto o se acreditó que dichos mecanismos carezcan de idoneidad o eficacia para la protección de los derechos invocados, ni se demostró la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la intervención excepcional del juez de tutela como Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 14 mecanismo transitorio.
Por el contrario, se advierte que la controversia versa sobre la legalidad y efectos de actos administrativos concretos, materia propia del juez natural. Si bien la accionante sostuvo que la inminencia del calendario electoral que hacía urgente una decisión, lo cierto es que podía inscribirse conforme lo dispone el artículo 9º de Ley 130 de 1994.
En conclusión, en el presente caso la accionante pretendía que se ordenara al Consejo Nacional Electoral (i) resolver de fondo la solicitud de fusión del partido político Colombia Humana al movimiento Pacto Histórico, situación que, como se dijo, ya fue resuelta mediante las Resoluciones No. 09673 del 17 de septiembre y No. 10211 del 15 de octubre de 2025, las cuales solo pueden ser demandadas a través de los medios ordinarios;
(ii) “que se abstenga de emitir cualquier decisión de revocatoria de la inscripción de las listas de fondo dentro de los procesos de revocatoria que se adelanten contra la lista por coalición PACTO HISTÓRICO BOGOTÁ”. Sin embargo, el Consejo Nacional Electoral profirió las Resoluciones No. 0841 del 5 de febrero y No. 0903 del 7 de febrero de 2026 decidió revocar la inscripción de la lista de candidatos de la coalición “Pacto Histórico Bogotá” a la Cámara de Representantes por Bogotá, en la que se encontraba la accionante; y (iii) “[o]rdenar la suspensión inmediata de los efectos jurídicos de las revocatorias que se tramiten por el CNE que incidan en la reforma, anulación o invalidación de listas, hasta tanto se resuelva de fondo la presente controversia”, situación que no es procedente porque no puede acudirse a la tutela para reabrir o sustituir el debate propio de la jurisdicción competente, ni para suspender los efectos de actos administrativos amparados por presunción de legalidad, máxime cuando no se acreditó un daño inminente, grave e impostergable que no pudiera ser conjurado por las vías ordinarias.
En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela resulta improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al existir otros medios judiciales idóneos para controvertir las decisiones cuestionadas y no haberse demostrado un perjuicio irremediable que justifique su procedencia excepcional. En cuanto a la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala considera que la misma debe prosperar, comoquiera que de los hechos narrados en la tutela y del material probatorio, no se le atribuye a dicha entidad una acción u omisión que presuntamente vulnerara los derechos de la accionante.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda- Subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Registraduría Nacional del Estado Civil por las razones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Fernanda Carrascal Rojas, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes la presente decisión en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Radicado No: 25000-23-15-000-2026-00063-00 Accionante: María Fernanda Carrascal Rojas Sentencia de Tutela de Primera Instancia 15 CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: En el evento de que la presente decisión llegase a ser excluida de revisión eventual por parte de la H. Corte Constitucional, por Secretaría archívese el expediente con las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha) Firmado Electrónicamente BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS Magistrada Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente PATRICIA SALAMANCA GALLO LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia ha sido proferida a través de las tecnologías de la información y firmada por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el aplicativo SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, por virtud del artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.