Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” MAGISTRADA PONENTE: ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: FLOR MARÍA TORO TORO Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Tema: Reconocimiento pensión de sobrevivientes SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA N.º 0334 Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia dictada el 7 de mayo de 2025 por el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en audiencia inicial, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La parte demandante, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende: “a) Que se DECLARE Nulidad del Oficio No. S-2017-047434 del 22 de Septiembre de 2017, por medio de la cual se niega la pensión de sobrevivientes a la señora FLOR MARIA TORO TORO por el fallecimiento de su esposo, el agente de la POLICIA NACIONAL ALBEIRO ANTONIO RIOS RAMIREZ, quien en vida se identificaba con la cedula (sic) de ciudadanía No 70.512.433. b) Que se CONDENE al demandado al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con fundamento en aplicación de la Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 2 condición más beneficiosa en el sentido de dar alcance al decreto 4433 de 2004, con efectos fiscales a partir del 20 de diciembre de 1984, hasta el momento en que se haga efectivo el pago de la obligación, con ocasión al fallecimiento del señor ALBEIRO ANTONIO RIOS RAMIREZ. c) Subsidiariamente en aras de dar alcance a los principios de igualdad, equidad protección a la seguridad social integral, al mínimo vital y la dignidad humana, haciendo gala del alcance de la condición más beneficiosa, es menester tener en cuenta el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora FLOR MARIA TORO TORO dando alcance a la ley 100 de 1993 en sus Artículos 46, 47, y 48 modificados por la ley 797 de 2003 Art 12,13 y siguientes. d) Que se CONDENE al demandado al reconocimiento y Pago de los interés (sic) moratorios de que trata el Art. 141 de la Ley 100 de 1.993, que por remisión legal se aplica al régimen exceptuado de las (sic) POLICIA NACIONAL, respecto de las mesadas pensionales debidamente causadas y reconocidas a favor de mi representada.” Las pretensiones tuvieron como fundamento, en síntesis, los siguientes: 2.
Hechos El apoderado de la parte demandante indicó que el señor Albeiro Antonio Ríos Ramírez (q.e.p.d.), se desempeñó como agente de la Policía Nacional de Colombia, durante un período total de cinco (5) años, comprendidos desde 1979 hasta 1984, fecha en la cual fue retirado por causa de muerte en simple actividad. Precisó que, como consecuencia del fallecimiento del señor Albeiro Antonio Ríos Ramírez, el Ministerio de Defensa expidió la Resolución N.º 6589 del 25 de octubre de 1985, por medio de la cual, se resolvió conceder indemnización por muerte y cesantías definitivas a la demandante, en calidad de esposa del causante.
Relató que la señora Flor María Toro Toro contrajo matrimonio con el señor Albeiro Antonio Ríos Ramírez el 14 de abril de 1982, unión que perduró hasta el 20 de diciembre de 1984, fecha en la que ocurrió el fallecimiento del causante. De dicha unión nació una hija, a quien dieron el nombre de Nancy Milena Ríos Toro. Señaló que, en agosto de 2017, la demandante a través de su apoderado judicial, elevó petición ante el Ministerio de Defensa Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 3 Nacional, con el fin de reactivar la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, por el fallecimiento de su esposo, conforme a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, la misma fue resuelta negativamente, mediante oficio N.º S-2017.047434 del 22 de septiembre de 2017, bajo el siguiente argumento: En cuanto a la aplicación de la ley 100 de 1993 me permito indicarle que no es aplicable para el caso, teniendo en cuenta que el personal vinculado a la policía nacional por mandato constitucional debe ser regido por un régimen especial, el cual se encuentra vigente, por tanto no es viable aplicar una norma que rige para un régimen general.
Por consiguiente el marco normativo vigente al momento del reconocimiento pensional es el decreto 2063 de 1984, el cual no ha sido declarado nulo o derogado, por lo tanto, no puede acogerse a los reajustes de otros regímenes o sistemas, reiterando así, que por el principio de legalidad de la norma es preciso darle aplicación integral a una norma que regule el caso y no aplicar apartes de diferentes normas porque parezcan más favorables.
Por último, aseguró que la entidad demandada desconoció la aplicación del principio de la condición más beneficiosa en materia pensional, en favor de la señora Flor María Toro Toro. 3. La sentencia apelada El Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., mediante sentencia dictada el 7 de mayo de 2025, en audiencia inicial, negó las pretensiones de la demanda, lo anterior con fundamento en las consideraciones que a continuación se resumen: Sostuvo que la controversia central se circunscribe al examen de la normativa aplicable para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante, cuyo cónyuge, un agente de la Policía Nacional, había fallecido en simple actividad, precisando que el marco legal temporalmente vigente y principal para la consolidación del derecho prestacional era el Decreto 2063 de 1984, norma que organizaba la carrera de agentes de la Policía Nacional y que se encontraba en vigor al momento exacto del deceso del causante, ocurrido el 20 de diciembre de 1984.
Consideró que del contenido explícito del Decreto 2063 de 1984, se desprende que para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por muerte simplemente en actividad, se exigía de forma perentoria que el agente hubiese cumplido quince (15) años o más de servicios a la Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 4 institución, un requisito objetivo y de carácter sustancial que debía estar acreditado al momento del fallecimiento.
Precisó que, si bien la norma especial también regulaba los casos de muerte en actos de servicio y actos especiales de servicio, en los cuales el tiempo mínimo de servicios requerido se reducía a doce (12) años, lo cierto es que en el sub examine la muerte del causante se clasificaba como muerte en simple actividad. Argumentó que, las pruebas obrantes en el expediente demostraron de manera irrefutable que el agente causante solo alcanzó a prestar cinco (5) años y nueve (9) días de servicio activo, que lo situaba muy por debajo del requisito de los 15 años exigidos por el Estatuto Especial de 1984, impidiendo la causación del derecho.
Explicó que la solicitud de la parte actora consiste en inaplicar el régimen especial de la Policía Nacional y, en su lugar, aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993, invocando para ello el principio de favorabilidad en materia pensional; frente a lo cual, el juez de instancia consideró que tal preferencia solo es admisible cuando la ley más favorable ya se encontraba vigente al momento de la consolidación del derecho.
Sin embargo, la Ley 100 de 1993, que creó el Sistema General de Seguridad Social Integral y que resulta más benéfica en sus requisitos para la pensión de sobrevivientes, entró a regir únicamente a partir del 1º de abril de 1994 y dado que el deceso del causante ocurrió en 1984, dicha ley no se encontraba en vigencia para la fecha de consolidación del derecho pensional y por tanto no es procedente su aplicación. Aseveró el juzgador que la aplicación de la Ley 100 de 1993, bajo estas circunstancias fácticas y temporales, iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, un postulado derivado de la Ley 153 de 1887, según el cual, la ley sustancial posee la virtud de regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia y que solo por expresa excepción, y cuando la misma ley lo precise de manera pertinente, puede regir de forma retroactiva, lo cual no ocurrió con la Ley 100 de 1993, pues su artículo 151 precisó su entrada en vigencia. Indicó que los derechos prestacionales de la demandante se consolidaron irremediablemente a la luz de las normas vigentes al momento del fallecimiento de su cónyuge, es decir, el Estatuto Especial de 1984, de manera que, al no haber cumplido el agente con el requisito de los 15 años de servicio activo exigidos por dicha normatividad, el derecho a la pensión de sobrevivientes simplemente no alcanzó a nacer, siendo viable únicamente el reconocimiento de las prestaciones Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 5 sustitutivas como la indemnización y las cesantías, las cuales sí fueron debidamente reconocidas por la institución. Concluyó señalando que la regla de unificación del Consejo de Estado, referida a oficiales y suboficiales y extensible a agentes, que pretendía solucionar un vacío legal en la pensión de simple actividad, solo resulta aplicable a aquellos beneficiarios de agentes que hubieren fallecido en vigencia de la Ley 100 de 1993 y antes del Decreto 4433 de 2004, periodo durante el cual no existía una pensión para quienes no cumplieran 15 años; no obstante, al A-quo consideró que tal regla es inaplicable al caso concreto, ya que el deceso del agente se produjo una década antes de la entrada en vigor del nuevo régimen general. 4.
Recurso de apelación El apoderado de la parte actora, interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, por medio del cual solicitó que se revoque la decisión y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Indicó que el juez de primera instancia desconoció los presupuestos del principio de favorabilidad en materia pensional, toda vez que era procedente la aplicación de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento pensional solicitado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 48 de la misma Carta.
Precisó que, en materia pensional, dado que el deceso del causante ocurrió en el año 1984, también resultaba viable la aplicación del Decreto 3041 de 1966, cuyo artículo 20 establecía el derecho a pensión de sobrevivientes en casos de muerte de origen no profesional, siempre que se cumplieran las condiciones de tiempo y densidad de cotizaciones exigidas para la pensión de invalidez.
Señaló que el artículo 21 del citado decreto disponía que la pensión a favor del cónyuge sobreviviente equivaldría al cincuenta por ciento (50%) y la de cada huérfano con derecho al veinte por ciento (20%) de la pensión de invalidez o vejez que tenía asignada el causante, o de lo que le habría correspondido a la fecha del fallecimiento y en caso de huérfanos de padre y madre, la cuantía de la pensión se incrementaría hasta el treinta por ciento (30%) para cada uno, lo que evidencia la protección especial prevista en la normativa aplicable.
Relató que el juez de instancia desconoció por completo esta circunstancia, la cual demuestra que la señora Flor María Toro Toro tenía Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 6 derecho a la pensión de sobrevivientes reclamada, conforme a los fundamentos normativos y jurisprudenciales vigentes.
Indicó que el artículo 53 de la Constitución consagra el principio de la condición más beneficiosa, el cual debe garantizarse a la parte actora, dado que el causante Albeiro Antonio Ríos Ramírez, al momento de su fallecimiento, había acreditado los requisitos necesarios para que su cónyuge accediera al reconocimiento pensional. Precisó que la Corte Constitucional ha sostenido que la condición más beneficiosa para el trabajador se encuentra garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad, consagrado tanto a nivel constitucional como legal, correspondiendo al intérprete determinar en cada caso cuál norma resulta más ventajosa.
Señaló que, conforme a dicho principio, cuando una situación jurídica se halla regulada por distintas fuentes formales del derecho, es deber del operador jurídico aplicar la norma que resulte más favorable al trabajador, sin que le sea permitido combinar disposiciones para crear una tercera norma. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 28 de octubre de 2025 se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 7 de mayo de 2025, por el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que negó las pretensiones de la demanda.
Asimismo, se consideró que como no era necesario el decreto y práctica de pruebas en esta instancia, no había lugar a correr traslado para alegar de conclusión, de conformidad a lo establecido en el numeral 5.º del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, por medio del cual se modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. 6. Ministerio Público El Agente del Ministerio Público, no emitió concepto.
Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 7 1.
Competencia La Sala es competente para conocer en segunda instancia de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 153 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 18 del Decreto 2288 de 1989. 2. Problemas jurídicos Visto el recurso de apelación, la controversia se circunscribe a determinar, si: • ¿La demandante Flor María Toro Toro, en calidad de cónyuge supérstite, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del agente ® Albeiro Antonio Ríos Ramírez (q.e.p.d.), acaecido el 20 de diciembre de 1984, conforme a las previsiones normativas contenidas en el Decreto 4433 de 2004 o, subsidiariamente en la Ley 100 de 1993? • ¿Es procedente analizar si la demandante tiene derecho a la pensión de sobrevivientes con el régimen previsto en el Decreto 3041 de 1966? Para desatar los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Régimen prestacional aplicable a los Agentes de la Policía Nacional, ii) Principio de favorabilidad en materia laboral, iii) Decreto 3041 de 1966 y iv) Solución al problema jurídico. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Régimen prestacional aplicable a los Agentes de la Policía Nacional Desde la conformación de la Fuerza Pública en Colombia, el ordenamiento jurídico ha establecido diferentes prestaciones derivadas de la muerte de los miembros de dicho grupo de empleados del Estado, distinguiendo las prestaciones originadas por causa y en razón del servicio mismo, de aquellas en las que el oficial o suboficial fallece en simple actividad, esto es, por causas ajenas a la misión encomendada.
En efecto, estatutos como los Decretos 609 de 19771 y 2063 de 19842, 1 Por el cual se reorganiza la Carrera de Agentes de la Policía Nacional 2 Ídem. Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 8 contemplaron las diferentes prestaciones a que tenían derecho los beneficiarios que enlistara la ley, a quienes se buscaba protegerles un mínimo de garantía de no perder las condiciones de vida que llevaban en razón del ejercicio policial del fallecido.
El Decreto 2063 de 1984, vigente al momento del fallecimiento del causante – 20 de diciembre de 1984, contempló las siguientes prestaciones por muerte en simple actividad:
ARTÍCULO 120. MUERTE SIMPLEMENTE EN ACTIVIDAD. Durante la vigencia del presente estatuto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una indemnización equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 98 del presente estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo del servicio del acusante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo a la categoría y tiempo de servicio del causante.
Así mismo, en el artículo 130 del mencionado estatuto se estableció el orden de beneficiarios, así:
ARTÍCULO 130. ORDEN DE BENEFICIARIOS. Las prestaciones sociales por causa de muerte de un Agente de la Policía Nacional en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión se pagará según el siguiente orden preferencial. La mitad al conyugue sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia éstos últimos en las proporciones de ley.
Si no hubiere conyugue sobreviviente la prestación se dividirá por partes iguales entre los hijos. A la falta de hijos las prestaciones corresponden al conyugue. Si no hubiere conyugue sobreviviente ni hijos, las prestaciones se dividirán entre los padres así: Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 9 Si el causante es hijo legítimo llevan toda la prestación los padres.
Si el causante es hijo adoptivo pleno, la totalidad de la prestación corresponde a los padres adoptantes en igual proporción. Si el causante es hijo adoptivo simple, la prestación se dividirá proporcionalmente entre los padres adoptantes y los padres de sangre. Si el causante es hijo extramatrimonial, la prestación se divide en partes iguales entre los padres.
Si el causante es hijo extramatrimonial con adopción plena, la totalidad de la prestación corresponde a sus padres adoptivos en igual proporción. Si no concurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamados en el orden preferencial en el establecido, la prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era su único sostén, a los hermanos menores de edad del Agente.
Los hermanos carnales recibirán doble porción de los que sean simplemente maternos o paternos. A falta de descendientes, ascendientes, hijos adoptivos, padres adoptivos, hermanos y conyugue, la prestación corresponderá a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Las referidas disposiciones fueron derogadas por el Decreto 1213 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional”, que en su artículo 121 contemplaba las prestaciones derivadas de la muerte simplemente en actividad, así:
ARTICULO 121. Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente Decreto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente Estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público, se les pague una pensión mensual la Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 10 cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante.
Conforme a las disposiciones transcritas, se tiene que entre las prestaciones sociales a que tienen derecho los beneficiarios anteriormente enlistados, se encuentra la pensión Post-morten, que para su reconocimiento se requiere que el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, cuando la muerte ocurrió en simple actividad.
Posteriormente, el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad otorgada en la Ley 923 de 2004, expidió el Decreto 4433 de 2004, “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”, norma que entró en vigencia el 31 de diciembre de 2004, que en relación con la muerte en simple en actividad, dispuso:
ARTÍCULO 21. Muerte en simple actividad. A la muerte de un Oficial, Suboficial, o Soldado Profesional de las Fuerzas Militares en actividad, con un (1) año o más de haber ingresado al escalafón o de haber sido dado de alta, según el caso, por causas diferentes a las enumeradas en los dos artículos anteriores, sus beneficiarios en el orden y proporción establecida en el artículo 11 del presente decreto tendrán derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante.
Cuando el Oficial, Suboficial o Soldado Profesional, falleciere sin tener derecho a asignación de retiro, la pensión será equivalente al cuarenta por ciento (40%) de las partidas computables.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Defensa reconocerá de conformidad con lo dispuesto en este artículo, las pensiones establecidas en el artículo 6° de la Ley 923 del 30 de diciembre de 2004. En punto al orden de beneficarios la norma en comento, señaló:
ARTÍCULO 11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: 11.1 La mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente y la otra mitad a los hijos menores de 18 años e hijos Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 11 estudiantes mayores de 18 años y hasta los 25 años si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y a los hijos inválidos si dependían económicamente del causante. 11.2 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores de 18 años e hijos estudiantes mayores de 18 años y hasta los 25 años, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y a los hijos inválidos, si dependían económicamente del causante. 11.3 Si no hubiere hijos, la pensión corresponderá la mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, y la otra mitad en partes iguales, para los padres que dependían económicamente del causante. 11.4 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, la prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran económicamente del causante. 11.5 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, ni padres, la pensión le corresponderá previa comprobación de que el causante era su único sostén, a los hermanos menores de dieciocho (18) años o inválidos.
La porción del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la de estos entre sí y a la del cónyuge, y la de los padres entre sí y a la del cónyuge. En los demás casos no habrá lugar a acrecimiento.
PARÁGRAFO 1 °. Para efectos de este artículo el vínculo entre padres, hijos y hermanos será el establecido en el Código Civil, y la calificación de la invalidez de los beneficiarios, será acreditada con fundamento en las normas del Sistema de Seguridad Social Integral que regulan lo concerniente a la determinación de dicho estado. En este orden, es claro que, tratándose de los miembros del Ejército Nacional, aquellos tienen un régimen prestacional excepcional dada las condiciones particulares de su profesión, razón por la cual la Ley 100 de 1993, los excluyó en cuanto a su aplicación:
ARTÍCULO 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Así entonces, fue intención del legislador excluir a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional del Sistema Integral de Seguridad Social, sin embargo, resulta pertinente destacar que el Consejo Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 12 de Estado3 en sentencia de unificación del 1° de marzo de 2018 determinó que debido a que el artículo 288 de la Ley 100 de 19934 contempla la posibilidad que sus disposiciones sean aplicables a cualquier trabajador, siempre que la estime más favorable y en relación con lo dispuesto en leyes anteriores; dicha circunstancia permite que, en aplicación del principio de favorabilidad, a los beneficiarios de los militares fallecidos en simple actividad, quienes en aplicación del Decreto 1211 de 1990 no tenían derecho a la pensión de sobrevivientes, les asista el derecho a esta prestación, bajo los contenidos de la aludida Ley 100 de 1993.
En ese sentido, en la referida sentencia se indicó la procedencia de la aplicación de las disposiciones de la Ley 100 de 1993 a los destinatarios del Decreto 1211 de 1990 que no ostentan el derecho a la pensión de sobrevivientes por fallecer en simple actividad, en los siguientes términos5: 1.1.10 Derecho a la pensión de sobrevivientes de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares antes de la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 (…) 110.
Ahora, si bien el régimen general exceptúa de su ámbito de aplicación a los miembros de las Fuerzas Militares en el artículo 279, también es cierto que en el artículo 288 ibidem, permite que todo trabajador se beneficie de ella si ante la comparación con leyes anteriores sobre la misma materia esta le resulta más favorable y siempre que se someta a la totalidad de sus disposiciones.
Esto genera duda sobre cuál es la que debe regular la situación de los beneficiarios del oficial o suboficial frente a las prestaciones por muerte en simple actividad de aquel. 111. En consecuencia, al efectuar una ponderación de ambos regímenes, se observa que, en aplicación de la regla de favorabilidad consagrada en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, debe dársele prevalencia a las normas generales que prevén una prestación con mayor vocación de continuidad en el tiempo que las incluidas en el Decreto 1211 de 1990.
(…) 114. Debe aclararse que la anterior situación solo es aplicable hasta la entrada en vigencia del Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, momento a partir del cual se reguló una pensión de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ-SII-009- 2018 del 1º de marzo de 2018, Actor ARACELI DEL CARMEN LLANOS GARCÍA, M.P. William Hernández Gómez. 4 Artículo 288.
Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ, Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00965-01(3760-16)CE-SUJ2-009-18. Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 13 sobrevivientes en caso de muerte simplemente en actividad de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, según el artículo 21 ibidem. 115.
Así las cosas, el régimen aplicable en virtud de la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288, es el general previsto en la Ley 100 de 1993, el cual deberá atenderse en su integridad, esto es, en lo relativo al monto de la prestación, al ingreso base de liquidación y al orden de beneficiarios. En la aludida providencia se fijaron las siguientes reglas jurisprudenciales: 1.1.13 Reglas de unificación 142.
De todo lo expuesto se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 1. Con fundamento en el principio de favorabilidad, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en esta última, artículos 46, 47 y 48.
Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 2. Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que cubre tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 3.
Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, deberán tenerse en cuenta los siguientes parámetros: i) habrá de verificarse la identidad entre el beneficiario de la compensación por muerte y el beneficiario de la pensión de sobrevivientes que se reconoce y solo en caso de existir plena identidad entre ambos total o parcialmente, podrá efectuarse el aludido descuento; ii) la entidad solo podrá descontar lo pagado por compensación a aquellas personas a favor de las cuales se reconoció la pensión, y en el porcentaje en que les haya correspondido la compensación por muerte; iii) no podrá hacerse deducción alguna del porcentaje de la compensación por muerte Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 14 que fue pagada a quien no es beneficiario de la pensión de sobrevivientes; iv) para esta deducción deberán indexarse tanto el monto de la compensación por muerte como el retroactivo pensional a favor del demandante; v) en aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte que debe descontarse supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, deberá realizarse un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 4.
Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la Ley 100, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, de acuerdo con lo previsto en el régimen general. 5.
En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan derecho a la pensión de sobrevivientes en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte. Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensional.
Así entonces, como el AG ® Albeiro Antonio Ríos Ramírez, (q.e.p.d.), para la fecha en que se fijó su fallecimiento, computó un tiempo de servicio de 5 años y 9 días, se concluye que en aplicación del Decreto 2063 de 1984y por fallecer el causante simplemente en actividad, a sus beneficiarios no les asistiría el derecho a la pensión de sobrevivientes, comoquiera que la norma exige 15 años de servicio.
Por consiguiente, la parte actora solicita que, en virtud del principio de favorabilidad, se realice el estudio de la pensión reclamada conforme a lo dispuesto por la Ley 100 de 1993. Así entonces, dicha norma, modificada por la Ley 797 de 2003, determina:
ARTÍCULO
46. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 15 semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: a) <Literal INEXEQUIBLE> b) <Literal INEXEQUIBLE> PARÁGRAFO 1o.
Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.
El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez. Como se puede observar, en tratándose de aquellos asuntos en los que el causante no era pensionado o no alcanzó a reunir los requisitos exigibles para ser acreedor a esa prestación, es decir, los asuntos regulados por el numeral 2 del referido artículo 46 de la Ley 100 de 1993, resulta indispensable que a efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes el causante cumpla haber cotizando al sistema al menos 50 semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento.
Ahora bien, para el presente asunto debe acudirse también a lo dispuesto por el artículo 47 original de la Ley 100 de 1993, que, en lo correspondiente al orden de beneficiarios de esa prestación, dicha disposición determinaba: “ARTÍCULO
47. BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. <Expresiones "compañera o compañero permanente" y "compañero o compañera permanente" en letra itálica CONDICIONALMENTE exequibles> <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 16 permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.
Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; d) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 17 los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este; e) <Literal CONDICIONALMENTE exequible> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. f) <Literal adicionado por el artículo 13 de la Ley 2388 de 2024.
El nuevo texto es el siguiente:> Los hijos de crianza menores de 18 años; los hijos de crianza mayores de 18 años en situación de discapacidad y los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años que por razón de sus estudios dependían económicamente del causante al momento de su muerte siempre y cuando acrediten los siguientes requisitos que la persona fallecida reemplazó de manera completa en términos afectivos y económicos a la familia de origen del hijo de crianza, que la persona fallecida haya reconocido a su hijo de crianza como tal dentro de su núcleo familiar y que los lazos de crianza sean de carácter permanente. g) <Literal adicionado por el artículo 13 de la Ley 2388 de 2024.
El nuevo texto es el siguiente:> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho de conformidad con las disposiciones precedentes, serán beneficiarios los padres de crianza del causante si dependían económicamente de éste al momento de su muerte siempre y cuando la persona fallecida haya reconocido a su padre de crianza como tal dentro del su núcleo familiar y a través del proceso de jurisdicción voluntaria correspondiente.
PARÁGRAFO. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil. Así entonces, en lo que respecta a la pensión de sobrevivientes para la cónyuge supérstite, el reconocimiento de dicha prestación se encuentra establecido en el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Debe recalcarse que, el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, entró a regir a partir del 1º de abril de 1994. Sin embargo, para los servidores públicos del nivel departamental, distrital y municipal, hasta el 30 de junio de 1995 3.2. Principio de favorabilidad en materia laboral El Principio de Favorabilidad se erige como una garantía fundamental de rango constitucional, aplicable especialmente en el Derecho Penal, Sancionatorio y Laboral, cuyo objetivo primordial es asegurar la aplicación Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 18 de la norma que resulte más beneficiosa o menos restrictiva de los derechos para el interesado o la interpretación más benéfica de una norma.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T-559 de 2011, sostuvo: El principio de favorabilidad en materia laboral, consagrado en los artículos 53 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, consiste en la obligación de todo servidor público de optar por la situación más favorable al empleado, en caso de duda en la aplicación e interpretación jurídicas.
El principio apunta a superar controversias respecto de la aplicación de dos normas y cuando un precepto admite diversas interpretaciones. A juicio de la Corte, “la favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones…”.
Profundizando en el último escenario propuesto, cuando una norma admite varias interpretaciones, ha expuesto esta Corte que para la aplicación de la favorabilidad deben presentarse, además, dos elementos, a saber: (i) la duda seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la razonalibidad argumentativa y solidez jurídica de una u otra interpretación; y, (ii) la efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego para el caso concreto, es decir, que sean aplicables a los supuestos fácticos concretos de las disposiciones normativas en conflicto.
En materia laboral, la favorabilidad se manifiesta como un criterio de interpretación y aplicación de la norma. Cuando existen dos o más normas laborales vigentes y aplicables a la misma situación, el principio obliga al operador jurídico a elegir aquella que mayores beneficios o mejores condiciones otorgue al trabajador. Este criterio de aplicación se complementa con el Principio In Dubio Pro Operario, que exige que, en caso de duda razonable sobre el alcance o sentido de una norma, la interpretación escogida sea la que favorezca al trabajador.
Así, se garantiza la protección de la parte débil de la relación contractual, cumpliendo con el mandato de amparo especial al trabajo. La aplicación de este principio es vital para asegurar el equilibrio y la justicia social en las relaciones laborales. 3.3. Decreto 3041 de 1966 El Decreto 3041 de 1966 “Por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte”, establece el campo Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 19 de aplicación, indicando que estarán sujetos al seguro los trabajadores nacionales y extranjeros vinculados mediante contrato laboral con empleadores particulares, entidades públicas, empresas semioficiales y sindicatos, salvo las excepciones previstas.
También se contempla la futura inclusión de trabajadores independientes, domésticos y agrícolas bajo condiciones específicas. En cuanto a las prestaciones, el decreto regula el derecho a pensiones por invalidez y vejez, así como las indemnizaciones sustitutivas cuando no se cumplen los requisitos completos. Para la pensión de invalidez se exige acreditar 150 semanas de cotización en los seis años anteriores al siniestro, mientras que para la pensión de vejez se requiere cumplir la edad mínima (60 años hombres, 55 mujeres) y haber cotizado 500 semanas en los últimos 20 años o 1.000 semanas en cualquier tiempo.
Además, se fijan incrementos por cargas familiares y condiciones especiales para ciertos oficios, así como auxilios funerarios y pensiones de sobrevivientes en caso de muerte. En relación con las prestaciones en caso de muerte, la referida normativa contempló:
ARTICULO 20. Cuando la muerte sea de origen no profesional, habrá derecho a pensiones de sobrevivientes en los siguientes casos: a) Cuando a la fecha del fallecimiento el asegurado hubiere reunido las condiciones de tiempo y densidad de cotizaciones que se exigen, según el artículo 5o para el derecho a pensión de invalidez; b) Cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando de pensión de invalidez o de vejez según el presente reglamento.
La norma en comento también define la estructura financiera y organizativa del seguro, estableciendo las cotizaciones progresivas que deben aportar empleadores, trabajadores y el Estado, iniciando con un 6% y llegando hasta un 22% después de 25 años de vigencia. Se regulan las reservas técnicas, la administración de fondos, las inversiones y la creación de comisiones para la aprobación de prestaciones y supervisión financiera.
Se prohíbe la cesión o embargo de las pensiones y se garantiza la revisión periódica de la sostenibilidad del sistema mediante estudios actuariales. Finalmente, se incluyen disposiciones generales y transitorias, como la posibilidad de afiliación voluntaria, la sustitución de obligaciones patronales por las prestaciones del seguro, y excepciones para trabajadores con largos periodos de servicio en empresas de gran capital.
El decreto deroga normas anteriores, establece la vigencia inmediata desde su sanción y reafirma que las pensiones mínimas y auxilios funerarios también aplican Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 20 al seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, consolidando así un marco integral para la protección social en Colombia. 4.
Caso concreto 4.1. Hechos probados - El señor AG ® Albeiro Antonio Ríos Ramírez (q.e.p.d.), prestó sus servicios a la Policía Nacional en el grado de Agente, por un tiempo de 5 años y 9 meses, siendo retirado por muerte en simple actividad, el 20 de diciembre de 1984. - De conformidad con la certificación expedida por el Notario Único del Círculo de Tamesis – Antioquia y el acta de matrimonio, obrantes en el archivo “PRUEBA” páginas 5 y 7 del expediente digital, la demandante Flor María Toro Toro y el AG ® Albeiro Antonio Ríos Ramírez (q.e.p.d.), contrajeron matrimonio católico el 14 de abril de 1982. - De dicha unión nació una hija el 13 de mayo de 1984, a quien llamaron Nancy Milena Ríos Toro, tal como se desprende del Registro Civil de Nacimiento de la misma (archivo “PRUEBA” página 3) - El AG ® Albeiro Antonio Ríos Ramírez (q.e.p.d.) falleció el 20 de diciembre de 1984 en simple actividad y, como consecuencia de su deceso, mediante Resolución No. 6589 del 25 de octubre de 1985, la Policía Nacional le reconoció a la demandante y a su hija, una indemnización por muerte y unas cesantías. - En agosto de 2017 (no se conoce la fecha exacta), la señora Flor María solicitó ante la Policía Nacional, el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente con el régimen previsto en la Ley 100 de 1993.
Dicha petición fue resuelta negativamente a través del Oficio N.º 047434/ARPRE-GRUPE-1.10 del 22 de septiembre de 2017. 4.2. Solución al primer problema jurídico En el sub examine, considera la parte actora que, en aplicación del principio de favorabilidad, se debe dar aplicación retrospectiva al Decreto 4433 de 2004 o, subsidiariamente a la Ley 100 de 1993, habida cuenta que contienen un régimen de pensión de sobrevivientes mucho más favorable que el contenido en el Decreto 1213 de 1990, pues, mientras Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 21 en esta última disposición se exige que el causante del derecho tenga un tiempo de servicio de 15 años de servicio, bajo el mencionado Decreto 4433 de 2004 solo 1 año y en el actual régimen general tan solo se debe acreditar que el afiliado hubiere cotizado por lo menos cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento (Art. 46 Ley 100 de 1993).
El Consejo de Estado en algunos pronunciamientos ha hecho uso de la figura denominada retrospectividad de la ley, bajo la cual ha aplicado ciertas normativas a situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su entrada en vigencia, ello en virtud del principio de favorabilidad, así6: Ahora, si bien alega la demandada la imposibilidad jurídica de aplicar retroactivamente el contenido de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 a un hecho sucedido con anterioridad a su expedición, como lo fue la muerte del Agente ocurrida el 6 de octubre de 1970, debe precisar la Sala que en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de la Ley, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso la Corte Constitucional, quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto la Ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la Ley antigua.
Al respecto se señaló entre otras, en las sentencias C- 147 de 1997 y T-951de 2003, lo siguiente: (…) De acuerdo con lo anterior, se tiene, que en materia laboral, una Ley nueva puede válidamente regular unas situación de hecho ocurrida con anterioridad a su vigencia, actualizándola y cobrando efectos sobre ella en función del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política y en procura del derecho allí regulado, más cuando se trata de una situación que no logró definirse al abrigo del ordenamiento anterior.
A su turno, en la Sentencia del 1º de noviembre de 2012, Rad. 13001233100020050235801, MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila, se indicó: 6 Sentencia del 29 de abril de 2010, Rad. 250002325000200700832 01, MP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 22 Bajo el anterior marco interpretativo, se concluye que en tratándose de las prestaciones sociales, y en casos excepcionales, por razones de justicia y equidad se hace necesaria la aplicación retrospectiva de la ley.
Esta posición permite efectivizar derechos mínimos respecto del acceso a la seguridad social, pues una interpretación diversa impide tener la oportunidad de beneficiarse de las nuevas prerrogativas creadas por el legislador en orden a proteger a los asociados en esta materia, la cual, por su naturaleza, es altamente sensible al tejido social y materializa los postulados inherentes al Estado Social de Derecho.
No obstante lo anterior, el Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2013, Rad. 2007 01611, MP Luis Rafael Vergara Quintero, rectificó la posición que se había adoptado en los anteriores pronunciamientos, así: Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010 y noviembre 1º de 2012, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 23 es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
A partir de esta sentencia, se han expedido numerosos fallos por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado que niegan la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, tales como: 05001-23-33-000-2014- 00347-01(1900-16), Magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; 17001-23-33-000-2013-00604-01(3713-14), Magistrado ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 18001-23-33-000-2018-00098- 01(1219-19), Magistrado ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 66001-23- 33-000-2013-00322-01(2319-14), Magistrado ponente: César Palomino Cortés; 66001-23-33-000-2016-00465-01(2949-18), Magistrado ponente: César Palomino Cortés. Acorde con lo anterior, la Sala acoge el anterior precedente vertical, dictado por el Consejo de Estado para negar la aplicación retrospectiva del Decreto 4433 de 2004 y la Ley 100 de 1993, pues, se reitera, la situación jurídica de la demandante debe regirse por las normas vigentes al momento de la causación del derecho que, tratándose de una pensión de sobrevivientes, es en el momento del fallecimiento del AG ® Albeiro Antonio Ríos Ramírez (q.e.p.d.), (q.e.p.d), esto es, 20 de diciembre de 1984.
Precisado lo anterior, debe señalarse que no se cumplen los requisitos establecidos en el Decreto 2063 de 1984 para otorgarse la pensión de sobrevivientes, habida cuenta que el causante del derecho no contaba con 15 años de servicios al momento de su deceso, tiempo exigido por dicha norma, la cual se encontraba vigente para la fecha en que acaeció la muerte de su cónyuge.
Por consiguiente, encuentra la Sala que el acto administrativo acusado debe mantenerse incólume, como quiera que no se acreditó vicio de legalidad alguno, imponiéndose confirmar la sentencia de primera instancia. Por último, la parte actora en el recurso de apelación indica que, también resultaba viable la aplicación del Decreto 3041 de 1966 “Por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte”; sin embargo, se observa que la petición elevada ante la administración se refería al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con el Decreto 4433 de 2004 o con la Ley 100 de 1993, pero no se hace una solicitud expresa en relación con el Decreto 3041 de 1966, de igual forma, tampoco se solicitó en la presente demanda, pues fue un argumento nuevo del recurso de apelación, razón por la cual, no es procedente hacer una manifestación al respecto.
Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 24 Sobre este particular, el Consejo de Estado7 ha indicado en diferentes oportunidades que: “(…) el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió”.
En ese mismo sentido, dicha Corporación ha reiterado que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.8 6.
Costas Es necesario precisar que el artículo 365 el CGP prevé en el numeral 3 que “[…] En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. […]”, asimismo, el numeral 4 de la misma disposición señala: “[…] Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]”.
Por lo que podría considerarse que, en este caso, dado que el recurso interpuesto por el tercero vinculado no prosperó, habría lugar a condenarlo en costas. No obstante, en concordancia con el artículo 188 del CPACA y lo expuesto en el acápite anterior, la Sala no condenará en costas en esta instancia, pues se advierte que, el recurso se fundó en las disposiciones legales que consideraban aplicables al caso concreto, además, en concordancia con el numeral 8º9 del artículo 365 del CGP, se advierte 7 Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO 8 Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO. 9 “[…]
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]” Radicación: 11001-33-35-011-2024-00205-01 Demandante: Flor María Toro Toro Avenida Calle 24 No. 53-28 – Tel: (60-1) 3532666 ext. 88273-88274 Bogotá D.C. – Colombia 25 que no existen pruebas que permitan inferir que se incurrió en las mismas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de mayo de 2025 proferida por el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: En firme la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, dejando las constancias del caso. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión virtual de la fecha. *Para consultar el expediente ingresar al siguiente link: https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/s02des09tadmincdm_notificacionesrj_ gov_co/IgB7dqzSAmCVQLD-8_kk5aQkARkSF7i- lGCXOjumxS7rhjc?e=qejTQQ
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA Magistrada CERVELEÓN PADILLA LINARES Magistrado ISRAEL SOLER PEDROZA Magistrado