1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FERNANDO IREGUI CAMELO MEDIO DE CONTROL-REPARACIÓN DIRECTA Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 – 00 acumulado con el proceso 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00217 – 00 Actor: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Instancia: PRIMERA Asunto: Daño en caso de las licencias de urbanismo dentro de la Reserva Forestal Cerros Orientales de Bogotá. Sistema: ESCRITURAL Sentencia SC03 – 24-09-4406 SALA 128 Asunto: Sentencia de Primera Instancia. I. OBJETO Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del presente asunto con demandas acumuladas, iniciado por: A. 2010-00210 Del señor JORGE ALBERTO URIBE BERNATE (en calidad de propietario del Lote No. 30 A de la urbanización denominada “Parcelación La Floresta), contra la NACIÓN- NACIÓN- MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESAROLLO TERRITORIAL, DISTRITO CAPITAL - ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA.
Con acta de reparto del 17 de abril de 2007. B. 2010-00217 La sociedad ENCENILLAL S.A. sociedad EASTON S.A. y sociedad BLEEKER S.A. (en calidad de copropietarias del lote de terreno denominado “Tequenuza A”, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20038235), contra la NACIÓN- MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESAROLLO TERRITORIAL, DISTRITO CAPITAL - ALCALDÍA Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 2 MAYOR DE BOGOTÁ D.C. y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA.
Con acta de reparto del 18 de abril de 2007. II.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones de la demanda 2010-00210 “Primera Pretensión: Que se declare responsable a La Nación - Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, por el daño especial ocasionado a mis representadas con la expedición de las Resoluciones No. 0463 del 14 de Abril de 2005 y No. 0519 del 22 de Abril de 2005, por la imposibilidad del desarrollo por construcción del Lote No. 30 A de la urbanización denominada “Parcelación La Floresta”, en las condiciones urbanísticas señaladas por el Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004, por el cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que clasifica la Urbanización de la cual hace parte el predio, dentro del suelo urbano en tratamiento de consolidación urbanística, y con aplicación del artículo 478 del mismo Decreto 190 de 2004 del régimen de transición, es decir la aplicación de la reglamentación del Acuerdo 6 de 1990, que ubica la zona en conservación, por cuyos efectos se aplica el Decreto Distrital No. 981 del 4 de Diciembre de 1957 del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá y el Decreto 320 de 1992 expedido por Alcalde Mayor de Bogotá. Segunda Pretensión: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a La Nación Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, a pagar a mis representadas la indemnización por los perjuicios ocasionados que se prueben en el proceso, los cuales a la presentación de la demanda se estiman en más de (…) ($588.000.000), cuantía razonada de la siguiente manera: Daño emergente: Correspondiente al dinero invertido en adquisición de predios, honorarios profesionales y gastos en general para la adquisición de los predios, impuestos, estudios técnicos, elaboración de planos, ejecución de obras, demoliciones, expensas de curaduría urbana, etc., y en general todos los gastos ocasionados a la fecha de la experticia que tengan relación de causalidad conforme a las reglas del desarrollo urbanístico hoy denominado “Floresta de la Sabana”.
Lucro Cesante: Correspondiente a las ganancias dejadas de percibir por la imposibilidad del ejercicio para mis representadas de los derechos consagrados en el Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004 por el cual se compilan las Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 3 disposiciones contenidas en los Decreto Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003 contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que clasifica la Urbanización de la cual hace parte el predio dentro del suelo urbano en tratamiento de consolidación urbanística y con aplicación del artículo 478 del mismo Decreto 190 de 2004 del régimen de transición, es decir la aplicación de la reglamentación del Acuerdo 6 de 1990 que ubica la zona en conservación, por cuyos efectos se aplica el Decreto Distrital No. 981 del 4 de Diciembre de 1957 del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá y el Decreto 320 de 1992 expedido por Alcalde Mayor de Bogotá y los demás actos administrativos que hubiese podido obtener en el ejercicio de sus derechos legítimos.
Total daño emergente más lucro cesante: (…) ($588.000.000) Tercera Pretensión: Se condene a la entidad demandada a las costas y agendas en derecho, de conformidad con lo establecido en el Articulo 393 del C.P.C. 2.2. Pretensiones de la demanda 2010-00217: “Primera Pretensión: Que se declare responsable a La Nación - Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, por el daño especial ocasionado a mis representadas con la expedición de las Resoluciones No. 0463 del 14 de Abril de 2005 y No. 0519 del 22 de Abril de 2005, por la imposibilidad del desarrollo urbanístico del predio de su propiedad denominado “Tequenuza A” identificado con Folio de Matricula inmobiliaria No. 50N-20038235, conforme a las normas urbanísticas contendidas en el Decreto Distrital 1015 del 22 de Noviembre de 2000, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, por el cual se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico y se incorpora la parte Suburbana de los predios denominados Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A, ubicada en Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la Localidad Numero 01 de Usaquén. Segunda Pretensión: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a La Nación Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, a pagar a mis representadas la indemnización por los perjuicios ocasionados que se prueben en el proceso, los cuales a la presentación de la demanda se estiman en más de (…) ($28.266.917.600), cuantía razonada de la siguiente manera: Daño emergente: Correspondiente al valor del predios (SIC) es decir la suma (…) ($544.020.000.oo).
Lucro Cesante: Correspondiente a las ganancias dejadas de percibir por la imposibilidad del ejercicio para mis representadas de los derechos consagrados en el Decreto Distrital No. 1015 del 22 de noviembre de 2000 del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, de conformidad con el cuadro anexo No. 1 de la presente demanda. Total Lucro Cesante: $27.722.897.600.oo).
Total daño emergente más lucro cesante: (…) ($28.266.917.600.) Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 4 Tercera Pretensión: Se condene a la entidad demandada a las costas y agendas en derecho, de conformidad con lo establecido en el Articulo 393 del C.P.C. 2.3.
Fundamento de las pretensiones: En síntesis, la parte demandante sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 2.3.1. Hechos generales de la acción (comunes a los procesos acumulados) -. El Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA fue aprobado por el Presidente de la República mediante la Resolución Ejecutiva No. 076 del 30 de 1977, cuyo artículo 1 estableció: “ARTICULO lo.
Aprobar el Acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA - y autorizar la delegación de funciones alii contenida ”. -. Los Artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional (Ley 110 de 1912), citados en el artículo 10 del Acuerdo 30 de 1976, señalaban lo siguiente: “(…) Articulo 96.
Siempre que se destine un baldío para un servicio o un uso público, por disposición de una ley o por decreto ejecutivo, se debe proceder al levantamiento de un plano y al pronunciamiento de una resolución ministerial, en que se exprese el nombre del terreno, si lo tiene, su situación, sus colindantes y sus linderos, resolución que se publica en el Diario Oficial, y se registra en la oficina respectiva de la ubicación del baldío, para que éste deje de tener tal carácter.
Artículo 97. Cuando una ley destine un baldío para un objeto determinado, se debe dictar por el Ministerio respectivo, previo el levantamiento del plano, una resolución semejante, la que ha de publicarse y registrarse en los términos expresados en el artículo anterior”. (Negrillas y subraya fuera del texto). -. De conformidad con lo anterior, la condición señalada en el Artículo 10 del Acuerdo 30 de 1976 del Inderena, es decir, la inscripción del mismo en “las Oficinas de Registro de instrumentos Públicos de Bogotá D.C., Facatativá y Zipaquirá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional", era una condición de imposible cumplimiento, pues el registro señalado en los Artículos 96 y 97 hacía referencia a bienes baldíos y no a bienes de dominio particular.
Adicionalmente, el registro señalado por el Artículo 97 del Código Fiscal obligaba como acto previo fundamental al levantamiento del plano correspondiente al inmueble objeto de registro, hecho que respecto de la Resolución 076 de 1977 jamás sucedió, pues no existe plano en la publicación del Diario Oficial ni en los archivos del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial; omisión que genera inaplicabilidad de la Resolución 076 de 1977.
Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 5 -. Por tratarse de bienes privados todos los predios que se encuentran dentro de los “linderos” del Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA, el registro del mismo debió ser motivado y/u ordenado de conformidad con el Artículo 67 del Código de Recursos Naturales Renovables, el cual estableció;
“Capítulo I RESTRICCIONES, LIMITACIONES Y SERVIDUMBRES Artículo 67°- De oficio o a petición de cualquier particular interesado, se impondrá limitación de dominio o servidumbre sobre inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes.
Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptadas como las que se impongan mediante resolución o sentencia ejecutoriada, se inscribirán en la correspondiente oficina de instrumentos públicos, sin perjuicio de lo dispuesto en este Código sobre sistema de registro. Se podrá solicitar el concurso de las autoridades de policía para hacer efectiva la limitación del dominio o la servidumbre”.
(Negrillas y subraya fuera del texto). -. Como consecuencia de lo anterior, existía una imposibilidad jurídica, la cual se mantiene en la actualidad, para Registrar el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 076 de 1977 en los folios de matrícula inmobiliaria de predios con titular de derecho de dominio, razón por la cual, los mencionados Actos Administrativos son inaplicables. -.
En el presente caso, la Resolución 076 de 1977 nunca fue inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., razón por la cual y debido al incumplimiento de uno de los requisitos establecidos para la validez de la misma, la declaratoria o afectación como Reserva Forestal Protectora de los Cerros Orientales no produjo efectos particulares. -.
Respecto del Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA y la Resolución 076 de 1977, jamás existió cartografía oficial amarrada a coordenadas geográficas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), ni a ninguna otra georeferenciación oficial, que señalase con claridad la ubicación de la Reserva Forestal, por lo cual, además de lo anterior, el requisito de validez de la misma si fuera para predios privados era de imposible cumplimiento, toda vez que sin la determinación cartográfica exacta de las zonas objeto de reserva es imposible señalar los eventuales predios afectados por la misma, y mucho menos, identificar sus folios de matrícula inmobiliaria; por lo tanto, el Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA y la Resolución 076 de 1977 son inaplicables. -.
Señala que lo anterior lo corrobora el Consejo de Estado en sentencia del 8 de mayo de 2003 en segunda instancia dentro de una acción popular promovida por Carlos Mantilla Gutiérrez contra el Ministerio de Minas y Energía: Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 6 “[ ] Aunque en el Acuerdo 30 de 1976 se hablan fijado unos puntos de referencia para determinar el área de reserva forestal protectora-productora, a la fecha de presentación de la acción popular tales áreas no se encontraban debidamente alinderadas y delimitadas ni se había hecho el levantamiento de los planos catastrales requeridos para establecer los límites reales y así lo reconoce expresamente el Ministerio del Medio Ambiente en el oficio ya citado, pues tan solo mediante el contrato 91 del 27 de diciembre de 2001 encomendó al IGAC esta tarea.
( ) Los anteriores razonamientos permiten concluir que es correcta la apreciación del a quo en cuanto afirma que no se han determinado los linderos o límites de las zonas de reserva forestal protectora-productora creada en la Acuerdo 30 de 1976 aprobado por la Resolución Ejecutiva 76 de 1977”. -. Cita también, la consideración del Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Cuarta- Subsección B del 31 de marzo de 2003 en la que dispuso: “Por consiguiente, como no existe prueba en el expediente que acredite que el área descrita en la mencionada Resolución 76 de 1977 Nos (sic) no se encuentra capturada en el sistema de registro minero nacional, por tal razón no se puede tener certeza que el área de los contratos 16.569, 16.715 y 15.148 invocados por el accionante se encuentren superpuestas al área descrita en la citada resolución ( )” -.
Por otro lado, señala que entre los años 2001 y 2003, la Corporación Autónoma de Cundinamarca CAR, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, y el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, con apoyo del Departamento Administrativo de Planeación Distrital DAPD, trabajaron conjuntamente en la recolección de la información necesaria para la formulación del Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales de Bogotá D.C. POMCO. -.
El día 29 de noviembre de 2003 fue presentado por parte de las entidades participantes, el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales POMCO, el cual contiene las políticas, los valores y los objetivos que determinaron su orientación, así como las categorías de manejo, las normas y los tratamientos por zonas, los programas, los instrumentos de gestión, la descripción del sistema de implementación y el respeto por los derechos adquiridos con justo título, en especial para los inmuebles que tenían tratamiento de incorporación del Acuerdo 6 de 1990. -.
Mediante la Resolución No. 0463 del 14 de Abril de 2005, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptó su zonificación y reglamentación de usos y estableció las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá, sobre la base de la Resolución 076 de 1977 y el Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA, por lo cual se trata de un Acto Administrativo complementario de estos actos, los cuales, como se señaló anteriormente, eran inaplicables.
Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 7 -. Aunque dentro de los considerandos de la referida Resolución se establece como fundamento el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales POMCO, no se tuvieron en cuenta los elementos estructurales del mismo, siendo la mayoría de sus disposiciones contrarias a lo establecido en dicho estudio. -.
La Resolución 0463 del 14 de Abril de 2005, expedida por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, guarda silencio con respecto a los derechos adquiridos por virtud de Licencias de Urbanismo otorgadas con anterioridad a su expedición, lo cual ha dado a entender a los Curadores Urbanos, al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, a la CAR, al DAMA, al Departamento Administrativo Defensoría del Espacio Público, al Contralor Distrital y al público en general, por el silencio del Ministerio, que se desconocen los derechos adquiridos por los particulares en virtud del Artículo 58 de la Constitución Nacional, del Decreto Ley 2811 de 1974, de los Decretos 1052 de 1998, 1600 de 2005 y 564 de 2006, del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital y de todos los Actos Administrativos expedidos para predios ubicados dentro de la zona redelimitada como reserva, o como franja de adecuación, por medio de los cuales se legalizaron desarrollos o se autorizaron desarrollos urbanísticos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución señalada, generando un detrimento patrimonial para los particulares. -.
Mediante la Resolución 519 del 22 de Abril de 2005, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial aclaró el Articulo 1 de la Resolución 0463 del 14 de Abril de 2005 del mismo Ministerio. -. Mediante la Resolución No. 1582 del 26 de octubre de 2005, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial interpretó el parágrafo del Artículo 5 de la Resolución 0463 del 14 de abril de 2005 expedida por el mismo Ministerio, señalando lo siguiente: “Articulo 1 °.
Interpretar el contenido del parágrafo del artículo 5° de la resolución, así: A, No modificó las condiciones urbanísticas de los predios con usos urbanos legalmente otorgados por el perímetro urbano adoptado mediante Decretos Distritales 619 de 2000, el cual fue modificado por el Decreto 469 de 2003 y compilado en el Decreto 190 de 2004 y particularmente por las disposiciones contenidas en los artículos 478 y 479 del mismo, contentivos respectivamente del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, su revisión y su compilación normativa.
( ) C, ( ) No modificó o alteró la situación Jurídica y urbanística de los siguientes predios ni sus licencias: 4. Predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 que hubieren obtenido licencia de urbanismo y/o construcción con anterioridad a la entrada en vigencia del citado decreto o dentro del plazo previsto por el numeral 2 del artículo 284 del Decreto 469 de 2003 (artículo 479 del Decreto 190 de 2004) y se cumplan todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 8 en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que establezcan disposiciones urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos urbanos. -.
Con referencia al desarrollo urbanístico por etapas, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial a través del Decreto 564 del 24 de febrero de 2006, estableció en el Artículo 42: “Articulo 42. Vigencia de las licencias en urbanizaciones por etapas. Para las urbanizaciones por etapas, el proyecto urbanístico general deberá elaborarse para la totalidad del predio o predios sobre los cuales se adelantará la urbanización y aprobarse mediante acto administrativo por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para expedir la licencia. El proyecto urbanístico deberá reflejar el desarrollo progresivo de la urbanización definiendo la ubicación y cuadro de áreas para cada una de las etapas.
(…) El proyecto urbanístico general y la realimentación de las urbanizaciones aprobadas mantendrán su vigencia aun cuando se modifiquen las normas sobre las cuales se aprobaron. Y servirán de base para la expedición de las Licencias de urbanismo y construcción de las demás etapas, siempre que la licencia de urbanización para la nueva etapa se solicite como mínimo treinta (30) días calendario antes del vencimiento de la licencia de la etapa anterior.
(…) -. Respecto de los efectos generados por las Licencias de Urbanización y Construcción, el mencionado Ministerio señaló en el Artículo 29 del Decreto 1600 de 2005 lo siguiente: “Artículo 28. Efectos de la licencia. De conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 5° del Decreto-ley 151 de 1998, el otorgamiento de la licencia determinará la adquisición de los derechos de construcción y desarrollo, ya sea parcelando, urbanizando o construyendo en los predios objeto de la misma en los términos y condiciones expresados en la respectiva licencia. La expedición de licencias no conlleva pronunciamiento alguno acerca de la titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles objeto de ella.
Las licencias recaen sobre uno o más predios y/o inmuebles y producen todos sus efectos aun cuando sean enajenados.” 2.3.2. Hechos respecto de la Parcelación La Floresta- Proceso 2010-00210 -. A través del Decreto Distrital 981 del 4 de diciembre de 1957, el Alcalde Mayor de Bogotá otorgó Licencia de Urbanismo para el desarrollo de los predios denominados “Parcelación La Floresta”, con un área bruta de 60 Fanegadas (384.000 metros cuadrados), aprobando los planos No. U 2/2 y U 2/4. -.
En ejercicio de los derechos otorgados por el mencionado Decreto particular y concreto, durante la década de los sesenta se desarrolló el ciento por ciento de las Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 9 obras urbanísticas de la “Parcelación La Floresta”, de tal manera que los predios resultantes de área útil adquirieron desde esa época el derecho a obtener licencia de construcción en las condiciones de reglamentación originadas en el Decreto. -.
De acuerdo con los hechos generales para el predio, el Decreto Distrital 320 de 1992 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. con base en el Acuerdo 6 de 1990, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Físico del Borde Oriental, los sistemas orográfico e hídrico de la Ciudad de Bogotá D.C., estableció las normas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman los sistemas, y en específico para los predios de la Parcelación “Floresta de la Sabana”. -.
Partiendo de la posibilidad de obtener licencia de construcción ante una Curaduría Urbana, el demandante adquirió el derecho de dominio sobre el inmueble identificado con el Folio de Matricula Inmobiliaria No. 50N-388969 a través de la Escritura Pública 1120 de 18 de marzo de 2005 otorgada en la Notarla 24 de Bogotá D.C., realizando una gran inversión de dinero. -.
Como consecuencia de la expedición por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de la Resolución 0463 de 2005, mediante Derecho petición presentado el día 13 de mayo de 2005 bajo el No. 4120-El-41111, Jorge Alberto Uribe Bernate, solicitó al Ministerio lo siguiente: “Respetuosamente solicito aclarar si el parágrafo del Articulo 5 de la Resolución No. 0463 del 14 de Abril de 2005 del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, está revocando el Decreto 329 de 1992 y el Acto Administrativo de carácter particular y concreto, expedido con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha Resolución, correspondiente al Decreto No. 981 del 4 de Diciembre de 1957 del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, expedidos para los predios señalados, o si por el contrario, se están respetando los Derechos Adquiridos por los particulares”. -.
Mediante la Resolución No. 1582 del 26 de octubre de 2005, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial Interpretó el parágrafo del Articulo 5 de la Resolución 0463 del 14 de abril de 2005 expedida por el mismo Ministerio, señalando lo siguiente: “Articulo 1 °. Interpretar el contenido del parágrafo del artículo 5° de la resolución, así: a) No modificó las condiciones urbanísticas de los predios con usos urbanos legalmente otorgados por el perímetro urbano adoptado mediante Decretos Distritales 619 de 2000, el cual fue modificado por el Decreto 469 de 2003 y compilado en el Decreto 190 de 2004 y particularmente por las disposiciones contenidas en los artículos 478 y 479 del mismo, contentivos respectivamente del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, su revisión y su compilación normativa.
( ) ( ) c) No modificó o alteró la situación jurídica y urbanística de los siguientes predios ni sus licencias: ( ) Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 10 4.
Predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 que hubieren obtenido licencia de urbanismo y/o construcción con anterioridad a la entrada en vigencia del citado decreto o dentro del plazo previsto por el numeral 2 del artículo 284 del Decreto 469 de 2003 (artículo 479 del Decreto 190 de 2004) y se cumplan todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que establezcan disposiciones urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos urbanos. -.
Respecto de los efectos generados por las Licencias de Urbanización y Construcción, el mencionado Ministerio señaló en el Artículo 29 del Decreto 1600 2005 lo siguiente: “Articulo 28. Efectos de la licencia. De conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 5° del Decreto-ley 151 de 1998, el otorgamiento de la licencia determinará la adquisición de los derechos de construcción y desarrollo, ya sea parcelando. urbanizando o construyendo en los predios objeto de la misma en los términos y condiciones expresados en la respectiva licencia. La expedición de licencias no conlleva pronunciamiento alguno acerca de la titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles objeto de ella.
Las licencias recaen sobre uno o más predios y/o inmuebles y producen todos sus efectos aun cuando sean enajenados.” 2.3.3. Hechos respecto del Predio “Tequenuza A”- Proceso 2010-00217 -. Refiere que las Sociedades Encenillal S.A., Easton S.A. y Kleeber S.A., adquirieron el pleno derecho de dominio sobre el inmueble denominado “Tequenuza A”, identificado con el Folio de Matricula inmobiliaria No. 50N20038235 a través de escritura pública No. 5074 del 24 de octubre de 2003 otorgada en la Notarla 42 del Circulo de Bogotá por medio de la cual la señora Olga Kopp de Samper aporta en especie dicho inmueble a las precitadas sociedades. -.
Previo cumplimiento del trámite de concertación establecido en el Acuerdo 6 de 1990, a través del Decreto Distrital No. 1015 del 22 de noviembre de 2000, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá asignó el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico, e incorporó la parte Suburbana de los predios denominados Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A, ubicada en Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la Localidad Numero 01 de Usaquén. -.
En virtud de dicho decreto (artículo 23), se establecieron las normas urbanísticas conforme a las cuales se podía solicitar la obtención de licencias de urbanismo y construcción, sin embargo, tal posibilidad quedó condicionada a la sustracción de dicha zona de la Reserva Forestal por parte de la autoridad competente. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 11 -.
La Reserva contenida en el Acuerdo 30 de 1976 y recogida por la Resolución 076 de 1977, es inaplicable toda vez que sus requisitos de validez no fueron ni pueden ser cumplidos por las razones allí expuestas. -. Mediante la Resolución No. 0463 del 14 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptó su zonificación y reglamentación de usos y estableció las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá. -.
Por virtud de la citada Resolución No. 0463 del 14 de Abril de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las entidades del orden distrital como Curadurías Urbanas, DAMA, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldías Locales, etc., han impedido el ejercicio de los derechos adquiridos de los demandantes y de los demás titulares de derechos de desarrollo o construcción adquiridos con justo título sobre predios en los cerros orientales, en razón que la citada resolución no estableció claramente si en virtud de la misma se estaban revocando, derogando o suspendiendo los Actos Administrativos legalmente expedidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución, tales como Decretos de Asignación de Tratamiento o si, por el contrario. se respetaban los derechos adquiridos por los particulares. -.
Alega que, debido a los efectos de la Resolución 0463 de 2005 aclarada por la Resolución 519 de 2005, y la inaplicabilidad no declarada ni reconocida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial del Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución Ejecutiva 76 de 1977, afectaron a los titulares del dominio de los predios objeto de la concertación contenida en el Decreto Distrital No. 1015 de 2000, quienes no han podido ejercer sus derechos o, más aún, se les han desconocido sus derechos, derechos que deben ser resarcidos como consecuencia de la prosperidad de la acción incoada.
III. ACTUACIÓN PROCESAL 3.1. Del proceso 2007-00210 -. La demanda fue presentada el 17 de abril de 2007, ante la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiendo el conocimiento del asunto de la referencia al Magistrado Ramiro Pazos Guerrero, quien mediante auto del 25 de mayo de 2007, la inadmitió, con el fin de que la parte actora subsanara los defectos encontrados. -.
Una vez subsanada la demanda, se admitió con auto del 29 de junio de 2007. -. Una vez notificada la demanda, la entidad demandada- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial contestó con radicado del 3 de agosto de 2007. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 12 -.
Mediante memorial del 6 de agosto de 2007, el apoderado de la parte actora solicitó se acepte la reforma de la demanda. Específicamente solicita se tenga como demandado a Bogotá- Distrito Capital- Alcaldía Mayor de Bogotá “por el daño antijurídico (…), originado en la violación de la confianza legítima derivada de la expedición del Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004, por el cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decreto Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que clasifica la Urbanización denominada “Parcelación La Floresta” de la cual hace parte el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-388969 dentro del suelo urbano en tratamiento de consolidación urbanística y el articulo 478 del mismo Decreto 190 de 2004 del régimen de transición.” Y como demandado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “por el daño antijurídico (…) originado en la violación de la confianza legítima derivada de la intervención en los procesos de concertación para la expedición del Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004, por el cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decreto Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que clasifica la Urbanización denominada “Parcelación La Floresta” de la cual hace parte el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-388969 dentro del suelo urbano en tratamiento de consolidación urbanística y el articulo 478 del mismo Decreto 190 de 2004 del régimen de transición, es decir la aplicación de la reglamentación del Acuerdo 6 de 1990 que ubica la zona en conservación, por cuyos efectos se aplica el Decreto Distrital No. 981 del 4 de Diciembre de 1957 del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá y el Decreto 320 de 1992 expedido por Alcalde Mayor de Bogotá, y su posterior desconocimiento por parte de esta entidad” -.
Luego, con providencia del 28 de septiembre de 20071, se dejó sin efectos el auto del 31 de agosto del mismo año (que había abierto el proceso a pruebas) y se admitió la reforma de la demanda. -. Las demandadas Distrito Capital - Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca contestaron la demanda en término. -.
Mediante auto del 30 de enero de 20082 se abrió el proceso a pruebas. Se otorgó valor probatorio a las aportadas por las partes y se ordenó oficiar para el recaudo de documentales adicionales. Por solicitud de la parte actora, se decretaron pruebas testimoniales, interrogatorio de parte, prueba trasladada y los siguientes dictámenes periciales: -.
Dictamen pericial con la intervención de un perito topógrafo, para que absuelva el interrogatorio formulado en los numerales 7.3.1.1, 7.3.1.2, 7.3.1.3 y 7.3.1.4 visible a folio 203 del cuaderno 1, y de la misma manera rinda un peritaje respecto a lo solicitado en el numeral 7.3.3 en sus literales a) y b) (fl. 202, C. 1), 1 Archivo 19 del cuaderno 9 Expediente digitalizado 2 Archivo No. 029 del cuaderno No. 9 Expediente digitalizado Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 13 -.
Dictamen pericial con la intervención de un perito avaluador bienes inmuebles, para que determine lo pedido en el numeral 7.3.2.2.1. visible a' folios 204 del cuaderno 1. En lo que tiene que ver con las demandadas, se decretaron como pruebas, las aportadas al plenario y se ofició respecto de las documentales solicitadas. 3.2. Del proceso 2007-00217 -.
La demanda fue presentada el 18 de abril de 2007, ante la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiendo el conocimiento del asunto de la referencia al Magistrado Ramiro Pazos Guerrero, quien mediante auto del 25 de mayo de 2007, la inadmitió, con el fin de que la parte actora subsanara los defectos encontrados. -.
Una vez subsanada la demanda, se admitió con auto del 29 de junio de 2007. -. La entidad demandada- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial contestó con radicado del 3 de agosto de 2007. -. Luego, con memorial del 6 de agosto de 2007, el apoderado de la parte actora solicitó se acepte la reforma de la demanda. Específicamente solicita se tenga como demandado a Bogotá- Distrito Capital- Alcaldía Mayor de Bogotá. “(…) por el daño antijurídico (…), originado en la violación a la confianza legítima derivada de la expedición del Decreto Distrital 1015 del 22 de Noviembre de 2000, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, por el cual se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico y se incorpora la parte Suburbana de los predios denominados Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A, ubicada en Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la Localidad Numero 01 de Usaquén, y por la expedición de los Decretos 619 de 2000, Decreto 469 de 2003 y Decreto 190 de 2004, en los cuales se previó regímenes de transición que reconocieron la validez de los decretos de incorporación, y su posterior desconocimiento por parte de esta entidad, lo que generó la imposibilidad del desarrollo urbanístico del predio de su propiedad denominado Tequenuza A” Y como demandado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “por el daño antijurídico (…) originado en la violación a la confianza legítima derivada de la intervención en los procesos de concertación para la expedición de los Decretos de Asignación de tratamiento, de conformidad con lo establecido en los capítulos VII y VIII del Acuerdo 6 de 1990, la participación en los procesos de concertación de normas para la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial, y desconocimiento de los derechos adquiridos conforme a los actos realizados por esta entidad, lo que generó la imposibilidad del desarrollo urbanístico de los predios de su propiedad denominados “Alpes de la Suiza”, “Castilla la Vieja” y “Altos de Belgravia”, conforme a las normas urbanísticas contendidas en el Decreto Distrital 1015 del 22 de Noviembre de 2000, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 14 -.
La anterior reforma, fue admitida con auto del 31 de agosto de 2007. Y adicionada con providencia del 28 de septiembre de 2007, en el sentido de incluir a las entidades Distrito Capital - Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca como partes demandadas, por lo que se ordenó su notificación personal. -.
Las demandadas Distrito Capital - Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca contestaron la demanda en término -. En auto del 6 de febrero de 2008, se abrió el proceso a pruebas. Se otorgó valor probatorio a las aportadas por las partes y se ordenó oficiar para el recaudo de documentales adicionales.
Por solicitud de la parte actora, se decretaron pruebas testimoniales, interrogatorio de parte, prueba trasladada y los siguientes dictámenes periciales: -. Dictamen pericial con la intervención de un perito topógrafo, para que absuelva el interrogatorio formulado en los numerales 7.3.1.1, 7.3.1.2, 7.3.1.3 y 7.3.1.4 visible a folio 201 del cuaderno 1, y de la misma manera rinda un peritaje respecto a lo solicitado en el numeral 7.3.3 en sus literales a) y b) (fl. 202, C. 1), -.
Dictamen pericial con la intervención de un perito avaluador bienes inmuebles, para que determine lo pedido en el numeral 7.3.2.2. visible a' folios 201 y 202 del cuaderno 1. En lo que tiene que ver con las demandadas, se decretaron como pruebas las aportadas al plenario y se ofició respecto de las documentales solicitadas. -. Por auto del 21 de octubre de 2009 el Despacho decretó la acumulación del proceso No. 2010-00217 al proceso 2007-00210. -.
En actuaciones posteriores, se realizaron audiencias para designar a los peritos, se recibieron las pruebas documentales decretadas, se programaron audiencias para recibir las pruebas testimoniales y después de varios requerimientos se recibieron los dictámenes periciales. -. Con providencia del 5 de septiembre de 2022, negó la solicitud de prórroga del plazo formulado por el apoderado de la parte actora a efectos de allegar el dictamen que sustentara la objeción por error grave planteado frente al peritaje rendido por el señor Edgar López González, se cerró la etapa probatoria y se dio traslado para alegar de conclusión. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 15 -.
Mediante auto del 30 de junio de 2023, el Despacho Repone el auto del 5 de septiembre de 2022 y declara que no ha concluido la etapa de pruebas, requiriendo nuevamente el dictamen pericial. -. Luego, ante la manifestación de la parte actora de abstenerse de aportar el dictamen pericial, con providencia del 1 de marzo de 2024 se cerró la etapa probatoria y se otorgó un término para alegar de conclusión conforme al art. 210 del CCA. -.
Ingresó al Despacho para fallo, el 2 de mayo de 2024. IV. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4.1. Nación- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (proceso 2007-00210 y del proceso 2007-00217) Se opuso a las pretensiones de la demanda y alega que no es procedente por parte de la Nación- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que se declare responsable por el daño especial, toda vez que el daño alegado por el demandante no es consecuencia de la expedición de las Resoluciones 463 de 2005 y 519 del mismo año. Propuso dentro de los dos procesos las mismas excepciones así: Falta de causa para impetrar la presente acción: Consideró el Ministerio que en el presente caso, el daño antijurídico, entendido como aquel que no se está jurídicamente en el deber de soportar, no está debidamente acreditado, pues al expediente se allegaron una serie de disposiciones legales expedidas por diferentes entidades estatales tendientes a conjurar un problema de gran envergadura que lesiona y pone en peligro intereses generales como es la preservación de los recursos naturales, los cuales son de utilidad pública e interés general.
El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Ambiente - INDERENA, era la entidad que tenía a su cargo la protección del ambiente y la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional, teniendo dentro de sus funciones la de declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideraran necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y efectuar las sustracciones a que hubiere lugar, razón por la lugar se expidió el Acuerdo 30 de 1976, por la cual se declara área de Reserva Forestal Protectora a la Zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, acuerdo este que según la ley debía ser aprobado por el Gobierno, por lo cual el Ministerio de Agricultura expidió la Resolución 076 de 1977, por medio de la cual se aprueba el mencionado Acuerdo.
Ahora bien, en el sub-examine queda claro que la Reserva Forestal ha sido declarada mediante el Acuerdo 30 de 1976 del Inderena, aprobado mediante la Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 16 Resolución 076 de 1977, Resolución que fue publicada en el Diario Oficial, único requisito que se exige en relación con los actos de carácter general para que sean considerados obligatorios para los particulares, acto administrativo que fue expedido acatando disposiciones Constitucionales y legales vigentes, por la autoridad que fuera competente y con los requisitos de forma y fondo pertinentes, y que goza de la presunción de legalidad, ya que no ha sido declarado nulo por la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
En ese sentido, el Acuerdo No. 30 de 1976, aprobado mediante la Resolución No. 076 de 1977, surtió plenos efectos jurídicos desde el año 1977, por lo que no podía aducirse que no se habría declarado la existencia de la reserva forestal, máxime cuando desde la resolución señalada ya contenía linderos y zonas geográficas delimitadas. Indicó entonces que debido a que se trató de actos administrativos generales que produjeron efectos jurídicos y no han perdido fuerza ejecutoria, no se produjo ningún daño antijurídico a los demandantes con alguna de las actuaciones desplegadas por esta demandada.
Desde luego que la Resolución 076 de 1977 contiene unos linderos conformados por varios elementos o accidentes geográficos, los cuales son suficientes para acatar una realidad y descripción de la zona alinderada, que delimita el área de Reserva forestal, elementos que no pueden ser desconocidos por los actores, quienes de hecho han aceptado esta situación, al manifestar la cesión de más del 50% de esos terrenos a la zona de Reserva Forestal.
Estas premisas permiten concluir que la generación del riesgo por parte del sujeto activo, en ningún momento puede dar lugar a una indemnización de perjuicios por parte del Estado, bajo la teoría del daño especial. Ahora bien, alega la demandada que en aras de salvaguardar y proteger la Reserva Forestal, en ejercicio de su competencia, mediante la expedición de la Resolución 0463 de 2005, redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptó su zonificación y reglamentación de usos y estableció las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá. Esta redelimitación obedece a que las condiciones reales de los Cerros han cambiado, y por lo mismo no puede llegar a ser considerado un terreno como reserva forestal protectora si no cumple con las características necesarias para ello.
Al analizar la situación real de los suelos, se concluye que existen procesos de ocupación y alteración de los usos del suelo, que comprenden 973 hectáreas. La Resolución se expide con base en el análisis de los estudios realizados que permitieron comprobar la heterogeneidad de los Cerros Orientales. Se procede a zonificar internamente la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y, según las características naturales de cada una de las áreas, se especifican medidas Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 17 de manejo especial y se establecen los parámetros que deben ser atendidos por las autoridades competentes al momento de realizar las acciones.
Es así como para las zonas de conservación, de rehabilitación ecológica, de recuperación y de recuperación ambiental debe ser la CAR, como administradora de la Reserva, la llamada a acatar los parámetros establecidos en la Resolución para cada una de las zonas, al expedir un Plan de Manejo para la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. No obstante lo anterior, no existen las pruebas fehacientes que permitan concluir que, efectivamente, la zonas que comprenden los predios objeto de la presente acción pertenecen o no a una zona declarada de Reserva Forestal de acuerdo a la redelimitación efectuada mediante las Resoluciones 463 y 519 del 14 y 22 de abril de 2005 respectivamente.
Falta de integración del Litis consorcio necesario: Dada la naturaleza de los hechos, considera necesario vincular en este proceso al Distrito Capital de Bogotá, dado que fue la entidad a través de Planeación Distrital y las Curadurías Urbanas, quienes otorgaron licencia aprobatoria para ejecutar proyectos urbanísticos a los actores, en las zonas de los cerros del oriente que habían sido declaradas Reserva Forestal.
Pleito pendiente: Argumentó que no debía emitirse sentencia de fondo como quiera que sobre los mismos hechos cursan demandas de nulidad y restablecimiento del derecho así: a. 2005-00890 (proceso 2007-00217) Demandante: Jorge Alberto Uribe y otros Demandado: Ministerio de Ambiente vivienda y Desarrollo Territorial Norma Demandada: Resolución No. 0463 del 14 de abril de 2005 y Resolución No. 0519 del 22 de abril de 2005 expedidas por el Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial Sección Primera- Subsección A. M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. b. 2005-00886 (proceso 2007-00217) Demandante: Encenillal S.A., Easton S.A. y Bleeker S.A. Demandado: Ministerio de Ambiente vivienda y Desarrollo Territorial Norma Demandada: Resolución No. 0463 del 14 de abril de 2005 y Resolución No. 0519 del 22 de abril de 2005 expedidas por el Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial Sección Primera- Subsección A. M.P. Dr. William Giraldo Giraldo.. c. 2005-00891 (proceso 2007-00210) Demandante: Jorge Alberto Uribe Bernate Demandado: Ministerio de Ambiente vivienda y Desarrollo Territorial Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 18 Norma Demandada: Resolución No. 0463 del 14 de abril de 2005 y Resolución No. 0519 del 22 de abril de 2005 expedidas por el Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial Sección Primera- Subsección A. M.P. Dr. Susana Buitrago Valencia. Caducidad de la acción (2007-00217): Sostuvo que el término de caducidad previsto en el artículo 136 del CCA corrió desde el momento de la publicación de las resoluciones Nos. 0463 y 519, del 14 de abril y del 22 de abril de 2005, por lo que se configuró este fenómeno jurídico.
Del asunto de fondo, explicó que ninguna acción del Ministerio ha contribuido a causar los presuntos perjuicios alegados por el demandante. La Reserva estaba constituida desde 1977, siendo la Corporación Autónoma Regional la administradora de la Reserva, y las entidades distritales quienes produjeron los actos que permitieron que el demandante realizara las inversiones que se reclaman.
Ahora bien, en cuanto a los predios objeto de la presente demanda y según la información técnica producida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC, para la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, estos en su totalidad hicieron parte de la Reserva declarada en 1977. En cuanto a la zona que quedó en la franja de adecuación, por ser parte del Distrito, no puede este Ministerio entrar a definir situaciones y manejos de uso del suelo, ya que es potestad absoluta de los municipios y distritos, y la zona superior debe acatar lo dispuesto en la Resolución 463 respecto a los usos permitidos. 4.2.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR Con memorial del 16 de noviembre de 2007, la demandada contestó la demanda en los dos procesos y se opuso a las pretensiones de la demanda pues en el ámbito de su responsabilidad no ha proferido ninguna actuación que genere un nexo de causalidad con el perjuicio presuntamente ocasionado.
Propuso como excepciones las siguientes: Caducidad (procesos 2007-00210 y 2007-00217): señaló que el término de dos (2) años de que trata el artículo 136 del CCA debe contabilizarse desde el momento en que se hizo la declaratoria del Área de Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, esto es, con la expedición del Acuerdo No. 30 del 30 de septiembre de 1976.
Así las cosas, resulta evidente que ha operado ampliamente el fenómeno de la caducidad de la acción, por haber transcurrido un término de más de treinta (30) años, contados desde la fecha de la expedición, validez y cumplimiento del precitado Acuerdo 30 de 1976. Ahora bien, aunque en el folio de matrícula inmobiliaria de los bienes inmuebles no se inscribió la Resolución No. 76 de 1977, mediante la cual se aprobó el señalado acuerdo, lo cierto fue que las resoluciones Nos. 0463 y 519 de 2005 no fueron los Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 19 actos administrativos que limitaron y afectaron el derecho de dominio de los propietarios de los bienes, con lo cual no podía contabilizarse la caducidad desde la publicación de los mismos, sino desde la expedición del Acuerdo No. 30 de 1976.
En consideración a lo anterior, adujo que la caducidad del medio de control se encontraba configurada. Falta de legitimación en la causa por pasiva (procesos 2007-00210 y 2007- 00217): Reiteró que la CAR no fue la entidad que profirió el Acuerdo No. 30 de 1976, ni las resoluciones Nos. 0463 y 519 de 2005. En efecto, se precisa que fue el Instituto Nacional de Recursos No Renovables y del Ambiente - INDERENA - la entidad pública que con fundamento en lo dispuesto por el Decreto Ley 2811 de 1974, expidió el ya citado Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976, por medio del cual se declaró el Área de Reserve Forestal Protectora de la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá. De otra parte, la Resolución Ejecutiva No. 76 de 1977, por medio del cual el Gobierno Nacional declaró como Zona de Área de Reserve Forestal a los Cerros Orientales de Bogotá, fue expedida por el Ministerio de Agricultura, y las Resoluciones números 463 y 519 del 14 y 22 de abril de 2005, fueron proferidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 16 de la Ley 99 de 1993, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR - le corresponde la Función de administración de las reservas forestales ubicadas dentro de su circunscripción territorial, ya que la labor de reglamentar su uso y funcionamiento es competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Legalidad de las normas constitucionales, leyes y actos administrativos que hacen congruente la función ecológica de la propiedad con la conservación de la reserva por parte de sus propietarios (procesos 2007-00210 y 2007-00217): alegó que la Constitución Política de 1991 instituyó un marco de protección del medio ambiente donde tanto los particulares como el Estado son responsables conjuntamente por la protección de los recursos naturales bajo la concepción de la función ecológica de la propiedad.
Aseguró que por esta razón las delimitaciones de las áreas protegidas encuentran fundamento constitucional y las normas sobre la materia son de obligatorio cumplimiento para las autoridades ambientales y los particulares, razón por la que se han contemplado diversos mecanismos de compensación a los que pueden acudir los afectados con estas medidas.
Expresó entonces que los artículos 38 y 48 de la Ley 388 de 1997 contempla mecanismos de compensación de los terceros afectados para equilibrar las cargas impuestas por la normativa ambiental, “sin que necesariamente deba imponerse al propio Estado una carga tan onerosa como la de indemnizar”. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 20 4.3.
De la demandada- Distrito Capital - Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.- Secretaría Distrital de Planeación. (únicamente respondió en el proceso 2010- 00217) Con memorial del 21 de noviembre de 2007 contesta la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, alega que no ha incurrido en ninguno de los eventos consagrados en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo y por ello su responsabilidad no se encuentra comprometida.
Pone de presente que la importancia que reviste el Bosque Oriental de Bogotá, por sus componentes ambientales y ecológicos y lo que ello representa para las generaciones futuras, ha dado lugar a la expedición de legislaciones y actos administrativos, tendientes a su conservación y protección, y que le han merecido la declaratoria de categoría de reserva forestal protectora, atendiendo a las características ambientales como es la vegetación y el paisaje.
Posteriormente pone de presente los antecedentes administrativos del Decreto Distrital No. 1015 del 22 de noviembre de 2000. En cuanto a los presuntos derechos adquiridos, alega que el Decreto Distrital 1015 de 2000, involucra una condición suspensiva, en donde los propietarios del predio Tequenuza A, entre otros que fueron incorporados a través del mencionado acto administrativo, se encontraban ante una mera expectativa de adquirir el derecho para desarrollar en el inmueble usos urbanos, en donde la condición de realizar de manera previa la sustracción de la reserva, regulaba el nacimiento o surgimiento del derecho.
Propone como excepciones: La falta del objeto demandado por pérdida de fuerza ejecutoria, causal 5 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo: Alega que los efectos del Decreto 1015 del 22 de diciembre de 2000 no surgieron a la vida jurídica, toda vez que perdió vigencia, debido a que la incorporación del mismo estaba condicionada tanto a la sustracción previa del área de reserva forestal y la obtención dentro del plazo de 1 año a partir de la vigencia del Decreto Distrital 190 de 2004 de la respectiva licencia de urbanismo.
Caducidad de la acción: Que debe contarse a partir de la expedición de los Decretos 619 del 22 de junio de 2000, 469 del 23 de diciembre de 2003 y 190 del 22 de junio de 2004, observando que la demanda se presentó fuera del término. Culpa exclusiva de la víctima- ausencia de causa para demandar: Pues los propietarios del predio Tequenuza S.A. no ejercieron en el plazo dado por los Decretos Distritales 69 de 2000, 469 de 2003 y 190 de 2004, las gestiones tendientes a tramitar y obtener la sustracción de la reserva forestal y la correspondiente licencia de urbanismo.
Oportunidad que fue otorgada por 6 años. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 21 Inepta demanda por acción indebida: Como se alega un daño derivado de la expedición de unos Actos Administrativos, considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del Derecho.
Prejudicialidad: Pues la demanda se sustenta en la Resolución No. 463 de 2005 del MAVDT, acto administrativo que se encuentra cuestionado en cuanto a su legalidad en razón a la acción popular No. 2005- 00662, la cual actualmente se encuentra en segunda instancia ante el Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto contra el auto que suspendió los Actos.
Indebida acumulación de pretensiones: Pues de acuerdo a los planteamientos de la parte actora, el presunto daño como es la supuesta imposibilidad de desarrollar urbanísticamente el predio denominado “Tequenuza A”, tiene origen en distintos actos de diferentes jerarquías, y expedidos por diferentes entidades públicas. V. CONTESTACIÓN DE EXCEPCIONES La demandante, luego de advertir las excepciones propuestas por las demandadas argumentó: 5.1.
Excepciones de la Nación - Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. -. Falta de integración de litisconsorcio necesario (2010-00217) Recuerda que dentro del término legal para el efecto, se presentó reforma de la demanda en el sentido de incluir como partes demandadas al Distrito Capital Alcaldía Mayor de Bogotá, entidad del orden Distrital, y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
En este orden de ideas, la excepción no procede para el caso que nos ocupa. -. Pleito Pendiente (procesos 2007-00210 y 2007-00217). la excepción propuesta no es procedente, toda vez que los requisitos que configuran la misma no se cumplen a cabalidad, pues no se trata de un proceso que presente las mismas partes ni las mismas pretensiones.
Al respecto cabe anotar que el pleito con base en el cual se presenta esta excepción, corresponde a la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual, por su naturaleza, tiene una finalidad completamente diferente a la Acción de Reparación Directa que se presenta en este caso, razón por la cual las pretensiones no pueden ser idénticas, y se trata de partes diferentes. -.
Caducidad (procesos 2007-00210 y 2007-00217): Sin mayores antecedentes sobre el hecho que da inicio al conteo de la caducidad, alega que la acción fue presentada el día 16 de abril de 2007, es decir el primer día hábil, siguiente después de contabilizar los dos años calendario, según lo establecido en articulo 136 numeral 8, del Código Contencioso Administrativo.
Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 22 Conforme a lo anterior y respecto de la actuación del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, es claro que la acción fue presentada dentro del término legal establecido para el efecto. 5.2.
Excepciones de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR. -. Caducidad (procesos 2007-00210 y 2007-00217).: Con respecto a los argumentos presentados por parte de la Corporación Autónoma Regional - CAR-, resalta que la Acción de Reparación Directa incoada, no se encuentra encaminada a determinar la validez o eficacia del Acuerdo 30 de 1976 y de la Resolución No. 076 de 1977, sino el daño antijurídico alegado consiste en la lesión a un interés jurídico que el particular no tiene el deber de soportar, pues las entidades demandadas, en ejercicio de su actividad legitima, desconocieron los derechos adquiridos por parte de los demandantes. 5.3.
Excepciones de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Caducidad (procesos 2007-00210 y 2007-00217): No es procedente la excepción de caducidad de la acción de reparación directa presentada por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., pues se contabiliza desde la expedición de los Decretos Distritales 619 de 2000, 469 de 2003 y 190 de 2004, lo cual no fue contemplado en la demanda incoada.
Inepta demanda por acción indebida (procesos 2007-00210 y 2007-00217): es errónea la apreciación realizada por la parte demandada, toda vez que dentro de la acción de reparación directa no se busca la declaración de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las entidades demandadas. Indebida acumulación de pretensiones (procesos 2007-00210 y 2007-00217): La entidad demandada fundamenta la excepción de indebida acumulación de pretensiones, toda vez que considera que el daño causado "tiene origen en distintos actos, de diferentes jerarquías, y expedidos por diferentes entidades públicas.” Al respecto explica que las pretensiones establecidas en la acción de reparación directa obedecen a los requisitos señalados por el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil referente a la acumulación de pretensiones, por lo que no es procedente la excepción propuesta.
VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. De la Corporación Autónoma Regional De Cundinamarca – CAR Alega que no existen perjuicios ocasionados por la CAR al demandante, que no se realizaron sustracciones, y que se partió de la base de la existencia de la reserva, y Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 23 que la totalidad del área correspondía a una reserva forestal protectora, como había sido declarada años atrás 1976 y 1977. 6.2.
Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Reitera la solicitud de declarar probada la excepción de “FALTA DE CAUSA PARA IMPETRAR LA PRESENTE ACCIÓN” propuesta en el escrito de contestación de demanda, toda vez que como quedó demostrado, se trata de un acto administrativo de contenido general, sin lugar a dudas válido, el cual no ha perdido fuerza ejecutoria, debidamente reconocido por el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y del cual se ordenó su inscripción por el Tribunal Administrativo Cundinamarca.
Solicita que no se acceda a las pretensiones de la demanda, puesto que en este caso mal se puede acudir a la teoría de los derechos adquiridos ya que dicha noción requiere como uno de sus elementos básicos que el derecho adquirido haya entrado al patrimonio de una persona natural y jurídica y que haga parte de él, requisito este que por obvias razones no se puede predicar de los bienes de Reserva Forestal destinados por su naturaleza a la preservación del medio ambiente y su carácter de imprescriptible, inembargable e inalienable. 6.3.
Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Planeación Refiere que, de las pruebas aportadas por los demandantes y sus testigos expertos o peritos, no se establece como la administración con su actuación legitima, causó algún tipo de perjuicio, que sea cierto, susceptible de ser indemnizado y así mismo los valores pretendidos no se encuentran debidamente sustentados, por lo cual, no sería dable acceder a las pretensiones planteadas en la demanda.
De acuerdo con lo anterior y sin tener en cuenta, como ya se dijo en oportunidades anteriores, que no es atribuible a la Secretaría Distrital de Planeación ningún daño antijurídico con ocasión de la expedición de las Resoluciones 0463 y 0519 de 2005, del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, entidad del orden nacional que no tiene ninguna relación de tipo funcional con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, hoy Secretaría Distrital de Planeación, la valoración de los perjuicios planteados por la demandante se fundamenta en hipótesis y supuestos fácticos que, además de irrisorios e imposibles, nunca logró probar y, por consiguiente, no logró fundamentar la falla en el servicio, el daño especial o algún daño ocasionado y su nexo de causalidad, por lo que no hay lugar a indemnización alguna, toda vez que, y así lo ha sostenido la jurisprudencia, es necesario la reunión de todos los presupuestos fácticos, es decir, i) la existencia de Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 24 una actividad legítima de la administración ii) que haya producido un hecho dañoso y que iii) entre éstos dos exista un nexo de causalidad.
Además, los demandantes son culpables de su supuesto perjuicio si se tiene en cuenta que nunca solicitaron a la autoridad ambiental nacional la compra de los predios, pues nunca se probó dentro del proceso la negativa en tal sentido. Tampoco aparece probado que un predio como el mencionado, que forma parte de la reserva forestal y como tal constituye la función ecológica que la Constitución Política le dio a esta clase de terrenos, pueda generar ganancias tan exageradas equivalentes a las reclamadas por la parte demandante como perjuicios, en este caso. 6.4.
Parte actora Reitera los argumentos expuestos en la demanda y aduce que la NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, el DISTRITO CAPITAL – ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR son responsables patrimonialmente por el daño irrogado a los demandantes a título de daño especial, por la expedición de las Resoluciones Nos. 0463 del 14 de abril de 2005 y 0519 del 22 de abril de 2005, lo que ocasionó un daño consistente en la depreciación del valor del inmueble y la imposibilidad de desarrollarlo urbanísticamente como consecuencia de la de la redelimitación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. VII.
CONSIDERACIONES 7.1. Jurisdicción y competencia Conforme al artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la encargada de juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas, por lo que, en el presente caso, a esta Jurisdicción se le atribuyó conocer de los conflictos surgidos por la acción u omisión de la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Distrito Capital de Bogotá y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. 7.2.
Legitimación en la causa. 7.2.1. Por activa. Se encuentra legitimado en la causa por activa el señor JORGE ALBERTO URIBE BERNATE, La sociedad ENCENILLAL S.A., la sociedad EASTON S.A. y sociedad BLEEKER S.A. como titulares de los derechos patrimoniales cuyo menoscabo aducen se produjeron con ocasión a la expedición de las Resoluciones No. 0463 del 14 de abril de 2005 y No. 0519 del 22 de abril de 2005 porque presuntamente imposibilitaron el desarrollo por construcción del Lote No. 30 A de la urbanización Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 25 denominada “Parcelación La Floresta” y el desarrollo urbanístico del predio de su propiedad denominado “Tequenuza A”. 7.2.2.
Por pasiva. La doctrina y la jurisprudencia han diferenciado la legitimación de hecho de la legitimación material en la causa, señalando que la legitimación de hecho es la relación procesal entre el demandante y el demandado, en virtud de la pretensión de la demanda y se constituye una vez se notifica el auto admisorio, puesto que a partir de este momento se pone en conocimiento de la parte demandada la atribución de la responsabilidad por acción u omisión que plantea la parte demandante, fundamento de sus pretensiones, y la legitimación material en la causa se configura con la participación real en los hechos que fundamentan la demanda.
La distinción aludida, ha sido explicada por la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo de la forma en que sigue: “La legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante - legitimado en la causa de hecho por activa - y demandado - legitimado en la causa de hecho por pasiva⎯ y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción. Por su parte, la legitimación material supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores3.
En suma, un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente está legitimado materialmente, ya que ésta solamente es predicable se reitera, de quienes tienen un derecho cierto que habilita el ejercicio de la acción a los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye 3 A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “… si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 26 condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra parte4”5.
Así las cosas, se encuentran legitimadas en la causa la NACIÓN- MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESAROOLLO TERRITORIAL, DISTRITO CAPITAL - ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, por ser las entidades a las cuales se les imputan las acciones tendientes a los daños alegados. VIII. PROBLEMA JURÍDICO Y TESIS 8.1.
Problema Jurídico En relación con las excepciones previas propuestas por las partes, la Sala deberá pronunciarse sobre los siguientes interrogantes: • ¿Resulta procedente la acción de reparación directa en este caso, o se configura la ineptitud sustantiva de la demanda por haber sido escogida incorrectamente, dado que las entidades demandadas sostienen que el presunto daño antijurídico se origina en las resoluciones No. 0463 del 14 de abril de 2005 y No. 0519 del 22 de abril de 2005, y no en una conducta activa u omisiva de la administración? • ¿Se acredita la indebida acumulación de pretensiones, considerando que el Distrito Capital plantea que el supuesto daño tiene como fuente diversos actos administrativos, de distinta naturaleza jerárquica y emitidos por entidades públicas diferentes? • ¿Se ha configurado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de reparación directa, en tanto el término para su ejercicio debe contarse desde la fecha de expedición de los actos administrativos que habrían generado la afectación ambiental de los inmuebles? 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004);
Radicación número: 76001-23-31-000-1993-0090-01(14452). En similar sentido y complementando lo dicho en el texto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001); Expediente 13.356. Puede verse, en la misma dirección, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006); Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03263-01(15352). 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Sentencia de 26 de abril de 2017, Rad.
No. 2003-00130-01(32765). Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 27 • ¿Es procedente la declaratoria de pleito pendiente entre los procesos 2007- 00217 y las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho 2005-00890 y 2005-00886; y entre el asunto 2007-00210 y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 2005-00891? • La Sala deberá establecer si resulta procedente emitir sentencia inhibitoria con fundamento en la existencia de prejudicialidad, dado que la Resolución No. 0463 de 2005 se encuentra actualmente sometida a control judicial dentro de la acción popular radicada bajo el número 2005-00662.
Superada la decisión de excepciones, y si es del caso, la Sala deberá resolver: • Si el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Distrito Capital de Bogotá y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca deben responder administrativa y extracontractualmente por el presunto daño antijurídico alegado por los demandantes, bajo el título del daño especial, derivado de la expedición de las resoluciones Nos. 0463 del 14 de abril de 2005 y 0519 del 22 de abril de 2005, así como a la supuesta vulneración de la confianza legítima generada por los decretos distritales Nos. 1015 y 1019 de 2000, que habría impedido el desarrollo urbanístico de los inmuebles de propiedad de los actores, como consecuencia de la afectación impuesta por la declaratoria de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental. 8.2.
Tesis De los medios de prueba que obran en el expediente, se advierte que: • No se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida elección del medio de control, toda vez que los demandantes no cuestionan la legalidad de las resoluciones No. 0463 y 0519 de 2005, ni censuran la actuación legítima del Estado al redefinir los límites de la Reserva Forestal Protectora de Oriente.
Lo que se plantea es la existencia de un daño derivado de dicha actuación legal, concretado en la presunta imposibilidad de desarrollar urbanísticamente los predios de su propiedad, bajo la figura del daño especial. En consecuencia, el medio de control de reparación directa resulta procedente para conocer este tipo de controversias. • Tampoco se acreditó la indebida acumulación de pretensiones, por cuanto el objeto del proceso se circunscribe a la reclamación por un presunto daño antijurídico ocasionado a los demandantes como resultado del posible rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, propio del medio de control de reparación directa. • No se configura el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, dado que, si bien no hay prueba de que se haya realizado la inscripción de la afectación ambiental en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria de los predios de Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 28 propiedad de los demandantes, el término de caducidad del medio de control de reparación directa debe contabilizarse desde el momento en que el acto administrativo general que generó la afectación comenzó a producir efectos jurídicos.
En ese sentido, la Resolución No. 0519 de 2005, mediante la cual se aclaró el contenido de la Resolución No. 0463 del mismo año, que precisó y especificó los límites de la zona de protección ambiental, fue publicada el 22 de abril de 2005, y comoquiera que las acciones de reparación directa fueron radicadas el 17 y 18 de abril de 2007, se promovieron dentro del término legal previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. • No se configura el pleito pendiente en relación con los procesos 2005-00890, 2005-00891 y 2005-00886 mediante el cual se atacó la legalidad de los actos administrativos de afectación ambiental por cuanto no se trata de las mismas pretensiones. • No se configura la prejudicialidad alegada, toda vez que la acción popular radicada bajo el número 2005-00662 concluyó mediante auto del 11 de febrero de 2014.
En consecuencia, no se trata de un proceso judicial en curso cuyas resultas puedan condicionar o interferir en la decisión que debe adoptarse en el presente asunto. Del asunto de fondo, la Sala advierte que tampoco se acredita la responsabilidad administrativa ni extracontractual de las entidades demandadas, dado que el supuesto daño invocado por los actores en los procesos 2007-00210 y 2007-00217 reviste un carácter meramente eventual o hipotético.
No se demostró que los demandantes hubiesen adelantado las gestiones administrativas necesarias para viabilizar el desarrollo urbanístico de sus predios durante la vigencia de los decretos distritales Nos. 1015 y 1019 de 2000. Por tanto, no se configuró una afectación concreta con la expedición de las resoluciones Nos. 0463 y 0519 de 2005, ni se vulneró la confianza legítima que dichos decretos pudieran haber generado.
Avizora la Sala, además, que las Resoluciones No. 0463 del 14 de abril de 2005 y No. 0519 del 22 de abril de 2005, fueron sometidas a control de legalidad en el proceso 2005-1257, en el cual el Consejo de Estado en segunda instancia precisó que no se puede alegar un derecho adquirido “máxime si se tiene en cuenta que los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares como actos provisionales se encuentran subordinados al interés público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico respectivo como ocurre cuando se expiden nuevas regulaciones que modifican los usos del suelo y que refieren al desarrollo urbanístico”6 6 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN PRIMERA- Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)- Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES-Referencia:-NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-RADICACIÓN: 25000-2324-000-2005-01257-02-DEMANDANTES: JAVIER ORLANDO D´ACHIARDI NARVÁEZ Y OTROS-DEMANDADO: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (hoy Ministerio de-Ambiente y Desarrollo Sostenible)-Tema: CERROS ORIENTALES- SE EJERCE EL CONTROL DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES 463 DE 14 DE ABRIL DE 2005 Y 519 DE 22 DE ABRIL DE 2005.
DERECHOS ADQUIRIDOS RESPECTO DE LOS USOS DEL SUELO. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL PARA EXPEDIR LOS ACTOS DEMANDADOS. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 29 IX.
DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO. 9.1. Régimen de responsabilidad del estado por falla del servicio. El artículo 90 de la Constitución Política estatuyó la cláusula general de responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, de acuerdo con la cual, acogió la teoría del daño antijurídico, entendiéndolo no como “aquel que es producto de una actividad ilícita del Estado, sino como el ‘perjuicio’ que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo7”, siempre y cuando exista título de imputación, por acción u omisión de una autoridad pública8.
En otras palabras, para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado, se deben cumplir dos presupuestos básicos, a saber, que el daño sea antijurídico, y que este sea imputable al Estado. Una vez definido que se está frente a una obligación del Estado, debe establecerse el título a través del cual se atribuye el daño causado, ya sea la falla del servicio, o el riesgo creado o la ruptura del principio de igualdad de las personas frente a las cargas públicas.
La Jurisprudencia del Consejo de Estado ha desarrollado el concepto de los tres regímenes de responsabilidad expuestos supra, sobre los cuales, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-072 de 2018 estableció lo siguiente: (i) La falla del servicio. Este título de imputación ha sido entendido tradicionalmente como el equívoco, nulo o tardío funcionamiento del servicio público9; sin embargo, la comprensión que se le ha dado al régimen de falla del servicio a partir de la expedición de la Constitución de 1991, ha variado, para ser considerada como la violación de una obligación a cargo del Estado10, lo cual apareja que su naturaleza sea subjetiva, pues implica un reproche abstracto de la conducta estatal, sin el análisis de la culpa o el dolo en la conducta particular del agente estatal11.
Ahora bien, la Corte entiende que este régimen no puede ser explicado al margen del concepto de daño antijurídico y con ello se introduce una modificación de tal noción, en tanto el fundamento de la responsabilidad no es la calificación de la conducta de la administración, sino del daño que ella causa, es decir, si cualquier actuar público produce un perjuicio en quien lo padece, y no estaba obligado a soportarlo12. 7 Corte Constitucional.
Sentencia C-333/96. Magistrado Ponente. Alejandro Martínez Caballero. 8 Ibídem: “Son dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del año a alguna de ellas:” 9 PAUL DUEZ.
La responsabilité de la puissanc publique. 2ª ed. París, Dalloz, 1938, p. 20, citado por HENAO, Juan Carlos. “La noción de la falla del servicio como violación de un contenido obligacional a cargo de una persona pública en el derecho colombiano y en el derecho francés” en Estudios de derecho civil, obligaciones y contratos. Tomo III. Bogotá. Universidad Externado de Colombia 2003, p. 62, citados, a su vez por M´CAUSLAND SÁNCHEZ, María Cecilia.
“Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros” en La filosofía de la Responsabilidad Civil. Estudios sobre los fundamentos filosófico-jurídicos de la responsabilidad civil extracontractual. Edición de Carlos Bernal Pulido y Jorge Fabra Zamora. Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 517. 10 HENAO, Juan Carlos.
“La noción de la falla…, cit., p. 57 a 114, citado a su vez por M´CAUSLAND SÁNCHEZ, María Cecilia. “Responsabilidad del Estado…, cit., p. 518. 11 M´CAUSLAND SÁNCHEZ, María Cecilia. “Responsabilidad del Estado … cit., 518 12 Sentencia C-043 de 2004. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 30 La comprensión que esta Corporación tiene de la falla del servicio que se encuentra inmersa en el artículo 90 de la Constitución, permite estimar que la misma se presentará sin consideración exclusiva a una causa ilícita y, en tal virtud, también podrá considerarse la existencia de un daño antijurídico a partir de una causa lícita13, con lo cual se allana el camino para la introducción de los otros dos regímenes que se mencionarán a continuación. (ii) El riesgo excepcional.
Este título de imputación se aplica cuando el Estado ejecuta una actividad lícita riesgosa o manipula elementos peligrosos, verbigracia, el uso de armas de fuego o la conducción de vehículos, y en ejercicio de dicha ejecución produce daños a terceros, quienes, de cara a la solicitud de indemnización, deben acreditar la producción de un daño antijurídico y la relación de causalidad entre este y la acción u omisión de la entidad pública demandada14, lo que sugiere que este régimen de imputación, al no exigir el examen de la conducta del agente estatal se inscribe en un sistema de responsabilidad, objetivo.
(iii) El daño especial. Esta tipología de responsabilidad opera cuando el Estado, en ejercicio de una actividad legítima, desequilibra las cargas públicas que deben soportar los administrados15. Su naturaleza es objetiva comoquiera que para su materialización no exige que el acto estatal haya sido ilegal, lo cual, necesariamente, excluye la posibilidad de efectuar señalamientos de orden subjetivo.
De este régimen la jurisprudencia del Consejo de Estado predica un mayor juicio de equidad, en tanto el mismo tiene como finalidad reparar el sacrificio que un ciudadano ha debido soportar en pro del bienestar general16. Por su parte, la Corte ha considerado que en tales casos “la sociedad está obligada a indemnizar el daño excepcional o anormal ocurrido como consecuencia de la actividad lícita del Estado, toda vez que rompería con el principio de equidad que dicha actividad perjudicare sólo a algunos individuos”17. 9.2.
Responsabilidad del Estado por daño especial La imputación por daño especial al Estado se da, por lo general, en desarrollo de una actividad LEGITIMA del mismo Estado, es decir, cuando no hay NINGÚN REPARO QUE FORMULAR a la actuación de la Autoridad, pero pese a ello, a una persona o personas en particular, esa actividad les produjo un daño que excede lo que, en promedio, se les exige a los demás miembros de la comunidad política como carga soportable, de manera que se rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas.
No se trata de cuestionar si hubo falla, por acción u omisión de alguna entidad, en la generación del daño, sino si se demostró la asunción de una carga por parte de una persona en particular, más allá de lo que, en general, se les exige asumir a los demás ciudadanos como parte de lo que están llamados a soportar. 13 Sentencia C-043 de 2004, de conformidad con lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia del 8 de marzo de 2001.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. En el mismo sentido la sentencia C-957 de 2014. 14 SU-449 de 2016. 15 SU-443 de 2016. En la misma, la Corte adopta los derroteros que ofrece el Consejo de Estado en sentencia del de 25 de septiembre de 1997. Exp: 10.392. Consejero Ponente: 16 Ibídem. 17 Sentencia C-254 de 2003. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 31 Sobre el particular la doctrina al desarrollar el criterio del Consejo de Estado con respecto a la responsabilidad del Estado por el hecho de la Ley y los actos administrativos ha señalado: ”[…] En conclusión puede decirse, que la tesis del daño especial desarrollada por el Consejo de Estado con apoyo en el derecho comparado sería la más acertada o razonada, pues, en efecto, deducir una falla del servicio por una omisión en la función legislativa o en la aprobación de una ley sería de entrada presumir que existe un presupuesto de culpa es decir un elemento subjetivo en la actuación de los legisladores, determinado en causas como que el servicio no se prestó, se prestó tardíamente o en malas condiciones, siempre que consideremos para el caso que nos interesa que la actividad legislativa puede ser vista como un servicio.
La demostración entonces del elemento culpa, para entrar a configurar la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley puede generar desventajas para el accionante u afectado; de hecho, el accionante se puede ver en desventaja pues aparte de demostrar un daño debe demostrar que medió culpa, impericia o falta de diligencia en la aprobación de la ley por parte del órgano legislativo, lo que puede conducir a complicar su fin inmediato, teniendo en cuenta que estamos bajo la concepción de la teoría organicista del Estado, donde hablamos de una responsabilidad anónima de la administración o de culpa anónima y no de la culpa del agente, pues bajo la teoría organicista la culpa del agente viene a configurarse como culpa del Estado.
En cambio, la tesis del daño especial, de entrada, está concibiendo que la responsabilidad que se colige no parte de una falla del servicio o de una falla presunta sino del ejercicio de una actividad legitima, legal, pero que causó un daño que el particular o afectado no se encuentra en la obligación de soportar, pues desborda los principios de soberanía, radicada ésta en el constituyente primario y no en el derivado -Congreso-, de Supremacía de la Constitución y de Confianza Legitima del ciudadano, en que las leyes están destinadas a cumplir los fines esenciales del Estado y no a perjudicarlo.
Frente a la responsabilidad del Estado por los actos administrativos, existe una delgada línea que separa las tesis de la falla en el servicio y del daño especial, pues la premisa para la declaratoria de esta responsabilidad es que el acto haya sido declarado nulo previamente para derivar una indemnización de perjuicios por vía de reparación directa, sin embargo, la tesis más reiterada por la jurisprudencia ha sido la de la falla en el servicio. […]” 9.3.
Daño especial derivado de acto administrativo legal Históricamente, el Consejo de Estado sostuvo que la expedición de actos administrativos ajustados a derecho no generaba responsabilidad patrimonial para el Estado. Sin embargo, esta postura fue objeto de evolución jurisprudencial, permitiendo posteriormente la configuración de responsabilidad extracontractual en aquellos casos en los que, sin cuestionarse la legalidad del acto, se acreditara la causación de un perjuicio cierto, singular y anormal a un particular.
En tales eventos, Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 32 el medio de control procedente es el de reparación directa, y el título de imputación aplicable corresponde a la figura del daño especial, de carácter objetivo18.
Este tipo de responsabilidad se estructura cuando el Estado, actuando legítimamente en ejercicio de sus competencias, impone una carga que excede el deber jurídico general de soportar las consecuencias de la actividad administrativa, afectando de manera desproporcionada a un individuo sin que medie beneficio colectivo suficiente que justifique dicha afectación. Es importante precisar que, en estos supuestos, no resulta procedente acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que este último exige como presupuesto la controversia sobre la legalidad del acto administrativo, ya sea por infracción de normas constitucionales o legales.
Por el contrario, cuando el acto se presume válido y lo que se reclama es la indemnización por los efectos que legítimamente produce, el cauce procesal idóneo es la acción de reparación directa. En consecuencia, frente a los daños ocasionados por actos administrativos legales, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa ha reconocido que el Estado puede ser llamado a responder, siempre que se acrediten los elementos estructurales del daño especial y se demuestre que la afectación sufrida por el particular no constituye una carga que esté obligado jurídicamente a soportar así: “(…) en principio puede ventilarse esta controversia en sede de reparación directa, sin embargo, para que ello sea procedente es menester que se reúnan fundamentalmente las siguientes condiciones: i) Que se trae de un acto administrativo legal, esto es, que se trate de una actuación legítima de la administración; ii) Que se acredite que la carga impuesta al administrado sea anormal o desmesurada (rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas o violación de la justicia distributiva).
“La procedencia de la acción no depende de que el actor escoja cuestionar o no la legalidad del acto administrativo, tal elección depende directamente de la presencia o no de causal de ilegalidad en el mismo, si ella se presenta entonces el perjuicio por el cual se reclama indemnización deviene de una actuación irregular de la administración, esto es, del acto administrativo afectado de ilegalidad, evento en el cual para que el daño causado con aquel adquiera la connotación de antijurídico, es menester lograr su anulación en sede de revisión de legalidad, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que es la que corresponde.
“En cambio, cuando el acto administrativo se ajusta al ordenamiento jurídico, no obstante lo cual causa un daño, ese daño sólo comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado, cuando de él pueda predicarse el carácter de antijurídico, el cual resulta de la demostración del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas, que el acto ha causado a alguno o algunos de los administrados, 18 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ, 3 de abril de 2013, Radicación número: 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437).
Ver también, Sentencia de 27 de abril de 2006, expediente No. 16.079, C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 33 demostración que debe tener lugar en el ámbito de una acción de reparación directa.” (Subrayado fuera del texto original).
En conclusión, cuando el perjuicio alegado por el demandante se origina en la expedición de un acto administrativo que se presume legal y cuya validez no se encuentra en controversia, resulta procedente el ejercicio del medio de control de reparación directa. No obstante, para que prospere la pretensión indemnizatoria, el actor deberá acreditar de manera suficiente los elementos que estructuran la figura del daño especial, a saber: (i) que el acto administrativo en cuestión conserva su presunción de legalidad y no ha sido invalidado en sede judicial, ya sea por vía directa o indirecta;
(ii) que dicho acto ha generado un daño antijurídico que afecta derechos adquiridos del administrado; y (iii) que la carga impuesta por la actuación estatal resulta anormal, excesiva o desproporcionada, configurando una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas o una afectación injustificada al equilibrio de la justicia distributiva.
X. CASO CONCRETO La parte demandante en los procesos acumulados, promovió acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Distrito Capital de Bogotá y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con el fin de obtener el reconocimiento de los perjuicios que, según afirma, le fueron causados por la expedición de las resoluciones Nos. 0463 del 14 de abril de 2005 y 0519 del 22 de abril de 2005, así como por la presunta vulneración de la confianza legítima generada por los decretos distritales Nos. 1015 y 1019 de 2000.
Alegan que tales actuaciones impidieron el desarrollo urbanístico de sus predios, como consecuencia de la delimitación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sostuvo que la declaratoria de reserva forestal tuvo lugar con anterioridad a la expedición de las resoluciones mencionadas, por lo que el supuesto daño no se derivaría de ninguna actuación u omisión atribuible a esa entidad.
Además, argumentó que las restricciones impuestas a la propiedad privada por razones ambientales constituyen cargas que los particulares deben asumir conforme al orden jurídico, sin que ello implique responsabilidad estatal. En su defensa, propuso las siguientes excepciones: i) indebida escogencia del medio de control, ii) falta de causa para demandar, iii) existencia de pleito pendiente y iv) caducidad de la acción. El Distrito Capital de Bogotá, por su parte, se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las siguientes excepciones: i) ineptitud de la demanda por acción indebida, ii) caducidad, iii) indebida acumulación de pretensiones, iv) ausencia de causa para demandar, v) prejudicialidad, vi) culpa exclusiva de la víctima, vii) inexistencia de confianza legítima, viii) falta de nexo causal, ix) inexistencia de daño especial.
Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 34 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) indicó que no fue la entidad competente para expedir los actos administrativos que presuntamente generaron el daño. En su defensa, planteó las siguientes excepciones: i) caducidad de la acción, ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, iii) legalidad de las normas constitucionales, legales y reglamentarias que armonizan la función ecológica de la propiedad con la protección de la reserva forestal, e iv) incumplimiento de la carga probatoria por parte de los demandantes.
Con base en lo anterior, corresponde a la Sala examinar si alguna de las excepciones previas propuestas por las entidades demandadas resulta procedente. Solo en caso de descartarse dichas excepciones, se abordará el análisis de fondo para establecer si existe responsabilidad administrativa y extracontractual por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Distrito Capital de Bogotá y la CAR.
En caso de que se declare dicha responsabilidad, se evaluará si concurre la causal eximente de “culpa exclusiva de la víctima”, alegada por el Distrito Capital, y si procede el reconocimiento de los perjuicios reclamados en la demanda. 10.1. De las excepciones propuestas por las demandadas 10.1.1. Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Las entidades demandadas sostienen que la acción de reparación directa resulta improcedente en el presente caso, por cuanto el presunto daño antijurídico alegado por los demandantes no se derivaría de una conducta activa u omisiva de la administración, sino de la expedición de las resoluciones Nos. 0463 del 14 de abril de 2005 y 0519 del 22 de abril de 2005.
En ese sentido, afirman que el medio de control adecuado sería el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tratarse de actos administrativos que, según su postura, constituyen la fuente directa del perjuicio. No obstante, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha sido clara en establecer que, cuando se trata de afectaciones al derecho de propiedad derivadas de la reglamentación del uso del suelo o de la imposición de categorías ambientales, la responsabilidad patrimonial del Estado se analiza, por regla general, bajo la teoría del daño especial.
Esta figura permite reconocer la existencia de un perjuicio indemnizable aun cuando la actuación estatal se haya desarrollado dentro del marco de legalidad, siempre que el daño sea cierto, singular y no tenga el carácter de generalidad que exige la carga pública19. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
CP: Danilo Rojas Betancourt. Radicación No. 25000-23-26-000-2004-01810-01 (41329). Providencia del 14 de febrero de 2018: “la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido unívoca en señalar que, cuando actos de ese tipo producen daños que no devienen de la supuesta ilegalidad de aquéllos, es posible promover la acción de reparación directa para buscar el resarcimiento de los perjuicios, sin que necesariamente tenga que alegarse la invalidez de la manifestación de la voluntad de la administración.” Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 35 En particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido que el medio de control de reparación directa es el cauce procesal idóneo para ventilar este tipo de controversias, siempre que la demanda no tenga por objeto cuestionar la legalidad de los actos administrativos que imponen restricciones al uso del suelo o limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad.
En tales casos, lo que se somete a examen judicial no es la validez del acto, sino los efectos patrimoniales que se derivan de su aplicación. Aplicando dicho criterio al caso concreto, se advierte que los demandantes no pretenden controvertir la legalidad de las resoluciones que redefinieron los límites de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. Por el contrario, reconocen su legitimidad y centran su reclamación en los efectos que dichas medidas ambientales habrían generado sobre sus predios, concretamente en la presunta imposibilidad de desarrollarlos urbanísticamente.
En consecuencia, lo que se plantea es la existencia de un daño especial derivado de una actuación estatal lícita, lo cual encuadra dentro de los supuestos de procedencia del medio de control de reparación directa. Por lo tanto, al no estar en discusión la validez jurídica de los actos administrativos, sino los efectos patrimoniales que se derivan de su aplicación, no se configura la excepción previa por indebida escogencia del medio de control. 10.1.2.
De la indebida acumulación de pretensiones. El Distrito Capital de Bogotá alegó la configuración de una indebida acumulación de pretensiones, argumentando que el presunto daño antijurídico invocado por los demandantes tendría origen en actos administrativos de distinta jerarquía, expedidos por entidades públicas diversas, lo que, a su juicio, impediría su tratamiento conjunto en una misma demanda.
Sin embargo, la Sala considera que dicha excepción no está llamada a prosperar. Conforme al artículo 148 del Código General del Proceso, es posible acumular en una misma demanda varias pretensiones contra una misma parte, incluso si no son conexas, siempre que se cumplan tres requisitos: (i) que el juez sea competente para conocer de todas ellas;
(ii) que no se excluyan mutuamente, salvo que se formulen como principales y subsidiarias; y (iii) que puedan tramitarse bajo el mismo procedimiento. Estos requisitos configuran lo que la doctrina procesal denomina acumulación objetiva de pretensiones, en tanto se trata de múltiples solicitudes dirigidas contra un mismo sujeto procesal.
En el presente caso, las pretensiones formuladas por los demandantes se enmarcan dentro del medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, y esta Sala es competente para conocerlas conforme al artículo 82 ibídem. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 36 Además, el objeto del proceso no consiste en cuestionar la legalidad de los actos administrativos expedidos por las entidades demandadas, sino en obtener la reparación de un presunto daño antijurídico derivado del rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, con ocasión de la expedición de las resoluciones Nos. 0463 y 0519 de 2005.
En ese sentido, las pretensiones guardan unidad temática y jurídica, y pueden ser tramitadas conjuntamente sin que ello implique afectación al debido proceso ni a la estructura del debate judicial. 10.1.3. De la caducidad La oportunidad de la presentación del presente medio de control está regulado en el artículo 136 del CCA que establece: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
(…)” Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado señaló que tratándose de acciones de reparación directa orientadas a obtener indemnización por la afectación de bienes inmuebles como consecuencia de su inclusión en categorías ambientales, el término de caducidad previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo debe contabilizarse desde el momento en que dicha afectación se inscribe en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente20.
Dispuso en ese momento: “Para la Sala, la caducidad de la acción de reparación directa respecto de la ocupación jurídica de bienes inmuebles se debe contar, de manera general, a partir del día siguiente a aquel en que la afectación al interés general se inscriba en el registro de instrumentos públicos, puesto que es desde ese evento en que se hace pública la decisión de la administración de limitar el ejercicio de propiedad respecto del bien objeto de la afectación.” (Subrayado fuera del texto).
No obstante, la misma jurisprudencia ha admitido que, en aquellos casos en los que la afectación no haya sido inscrita en el registro de instrumentos públicos, el término de caducidad debe contarse desde el momento en que el interesado tenga conocimiento efectivo de la restricción impuesta sobre el bien21. En tales hipótesis, corresponde al juez establecer, con base en las circunstancias fácticas y jurídicas del caso concreto, cuál fue el momento en que el afectado tuvo acceso a dicha información, a efectos de aplicar correctamente el régimen de caducidad.
En consecuencia, el análisis de la oportunidad en la presentación de la demanda exige verificar si la afectación ambiental fue debidamente inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria, o si, por el contrario, debe acudirse a criterios de conocimiento 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Subsección A. CP: Mauricio Fajardo Gómez.
Providencia del 9 de mayo de 2012. Radicación No. 25000-23-26-000-1993-04137-01(21906). 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. CP: Martha Nubia Velásquez Rico. Providencia del 26 de abril de 2017. Radicación No. 25000-23-26-000-2007-00138-01 (39646). Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 37 material por parte del demandante, conforme a las reglas jurisprudenciales antes expuestas.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial alegó que las demandas fueron presentadas de manera extemporánea, toda vez que el término de caducidad previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo debían contarse desde la publicación de las resoluciones Nos. 0463 y 0519, expedidas el 14 y 22 de abril de 2005, respectivamente.
Por su parte, el Distrito Capital de Bogotá sostuvo que el término de caducidad aplicable a todas las demandas debía computarse desde la publicación del Acuerdo No. 619 de 2000 —Plan de Ordenamiento Territorial—, en tanto dicho instrumento normativo definió el área de primer nivel de zonificación del sistema orográfico, estableciendo su protección y conservación como criterio ambiental.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) también propuso esta excepción, argumentando que el término de dos (2) años debía contarse desde la expedición del Acuerdo No. 30 del 30 de septiembre de 1976, mediante el cual se declaró el Área de Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá. Ahora bien, para la Sala, lo primero que debe precisarse es que las demandas de reparación directa objeto de análisis se fundamentan en la presunta imposibilidad de desarrollar urbanísticamente los predios de los demandantes, como consecuencia de la expedición de las resoluciones Nos. 0463 y 0519 de 2005, en contraposición con la expectativa legítima generada por los decretos distritales Nos. 1015 y 1019 del mismo año. En ese contexto, no se cuestiona la legalidad de los actos administrativos, sino los efectos patrimoniales que habrían derivado de su aplicación. En segundo lugar, conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, el término de caducidad de la acción de reparación directa, en casos de afectación ambiental sobre bienes inmuebles, debe contarse —como regla general— desde la fecha en que se inscribe dicha afectación en el folio de matrícula inmobiliaria.
Este criterio responde al principio de publicidad registral, en tanto la inscripción constituye el momento en que se hace pública la decisión administrativa de limitar el ejercicio del derecho de propiedad sobre el bien afectado. En consecuencia, se desestiman los argumentos expuestos por las entidades demandadas que pretenden contabilizar el término de caducidad desde la publicación del Acuerdo No. 619 de 2000 —POT— o desde la expedición del Acuerdo No. 30 de 1976, por cuanto: (i) no consta que se haya inscrito el gravamen ambiental en los folios de matrícula inmobiliaria en esas fechas, y (ii) no fue en virtud del POT que se generó la expectativa legítima alegada por los demandantes ni se frustró el desarrollo urbanístico de sus predios.
En lo que respecta a los procesos identificados con los radicados 2007-00210 y 2007-00217, la Sala advierte que no obra en el expediente prueba de la fecha en Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 38 que se haya realizado la inscripción de la afectación ambiental en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria de los predios de propiedad de los demandantes.
Ante la ausencia de dicha anotación registral, y conforme a la jurisprudencia contencioso- administrativa, el término de caducidad del medio de control de reparación directa debe contabilizarse desde el momento en que el acto administrativo general que generó la afectación comenzó a producir efectos jurídicos. En este caso, se trata de la Resolución No. 0519 de 2005, mediante la cual se aclaró el contenido de la Resolución No. 0463 del mismo año, y que fue publicada el 22 de abril de 2005.
Al tratarse de un acto administrativo de carácter general, sus efectos se producen desde la fecha de su publicación, conforme a lo dispuesto en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo. Así las cosas, el término de dos (2) años para la presentación de la demanda vencía el 23 de abril de 2007. Dado que las demandas fueron radicadas el 17 y 18 de abril de ese mismo año, se concluye que fueron presentadas dentro del término legal, por lo que no se configura la excepción de caducidad alegada por las entidades demandadas. 10.1.4.
Excepción previa de pleito pendiente La excepción de pleito pendiente se encuentra consagrada en el numeral 8º del artículo 100 del Código General del Proceso y se configura cuando existe otro proceso judicial en curso, idéntico al que se examina, que aún no ha sido resuelto. Esta figura procesal se fundamenta en el principio de seguridad jurídica, en tanto busca evitar la duplicidad de decisiones judiciales sobre un mismo conflicto, así como prevenir el riesgo de sentencias contradictorias que puedan afectar la coherencia del orden jurídico.
En ese sentido, la jurisprudencia ha establecido que para que la excepción de pleito pendiente prospere, deben concurrir los siguientes elementos: (i) existencia de otro proceso en curso; (ii) identidad de pretensiones; (iii) coincidencia de partes; (iv) unidad de causa petendi; y (v) prueba de la simultaneidad procesal. En el presente caso, las entidades demandadas solicitan la declaratoria de pleito pendiente entre los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2005-00890, 2005-00886; y 2005-00891, y los procesos de reparación directa objeto de análisis.
No obstante, la Sala desestima la prosperidad de dicha excepción, por cuanto no se acredita la identidad de pretensiones entre ambos procesos. Mientras que en el proceso de nulidad y restablecimiento se cuestiona la legalidad de actos administrativos, en el presente asunto se pretende la reparación de un presunto daño antijurídico derivado de la afectación urbanística de bienes inmuebles, bajo la teoría del daño especial.
Además, no consta que el proceso de referencia se encuentre Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 39 actualmente en curso, lo que impide verificar la simultaneidad procesal exigida por la norma. 10.1.5.
Excepción de prejudicialidad El Distrito Capital de Bogotá propuso como excepción previa la configuración de prejudicialidad, argumentando que la Resolución No. 0463 de 2005, se encuentra sometida a control judicial dentro de la acción popular radicada bajo el número 2005- 00662. En su criterio, ello impediría que esta jurisdicción contencioso-administrativa emita pronunciamiento de fondo, por cuanto las resultas de aquel proceso podrían incidir directamente en la decisión del sub lite.
No obstante, la Sala considera que dicha excepción no está llamada a prosperar. En efecto, se verifica que la acción popular referida concluyó mediante auto de archivo proferido el 11 de febrero de 2014, por lo que no se trata de un proceso judicial en curso. En consecuencia, no existe una actuación pendiente de resolución cuyas resultas puedan interferir o condicionar el pronunciamiento que debe emitirse en el presente asunto.
Adicionalmente, debe precisarse que la acción popular y el medio de control de reparación directa persiguen finalidades jurídicas distintas y están orientados a la protección de intereses de naturaleza diversa. Mientras la acción popular tiene por objeto la defensa de derechos e intereses colectivos, como el medio ambiente o el patrimonio público, la acción de reparación directa busca el resarcimiento de perjuicios individuales derivados de una actuación estatal, bajo los presupuestos de la responsabilidad extracontractual.
Por tanto, aun si la acción popular estuviera en curso, su objeto y alcance no impedirían que esta jurisdicción se pronuncie sobre la pretensión indemnizatoria formulada por los demandantes. Se advierte además que, la sentencia que se profiere dentro de un proceso de acción popular, cuando el particular ha participado como accionante, coadyuvante o tercero (Arts. 18, 21 y 24 L. 472/98), no tiene efectos de cosa juzgada respecto de sus derechos individuales, porque corresponden a debates jurídicos y escenarios procesales distintos, motivados por intereses disímiles, en este sentido22.
En consecuencia, la Sala desestima las excepciones propuestas y continúa con el análisis de las pretensiones frente al recaudo probatorio. XI. DEL ASUNTO DE FONDO Se tiene el siguiente marco normativo respecto de las pretensiones de las demandas: 22 Consejero de Estado, Sección Primera, sentencia del 12 de noviembre de 2009, Radicación No. 08001-23-31-000-2002- 01193-02(AP), MP.
Rafael E Ostau de Lafont Pianet Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 40 -. Acuerdo No. 8 de 1915 Mediante este acto administrativo se autorizó la adquisición, por compra o expropiación, de predios ubicados en los nacimientos de agua que abastecen el Acueducto de Bogotá. El propósito era garantizar la protección de las fuentes hídricas localizadas en los Cerros Orientales.
Como resultado de esta política, el Acueducto de Bogotá adquirió la propiedad de diversos terrenos que actualmente se encuentran dentro del perímetro de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental. -. Decreto-Ley 2811 de 1974 – Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente Este cuerpo normativo estableció tres categorías para la clasificación de las reservas forestales: (i) productoras, (ii) protectoras y (iii) protectoras-productoras (artículo 202).
La asignación de cada categoría debía basarse en estudios técnicos de carácter ecológico y socioeconómico, que permitieran determinar si el área debía destinarse a actividades productivas, a la conservación ambiental o a una combinación de ambas. En el caso de los Cerros Orientales de Bogotá, la categoría adoptada en 1977 fue la de Reserva Forestal Protectora, orientada exclusivamente a la preservación del ecosistema. -.
Acuerdo No. 30 del 30 de septiembre de 1976 y Resolución Ejecutiva No. 076 del 30 de marzo de 1977 La declaratoria formal de la Reserva Forestal Protectora se desarrolló en dos etapas. En primer lugar, el INDERENA expidió el Acuerdo No. 30 de 1976, mediante el cual se definieron dos zonas de reserva: (i) la Reserva Forestal del Bosque Oriental de Bogotá y (ii) la Reserva Forestal Productora- Protectora de la Cuenca Alta del Río Bogotá. En dicho acuerdo se establecieron los linderos generales de ambas áreas y se delegó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) la responsabilidad de su administración y manejo.
Posteriormente, el Ministerio de Agricultura, mediante la Resolución Ejecutiva No. 076 de 1977, aprobó el contenido del Acuerdo No. 30 y ordenó su inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes, consolidando así la existencia jurídica de la reserva. No obstante, dicha inscripción solo fue posible en el año 2004, una vez se contó con la cartografía detallada del área afectada, lo que permitió identificar con precisión los predios incluidos en la declaratoria. -.
Resolución No. 0463 del 14 de abril de 2005; Resolución No. 0519 del 22 de abril de 2005; y Resolución 1582 del 26 de octubre de 2005. Previo a la inscripción definitiva de la Resolución Ejecutiva No. 076 de 1977 —acto mediante el cual se consolidó jurídicamente la declaratoria de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá—, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución No. 0463 del 14 de abril de 2005.
Mediante esta resolución se procedió a la redelimitación del área de reserva, se adoptó su zonificación interna, se reglamentaron los usos permitidos y se definieron las determinantes ambientales para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 41 Como parte de esta intervención, se sustrajeron 973 hectáreas del área originalmente declarada como reserva forestal, las cuales fueron convertidas en una franja de adecuación entre el perímetro urbano de la ciudad y el límite de la reserva.
Esta franja tenía como finalidad armonizar los usos urbano y rural, así como contener el crecimiento desordenado de la ciudad hacia zonas de alta sensibilidad ecológica. Posteriormente, la Resolución No. 0519 del 22 de abril de 2005 fue expedida con el propósito de aclarar y complementar el contenido de la Resolución No. 0463, reafirmando las determinaciones adoptadas en materia de zonificación y manejo ambiental.
Finalmente, la Resolución No. 1582 del 26 de octubre de 2005 consolidó aspectos técnicos y cartográficos relacionados con la delimitación de la reserva, dando continuidad al proceso de ordenamiento ambiental del área. Cabe destacar que en la Resolución No. 0463 de 2005, el Ministerio de Ambiente reconoció expresamente la ausencia de registro inmobiliario de la afectación ambiental en los folios de matrícula de los predios incluidos en la zona de reserva.
Esta omisión registral fue identificada como una limitación para la plena eficacia jurídica de la declaratoria, en tanto impedía que los propietarios tuvieran conocimiento formal y cierto de las restricciones impuestas sobre sus inmuebles. En el marco de la redelimitación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución No. 0463 del 14 de abril de 2005, mediante la cual se definieron cuatro zonas funcionales dentro del área protegida: (i) zona de conservación, (ii) zona de rehabilitación ecológica, (iii) zona de recuperación paisajística y (iv) zona de recuperación ambiental (artículo 2º).
Esta zonificación respondió a criterios técnicos orientados al ordenamiento ambiental del territorio y a la diferenciación de usos permitidos según el estado de conservación de cada sector. Adicionalmente, en el artículo 1º de la misma resolución se ordenó la sustracción de 973 hectáreas que originalmente hacían parte de la reserva forestal delimitada por la Resolución Ejecutiva No. 076 de 1977.
Esta área fue denominada “franja de adecuación” y se excluyó del régimen de reserva al considerarse que, para ese momento, había perdido sus condiciones de protección ecológica. Por sus características físicas y ubicación estratégica, dicha franja fue concebida como una zona de transición entre el perímetro urbano de Bogotá y los Cerros Orientales, con el fin de contener el crecimiento desordenado de la ciudad hacia áreas de alta sensibilidad ambiental.
Posteriormente, al advertirse una imprecisión en el contenido del artículo 1º de la Resolución No. 0463 de 2005, el Ministerio procedió a aclararla mediante la expedición de la Resolución No. 0519 del 21 de abril de 2005. Esta última resolución tuvo por objeto corregir el alcance técnico y jurídico de la redelimitación, reafirmando los criterios de zonificación y manejo ambiental establecidos en el acto inicial.
Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 42 La Resolución No. 0463 de 2005, además de redelimitar la zona de los cerros orientales, también precisó que el área excluida de dicha reserva debía someterse a las siguientes determinantes de ordenamiento y manejo ambiental (que debían ser desarrolladas e incorporadas al POT de Bogotá) “a) El Departamento Administrativo de Planeación Distrital deberá precisar los límites del perímetro urbano en los límites con la reserva forestal, tomando como base la redelimitación de la Reserva Forestal determinada en el artículo 1º de la presente resolución, de conformidad con lo establecido en el artículo 117 del Decreto 469 de 2003.
En todo caso el perímetro urbano no podrá exceder el límite de la reserva forestal protectora “Bosque Oriental de Bogotá”; b) Las áreas que se excluyen de la reserva deberán conformar a corto, mediano y largo plazo una Franja de Adecuación entre la ciudad y la Reserva Forestal.” En el marco de la redelimitación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, la Resolución No. 0463 de 2005 dispuso que la denominada “franja de adecuación” estaría conformada por dos subzonas con funciones diferenciadas: (i) un Área de Ocupación Pública Prioritaria, ubicada contiguamente al límite occidental de la reserva, destinada a albergar equipamientos e infraestructura de interés general; y (ii) un Área de Consolidación del Borde Urbano, concebida como espacio de transición entre el perímetro urbano de la ciudad y el ecosistema protegido, con el fin de ordenar el crecimiento territorial y mitigar la presión urbanística sobre los Cerros Orientales.
Respecto de las áreas excluidas de la reserva forestal, la resolución también estableció que su ordenamiento debía regirse por los instrumentos previstos en la normatividad vigente para ese momento, en particular los definidos en la Ley 388 de 1997 —Ley de Desarrollo Territorial—. En ese sentido, se enfatizó que el tratamiento urbanístico de dichas zonas debía garantizar la aplicación efectiva de los principios rectores contenidos en el artículo 2º de dicha ley, tales como la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general y la equidad territorial.
Asimismo, para asegurar la adecuada consolidación de la franja de adecuación, se asignó al Distrito Capital la responsabilidad de formular y adoptar el correspondiente plan zonal y los planes parciales aplicables a las áreas excluidas de la reserva. Estos instrumentos de planificación debían incorporar, en su formulación, una serie de determinantes ambientales, urbanísticas y sociales, orientadas a preservar la integridad ecológica del entorno, garantizar la sostenibilidad del desarrollo urbano y respetar las condiciones técnicas definidas por el Ministerio de Ambiente.
Por lo tanto, ordenó que “Hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución” no se permitiría ningún desarrollo urbanístico, ni se expedirían licencias de urbanismo y construcción por parte de las Curadurías Urbanas (Resolución DAMA 1043 de 2005).
Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 43 Ahora bien, mediante Resolución No. 1582 del 26 de octubre de 2005 “Por medio de la cual se interpretó el parágrafo del artículo 5° de la Resolución 0463 del 14 de abril de 2005, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, se aclaró la Resolución No. 0463 de 2005 en los siguientes términos: “a) No modificó las condiciones urbanísticas de los predios con usos urbanos legalmente otorgados por el perímetro urbano adoptado mediante Decretos Distritales 619 de 2000, el cual fue modificado por el Decreto 469 de 2003 y compilado en el Decreto 190 de 2004 y particularmente por las disposiciones contenidas en los artículos 478 y 479 del mismo, contentivos respectivamente del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, su revisión y su compilación normativa.
No obstante ello, estos inmuebles deben cumplir con todas las condiciones señaladas en el Plan de Ordenamiento Territorial y en las normas que con posterioridad a abril 14 de 2005 haya expedido el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan; "b) Se aplica únicamente a las situaciones contempladas en dicho artículo, razón por la cual, para efectos de la normalización de las construcciones preexistentes de que trata el artículo 3° numeral 4, zona de recuperación ambiental de la resolución mencionada, se tendrán en cuenta las normas vigentes al momento de expedirlas y las normas que con posterioridad a abril 14 de 2005 haya expedido el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan;
“c) No modificó o alteró la situación jurídica y urbanística de los siguientes predios ni sus licencias: “1. Predios con decretos de legalización anteriores a la expedición del Decreto 619 de 2000 y aquellos que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 237 del Acuerdo 6 de 1990 contarán con orden de legalización proferida por el Alcalde Mayor de la ciudad en la fecha de entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000, que hubiesen obtenido decreto de legalización antes del 14 de abril de 2005.
“2. Predios ubicados dentro del perímetro urbano señalado por el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollan, que hubiesen radicado u obtenido en debida forma licencia de urbanismo y/o construcción antes del 14 de abril de 2005, conforme a las normas existentes a la fecha de su expedición. “3. Predios cobijados por proceso de concertación tramitados ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital que contaran con acta final de acuerdo sobre el decreto de asignación de tratamiento en la fecha de entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000 que hubiesen obtenido decreto de incorporación en las condiciones del numeral 4 del artículo 515 del citado decreto y que cumplan con todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que regulen la materia.
“4. Predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 que hubieren obtenido licencia de urbanismo y/o construcción con anterioridad a Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 44 la entrada en vigencia del citado decreto o dentro del plazo previsto por el numeral 2 del artículo 284 del Decreto 469 de 2003 (artículo 479 del Decreto 190 de 2004) y se cumplan todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que establezcan disposiciones urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos urbanos. “5.
Predios dotacionales de carácter nacional, departamental, distrital o privados, existentes a la fecha de expedición del Decreto 619 de 2000; “d) Las licencias urbanísticas otorgadas para los predios señalados en el presente artículo, sus modificaciones, prórrogas, etapas posteriores, vigencia del plan general urbanístico, la obtención de licencias de construcción o cualquiera otra licencia derivada de ellas, se rigen únicamente y para todos los efectos legales, por las prescripciones señaladas en el Decreto 1052 de 1998, y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.” Las disposiciones normativas previamente analizadas tuvieron como efecto directo la suspensión de los proyectos urbanísticos que se venían gestando en los Cerros Orientales de Bogotá, incluyendo tanto nuevas construcciones como procesos de legalización de asentamientos informales.
Esta intervención regulatoria implicó, de manera natural, una restricción al ejercicio de ciertos derechos individuales, particularmente en lo relativo al aprovechamiento urbanístico de la propiedad privada. No obstante, dicha limitación encuentra sustento constitucional y legal en la prevalencia del interés general y en el cumplimiento de los deberes correlativos que se derivan de la función social y ecológica de la propiedad, conforme se ha visto en apartados anteriores.
En ese contexto, los propietarios afectados se vieron obligados a ceder parte de sus prerrogativas patrimoniales en aras de garantizar la protección ambiental del territorio, la sostenibilidad del ordenamiento urbano y la conservación de los ecosistemas estratégicos que conforman la estructura ecológica principal de la ciudad. -. De la acción popular 2005-00662 Conforme a lo informado por las partes, se advierte que la señora Sonia Andrea Ramírez Lamy demandó en uso de la acción popular al Ministerio del Medio Ambiente y otros por los efectos que causó la expedición de las Resoluciones No. 463 de 2005 y No. 1582 de 2005.
Dentro de dicho trámite se suspendieron los efectos de dichos actos administrativos. Ahora bien, la Sala debe precisar lo siguiente: Tras la delimitación inicial de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, establecida mediante el Acuerdo No. 30 de 1976 y formalizada por la Resolución Ejecutiva No. 076 de 1977, el Distrito Capital adoptó medidas Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 45 complementarias para regular el crecimiento urbano hacia los Cerros Orientales.
En ese contexto, se expidió el Acuerdo No. 6 del 8 de mayo de 1990, cuyo objetivo fue establecer un modelo de ocupación que permitiera recuperar y proteger ambientalmente el área, al tiempo que se habilitaban condiciones controladas para el desarrollo urbanístico. Este acuerdo definió un área suburbana en los Cerros Orientales, concebida como zona de transición entre el suelo urbano y el suelo rural.
En ella se permitieron construcciones sujetas a estrictas condiciones de conservación, tales como la preservación de porcentajes mayoritarios de zonas verdes, arborización obligatoria y aplicación de normas específicas de protección ambiental. Con base en dicho marco, los desarrolladores debían cumplir con una serie de obligaciones urbanísticas: (i) recuperar y reforestar parte del terreno;
(ii) ceder una fracción al Distrito para fines de interés público; y (iii) destinar el área restante al proyecto constructivo, respetando parámetros técnicos como la altura máxima de 4 a 6 pisos, una ocupación del suelo entre el 10% y el 25%, y una densidad máxima de 40 viviendas por hectárea, entre otros requisitos. Posteriormente, el Decreto No. 320 del 29 de mayo de 1992 consolidó el plan de ordenamiento físico del Borde Oriental, Suroriental y Suroccidental de la ciudad, así como de las zonas de preservación del Cerro de Suba Norte y Sur, el Cerro de la Conejera y los sistemas orográficos e hídricos de Bogotá D.C. Este instrumento normativo estableció criterios de preservación, protección y uso adecuado de dichas áreas, permitiendo su incorporación al perímetro urbano bajo condiciones específicas de densidad, altura y uso del suelo.
De lo anterior se desprende que el Acuerdo No. 6 de 1990 y el Decreto No. 320 de 1992 constituyen los referentes normativos que habilitaron la incorporación de ciertas áreas originalmente comprendidas en la reserva forestal de 1977 —ya clasificadas como suelo urbano o rural— al perímetro urbano de Bogotá. Esta incorporación se dio bajo un enfoque de recuperación, reforestación y construcción regulada, como estrategia de protección ambiental.
Finalmente, el Distrito expidió el Acuerdo No. 809 del 30 de diciembre de 1996, mediante el cual se asignó un tratamiento especial de preservación al Sistema Orográfico de la ciudad. Pues bien, con ocasión a la acción popular, de la que se tiene sentencia de segunda instancia del 5 de noviembre de 2013 por el Consejo de Estado, se restablecieron todos los efectos jurídicos que debían producir las Resoluciones No. 463 de 2005 y No. 1582 de 2005 y la Corporación contencioso administrativa amparó los siguientes derechos colectivos, reconociendo la existencia de derechos adquiridos, así: “1.
AMPÁRANSE los siguientes derechos colectivos que, de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva de la sentencia, fueron vulnerados por parte del Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 46 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y el Distrito Capital de Bogotá: i) El goce de un ambiente sano; ii) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iii) La realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y iv) La seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.” (Subrayado fuera del texto original).
Así mismo, puntualizó: “la Sala concluye que no es posible que la declaratoria de reserva forestal limitara el derecho al goce sobre los inmuebles ubicados en el área protectora, sin que se hubiese inscrito la afectación correspondiente en el folio de matrícula inmobiliaria de los predios respectivos, a menos que por determinadas actuaciones se demostrara que el propietario, poseedor o tenedor conocía inequívocamente que su predio se encontraba afectado al área protegida.
Sin embargo, claro está que no puede predicarse la inoponibilidad del Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre) y de la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) respecto de las autoridades públicas encargadas de la conservación y protección de la reserva, puesto que ellas, independientemente del registro de dicho acto, estaban obligadas a conocer el área de reserva y los predios afectados, a fin de adoptar las medidas de protección correspondientes, en cumplimiento de la función pública que les correspondía.” En concordancia con lo anterior frente a la existencia de derechos adquiridos, el Consejo de Estado en la anotada acción popular ordenó respetar los derechos adquiridos que los constructores y otros particulares tenían (tienen) en algunas áreas de la reserva, toda vez que esos derechos obedecieron a estudios técnicos, planes ambientales, decretos y resoluciones de incorporación expedidas por el mismo Distrito y la Nación, cuya protección obedeció a las siguientes consideraciones: “i. Derechos adquiridos en favor de terceros en la franja de adecuación y en el área protegida.
El concepto de derecho adquirido para efectos de este fallo hace relación a las licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad vigente, o a las construcciones levantadas en virtud de esas licencias, cumpliendo todos los requisitos de ley. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 47 Bajo el anterior contexto, la Sala encuentra que deben respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la “zona de recuperación ambiental”, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo.
No obstante lo anterior, no se reconocerán derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva.
(…) De los principios de la buena y la confianza legítima surge el principio de la estabilidad de los actos administrativos el cual protege los legítimos intereses y derechos adquiridos de aquellas personas beneficiarias de una decisión oficial particular y concreta. La confianza legítima en la administración se vería lesionada si la permanencia y seguridad de un acto suyo dependiera de la discrecionalidad del funcionario de turno. (…) Precisamente, frente a las licencias urbanísticas importa destacar que de conformidad con el Decreto Extraordinario 19 de 2012 las licencias urbanísticas otorgan derechos que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes y decisiones posteriores, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política.
(…)” (Subrayado fuera del texto). Con fundamento en lo anterior dispuso respetar los derechos adquiridos con justo título de los terceros que hubieren obtenido licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la “zona de recuperación ambiental” ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación de la reserva del predio respectivo.
La Sala pone de presente que la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2013 fue objeto de aclaración mediante auto del 11 de febrero de 2014, en el cual se precisó el alcance del reconocimiento de derechos adquiridos en relación con los inmuebles ubicados en la franja de adecuación y en la zona de recuperación ambiental de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. En dicha aclaración, el Consejo de Estado extendió el reconocimiento no solo a quienes habían obtenido licencias de construcción o ejecutado obras antes de la anotación registral de la afectación ambiental, sino también a quienes contaban con licencias de urbanismo válidamente expedidas en ese mismo contexto.
Lo anterior implica que, siempre que se acredite la calidad de propietario, poseedor o tenedor del predio, y se demuestre la existencia de licencias urbanísticas otorgadas con anterioridad al registro de la afectación —esto es, antes del 26 de abril de 2005—, se reconoce la existencia de derechos adquiridos que deben ser respetados por la Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 48 administración, en virtud del principio de confianza legítima y de la protección jurídica de situaciones consolidadas.
En consecuencia, la posibilidad de adelantar construcciones en la franja de adecuación se encuentra supeditada a las condiciones establecidas por el Consejo de Estado en el auto del 9 de agosto de 2016. En particular, se ha determinado que dichas edificaciones solo podrán realizarse dentro del Área de Consolidación del Borde Urbano, dado que esta zona fue sustraída de la reserva forestal y, por tanto, no se encuentra sujeta al régimen restrictivo de conservación ambiental.
No obstante, el otorgamiento de licencias urbanísticas —ya sean previas o en ejecución— deberá observar criterios de compatibilidad con la protección de los recursos hídricos y la biodiversidad presentes en el entorno, conforme a los lineamientos establecidos en la sentencia del 5 de noviembre de 2013. Esta exigencia responde al deber constitucional de preservar el medio ambiente y al mandato legal de armonizar el desarrollo urbano con la sostenibilidad ecológica del territorio.
A raíz del fallo proferido por el Consejo de Estado dentro de la acción popular referida, fue necesario precisar el alcance del concepto de derechos adquiridos en el contexto fáctico y jurídico en que se desarrollaron las construcciones en los Cerros Orientales de Bogotá. Esta delimitación conceptual resultaba indispensable para armonizar los intereses individuales de los particulares —propietarios, poseedores o tenedores de inmuebles en la zona— con los derechos colectivos protegidos en la sentencia, especialmente aquellos relacionados con la preservación ambiental y el ordenamiento territorial.
La aplicación práctica del concepto de derechos adquiridos generó diversas interpretaciones entre los titulares de situaciones jurídicas consolidadas, lo cual es comprensible dada la complejidad normativa y la multiplicidad de escenarios urbanísticos involucrados. Por ello, el Consejo de Estado debió establecer criterios claros que permitieran compatibilizar el respeto por las situaciones jurídicas individuales con el cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas en la decisión judicial, garantizando así la seguridad jurídica y la coherencia institucional en la ejecución de la sentencia. En efecto, mediante auto del 9 de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso: “(…).
En suma, quien pretenda ampararse en el reconocimiento de esta clase de derechos, debe circunscribirse a lo dispuesto por el Consejo de Estado en la orden 2.2 del fallo citado y en lo dispuesto por este despacho en audiencia de 8 de agosto de 2016, que se recoge en esta providencia. “Y si bien es cierto que este despacho acepta aportes del documento de entendimiento conjunto presentado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Secretaría Distrital de Planeación; también lo es, que se entenderá conforme a las precisiones Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 49 incorporadas en la audiencia celebrada el 8 de agosto de 2016 y que se recapitulan en los siguientes aspectos: “1.
Los derechos adquiridos se predican únicamente para quienes obtuvieron licencias de urbanismo, construcción legalmente en la franja de adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la Reserva Forestal Protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo “2. El alinderamiento que debe tenerse en cuenta conforme al fallo de 5 de noviembre de 2013 para el reconocimiento de los derechos adquiridos, es el previsto en la Resolución 463 de 14 de abril de 2005, es decir que cuando se habla de ´franja de adecuación´ y de ´zona de recuperación ambiental´, debe entenderse las consagradas en ese acto administrativo.
“3. La Franja de Adecuación se encuentra conformada por el Área de Ocupación Pública Prioritaria y el Área de Consolidación del Borde Urbano. La primera fue reglamentada por el Distrito, a través del Decreto 485 de 25 de noviembre de 2015 por medio del cual se adoptó el Plan de Manejo para el área de canteras, vegetación natural, pastos, plantaciones de bosques y agricultura; respecto a la segunda, y atendiendo que la franja de adecuación ya no es zona de Reserva Forestal, es posible el otorgamiento de licencias que hubiesen sido expedidas o ejecutadas antes de la anotación registral de la reserva, siempre y cuando estén dentro de la Reserva Forestal Protectora ´Bosque Oriental de Bogotá y que fueron protegidos por el Consejo de Estado en la sentencia de 5 de noviembre de 2013.
“4. En la Zona de Recuperación Ambiental que hace parte de la Reserva Forestal Protectora ´Bosque Oriental de Bogotá´, los Curadores Urbanos y la Secretaría Distrital de Planeación, en cada caso, deberán determinar la existencia del derecho adquirido para quienes obtuvieron licencias de urbanismo, construcción y/o construyeron legalmente en esta zona, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva en el predio respectivo.
Se precisa, que respecto de las licencias de construcción legalmente obtenidas en la zona de reserva forestal propiamente tal, que no se han materializado en una construcción, ya no podrán realizarse, puesto que a partir del fallo de 5 de noviembre de 2013, no se podrá levantar ninguna construcción o tipo de vivienda en la zona de reserva forestal.
“Aunado a lo anterior, en el trámite de los procesos de licenciamiento y previo al otorgamiento de la licencia, los Curadores Urbanos y la Secretaría Distrital de Planeación, deberán oficiar a la Corporación Autónoma Regional CAR y la Secretaria Distrital de Ambiente, sin distinción de la naturaleza del suelo, si urbano o rural, para que indiquen si la licencia solicitada atenta contra los recursos hídricos y la biodiversidad existente en la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, en atención a lo dispuesto en el artículo 2.2.6.1.2.2.5 del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015 ´Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.
“Respecto a los procesos de licenciamiento en la Franja de Adecuación, deberá tenerse en cuenta: Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 50 “1.
Para la concreción efectiva del “derecho adquirido”, en el caso de licencias de urbanización y construcción, es claro que se efectúa mediante el otorgamiento de las licencias correspondientes por parte de los Curadores Urbanos de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación, quienes deben determinar la existencia del derecho adquirido conforme a la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 5 de noviembre de 2013 y la presente decisión. Por tanto, no le es dable a la administración ni a los particulares que ejercen funciones públicas, exigir autorizaciones, requisitos, permisos, certificaciones, conceptos o constancias que no estén previstos taxativamente en la ley, ni crear o establecer trámites, requisitos o permisos para el ejercicio, ni exigir la presentación de documentos de competencia de otras autoridades.
Sin embargo, en audiencia celebrada el 21 de abril de 2016 el Comité de Verificación acordó que la Personería de Bogotá intervendrá en calidad de Ministerio Público en el evento de tramitarse licencia urbanística en cualquier modalidad, según lo dispuesto en la Resolución No. 230 de 8 de abril de 2016 “Por la cual se modifica la Resolución 050 de 2014 que reglamenta la función del Ministerio Público ante las Curadurías Urbanas de Bogotá, D.C.".
“2. La fecha de la anotación registral de la reserva constituye el lindero temporal antes del cual debieron haberse obtenido licencias de urbanismo, construcción y/o construyeron legalmente, para ser destinatarios de la orden de respeto de los derechos adquiridos. “3. Los derechos adquiridos se predican en procesos de licenciamiento y de construcciones existentes hasta el año 2005, inclusive, tanto en la Franja de Adecuación, como en la Zona de Recuperación Ambiental; sin embargo, en esta última zona no se podrán conceder licencias de construcción en la modalidad de ampliación, toda vez que se perdería el sentido de protección de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”.
Por tanto, las licencias que se expidan al amparo de la Resolución 463 de 2005 deben ejecutarse en los términos de los actos administrativos que las conceden, y sin afectación alguna del suelo y los recursos protegidos en el numeral 2.4 de la sentencia de 5 de noviembre de 2013. “4. Las licencias urbanísticas vigentes, otorgadas o ejecutadas en la Franja de Adecuación antes de la anotación registral de la Afectación a la reserva en el respectivo predio, y frente a las cuales no se demuestre el conocimiento inequívoco por parte de los Curadores Urbanos y/o por la Secretaria Distrital de Planeación, constituyen derechos adquiridos, y por consiguiente podrán ser objeto de solicitudes de modificación, prórrogas, y demás actuaciones relacionadas con su expedición, desde que no afecten los recursos protegidos por este Tribunal y el Consejo de Estado en la orden 2.4 del fallo del 5 de noviembre de 2013.
“5. El titular de una licencia de urbanización vigente o ejecutada tendrá derecho a urbanizar y a que se le expidan las correspondientes licencias de construcción, siempre y cuando la autoridad administrativa, que para el asunto resultan ser los Curadores Urbanos en primera instancia y la Secretaría Distrital de Planeación en segunda, verifiquen que la licencia de construcción otorgada, no afecta los recursos hídricos y la biodiversidad protegida en la Reserva Forestal por el numeral 2.4 del fallo proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de noviembre de 2013 Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 51 “6.
El titular de una licencia de construcción podrá construir lo autorizado, por tanto, tiene la posibilidad de solicitar, entre otras, prorrogas, modificaciones, revalidaciones, ampliaciones y demás actuaciones relacionadas con su expedición, desde que no se evidencie afectación de los recursos hídricos y la biodiversidad existente. “7.
Dentro de la franja de adecuación se pueden ejecutar actuaciones urbanísticas, relacionadas con la expedición de licencias de construcción en las modalidades de modificación, reforzamiento estructural, demolición parcial y obra nueva para quienes tienen derechos adquiridos en los términos del fallo del 5 de noviembre de 2013 y siempre que se respeten y preserven los recursos hídricos y la biodiversidad existente objeto de protección. Igualmente, las construcciones adelantadas en esta zona hasta el año 2005, incluso, representan derechos adquiridos y por tanto, deberán ser objeto de reconocimiento, lo que conlleva la posibilidad de solicitar otros tipos de licenciamiento con las mismas precisiones indicadas anteriormente.
“8. En el Área de Consolidación del Borde Urbano, los titulares de licencias previas a la anotación registral de la Reserva y que demuestren derechos adquiridos, podrán adelantar las actuaciones y prerrogativas que se derivan de los actos administrativos de los cuales emanan sus derechos, con la precisión de que sus intervenciones no pueden afectar los recursos hídricos y la biodiversidad existente en la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”.
“9. Los Proyectos de Construcción por Etapas y los Proyectos de Planes Urbanísticos Generales que se encontraban adoptados al momento de proferirse la medida cautelar y que no continuaron su curso por haberse suspendido el licenciamiento urbano, pueden retomar los trámites para su ejecución tras el levantamiento de las mencionadas medidas cautelares, siempre que se verifique la existencia de derechos adquiridos, de conformidad con el Fallo del Consejo de Estado y teniendo en cuenta que pueden desarrollar únicamente lo solicitado y aprobado en las respectivas licencias, sin que en ninguna circunstancia se permita la afectación de los recursos ambientales de la reserva.
“10. Respecto de las licencias urbanísticas, que en los términos del fallo del Consejo de Estado69 derivan derechos adquiridos, es posible solicitar la revalidación y la culminación de obras, las cuales serán otorgadas dependiendo del cumplimiento de los requisitos que se verifiquen para cada caso y sin que se afecten los recursos hídricos ni la biodiversidad de la zona; en concordancia con el marco jurídico actual que regula el procedimiento administrativo de licenciamiento de tránsito de normas urbanísticas y revalidación de licencias, la sentencia del Consejo de Estado de fecha 5 de noviembre de 2013 y la presente providencia. “11.
Las solicitudes de licenciamiento que estaban suspendidas con ocasión de las medidas cautelares impuestas por este Tribunal en autos de 1 de junio y 29 de noviembre de 2005, podrán reanudarse a petición de parte. “(…) -. Medios de prueba proceso 2007-00210 Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 52 -.
Certificado de tradición y libertad del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 50N-388969 respecto del inmueble “parcelación La Floresta” Lote 30A -. Decreto 981 de 1957 “Por el cual se reglamentan las edificaciones en la parcelación La Floresta”23 -. Memorando No. 3-2007-08884 del 14 de noviembre de 2007 de la Secretaría de Planeación Distrital sobre la “Parcelación La Floresta” donde se señala, entre otros: “Que con Decreto 981 de 1957 se delimitaron 30 parcelas al interior del bien.
Que a la fecha no se encontraron licencias de construcción expedidas para edificaciones ubicadas dentro de la Parcelación La Floresta reglamentada por el Decreto 981 de 1957”. -. Derecho de petición del 29 de julio de 2005 presentado por la tenedora de uno de los predios de la “Parcelación La Floresta” dirigido al curador urbano No. 5 solicitando información sobre la posibilidad de expedir licencia de construcción. En respuesta emitida por el curador urbano No. 5 se señala que no es posible expedir licencias de construcción para dicho predio por pertenecer a la reserva forestal oriente de conformidad con la Resolución 0463 del 14 de abril de 2005. -.
Dictamen pericial rendido por el perito Ramón Alfredo Marín Corrales para determinar el avaluó del bien “La parcelación Floresta” y se indicó que el monto de las utilidades que hubiere recibido el propietario por la construcción de proyectos urbanísticos, donde se concluyó lo siguiente: 23 Folio 493 c. 15 Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 53 -.
Se aportó dictamen efectuado por el Arquitecto Álvaro López Paredes, quien responde a los interrogantes respecto a la topografía de la zona declarada como Reserva Forestal por la Resolución No. 076 de 1977 y demás aspectos24. -. Se aportó informe pericial aportado por el ingeniero Forestal Horst Waldmann25 con el objetivo de i) Constatar y verificar la posible plantación de especies nativas, como compensación de talas de las especies eucaliptus globulus (20) y pinus patula (5) de acuerdo aI Concepto Técnico No. 1240 de fecha 9 de diciembre de 2013, emitido por parte de la Corporación Autónoma Regional- CAR Bogotá en un área de 3225.4 mt2 que hacen parte del Lote No. 30 de propiedad del señor Jorge A. Uribe Bernate.
Y ii) Mediante la revisión de los actos administrativos y visita de campo, verificar el uso actual del suelo del Lote No. 30 con un área aproximada de 3225.4 mt2, ubicada en la Calle 235 No.2 A-65, de la Parcelación "La Floresta", jurisdicción del municipio de Bogotá. D.C., Departamento de Cundinamarca. -. Medios de prueba proceso 2007-00217 -.
Escritura pública No. 5074 del 24 de octubre de 2003 mediante la cual Olga Kopp de Samper transfiere el derecho de dominio del predio denominado “Tequenuza A” a las sociedades Easton S.A:, Bleeker S.A. y Encenillal S.A.26 -. Certificado de tradición y libertad del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 50N-20038235 24 Visor de expediente digital.
C. 2 archivo 002 25 Archivo 001 del cuaderno 7 visor de expediente digital 26 Folio 124 c. 20 Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 54 -. Análisis técnico y diagnóstico de los cerros orientales de Bogotá de la aplicación del decreto de incorporación No. 1015 de noviembre 22 de 2000 correspondiente a los predios denominados “Tequenuza”, “La Suiza A” y “Palermo A” donde se concluye que: “No se expidieron licencias, fue demandado en su legalidad y el decreto 1015 de 2000 perdió fuerza ejecutoria” -.
Se allegó dictamen pericial elaborado por Alfonso Rozo González27 para efectos cartográficos y cuestionario formulado. Con el mismo, realiza una delimitación del predio “Tequenuza”, frente a la delimitación del área de reserva forestal protectora del Bosque Oriental de Bogotá. Concluye que: “El realinderamiento señalado en la cartografía de la Resolución 0463 del 14 de Abril de 2005 no coincide cartográficamente con las coordenadas y demás determinantes topográficos con la cartografía del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y con la levantada en el POMCO, por cuanto la Resolución 0463 del 14 de Abril de2005 con el apoyo del IGAC redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptó su zonificación y reglamentación de usos, estableciendo las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá, sobre la base de la resolución 076 de 1.977 y el Acuerdo 30 de 1.976 del INDERENA; mientras que los estudios del POMCO ubicaron los inmuebles de la Urbanización la Floresta hasta la cota 2.700 como vivienda suburbana, es decir zona de consolidación del borde urbano, también señala normas de uso del suelo, mientras que en el Distrito de acuerdo con el POT la parcelación de la Floresta se encuentra ubicada dentro del suelo urbano del Distrito la Resolución 0463 de 2005 fue totalmente lo contrario” -.
Con memorial del 2 de julio de 201428, se aportó dictamen pericial rendido por el señor Edgar López González, quien además presentó aclaración y complementación. Peritaje que fue objetado por error grave por parte de la apoderada de la CAR29 (procesos acumulados)
10.1. CASO EN CONCRETO -. Del daño antijurídico En verificación de la ocurrencia o no de un daño antijurídico, la Sala, de conformidad con la Jurisprudencia30 y la Doctrina31 señala que se trata de la lesión, menoscabo, deterioro o afectación de un derecho, bien o interés jurídicamente tutelado de una persona, que no tiene el deber jurídico de soportar.
En el presente caso, la Sala observa que la parte actora fundamenta su pretensión indemnizatoria en la configuración de un daño especial, derivado de las cargas excesivas que, en su criterio, padeció como consecuencia de la imposibilidad de 27 Visor de expediente digital. C. 3 archivo 002 28 Folio 811 a 826 29 Archivo 001 del cuaderno 6 visor de expediente digital 30 Corte Constitucional.
Sentencia C-333/96. Magistrado Ponente. Alejandro Martínez Caballero. 31 Orjuela Ruiz Wilson citando a Henao Juan Carlos en la Responsabilidad del Estado y sus regímenes. ECOE Ediciones Pag. 51. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 55 desarrollar urbanísticamente los bienes de su propiedad.
Este perjuicio se atribuye a la expedición de las Resoluciones Nos. 0463 y 0519 de 2005, así como a la presunta defraudación de la confianza legítima generada por las autoridades distritales y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), al impedir el cumplimiento de lo dispuesto en los Decretos Distritales Nos. 1015 y 1019 de 2000.
Dichos decretos incorporaron los predios al área urbana del Distrito Capital de Bogotá y habilitaron su desarrollo urbanístico, condicionado a la realización del trámite administrativo de sustracción de la reserva forestal protectora de oriente. Dado que el daño alegado se relaciona con una presunta afectación al derecho de propiedad, se debe examinar las limitaciones que el ordenamiento jurídico permite imponer sobre dicho derecho, especialmente cuando se trata de medidas orientadas a la protección del medio ambiente.
En efecto, desde la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 1936, el derecho de propiedad dejó de concebirse como una prerrogativa absoluta, para asumir una función social que fue posteriormente ampliada, en la Constitución de 1991, a una función social y ecológica. Este nuevo enfoque exige comprender la propiedad no como un derecho individual ilimitado, sino como una institución jurídica que debe armonizarse con los principios de solidaridad, equidad territorial y sostenibilidad ambiental.
Tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional32, el ejercicio del derecho de propiedad debe ajustarse al marco legal y constitucional vigente, de manera que su uso, goce y disposición se orienten al cumplimiento de los fines superiores del Estado Social de Derecho. En desarrollo de estos principios, el Estado ha adoptado diversos mecanismos de intervención sobre la propiedad, entre los cuales se destaca la reglamentación del uso del suelo.
Esta facultad se ejerce a través de instrumentos de planeación urbana, definidos como actividades de interés público que pueden incidir directamente en la titularidad y el ejercicio de derechos patrimoniales, en aras de garantizar la armonía del desarrollo territorial y la protección de los ecosistemas estratégicos. En ese sentido, se ha reconocido que el Estado puede incurrir en responsabilidad administrativa cuando, mediante la reglamentación del uso del suelo, limita el ejercicio del derecho de propiedad de manera desproporcionada o sin compensación adecuada.
Esta responsabilidad se configura bajo el título de imputación objetivo por daño especial, siempre que se acredite que la carga impuesta excede el deber jurídico general de soportar las consecuencias de la actividad administrativa, y que el perjuicio sufrido por el particular no encuentra justificación en el beneficio colectivo. El Consejo de Estado ha desarrollado una línea jurisprudencial que distingue entre los distintos tipos de intervención estatal sobre el derecho de propiedad.
Por una parte, existen actuaciones que vacían completamente el contenido del derecho, generando efectos equivalentes a una expropiación, aun cuando no se tramite formalmente como tal. Por otra parte, se reconocen intervenciones que, si bien no 32 Corte Constitucional. Sentencia C-192 de 2016 Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 56 eliminan el derecho de propiedad, sí restringen de manera significativa su núcleo esencial, afectando el uso, goce o disposición del bien.
Este segundo tipo de intervención se presenta, por ejemplo, en los casos de afectación por categorías ambientales, como la declaratoria de reservas forestales. En tales eventos, el particular conserva la titularidad del derecho, pero se ve limitado en su ejercicio por razones de interés general. No obstante, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado bajo el título de imputación objetivo por daño especial, es necesario que el afectado demuestre que la carga impuesta fue anormal, desproporcionada y singular, en tanto vulnera el principio de igualdad frente a las cargas públicas.
Se destaca de dicho pronunciamiento: ““(…) la delimitación general del ejercicio del derecho de propiedad urbana – así incida de manera particular en un predio en concreto- no es, por regla general, anormal, excepcional o, para esos efectos, especial, razón por la cual se excluyen de la posibilidad de ser constitutivas de daños antijurídicos.
En este orden de ideas, aquellas decisiones mediante las cuales se modifiquen los usos del suelo, se cambien los índices de edificabilidad, se clasifique un bien como de interés cultural, se establezcan cesiones obligatorias gratuitas, etc., no comprometen, como regla general –aunque ello admite excepciones-, la responsabilidad del Estado.
“Ahora bien, ello no implica que éste (sic) ámbito –como ninguno que pertenezca a la órbita de intervención del Estado- se encuentre exento o fuera del espectro de aplicación del artículo 90 constitucional (…). “Pero a ello sólo habrá lugar en la medida en que se evidencie que, siguiendo el contenido del derecho de propiedad, reconocido por la Ley y, en cada caso en particular, por la reglamentación local, se ha producido una disminución anormal y/o excepcional del contenido del derecho de propiedad respecto del predio en concreto, de los colindantes y, principalmente, deberá resultar desproporcionada respecto de las limitaciones que pesen previamente sobre el derecho de propiedad respecto de cuya reducción se pretende el resarcimiento33.
En ese sentido, la mera redelimitación de la reserva forestal de oriente no genera por sí misma la producción de un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado o, lo que es lo mismo, que la expedición de las Resoluciones Nos. 0463 y 519 de 2005 hayan producido un daño que los demandantes no se encontraran en el deber jurídico de soportar.
Es entonces necesario que los mismos acrediten, en ejercicio del principio de responsabilidad probatoria y de la carga de la prueba, que se ha causado el daño antijurídico por el cual persiguen indemnización administrativa el cual se concreta en la real y cierta “imposibilidad de desarrollar urbanísticamente” los bienes de su propiedad. -.
Del daño alegado dentro de los procesos 2007-00210 y 2007-00217 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación No. 50001- 23-31-000-2003-20362-01 (47126). Providencia del 19 de septiembre de 2019. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 57 Lo acreditado dentro del expediente es que los predios “Tequenuza A” y “Parcelación La Floresta” y fueron incorporados al suelo urbano del distrito capital a través de los decretos distritales 1015 y 1019 del 22 de noviembre de 2000.
Se acreditó que a través de los señalados decretos distritales se permitió el desarrollo urbanístico de los predios en cuestión, siempre que se correspondiera con los usos del suelo allí establecidos, las indicaciones técnicas de densidad y preservación que correspondían al Sistema de Protección Orográfica. Se demostró también que para adelantar dicho desarrollo, los interesados debían adelantar varios trámites y actuaciones administrativas para lograr la obtención de licencias urbanísticas y de construcción que permitiera cumplir con lo señalado en los decretos distritales, entre estos, por ejemplo: 1) la sustracción de los bienes de la reserva forestal por parte de autoridad competente, 2) la certificación y aprobación por parte de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias y 3) la cesión de un porcentaje del predio al Distrito Capital ante el Departamento Administrativo previsto para ello.
Se acreditó que sólo bajo estos supuestos y condiciones legales, los propietarios de los bienes podían desarrollar urbanísticamente sus predios. No obstante, los demandantes de los procesos mencionados no acreditaron que adelantaron las actuaciones administrativas previstas en las normas distritales para la aprobación y posterior obtención de autorizaciones urbanísticas que les permitieran el desarrollo de los bienes de su propiedad.
Ello, teniendo en cuenta que en los predios de los demandantes no se adelantó ninguna obra de urbanismo, ni se expidieron licencias de urbanismo, no tienen actividades mineras, ni licencias de construcción aprobadas. La Sala advierte que, en el presente caso, no se acreditó que los demandantes hubiesen adelantado gestiones orientadas al desarrollo urbanístico de los predios de su propiedad, ni que hubieran iniciado los trámites administrativos previstos en las normas distritales para la construcción de proyectos urbanísticos conforme a los usos del suelo autorizados por el Decreto de Incorporación No. 1015 de 2000.
En consecuencia, no existe certeza sobre la existencia de un daño concreto, actual y cierto, derivado de la expedición de las Resoluciones Nos. 0463 y 0519 de 2005. Al no haberse demostrado la intención ni el inicio de gestiones administrativas de los propietarios tendientes a materializar el desarrollo urbanístico de los inmuebles, resulta jurídicamente inviable sostener que dichas resoluciones hayan causado un menoscabo en el derecho de propiedad de los demandantes.
La ausencia de diligencia por parte de los actores impide establecer una relación de causalidad entre la actuación estatal y el perjuicio alegado. Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 58 Tampoco se configura la presunta defraudación de la confianza legítima invocada por los demandantes, ni se acredita que de ella se haya derivado un daño antijurídico susceptible de reparación. Para el momento de expedición de las resoluciones mencionadas, los demandantes no contaban con derechos adquiridos consolidados, ni se encontraban dentro de los supuestos reconocidos en la sentencia de acción popular proferida por el Consejo de Estado.
Además, no demostraron haber encaminado su conducta al cumplimiento de los requisitos establecidos en los decretos distritales que, según afirman, generaron la expectativa legítima de desarrollo. En un caso similar, analizado por esta Sala en sentencia del 27 de octubre de 2021 se dispuso34: “No obstante, los demandantes de los procesos mencionados no acreditaron que adelantaron las actuaciones administrativas previstas en las normas distritales para la aprobación y posterior obtención de autorizaciones urbanísticas que les permitieran el desarrollo de los bienes de su propiedad.
Ello, teniendo en cuenta que se probó lo siguiente: - Que en el predio “Palermo A” no se adelantó ninguna obra de urbanismo (1.4), - Que ni en beneficio de éste, ni de “La Suiza A” se expidieron licencias de urbanismo (1.5), - Que no tienen actividades mineras, ni licencias de construcción aprobadas (1.8 y 1.11) y - Que los señores Miguel Bermúdez Gómez y Rafael Bermúdez Gómez no solicitaron licencias de urbanismo, ni se encontró trámite administrativo alguno en el que intervinieran ante las Curadurías Urbanas Nos. 1, 3 y 4 de la ciudad de Bogotá (1.19, 1.20, 1.21).
Si bien es cierto que en lo referente al predio “Que Linda” perteneciente a la “Parcelación La Floresta” se demostró que a través del decreto 981 de 1957 se aprobó proyecto para elaborar 30 edificaciones, también lo es que se demostró que para el 14 de noviembre de 2007 “no se encontraban licencias de construcción expedidas para las edificaciones ubicadas dentro de la reglamentación del decreto” (1.11), ni se probó que los propietarios adelantaran acciones tendientes a la continuación con el proyecto urbanístico desde la expedición del decreto 981, esto es, por los siguientes cincuenta (50) años.
Sólo fue hasta el 29 de julio de 2005 (1.12 y 1.13), es decir, con posterioridad a la expedición de las Resoluciones Nos. 0463 y 0519 de 2005, que los interesados solicitaron información sobre la obtención de los señalados permisos o autorizaciones de construcción, los cuales fueron resueltos negativamente en virtud de la nueva reglamentación ambiental y urbanística.
Entonces, teniendo en cuenta que no se acreditó que los mismos desarrollaran urbanísticamente los bienes y que hubieren iniciado los trámites administrativos consagrados en las normas distritales para la construcción de proyectos urbanísticos que se refirieran a los usos del suelo permitidos mediante el decreto de incorporación No. 1015 de 2000, concluye la Sala que no existe certeza del daño 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá, D.C, veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
Procesos acumulados 2007- 00213, 2007-00212, 2007-00216, 2007-00209 y 2007-00215 Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 59 pues las resoluciones Nos. 0463 y 0519 de 2005 no pudieron causar un menoscabo en sus derechos a la propiedad ( )” Por el contrario, lo que se encuentra probado en el proceso es que los demandantes no iniciaron los trámites administrativos necesarios para la obtención de licencias de urbanismo y/o construcción durante la vigencia de los decretos de incorporación. Esta omisión impide reconocer la existencia de una situación jurídica consolidada que pudiera ser objeto de protección o indemnización. Aunado a lo anterior, se cuenta con decisión del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del Derecho 2005-01257, que en segunda instancia hizo el estudio de legalidad de las Resoluciones No. 0463 del 14 de abril de 2005 y No. 0519 del 22 de abril de 2005.
En lo que tiene que ver con los derechos adquiridos y en lo que atañe al proceso de la referencia se destaca: “( ) Se debe señalar que la Resolución 463 de 14 de abril de 2005, fue expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con el objeto de redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, declarada a su vez mediante el artículo 1º del Acuerdo 30 de 1976, adoptar su zonificación y reglamentar sus usos.
Igualmente, en virtud del referido acto se establecieron las determinantes para el ordenamiento y manejo de los cerros orientales de Bogotá ( ) 132. Igualmente, la Resolución 463 de 2005 estableció su zonificación precisando que esta implica medidas de manejo especial a fin de garantizar su manejo integral, considerando las situaciones particulares del área en términos de sus potencialidades, restricciones, alteraciones, degradaciones y presiones de ocupación. La referida resolución creó 4 zonas en la reserva forestal: - Zona de Conservación - Zona de Rehabilitación Ecológica - Zona de Recuperación Paisajística - Zona de Recuperación Ambiental. 133.
El artículo 5° ibidem señala que las áreas que con fundamento en la Resolución 76 de 1977 hacían parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, y que quedan excluidas de la misma según la redelimitación planteada, se debían sujetar a las siguientes determinantes de ordenamiento y manejo ambiental que serán desarrolladas e incorporadas al POT de Bogotá. ( ) 134.
En lo que tiene que ver con las razones que motivaron la expedición de la Resolución 463 de 2005, la Sala Plena de esta Corporación Judicial, en la referida sentencia de 5 de noviembre de 2013 concluyó que el referido acto estuvo motivado en un proceso juicioso de concertación, construido entre las autoridades durante un largo período, como se documenta en el contenido del documento POMC.
( ) Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 60 139. En relación con este asunto debe señalarse, inicialmente, que las normas sobre los usos del suelo no otorgan derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas, más aún cuando se está en presencia de reservas naturales reconocidas y declaradas como tales por las autoridades competentes35. 140.
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han reconocido que las normas sobre usos del suelo son de orden público, de aplicación inmediata y de obligatorio cumplimiento. Además, no resulta posible predicar un derecho consolidado e intangible en relación con las normas que definen los usos de suelo36 ( ) 142.
A juicio de la Sala, ante la existencia del interés nacional que comprende la declaratoria de la “Reserva Protectora de Bosque Oriental de Bogotá” realizada a través del Acuerdo 30 de 1976 y aprobada por el Ministerio de Agricultura mediante Resolución 076 de 1977, los actores no pueden derivar la existencia de un derecho adquirido en virtud de lo previsto en el Decreto 1019 de 2000 “Por el cual se asigna el Tratamiento especial de Preservación del Sistema Orográfico y se incorpora la parte Suburbana del predio denominado Montearroyo (Magallanes Alto), ubicada en Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la Localidad Número 01 de Usaquén”. 143.
En estas condiciones, si bien el predio denominado “Montearroyo” fue incorporado como área urbana de la ciudad de Bogotá D.C. en virtud de lo previsto en el Decreto 1019 de 2000, los actores no pueden pretender derivar la existencia de un derecho a la intangibilidad de las normas sobre los usos del suelo y, con ello, oponerse a las regulaciones que adopten las autoridades competentes, en ejercicio de las facultades previstas por el ordenamiento jurídico, particularmente, con el fin de proteger, conservar, restaurar, recuperar y prevenir el deterioro de los Cerros Orientales, como en efecto ocurrió al expedirse la Resolución 463 de 2005.
( ) 152. Así las cosas, los actores no pueden alegar un derecho adquirido frente a la Licencia de Urbanismo contenida en la Resolución CU5 - 0354 del 8 de noviembre de 2002 de la Curaduría Urbana No. 5 de Bogotá D.C., máxime si se tiene en cuenta que los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares como actos provisionales se encuentran subordinados al interés público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico respectivo como ocurre cuando se expiden nuevas regulaciones que modifican los usos del suelo y que refieren al desarrollo urbanístico.
A partir del análisis del contenido de la sentencia, se concluye que las resoluciones impugnadas, en especial la Resolución 463 de 2005, no generaron un menoscabo en el derecho de propiedad de los demandantes. Esta resolución fue expedida en el marco de un proceso de concertación interinstitucional, con el propósito de redelimitar y reglamentar el uso del Área de Reserva Forestal Protectora Bosque 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, CP: Carlos Enrique Moreno Rubio, sentencia de 15 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-24-000-2006-00178-02, actor: Margarita Castaño Bohórquez 36 Constitucional, sentencia C- 192 de 2016, MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 61 Oriental de Bogotá, atendiendo criterios técnicos y ambientales. La zonificación establecida y las medidas de manejo especial responden al interés general de conservación, rehabilitación y recuperación del ecosistema, sin desconocer el marco legal vigente ni vulnerar situaciones jurídicas consolidadas.
Asimismo, la Sala dejó claro que las normas sobre usos del suelo son de orden público, de aplicación inmediata y no generan derechos adquiridos, especialmente cuando se trata de áreas protegidas. En ese sentido, ni la incorporación los predios como área urbana ni la expedición de licencias urbanísticas otorgan a los actores un derecho intangible frente a las decisiones adoptadas por las autoridades competentes en ejercicio de sus funciones.
Por tanto, las resoluciones atacadas se enmarcan dentro de la legalidad y el interés público, sin afectar de manera ilegítima el derecho de propiedad de los demandantes. En consecuencia, las pretensiones de la demanda deben ser desestimadas, por cuanto el daño alegado reviste un carácter eventual o hipotético, lo cual excluye su indemnización. X. CONDENA EN COSTAS La Sala considera que el artículo 171 del CCA37, no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que, si bien establece que, “la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas”, asume categórico que la alocución “dispondrá”, significa: “mandar lo que se debe hacer”38, y la remisión que hace a la norma supletoria, antes Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, es solo para efectos de la liquidación y ejecución de las costas.
Teniendo en cuenta que en la jurisdicción contencioso administrativa, la condena en costas, no deviene como consecuencia de resultar vencido en el proceso, contrastado que esta jurisdicción tiene por finalidad la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política, y que este compendio de garantías comprende en el ámbito de los artículos 2º y 230 Constitucionales, la realización de la justicia y el acceso a la administración de justicia, y que no se vislumbró una actuación temeraria de las partes, esta Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en su modalidad de expensas y gastos del proceso.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 37 “CONDENA EN COSTAS. n todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.” 38 Ver www.rae.es Radicado: 25000 – 23 – 26 – 000 – 2007 – 00210 ACUMULADO Demandante: JORGE ALBERTO URIBE BERNATE Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLO TERRITORIAL Y OTROS Sentencia de primera instancia 62 FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO: SIN condena en costas (expensas y gastos del proceso) en esta instancia.
TERCERO: En caso de remanentes, por Secretaría, devuélvanse a la parte demandante y posteriormente archívese el expediente CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en sesión de la fecha, Sala N° 128). (Firmado electrónicamente en plataforma SAMAI) FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado (Aclara voto) JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.