REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 015 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 25000-23-42-000-2019-01545-00 DEMANDANTE: CONSUELO PULIDO OSORIO DEMANDADOS: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Y ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES TEMAS: RELIQUIDACIÓN COMPARTIBILIDAD PENSIONAL DECISIÓN: ACCEDE PARCIALMENTE A PRETENSIONES DE LA DEMANDA DEMANDA Decide la Sala, en primera instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Consuelo Pulido Osorio, mediante la cual solicita que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones RDP N.º 44583 de 20 de noviembre de 2018, RDP N.º 005173 de 19 de febrero de 2019, RDP 011645 de 8 de abril de 2019, expedidas por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, a través de las cuales ajustó la mesada pensional de la referida ciudadana, dispuso la suspensión del pago de la prestación de vejez y, posteriormente, se ordenó declararla deudora por concepto de diferencias en las mesadas de la pensión de jubilación.
ANTECEDENTES PRETENSIONES1 La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “PRETENSIONES PRINCIPALES 1. Que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones proferidas por la UGPP: 1.1 RDP No. 44583 de 20 de noviembre de 2018 mediante la cual se dispuso el “ajuste” de la mesada pensional de jubilación que devengaba la señora 1 Expediente fisicó Folios 1-10 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 2 CONSUELO PULIDO OSSORIO, y que determinó que le fuera suspendido el pago de esta pensión 1.2 RDP No. 005173 de 19 de febrero de 2019, que declaró a la señora CONSUELO PULIDO OSSORIO, deudora de la suma de CIENTO CINCUENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS M/CTE (151.593.381) por concepto de diferencias de mesadas de la pensión de jubilación 1.3 RDP 011645 de 8 de abril de 2019 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo antes citado, confirmando la decisión impugnada. 1.4 Que se restablezca a la señora CONSUELO PULIDO OSSORIO el derecho a recibir la pensión de jubilación que le había sido otorgada por INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES como empleador mediante Resolución N. 3784 de 19 de diciembre de 2005. 1.5 Que se le paguen a mi poderdante las mesadas pensionales dejadas de percibir desde el 1 de diciembre de 2018 y se le reconozcan y cancelen los intereses moratorios sobre las sumas que resulten a su favor, hasta cuando se efectúe el pago 1.6 Como consecuencia de la prosperidad de las anteriores pretensiones, se declare que mi representada no adeuda la suma de dinero que dispuso la UGPP en la resolución RDP No 005173 de 19 de febrero de 2019, ni ninguna otra por el concepto aludido.
PRETENSION SUBSIDIARIA En subsidio de las pretensiones principales, solicito que se declare que no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas a la señora CONSUELO PULIDO OSORIO, esto es, que la demandante no adeuda la suma de dinero que dispuso la UGPP en la Resolución RDP No. 005173 de 19 de febrero de 2019, ni ninguna otra por el concepto aludido.en (sic) cuanto ha obrado de buena fe.”
HECHOS DE LA DEMANDA La señora Consuelo Pulido Osorio nació el 16 de marzo de 1947. Prestó servicios como odontóloga durante más de treinta (30) años en dos entidades, a saber: Instituto de Seguros Sociales (ISS) y en el Hospital de Engativá. Ingreso a laborar en calidad de trabajadora oficial, en el cargo de Odontóloga General, con dedicación de 4 horas.
Asimismo, acreditó el cumplimiento de la edad exigida por la ley, al alcanzar los 50 años el 16 de marzo de 1997, conforme con lo pactado en la convención colectiva de trabajo. En virtud del Decreto 1750 de 2003, fue incorporada, sin solución de continuidad laboral, a la planta de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 3 El Instituto de Seguros Sociales (ISS) y el Sindicato de Trabajadores de la Seguridad Social- SINTRASEGURIDAD SOCIAL suscribieron una convención colectiva de trabajo para los años 2001 y 2004.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 98 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto de Seguros Sociales (ISS), se estableció que el trabajador oficial que cumpliera 20 años de servicios, continuos o discontinuos, y 55 años de edad si era mujer, tendría derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación equivalente al 100%.
Precisó que, mediante Resolución N.º 349 de 21 de enero de 2004, expedida por la Jefe de Atención al Pensionado del Instituto de Seguros Sociales (ISS), Seccional Cundinamarca, se le reconoció una pensión de vejez, efectiva a partir del 1° de febrero de 2004. Posteriormente, interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación, en el que solicitó ser revocada dicha decisión, al considerar que, dada su condición de empleada del Instituto de Seguros Sociales (ISS) como odontóloga de medio tiempo desde el 2 de mayo de 1973, tenía derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación convencional, la cual había solicitado ante el Departamento de Recursos Humanos del ISS.
Indicó que el Instituto de Seguros Sociales (ISS), en su calidad de patrono, le reconoció una pensión vitalicia de jubilación en cuantía de $ 1.954.271, con efectividad a partir de fecha de su retiro, esto es, el 30 de noviembre de 2005. Manifestó que, al encontrarse amparada por la excepción prevista en el artículo 19, literal e), de la Ley 4 de 1992, frente a la prohibición de devengar más de una asignación proveniente del tesoro público, continuó laborando como odontóloga de medio tiempo en el Hospital de Engativá, establecimiento público del orden distrital.
Adujó que el 1º de octubre de 2013 solicitó ante Colpensiones el reconocimiento de una pensión de vejez, petición que fue negada mediante la Resolución GNR N.°311370 de 5 de septiembre de 2014; no obstante, al interponer los recursos correspondientes, la entidad decidió reconocer la pensión solicitada a través de la Resolución GNR N.º 107296 del 14 de abril de 2015, en su condición de beneficiaria del régimen previsto en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
Agregó que Colpensiones expidió la Resolución N.º SUB232341, mediante la cual efectuó una reliquidación pensional, cuyo resultado arrojó un valor ligeramente superior al de la mesada que venía percibiendo, circunstancia que invocó para desestimar los argumentos utilizados para fundamentar la solicitud formulada y, en consecuencia, reconsiderar la fecha de efectividad, ordenándose la remisión del expediente pensional a la Gerencia de Defensa Judicial.
Indicó que Colpensiones negó una solicitud posterior, bajo el argumento de que otra entidad no se había pronunciado respecto al consentimiento requerido para revocar parcialmente la resolución correspondiente. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 4 Señaló que la Resolución N.º RDP 044583 de 20 de noviembre de 2018 no le fue notificada ni a ella ni a su apoderado judicial, y que, pese a que en dicho acto se indicó que no procedían recursos, se ordenó notificar a la UGPP con el fin de aportar decisiones que afectaron sus derechos, sin que se le otorgara oportunidad de ejercer su derecho de contradicción. Precisó que, desde el mes de diciembre de 2018, no recibe la mesada correspondiente a la pensión de jubilación en razón a que esta fue suspendida.
Asimismo, manifestó que se le exige el pago de un valor exorbitante, al pretenderse cobrar una supuesta deuda con el Sistema General, con cargo al tesoro público, por la suma de $ 151.593.381. CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y NORMAS VULNERADAS La parte demandante invoca vulneradas las siguientes normas: Violación de normas constitucionales: Artículos 29, 128 y 209 Violación de normas legales: Literal e) artículo 19 de la Ley 4 de 1992, Titulo I, Capitulo I, numerales 1,4,8 del artículo 3°, y numeral 1° de los artículos 1, 2,4,5 6 y 8, del régimen aplicable, En sustento de lo anterior, afirmó que se desconocieron los derechos de audiencia y defensa, así como su condición de persona de la tercera edad, sin que se tuviera en cuenta que durante toda su vida laboral se desempeñó como profesional de la salud, en su calidad de odontóloga, circunstancia que la ubica en una situación excepcional frente a la prohibición general de percibir más de una asignación proveniente del tesoro público.
Agregó que, en el marco de los trámites pensionales adelantado ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP y Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones, se expidieron actos administrativos sin que se garantizara a la persona afectada la posibilidad real de conocerlos y controvertirlos, lo cual comporta una vulneración del debido proceso y del derecho de defensa.
Sostuvo que, por tales razones, los actos administrativos demandados adolecen de falsa motivación, en tanto se limitan a fórmulas genéricas carentes de un análisis concreto de la situación particular de la demandante. Aunado a ello, se advierte que la inclusión de aparte que reproducen el contenido de otras resoluciones ajenas al presente asunto, así como la ausencia de registro de las cifras aplicadas y de las operaciones aritméticas efectuadas, lo que impide comprender el razonamiento que condujo a la decisión adoptada por la UGPP.
Finalmente, señaló que no se brindaron las garantías mínimas para el ejercicio del derecho de defensa, en particular, la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, elemento indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles. En ese sentido, afirmó que no se NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 5 satisfizo el principio de legalidad, en la medida en que toda actuación administrativa debe partir de una discusión probatoria suficiente que permita establecer si, en cada caso concreto, se configura los supuestos de hecho previstos por el legislados y los cuáles son las consecuencias jurídicas que el ordenamiento asigna a dicha hipótesis.
DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Mediante auto del 29 de mayo de 20202, se admitió la demanda y dispuso notificar a UGPP y a Colpensiones, a fin de que, dentro del término de treinta (30) días, presentaran su contestación, propusieran excepciones, solicitaran pruebas y ejercieran las demás facultades procesales previstas en el artículo 172 del CPACA.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA - UGPP contestó la demanda3 oponiéndose de manera integral a las pretensiones formuladas en ella. Señaló que ninguna de las pretensiones incoadas por la parte demandante están llamadas a prosperar, en la medida en que no le asiste derecho alguno al restablecimiento del pago de la pensión de jubilación reconocida por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), en su calidad de empleador, mediante la Resolución N.º 3784 de 19 de diciembre de 2005.
Lo anterior, por cuanto, a su juicio, la compartibilidad pensional fue aplicada en debida forma, al determinarse que Colpensiones asumió en un 100% el pago de la pensión compartida reconocida a favor de la causante, razón por la cual la Unidad no registra valores a su cargo. Precisó que no procede el pago de mesadas por concepto de pensión de jubilación, dado que ello conllevaría a un doble pago de una pensión convencional de jubilación y de la pensión legal reconocida por Colpensiones, esta última correspondiente al mayor valor de la mesada, asumida en su totalidad por dicha entidad.
Indicó que las sumas adeudadas a la UGPP por concepto de diferencias en las mesadas de pensión de jubilación obedecen a que la demandante continuó percibiendo la totalidad de las mesadas, conforme se evidencia en la cuenta resumen de mayores valores pagados, sin tener derecho a ello por efecto de la compartibilidad pensional. En ese sentido, sostuvo que la actora recibió pagos en exceso correspondiente al mayor valor entre el 1º de abril de 2015 y el 30 de noviembre de 2018, razón por la cual dichas sumas deben ser reintegradas a la entidad.
Agregó que la demandante no puede enriquecerse injustamente a expensas de la administración, toda vez que, al revisar los aplicativos de consulta, la UGPP evidenció que la Resolución RDP 004583 del 20 de noviembre de 2018 fue incorporada en la nómina de diciembre de 2018, determinándose que el 100% del pago de la pensión se encontraba a cargo de Colpensiones, circunstancia por la 2 Índice 3 Expediente Digital Samai 3.
Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 6 cual la ciudadana Consuelo Pulido Osorio resulta deudora de las diferencias correspondientes a las mesadas de la pensión de jubilación percibidas. Manifestó que, en relación con la compartibilidad de las pensiones entre el patrono y el Instituto de Seguros Sociales, las pensiones reconocidas por el empleador a sus trabajadores, ya sean de carácter legal o convencional, obligan a continuar efectuando los aportes al ISS hasta tanto el trabajador cumpla los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión de vejez a la que tenga derecho.
Con fundamento en lo anterior, precisó que la normativa regula aquellos eventos en los cuales un trabajador que recibe una pensión extralegal reconocida con posterioridad al 17 de octubre de 1985, accede posteriormente a una pensión legal otorgada por el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones. En tales casos, desde el momento en que se reconoce la pensión legal, el empleador se subroga en la obligación de pagar la extralegal, quedando a su cargo únicamente la diferencia cuando esta última es de mayor valor.
Si, por el contrario, la pensión legal resulta superior, el empleador queda totalmente relevado de cualquier obligación, sin que subsista valor alguno a su cargo. Indicó, además, que la compartibilidad y la compatibilidad son dos figuras distintas, en tanto está última se presenta cuando el trabajador se encuentra legitimado para percibir dos mesadas pensionales provenientes de fuentes distintas diferentes.
En el caso de las pensiones extralegales, el empleador se subroga en el pago de las mesadas con el reconocimiento de la pensión legal, supuesto regulado por el artículo 18 del Decreto 758 de 1990. Finalmente, concluyó que, en virtud del régimen de compartibilidad, la UGPP únicamente debe reportar a su favor de la demandante la diferencia o el mayor valor que resulte entre la pensión de jubilación y la pensión de vejez. - Colpensiones4 contestó la demanda conforme a las siguientes consideraciones.
Arguyó que, frente a las pretensiones formuladas, no existe obligación alguna a cargo de la entidad, por cuanto los actos administrativos cuestionados, corresponde a los expedidos por UGPP, mediante las cuales resolvió la situación pensional de la demandante y se la declaró deudora por concepto de diferencias en las mesadas de la pensión de jubilación percibidas.
Concluyó que, al no acreditarse prueba sumaria de la existencia de una obligación pensional a favor de la señora Consuelo Pulido Osorio, y al no haberse recibido solicitud alguna en tal sentido, ni por la parte demandante ni de la UGPP, se configura en el presente asunto la falta de legitimación de la causa por pasiva de la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones.
TRÁMITE IMPARTIDO EN LA INSTANCIA 4 Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 7 • Mediante auto del 29 de mayo de 2020, se admitió la demanda5. • Mediante de 8 de agosto de 2022, se ordenó correr traslado de las excepciones propuestas.6 • Mediante auto del 3 de junio de 2023, y conforme a lo dispuesto en el artículo 182 A, modificado por Ley 2080 de 2021, se dispuso a dictar sentencia anticipada y, en su lugar, correr traslado para alegar de conclusión.7 • Mediante auto de 29 de septiembre de 2023, se dejó sin efecto el auto que ordenó dictar sentencia anticipada y, en su lugar, se resolvió la excepción denominada “caducidad”.8 • Mediante auto de 31 de octubre de 2024, se resolvió recurso de reposición interpuesto contra la decisión que no declaró probada la excepción de caducidad dentro del presente asunto.9 • Finalmente, mediante auto del 25 de noviembre de 2024, una vez examinado el expediente, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión.10 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - Colpensiones iteró11 los argumentos expuestos en su contestación, al sostener que las pretensiones formuladas se dirigen contra otra entidad.
En consecuencia, se concluyó que carece de legitimación en la causa por pasiva, máxime cuando la pretensión principal está orientada a poner fin a las actuaciones administrativas y judiciales adelantadas en contra de la demandante por parte de la UGPP. - La apoderada judicial de la parte demandante12, señaló que ambas entidades demandas desconocen las obligaciones que les asisten frente a su representada, sin pronunciarse de fondo sobre los argumentos expuestos por la señora Consuelo Pulido Osorio en sede administrativa.
En particular, indicó que los tiempos de servicio que sirvieron de base para el reconocimiento de la pensión de vejez son distintos de aquellos considerados para la pensión de jubilación, y que, además, no se han expuesto las razones por las cuales no resulta aplicable, en su caso concreto, la excepción a la prohibición prevista en el artículo 128 de la Constitución Política.
Señaló que Colpensiones negó haber sustentado la decisión de no acceder a la revocatoria parcial de la Resolución GNR 107296 del 14 de abril de 2015, en lo relativo a la fecha de efectividad del reconocimiento pensional, en el hecho de que UGPP no se hubiera pronunciado sobre la solicitud de consentimiento para dicha 5 Índice 82. Expediente Digital SAMAI 6 Índice 82.
Expediente Digital SAMAI 7 Índice 82. Expediente Digital SAMAI 8 Índice 82. Expediente Digital SAMAI 9 Índice 82. Expediente Digital SAMAI 10Índice 82. Expediente Digital SAMAI. 11 Expediente Digital SAMAI Índice 74. 12 Expediente Digital SAMAI Índice 77. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 8 revocatoria, circunstancia que, a su juicio, implica un actuar contrario a sus propios actos.
Con fundamento en lo anterior, agregó que en la Resolución 3600 del 5 de abril de 2019, expedida por Colpensiones, se deja constancia de que la demandante allegó comunicación la cual autorizó la revocatoria parcial de la Resolución GNR 107296 del 14 de abril de 2015; sin embargo, se sostuvo que no se evidenció pronunciamiento alguno de la UGPP autorizando la modificación de la fecha de efectividad, bajo el argumento de que era necesaria la remisión de dicho documento.
Asimismo, advirtió que los argumentos expuestos por UGPP en la contestación de la demanda y en las excepciones propuestas omiten cualquier referencia al régimen especial aplicable a los trabajadores del sector salud, limitándose a señalar que se estará a lo que se pruebe en el proceso, cuando, según indicó el debate jurídico planteado exige, más de una discusión probatoria, la correcta aplicación de la ley.
Precisó que no puede imputarse mala fe a su representada, por cuanto no se ha acreditado conducta alguna deshonesta o desleal. En tal sentido, recordó que la buena fe se presume, salvo en aquellos eventos en los que la Ley establece una presunción en contrario. Finalmente, solicitó que, en caso de que la decisión no resulte favorable a la parte demandante, no se imponga condena en costas. - UGPP solicitó que no se acceda a las pretensiones de la demanda, al considerar que no son procedentes por la naturaleza de la reclamación. Asimismo, señaló que debe evaluarse la legalidad de los actos administrativos objeto del proceso, dado que los mismos fueron expedidos conforme a la ley y en respeto al principio de confianza legítima.
CONSIDERACIONES DE LA SALA En el asunto sometido a consideración, la Sala accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda, en lo atinente al acto administrativo RDP N.º 005173 de 19 de febrero de 2019, con el cual se ordenó la devolución de las diferencias de las mesadas canceladas y, de la Resolución RDP 011645 de 8 de abril de 2019, que resolvió el recurso contra el primero de los actos administrativos mencionados, confirmando la decisión adoptada.
Lo anterior, dado que no existen elementos probatorios que acrediten la mala fe de las actuaciones desplegadas por la señora Consuelo Pulido Osorio en sede administrativa, por lo que no procede devolución de lo pagado. En cuanto a la Resolución RDP Nº 44583 de 20 de noviembre de 2018, la Sala negará las pretensiones, toda vez que se comprobó la compartibilidad de la pensión, conforme a las normativas aplicables y la documentación obrante en el expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 9 PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con las pretensiones de la demanda, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y, en consecuencia: (i) establecer si el ajuste de la mesada pensional que devengaba la demandante, y que motivó la suspensión del pago de la misma, se realizó conforme a la ley, y (ii) determinar si los valores percibidos en exceso por la señora Consuelo Pulido Osorio deben ser restituidos, considerando que la entidad sostiene que la demandante habría actuado de mal fe, generando un perjuicio al tesoro público.
MARCO JURÍDICO Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procede a realizar el análisis normativo correspondiente, con el propósito de determinar la solución jurídicamente correcta. Inicialmente, la compartibilidad de pensiones se aplicaba únicamente a las reguladas por el Código Sustantivo del Trabajo. Posteriormente, el Acuerdo 29 de 1985, aprobado mediante el Decreto 2879 de 1985, extendió la figura de la compartibilidad a las pensiones reconocidas por los empleadores con base en convenciones colectivas, laudos arbitrales, actos voluntarios y a las pensiones legales de jubilación. Dicho decreto fue modificado por el Decreto 758 de 1990, que aprobó el Acuerdo 049 de 1990, estableciendo en su artículo 18: “Artículo 18.
Compartibilidad de las pensiones extralegales. Los patronos registrados como tales en el Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de 1985, continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cancelando al pensionado.
Parágrafo. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará cuando en la respectiva convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o acuerdo entre las partes, se haya dispuesto expresamente, que las pensiones en ellos reconocidas, no serán compartidas con el Instituto de Seguros Sociales.” De acuerdo con lo anterior, la finalidad de la compartibilidad pensional es que el empleador que reconoce una pensión extralegal continúe realizando las cotizaciones al ISS hasta el trabajador cumpla los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez, garantizando así el pago de la prestación pensional.
En reciente sentencia del 5 de noviembre de 2020, la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó la figura de la compartibilidad pensional, en los siguientes términos: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 10 “Así las cosas, cuando se da la figura de la compartibilidad pensional el reconocimiento y pago de la prestación social, inicialmente la asume el patrono pero cuando se satisfagan los requisitos exigidos por el I.S.S., éste asumirá su obligación y el patrono cesará en el pago de dicha prestación, salvo que el I.S.S. cuando reconozca la prestación lo haga en cuantía inferior a la que, conforme al régimen general, tienen derecho los servidores públicos en general, ante lo cual el patrono deberá cubrir la diferencia resultante y por ello se habla de pensión compartida.
Cuando el I.S.S. asume el riesgo de vejez subroga al patrono en la obligación de reconocer la pensión de jubilación. Así, realmente se presenta una subrogación de la entidad encargada de asumir la obligación (aunque no tenga la misma denominación) y es por eso que resulta improcedente que simultáneamente se pueda gozar de la pensión de jubilación reconocida por el patrono bajo la normatividad que rige a los empleados públicos y la de vejez otorgada por el Instituto de Seguros Sociales, pues ello contraría la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política.
La ley no autoriza que por los mismos tiempos de servicios estatales los funcionarios perciban dos pensiones a cargo de diferentes Instituciones13”. De manera complementaria, la sentencia del 19 de febrero de 2015 del Consejo de Estado14, señaló: "De lo anterior se concluye que es viable percibir una pensión de jubilación por servicios prestados en el sector público y a la vez recibir una pensión de vejez porparte del ISS siempre que ésta se reconozca por servicios prestados a patronosparticulares.15 No sucede lo mismo cuando la pensión que reconoce el Instituto del Seguro Socialincluye tiempos laborados en el sector público porque en ese caso se involucran dineros que provienen del "tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado" y en tal sentido sería incompatible con la pensión de jubilación reconocida por servicios prestados en el sector público." La Corte Constitucional, en sentencia T-042 de 2016, afirmó que la compartibilidad pensional implica: “(…) se trata de una subrogación en la que el empleador, como deudor de la pensión de jubilación, es reemplazado en su obligación de pagar las mesadas por COLPENSIONES, quien será el nuevo deudor, pero solo de los valores reconocidos por concepto de la de vejez con arreglo a la Ley.
Se habla entonces de compartibilidad porque entre el empleador y la administradora de pensiones, comparten el pago de la pensión del trabajador; lo que se diferencia de la figura de la compatibilidad pensional, incorporada también por el Decreto en mención, donde un trabajador está legitimado a recibir dos mesadas pensionales de distinta fuente.” 13 C.E., Sec.
Segunda, Sent. 2010-00846 nov. 05/2020 M.P. Gabriel Valbuena Hernández 14Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2015, Rad. N° 25000-23-25-000-2008-00147-01(0882-13), C.P. Dra. SandraLisseth Ibarra Vélez. 15 Sobre este tema en particular la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, enConcepto de 8 de mayo de 2003, C. P. doctora Susana Montes de Echeverri, radicado No. 1480 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 11 Entonces, los empleadores continuaran cotizando al seguro de pensiones hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el instituto para otorgar la pensión de vejez y en ese momento el instituto procederá a cubrir dicha pensión, quedando al cargo del empleador el mayor valor respectivo.
Sobre la compartibilidad pensional, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-542 del 5 de octubre de 2016, MP Gloria Stella Ortiz Delgado, precisó: La pensión compartida se da cuando el empleador le reconoció a su ex trabajador pensión de vejez en virtud de una convención o acuerdo extra legal por un monto determinado y estipuló que dicha pensión será posteriormente compartida con la reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, en la actualidad por Colpensiones.
De esta forma, cuando la empresa a la que se encontraba vinculado laboralmente el trabajador contemplaba el cumplimiento de requisitos más favorables para acceder a la pensión que los exigidos por el régimen general, el empleador asume el pago de las mesadas hasta que el trabajador cumpla la edad y el tiempo de cotización exigidos por la ley para todas las personas.
En caso que el monto de la pensión reconocida por el empleador sea superior al reconocido por Colpensiones, deberá el empleador reconocer y pagar la diferencia16 (…) En suma, cuando el Instituto de Seguros Sociales17 reconocía la pensión de vejez al trabajador después de constatar el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para tal fin, el empleador quedaría relevado de seguir con el pago de la pensión de jubilación siempre y cuando no hubiera un mayor valor que cancelar entre la mesada pensional reconocida por el Instituto y aquella que pagaba la empresa. 52.
A su vez, la jurisprudencia ha establecido que cuando se presenta un caso de pensión compartida es necesario realizar un intercambio de información entre la empresa que reconoció la pensión y el Instituto de Seguros Sociales o quien haga sus veces, con el fin de que el empleador conozca la pensión reconocida por el I.S.S. y proceda a hacer los reajustes correspondientes.
Sin embargo, la ley no dispuso sobre quien recae la obligación de informar al empleador sobre el reconocimiento de la pensión que hace el I.S.S. 16 Al respecto, la sentencia T-921 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: ““Una vez el empleador ha reconocido y ordenado el pago de la pensión de jubilación con carácter compartido a favor de su ex trabajador, el empleador sigue realizando los aportes de seguridad social en pensiones ante el Instituto de Seguro Social, hasta que el trabajador a favor de quien hace los aportes, cumpla con los requisitos de ley para acceder a la pensión de vejez.
Una vez cumplidos los requisitos de ley, el I.S.S. procederá a otorgar la pensión de vejez a la que tiene derecho el pensionado. No obstante, debido a que la pensión de jubilación fue reconocida con carácter compartido, el pensionado no tiene derecho a recibir integralmente ambas mesadas pensionales. En este caso, el reconocimiento que hace el I.S.S. por pensión de vejez libera al empleador de pagar la pensión de jubilación. Sin embargo, si el valor de la pensión que otorgó I.S.S. es menor al valor que el empleador reconoció como pensión extralegal, estará a cargo del empleador el mayor valor que reconoció. En esta hipótesis el pensionado mantiene su nivel histórico de ingresos, como quiera que la compartibilidad no reduce el monto de su mesada pensional, sino que se comparte el pago de la mesada entre el I.S.S. y el mayor valor, si lo hubiere, a cargo del empleador.” 17 El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, establece que Colpensiones asumirá los servicios de aseguramiento de pensiones de los afiliados al régimen de Prima Media con Prestación Definida, para lo cual determinó que el Gobierno en ejercicio de sus facultades constitucionales debería proceder a la liquidación de Cajanal, Caprecom y el Instituto de Seguros Sociales en lo que a pensiones se refiere.
Posteriormente, el Decreto 2013 de 2012, suprimió el Instituto de Seguros Sociales, ISS. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 12 (…) 53. Fruto del intercambio de información entre el empleador y el Instituto de Seguros Sociales o de la información suministrada por el beneficiario, es posible establecer el monto prestacional a cargo de cada una de las entidades, lo que permite determinar si el empleador aún tiene alguna obligación, o si la misma fue asumida por la otra entidad.
Una vez definida dicha situación, el empleador podrá expedir un acto administrativo u oficio que “deberá contener cuando menos la siguiente información: Indicar el nuevo valor de la pensión a su cargo; reseñar el acto de reconocimiento de la pensión hecho por la entidad de seguridad social así como el monto exacto que ésta reconoce; y los recursos que proceden contra dicha decisión”18 Por su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, se pronunció sobre la figura de la compartibilidad pensional, señalando: “En incontables ocasiones esta Sala de la Corte ha considerado que el efecto natural de la compartibilidad entre una pensión de jubilación extralegal y una de vejez, es que a partir del cumplimiento de los requisitos para acceder a la segunda, el empleador que venía pagando la de jubilación solo quedará obligado a cancelar, si lo hubiere, el mayor valor que resulte.
Es lo que se conoce como subrogación que, comporta la sustitución del deudor de la obligación surgida en virtud de lo dispuesto en la ley que, como ya se dijo, puede ser total o parcial”19 Bajo este entendido, una vez el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) reconoce al pensionado la pensión legal, su antiguo empleador se subroga en la obligación de pagar la pensión extralegal, quedando a su cargo únicamente el pago de la diferencia entre el monto de la pensión legal y la pensión extralegal, cuando ésta última sea de mayor a la primera.
En el evento en que la legal sea mayor a la extralegal, el empleador quedará relevado totalmente de su obligación, por cuanto el ISS es la entidad de previsión que recibió las cotizaciones del trabajador para cubrir el riesgo de vejez, por lo tanto debe ser éste y no otro el que subrogue al empleador en la obligación de pagar la pensión de jubilación, se itera, una vez el trabajador cumpla los requisitos (tiempo y edad) para acceder al reconocimiento pensional.
DE LAS PRUEBAS OBRANTES En el expediente obran, entre otras, las siguientes pruebas relevantes: - Copia de la Resolución N.º 3784 de 19 de diciembre de 2024, mediante la cual resuelve una solicitud de prestaciones económicas en el sistema general de pensiones, emitida por la Gerente del Instituto de Seguros Sociales.20 18 Corte Constitucional Sentencia T-624 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 19 Rad No. 14207. 20 Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 13 - Copia de la Resolución GNR 313370 del 5 de septiembre de 2014, mediante el cual niega un reconocimiento y pago de una pensión de vejez, emitida por la Gerente Nacional de Reconocimiento de Colpensiones.21 - Copia de la Resolución GNR 107296 del 14 de abril de 2015, mediante el cual resolvió recurso de reposición y reconoció el pago de una pensión de vejez, a partir del 1 de octubre de 2010.22 - Copia de la Resolución N.º SUB 83600 del 5 de abril de 2019, mediante el cual resolvió el trámite de prestación económica y confirmo la decisión SUB 232341 del 4 de septiembre de 2018, que remitió expediente pensional de la demandante para iniciar trámite de lesividad23. - Copia de la Resolución DPE 3198 del 17 de mayo de 2019, mediante el cual no se accedió a las pretensiones de la demandante y confirmó en todas sus partes la Resolución SUB 83600 del 5 de abril de 2019, emitida por la Directora de Prestaciones Económicas de Colpensiones.24 - Copia de la Resolución RDP 044583 del 20 de noviembre de 2018, mediante el cual modificó la mesada pensional por comportabilidad y ordenó el pago de un mayor valor de una pensión de vejez, expedida por el Subdirector de determinación de derechos pensionales de UGPP25 - Copia de la Resolución N.º RDP 005173 del 19 de febrero de 2019, mediante el cual se determinó mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales a cargo de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en pensiones.26 CASO CONCRETO En el presente caso la señora Consuelo Pulido Osorio solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se modificó la mesada pensional por compartibilidad y se ordenó el pago de un mayor valor de una pensión de vejez.
Asimismo, pretende impugnar el acto administrativo mediante el cual se la declaró deudora por concepto de mesadas pensionales comprendidas entre el 1 de abril de 2015 y el 30 de noviembre de 2018, por pagos presuntamente efectuados en exceso de compartibilidad pensional. Del estudio de las pruebas documentales se establece que mediante Resolución N.º 349 de 21 de enero de 2004, el Seguro Social le reconoció a la demandante una pensión de vejez en cuantía de $843,972, con efectos desde el 1 de febrero de 2004.
Dicha resolución fue revocada mediante Resolución N.º 31034 de 19 de octubre de 2004, y se suspendió su inclusión en nómina, dado que la demandante 21 Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai 22 Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai 23 Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai 24 Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai 25 Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai 26 Índice 27 Expediente Digital Aplicativo Samai NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 14 tramitaba el reconocimiento de la pensión de jubilación ante el Departamento de Recursos Humanos del ISS patrono. Adicionalmente, se acredita que la demandante, nació el 16 de marzo de 1947 y prestó sus servicios como odontóloga el Instituto de Seguros Sociales (ISS), Hospital de Engativá, en el periodo comprendido entre el 2 de mayo de 1973 y el 30 de noviembre de 2005.
En consecuencia, mediante la Resolución 3784 de 19 de diciembre de 2005, se le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación de $1.954.217, con fundamento en el artículo 98 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social, con efectos a partir de su retiro del servicio activo.
Asimismo, la señora Consuelo Pulido Osorio solicitó el reconocimiento de pensión de vejez el 1 de octubre de 2013. La solicitud fue negada mediante Resolución GNR 311370 de 5 de septiembre de 2014, al considerar que la pensión de vejez no era compartible y resultaba incompatible con la pensión de jubilación. No obstante, la demandante interpuso recursos correspondientes, en el que argumenta que, por su condición de profesional de la salud con prestación de servicios en distintas entidades del Distrito Capital en jornada parcial, los aportes pensionales debían computarse de manera diferencia para efectos de jubilación y vejez, sin superar el límite legal de las doce (12) horas diarias.
En virtud de lo anterior, mediante Resolución GNR 107296 del 14 de abril de 2015 Colpensiones reconoció la pensión de vejez a favor de la demandante, en cuantía de $2.646.062, con efectos desde el 1º de octubre de 2010, conforme al Decreto 758 de 1990. La Sala observa que el propósito del reconocimiento de dicha prestación consistió en que Colpensiones, como entidad de previsión, subrogara al ISS patrono en la obligación pensional.
En este contexto, el ISS patrono continuó realizando las cotizaciones a nombre de la demandante para el seguro de vejez y, una vez cumplidos los requisitos normativos, Colpensiones asumió el pago de la pensión de vejez mediante la Resolución GNR 107296 del 14 de abril de 2015. En este caso, la Sala advierte que la prestación pagada por el ISS patrono era inferior al monto reconocido por Colpensiones como pensión de vejez.
Por lo tanto, la entidad administradora se vio obligada a asumir la diferencia, de manera que el ISS patrono únicamente debe cubrir la diferencia resultante entre la pensión de jubilación y la pensión de vejez, ajuste que debía reflejarse automáticamente en la nómina de jubilados del ISS patrono. En consecuencia, la Resolución 3784 de 19 de diciembre de 2005 reconoció la pensión de jubilación a favor de la demandante, efectiva a partir del retiro del servicio activo, es decir, el 30 de noviembre de 2005, en cuantía de $1.954.217 y la pensión de vejez fue reconocida mediante Resolución GNR 107296 del 14 de abril de 2015, por valor de $2.646.062, existiendo compartibilidad entre estas dos prestaciones.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 15 Es menester precisar que, a partir del 1 de octubre de 2010, la UGPP, por medio del Fondo de Pensiones Públicas, FOPEP, debía pagar únicamente la diferencia entre la pensión de jubilación que venía pagando, que para dicha calenda ascendía a la suma de $2.048.996 y la pensión legal de vejez que concedió Colpensiones de $2.646.062, es decir, la suma de $597.065.
En ese contexto, y en relación con las pretensiones de la demanda, según las cuales solicitada la nulidad de la Resolución RDP No. 44583 de 20 de noviembre de 2018 mediante la cual modificó la compartibilidad y se ordenó reintegro por concepto de mesadas pagas en exceso; la Sala, considera que dicha solicitud no es procedente. Lo anterior, habida cuenta que tanto la pensión reconocida por el ISS patrono como la reconocida por el ISS asegurador, provienen de tesoro público; configurándose así la prohibición de carácter constitucional y la incompatibilidad en el goce de estas prestaciones periódicas.
Por consiguiente, el acto administrativo impugnado se encuentra ajustado a derecho en cuanto a la compartibilidad pensional. DEVOLUCIÓN DE DINEROS PAGADOS POR CONCEPTO DE MESADAS PENSIONALES No obstante, UGPP, mediante la Resolución N.º RDP 005173 del 19 de febrero de 2019, ordenó reintegrar la suma de ciento cincuenta y un millones quinientos noventa y tres mil trescientos ochenta y un pesos m/cte ($151’593.381) correspondiente al período comprendido entre el 1 de abril de 2015 fecha de la inclusión de la Resolución 107296 en Colpensiones, hasta el 30 de noviembre de 2018.
Respecto al reintegro de las sumas pagadas por concepto de mesadas el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece que no habrá lugar a recuperar prestaciones pagadas de buena fe. Asimismo, el artículo 83 de la Constitución Política prevé que en las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberá ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumen en todas las gestiones adelantadas ante estas.
Consecuentemente, será la autoridad administrativa la encargada de probar la mala fe de los particulares. En el caso sub examine, la Sala no encuentra acreditado que la señora Consuelo Pulido Osorio faltase al postulado de buena fe en sus actuaciones en sede administrativa. En consecuencia, dado que UGPP no logró desvirtuar la presunción de buena fe de las actuaciones llevas a cabo por la demandante en sede administrativa, por cuanto no obra medio probatorio que acredite la intención de defraudar el sistema, no resulta procedente condenarla al reintegro de las mesadas, bajo el argumento de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
Por lo tanto, en cuanto al reintegro de las sumas percibidas por concepto de mesadas pagadas por el ISS patrono, la Sala considera que asiste razón a la demandante, toda vez que no se demostró que las hubiera recibido de mala fe y, además, no podía trasladarse la responsabilidad de informar a la entidad reconocedora de la pensión sobre la obligación del reintegro.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 16 CONCLUSIÓN Por lo anteriormente expuesto, la Sala accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda, y en consecuencia, se declarará la nulidad de la Resolución RDP No. 005173 de 19 de febrero de 2019, mediante la cual se declaró a la ciudadana Consuelo Pulido Osorio deudora de la suma ciento cincuenta y un millones quinientos noventa y tres mil trescientos ochenta y un pesos m/cte (151.593.381) por concepto de diferencias de mesadas de la pensión de jubilación, correspondiente al período comprendido entre el de 1 abril de 2015 (fecha de inclusión de nómina por Colpensiones), hasta el 30 de noviembre de 2018.
Las demás pretensiones de la demanda se niegan por las razones expuestas en la parte motiva de esta presente providencia. COSTAS PROCESALES En cuanto a la condena en costas, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A el cual señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia deberá pronunciarse y dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, la Ley 2080 de 2021 modificó dicha disposición con el fin de precisar que no habrá lugar a su imposición, a menos que se logre establecer que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
En ese orden, al no estar acreditado que la demanda careciera de fundamento legal, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de la Resolución RDP N.º 005137 de 19 de febrero de 2019, mediante la cual se declaró a la demandante Consuelo Pulido Osorio, deudora y se le ordenó reintegrar la cantidad de ciento cincuenta y un millones quinientos noventa y tres mil trescientos ochenta y un pesos m/cte (151.593.381), pagada en exceso por concepto de las diferencias mesadas de pensión de jubilación comprendidas entre el 1 abril de 2015 (fecha de inclusión de nómina por Colpensiones), hasta el 30 de noviembre de 2018.
Asimismo, se declara la nulidad de la Resolución RDP Nº 011645 del 8 de abril de 2019, mediante el cual se confirmó la decisión anterior. SEGUNDO.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia TERCERO.- Sin condena en costas en esta instancia. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 25000-23-42-000-2019-01545-00 17 CUARTO.- RECONOCER personería al abogado John Edison Londoño Hernandez como apoderado sustituto de la Unidad Administrativa Especial de la Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
QUINTO. - RECONOCER personería a la abogada Yesby Yadira López Ramos como apoderada sustituta de la Administradora Colombiana de Pensione, - Colpensiones. SEXTO.- DEVOLVER a la demandante el remanente de la suma consignada para sufragar los gastos ordinarios del proceso si lo hubiese, una vez ejecutoriada la presente providencia, ARCHIVAR el presente proceso, previo registro en el Sistema SAMAI.
Esta providencia se estudió y aprobó en la Sala según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado Firmado electrónicamente con salvamento de voto Firmado electrónicamente NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
DV