REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” SISTEMA ORAL Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 014 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 11001-33-35-007-2019-00409-01 DEMANDANTE: ANYELA ESPERANZA CORONADO DÍAZ DEMANDADO: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E TEMAS: RELACIÓN LABORAL ENCUBIERTA Y SUBYACENTE DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 15 de mayo de 2023, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, la señora Anyela Esperanza Coronado Díaz formuló demanda en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E, para que se decidan favorablemente sobre las siguientes pretensiones.1 - Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 20191100067121 del 7 de marzo de 2019, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y pago de todas las prestaciones sociales. 1 Expediente Digital/ Archivo 002 ONDRIVE -ZIP “Expediente” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 2 - Reconocer y declarar que entre Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E y Anyela Esperanza Coronado Díaz existió una relación laboral entre el año 2005 hasta el año 2016. - Ordenar el pago de los siguientes emolumentos: auxilio de cesantías, intereses sobre las cesantías, prima de navidad, prima de junio, prima de servicios, vacaciones, aportes a salud y pensión, administradora de riesgos laborales y caja de compensación familiar, dotación y todos los demás emolumentos. - Ordenar efectuar el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensión por el tiempo de servicios prestados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios al fondo de Pensiones. - Ordenar reintegrar los dineros que se descontaron del salario por concepto de retención en la fuente, ARL y pago de seguridad social. - Ordenar que los valores que resulten al efectuar la correspondiente liquidación, sean cancelados junto con los intereses moratorios actualizados y/o indexados teniendo en cuenta la corrección monetaria sobre cada uno de ellos. - Reconocer y pagar a la demandante la indemnización consagrada en la Ley 244 de 1995 por el no pago oportuno de las cesantías. - Condenar al pago total inmediato del restablecimiento y de la reparación del daño causado, ordenando liquidar intereses mora, si el pago no se hace efectivo en la oportunidad, que la sentencia favorable se le dé cumplimiento en la oportunidad prevista por artículo 192 del CPACA; y condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada.
HECHOS DE LA DEMANDA La demandante, a través de apoderado, señaló como hechos los siguientes:2 Sostuvo que, estuvo vinculada a la entidad desde el 1 de diciembre de 2005 hasta el 31 de agosto de 2016, mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, figura que, según afirmó, fue utilizada de manera indebida para encubrir una verdadera relación de carácter laboral.
Asimismo, indicó que durante ese periodo se desempeñó como auxiliar de información, prestando labores de apoyo y soporte en los diferentes centros de atención de la E.S.E San Cristóbal; señaló que el último contrato suscrito 2 Expediente Digital/ Archivo 002 ONDRIVE -ZIP “Expediente” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 3 comprendió el lapso entre el 1 y el 31 de agosto de 2016, fecha en la que finalizó el vínculo sin que se le reconociera ni pagara suma alguna por concepto de prestaciones sociales.
Como contraprestación por sus servicios, recibió una remuneración mensual, siendo la correspondiente al último contrato de $1.273.000, pago que se efectuaba de manera periódica y estaba condicionado a la acreditación previa de su afiliación y pago al día al Sistema de Seguridad Social, obligación que asumió de forma directa, sin participación del contratante.
Adujo que, estuvo sometida a subordinación, en tanto se le exigía la prestación personal del servicio, el cumplimiento de horarios fijos, la ejecución de funciones previamente determinadas, la observancia de directrices internas y la presentación periódica de informes a sus superiores; igualmente, desarrolló sus labores de manera exclusiva en las instalaciones de la entidad, utilizando elementos de trabajo suministrados por esta, tales como computadores, teléfonos y mobiliario de oficina.
En vista de lo anterior, el 1 de febrero de 2019 presentó petición ante la Subred, mediante la cual solicitó declarar la existencia de la relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y sociales causadas. No obstante, mediante Oficio No. 20191100067121 del 7 de marzo de 2019, la entidad negó la solicitud, al considerar que lo pedido desbordaba el marco jurídico aplicable a las Empresas Sociales del Estado y lo pactado en los contratos de prestación de servicios.
Finalmente, sostuvo que nunca le fueron reconocidas las prestaciones legales; por el contrario, se le exigió asumir el pago de la seguridad social por su cuenta y se le practicaron retenciones indebidas. CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y NORMAS VULNERADAS La parte demandante invoca vulneradas las siguientes normas: Violación de normas constitucionales: Artículos 2, 4, 11, 13, 25,29,42,48,53,58 y 128 Violación de normas legales: Código Civil, artículo 10;
C.S.T artículo 19 y 36; Decreto 1042 de 1978; Decreto 1750 de 2003; Decreto 4171 de 2014; Ley 80 de 1993, numeral 3. Sostuvo que, la protección constitucional del trabajo y el principio de primacía de la realidad sobre las formas, fueron desconocidos por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., al vincularla mediante contratos y órdenes de prestación de servicios para el ejercicio de funciones permanentes, propias de su objeto misional.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 4 Indicó que, pese a la denominación formal de los contratos, en la relación se configuraron los elementos esenciales del contrato de trabajo, esto es, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, evidenciados en la continuidad del vínculo entre 2005 y 2016, el cumplimiento de horarios y turnos, la sujeción a directrices y supervisión, y el uso de instalaciones y elementos de trabajo de la entidad.
Asimismo, señaló que el acto administrativo que negó el reconocimiento de la relación laboral vulneró normas constitucionales, legales e internacionales, al desconocer el derecho al salario y a las prestaciones sociales causadas, en contravía de la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el contrato realidad, así como de la prohibición legal de utilizar contratos de prestación de servicios para funciones permanentes.
Finalmente, afirmó que la entidad actuó con mala fe, al camuflar una relación laboral bajo una modalidad civil, desvirtuando la presunción de buena fe y comprometiendo su responsabilidad por la omisión en el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y de los aportes al sistema de seguridad social. CONTESTACIÓN DE DEMANDA La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E, contestó oportunamente la demanda3 y se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por el extremo activo; en su escrito sostuvo que, dada la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, las personas naturales o jurídicas vinculadas bajo esta modalidad desarrollan sus actividades con autonomía técnica, administrativa y financiera, sin que exista subordinación. Asimismo, relacionó precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado para insistir en que los contratos de prestación de servicios no implican discriminación alguna frente a quienes ostentan cargos de carrera administrativa, en tanto es la ley la que faculta a las entidades públicas para suscribirlos, bajo parámetros previamente establecidos.
En ese sentido, afirmó que no hay lugar al reconocimiento y pago de prestaciones sociales durante el período comprendido entre el 28 de abril de 2009 y el 31 de enero de 2015. Finalmente, propuso como excepciones las denominadas pago, inexistencia del derecho y de la obligación, ausencia de vínculo de carácter laboral, cobro de lo no debido y prescripción. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3 Expediente Digital/ Archivo 002 ONDRIVE -ZIP “Expediente” PDF 116- 121 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 5 En sentencia del 15 de mayo de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:4 Sostuvo que se acreditó la existencia de una relación laboral, conforme al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, entre la señora Anyela Esperanza Coronado Díaz y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E, en consecuencia, reconoció el periodo comprendido del entre el 1 de diciembre de 2005 al 31 de agosto de 2016.
Asimismo, determinó que la demandante tenía derecho a percibir los emolumentos y prestaciones sociales reconocidos al personal de planta, que desempeñaban labores similares como Auxiliar Administrativo, correspondientes al periodo comprendido entre el 4 de mayo de 2009 y 31 de agosto de 2016, tomando como base de liquidación el valor de los honorarios pactados.
De igual forma, precisó que la entidad demandada deberá reconocer la diferencia entre los aportes efectuados como contratista y los que debieron realizarse, efectuando la cotización al respectivo fondo de pensiones por la suma faltante, únicamente en el porcentaje que correspondía asumir como empleador. De acuerdo con los argumentos anteriormente expuesto y de las pruebas aportadas en el plenario, el a quo resolvió: “PRIMERO: DECLARAR probada parcialmente, la excepción de prescripción trienal, propuesta por la entidad demandada, sobre los derechos laborales derivados de la relación laboral surgida entre las partes en razón de los contratos de prestación de servicios suscritos, entre el 01 de diciembre de 2005 y el 15 de enero de 2009.
Esta prescripción no afecta los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles.
SEGUNDO: DECLARAR la NULIDAD del Oficio No. 20191100067121 del 07 de marzo de 2019, suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad demandada, mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral y el correspondiente pago de las prestaciones sociales reclamadas por la demandante.
TERCERO: DECLARAR la existencia de la relación laboral, entre la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E. y la señora ANYELA ESPERANZA CORONADO DÍAZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.033.680.835, por el periodo comprendido, entre el 01 de diciembre de 2005 y el 31 de agosto de 2016, salvo sus interrupciones entre la suscripción de uno y otro contrato, conforme a la parte motiva de esta providencia. 4 Expediente Digital/ Archivo 003 ONDRIVE -ZIP “45.
Sentencia 2019-409-00” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 6 CUARTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, CONDENAR a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E., a reconocer y pagar a la señora ANYELA ESPERANZA CORONADO DÍAZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.033.680.835, el valor equivalente a las prestaciones sociales de origen legal, a las que tenía derecho de percibir un empleado de planta en el cargo de Auxiliar Administrativo código 407, grado 13, y/o similares funciones, a las desarrolladas por la demandante, desde el 04 de mayo de 2009 hasta el 31 de agosto de 2016, salvo sus interrupciones y de acuerdo a lo señalado en la parte considerativa de esta decisión. La base de liquidación, será los honorarios pactados en cada uno de los contratos.
QUINTO: Así mismo, se CONDENA a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E., a calcular si existe diferencia entre los aportes a Pensión realizados mes a mes por la demandante, durante el periodo comprendido, entre el 01 de diciembre de 2005 y el 31 de agosto de 2016, tomando como ingreso base de cotización pensional los honorarios pactados en cada uno de los contratos, y si llegare a existir diferencia entre los aportes realizados y los que se debían efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó a pensión durante sus vínculos contractuales, y en el evento en que no los hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le atañe como trabajadora.
De igual forma, declarar, que el tiempo laborado bajo los Contratos de Prestación de Servicios, esto es, entre el 01 de diciembre de 2005 y el 31 de agosto de 2016, salvo sus interrupciones, deben computarse para efectos pensionales, para lo cual, se reitera, la entidad deberá hacer las correspondientes cotizaciones, al Fondo de Pensiones de la demandante.
SEXTO: La entidad demandada deberá actualizar las sumas que surjan como consecuencia de la condena impuesta, de acuerdo con la fórmula expuesta en la parte motiva, y lo previsto en el artículo 187 del C.P.A.C.A.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a la parte considerativa de esta providencia. (…)” RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso y sustentó recurso de apelación5contra la sentencia de primera instancia; sostuvo que el a quo desconoció la naturaleza de la función de coordinación propia de la relación contractual, sustituyéndola indebidamente por una supuesta subordinación; señaló que las pruebas testimoniales no acreditaron 5 Expediente Digital/ Archivo 003 ONDRIVE -ZIP “47.
Apelación Sentencia” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 7 la existencia de órdenes especiales impartidas a la demandante, pues se limitaron a describir las actividades previstas en los contratos de prestación de servicios. Sostuvo que, la demandante confunde la ejecución de las actividades contractuales con órdenes administrativas, y que el a quo omitió analizar el caso concreto desde la diferencia conceptual entre subordinación y coordinación, aspecto en el cual, radica la verdadera discusión jurídica; indicó que no existe soporte fáctico que permita concluir la presencia de subordinación, toda vez que la demandante estuvo sometida únicamente a una figura de supervisión, propia de los contratos de prestación de servicios.
En ese sentido, adujo que el a quo no identificó órdenes concretas impartidas a la demandante y confundió la sujeción derivada del cumplimiento contractual con el elemento de subordinación laboral. Añadió que, la denominación de “jefe” o “supervisor” no puede, por sí sola, derivar en la configuración del elemento de subordinación, en tanto dicha figura tiene como finalidad exclusiva garantizar el cumplimiento del objeto contractual en los términos pactados, sin que implique dependencia laboral.
En cuanto a la prueba testimonial, indicó que los testimonios reconocen que la demandante ejecutaba sus actividades aplicando los conocimientos previamente adquiridos, lo cual evidencia la idoneidad profesional exigida para la suscripción de los contratos; particularmente, resaltó el testimonio de la ciudadana Yeimi Carolina González, quien manifestó que, si bien existía coordinación, el grupo de facturadores contaba con autonomía para definir los horarios de ingreso y no requería instrucciones permanentes de un jefe o supervisor para el desarrollo de sus funciones.
Asimismo, afirmó que los testigos no demostraron la existencia de subordinación y que las simples manifestaciones rendidas no son suficientes para acreditar dicho elemento configurativo de la relación laboral, máxime cuando evidencian confusión o desconocimiento de las diferencias conceptuales entre subordinación y coordinación. Finalmente, sostuvo que la celebración de contratos de prestación de servicios en las E.S.E. responde a la imposibilidad de atender determinadas necesidades con el personal de planta o a la exigencia de servicios especializados.
Insistió en que en el caso sub examine no se acreditaron los tres elementos de la relación laboral, en especial la subordinación, por lo que no resulta procedente declarar la nulidad del acto demandado, siendo además esta modalidad de contratación legalmente permitida en el ordenamiento jurídico; añadió que el solo hecho de desempeñar actividades similares a las del personal de planta no configura, por sí mismo, una relación laboral.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 8 Al recurso de apelación, se le dio el trámite del artículo 247 del C.P.A.C.A con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en ese orden, con auto del 9 de agosto de 2024, el Tribunal admitió la apelación e informó a las partes que podrían pronunciarse en relación con el recurso interpuesto, y que el Ministerio Público podría emitir el respectivo concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 247 del C.P.A.C.A, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de la referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, por lo que, surtidas a cabalidad las etapas procesales de esta instancia y, al establecer que no se configuran causales de nulidad que afecten el proceso, se adoptara la decisión que en derecho corresponda.
EL PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico por resolver en esta oportunidad, consiste en establecer si, la decisión de sentencia de primera instancia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, debe revocarse, por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, para ello, la Sala determinará si: i) si entre la señora Anyela Esperanza Coronado Díaz y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E, existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la suscripción de contratos estatales de prestación de servicios; y, en caso afirmativo, (ii) si le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
MARCO JURÍDICO El artículo 53 de la norma Constitucional, consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, la igualdad de oportunidades; la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; la estabilidad en el empleo; la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; las facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles y; la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, entre otras.
Los contratos estatales de prestación de servicios, son regulados por la Ley 80 de 1993, que en su artículo 32 (numeral 3), dispone que “… Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 9 especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Estos contratos, de acuerdo con la normatividad que los regula, tienen como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades públicas, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser realizadas por el personal de planta de estas.
La primera característica de estos contratos es la carencia del elemento de la subordinación del contratista, ya que este debe actuar de forma autónoma e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. Debe indicarse también que la vinculación por contrato de prestación de servicios es excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en el reglamento interno para un empleo público o prevista en la Ley, con el fin de evitar el abuso de esta figura contractual.
Para la reiterada jurisprudencia, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, esto son: la prestación personal del servicio; subordinación continuada y remunerada. Respecto del principio de primacía de la realidad sobre formalidades a efectos de comprobar la existencia de una relación laboral, la Corte Constitucional en la Sentencia C - 665 de 1998, precisó que este implica “… un reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleadores, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples formalidades.
Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el sometimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de una evidente relación laboral, resultando por consiguiente inequitativo y discriminatorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica…” Ahora bien, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso No. 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), precisó que: “( ) 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 10 que desborda el “término estricto indispensable” del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon la ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido en la práctica, no como simples contratista, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente”. Asimismo, dicha Corporación, estableció un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la iniciación del siguiente, como término para la no solución de continuidad, igualmente que es improcedente la devolución de los valores que el contratista asumió, toda vez que, estos se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
Por otra parte, y de conformidad con lo expuesto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la “la subordinación o dependencia del trabajador constituye un elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterle a su poder disciplinario”, criterio que fue ratificado por el Consejo de Estado en sentencias de unificación del 25 de agosto de 2016, radicación No. 23001233300020130026001 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter y SUJ- 025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021.
Asimismo, el artículo 123 ibidem, consagra lo 3 elementos esenciales para que se configure un contrato de trabajo como son: i) la actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo., ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país, y, iii) un salario como retribución del servicio. Finalmente, estos tres elementos, son constitutivos de una relación contractual del trabajador oficial, diferentes de las exigencias previstas para las relaciones legales.
Distinta es la situación del contrato de prestación de servicios, al cual la administración por disposición legal puede celebrar con personas naturales, cuando NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 11 la planta de personal no alcance para atender eficazmente el funcionamiento normal y adicionalmente, cuando se requieran conocimientos especializados.
CASO CONCRETO En el asunto bajo estudio, la parte demandante acude a la jurisdicción contencioso administrativa, para que, previos los trámites de un proceso ordinario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad del Oficio No. 20191100067121 del 7 de marzo de 2019, a través del cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la relación laboral y derechos laborales.
El juez de primera instancia, mediante sentencia proferida el 15 de mayo de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E.: (i) reconocer y pagar a la demandante los emolumentos y prestaciones sociales correspondientes al personal de planta que desempeña labores similares como auxiliar administrativo, tomando como base de liquidación la remuneración pactada en los contratos de prestación de servicios, por el período comprendido entre el 4 de mayo de 2009 y el 31 de agosto de 2016; y (ii) cancelar las cotizaciones a pensión, cubriendo la diferencia entre los aportes realizados en calidad de contratista y aquellos que debieron efectuarse como empleador, por el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2005 y el 31 de agosto de 2016.
Asimismo, declaró la prescripción de los derechos de orden económico causados en el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2005 y el 15 de enero de 2009. Inconforme con la sentencia, la parte demandada interpuso recurso de apelación en que solicitó revocar la decisión de primera instancia, al considerar que la demandante no estuvo sujeta a subordinación, sino a una relación de coordinación propia de los contratos de prestación de servicios, toda vez que los supervisores designados únicamente impartían instrucciones administrativas y no órdenes jerárquicas.
Por consiguiente, afirmó que la demandante gozó de plena autonomía en la ejecución de sus labores. Para resolver entonces, se tienen como hechos probados los siguientes: - Según Certificación del 23 de julio de 20196, expedida por la Directora de Contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud del Centro Oriente E.S.E., se extrae lo siguiente: 6 Expediente Digital/ Archivo 002 ONDRIVE -ZIP “04.
Anexos contestación de la demanda -certificación” Contrato Perfil Fecha de inicio de ejecución Fecha de terminación de contrato 1032-2005 Auxiliar de Información 1 de diciembre de 2005 15 de enero de 2006 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 12 144-2006 Auxiliar de Información 16 de enero de 2006 7 de febrero de 2007 159-2007 Auxiliar de Información 8 de febrero de 2007 15 de enero de 2008 5 días hábiles 072-2008 Auxiliar de Información 21 de enero de 2008 15 de enero de 2009 74 días hábiles 787-2009 Auxiliar de Información 4 de mayo de 2009 15 de enero de 2010 278-2010 Auxiliar de Información 18 de enero de 2010 23 de enero de 2011 7 días hábiles 230-2011 Auxiliar de Información 1 de febrero de 2011 30 de abril de 2011 741-2011 Auxiliar de Información 2 de mayo de 2011 7 de enero de 2012 037-2012 Auxiliar de Información 16 de enero de 2012 30 de noviembre de 2012 7 días hábiles 1498-2012 Auxiliar de Información 10 de diciembre de 2012 31 de enero de 2013 087-2013 Auxiliar de Información 1 de febrero de 2013 31 de marzo de 2013 860-2013 Auxiliar de Información 1 de abril de 2013 31 de mayo de 2013 1170-2013 Auxiliar de Información 1 de junio de 2013 8 de enero de 2014 61-2014 Auxiliar de Información 13 de enero de 2014 31 de enero de 2014 160-2014 Auxiliar de Información 1 de febrero de 2014 31 de marzo de 2014 891-2014 Auxiliar de Información 1 de abril de 2014 30 de junio de 2014 1761-2014 Auxiliar de Información 1 de julio de 2014 31 de julio de 2014 1909-2014 Auxiliar de Información 1 de agosto de 2014 30 de noviembre de 2014 4259-2014 Auxiliar de Información 1 de diciembre de 2014 20 de enero de 2015 564-2015 Auxiliar de Información 21 de enero de 2015 31 de mayo de 2015 2135-2015 Auxiliar de Información 1 de junio de 2015 31 de agosto de 2015 2636-2015 Auxiliar de Información 1 de septiembre de 2015 21 de septiembre de 2015 2813-2015 Auxiliar de Información 22 de septiembre de 2015 30 de noviembre de 2015 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 13 - De la certificación antes mencionada, se desprenden las siguientes obligaciones específicas, entre otras: 7 - Del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales correspondiente al empleo denominado Auxiliar Administrativo, código 407, grado 13, de la planta semiglobal de la Empresa Social del Estado San Cristóbal, se extraen las siguientes obligaciones específicas:8 - - El 1 de febrero de 2019, la demandante solicitó reconocimiento de relación laboral, y consecuentemente el pago de prestaciones sociales.9 - Mediante Oficio No. 20191100067121 del 7 de marzo de 2019, la entidad negó lo solicitado.10 7 Expediente Digital/ Archivo 002 ONDRIVE -ZIP “Expediente” PDF 65-66 8 Expediente Digital/ Archivo 003 ONDRIVE -ZIP 39“Manual de Funciones” 9 Expediente Digital/ Archivo 002 ONDRIVE -ZIP “Expediente” PDF 40-45 10 Expediente Digital/ Archivo 002 ONDRIVE -ZIP “Expediente” PDF 51-64 4064-2015 Auxiliar de Información 1 de diciembre de 2015 31 de diciembre de 2015 500-2016 Auxiliar de Información 1 de enero de 2016 31 de agosto de 2016 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 14 - En audiencia de pruebas del 22 de abril de 2021, se practicaron interrogatorio de parte y testimonios que permitieron acreditar la existencia de una relación laboral entre la demandante y la entidad, basada en el cumplimiento de actividades pactadas en los contratos.11 Del análisis de los testimonios recaudados, en relación con el tiempo, modo y lugar en que la demandante se desempeñó como Auxiliar de Información - Administrativo, se destaca lo siguiente: - Del testimonio del señor Julián Andrés Grisales Loaiza se desprende que es médico de profesión y que conoció a la demandante mientras laboraban en el Hospital San Cristóbal desde el año 2011.
Indicó que, al momento de su ingreso a la entidad, la demandante ya se encontraba vinculada, desempeñándose inicialmente como auxiliar de facturación en el servicio de urgencias, función que consistía en cubrir turnos de facturación, circunstancia en la cual coincidían laboralmente. Posteriormente, cuando el declarante fue asignado al área de consulta externa como médico general, la demandante continuaba laborando en la entidad, encargándose de la asignación de pacientes y el agendamiento de citas, lo que evidencia que ambos desarrollaban sus actividades de manera coordinada y concurrente dentro de la misma jornada laboral.
Añadió que, con el paso del tiempo, la demandante fue reasignada al cargo de auxiliar de archivo, y que trabajaron juntos hasta su retiro de la entidad en el año 2015. Manifestó que, todos los trabajadores debían cumplir un horario de 6:00 a. m. a 4:00 p. m., incluidos algunos fines de semana, el cual era coordinado por los jefes inmediatos.
Señaló que debían rendir informes, acatar órdenes y solicitar autorización para ausentarse de sus labores, y que los retrasos eran objeto de llamados de atención, los cuales, según indicó, también recibió la demandante. Igualmente, afirmó que los elementos de trabajo eran suministrados por la entidad, que existían empleados de planta que desempeñaban las mismas funciones que la demandante, sin diferencias funcionales frente a ella, salvo en lo relativo a los reconocimientos salariales.
Añadió que la demandante debía cumplir los protocolos institucionales y asistir a reuniones mensuales. Finalmente, indicó que las órdenes eran impartidas de manera verbal por la jefe coordinadora del centro médico y que el cumplimiento del horario era verificado por el coordinador, quien se presentaba antes de las 6:00 a. m. para constatar el ingreso oportuno del personal. 11 Expediente Digital/ Archivo 003 ONDRIVE -ZIP 17“Acta Audiencia Pruebas” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 15 - Por su parte, la señora Yeimy Carolina González García, en su calidad de auxiliar de enfermería, manifestó que conoce a la demandante desde el año 2010, por cuanto laboraron juntas en el Hospital San Cristóbal.
Señaló que, mientras ella se desempeñaba como auxiliar de enfermería, la demandante trabajó inicialmente como auxiliar de facturación y posteriormente como auxiliar de estadística, compartiendo el área de consulta externa; indicó que ambas prestaron sus servicios en la entidad desde el año 2010 hasta el 2016. Afirmó que, le consta que la demandante debía cumplir horarios establecidos, inicialmente de 6:00 a. m. a 3:00 p. m. cuando se desempeñaba en facturación, y de 7:00 a. m. a 4:00 p. m. en el área de estadística; precisó que el cumplimiento del horario se controlaba mediante la firma de un libro de llegadas y que, para ausentarse de sus labores, debía solicitar permiso al coordinador del centro de salud, ya fuera de manera verbal o escrita.
Indicó, igualmente que la demandante contaba con un jefe directo, quien le impartía órdenes relacionadas con el cumplimiento de sus funciones, tales como el seguimiento a los profesionales de la salud, la carga de indicadores, la gestión de agendas, la búsqueda y entrega de historias clínicas para las consultas médicas, así como la elaboración de informes, actividades que se realizaban de manera permanente.
Añadió que, la demandante debía asistir a reuniones mensuales, no podía desarrollar sus funciones por fuera de las instalaciones del hospital y que su jefe inmediato le asignaba tanto los horarios ordinarios como los turnos de los días sábados, debiendo solicitar autorización previa para cualquier ausencia. Finalmente, indicó que las actividades que ella desempeñaba se encontraban directamente relacionadas con las desarrolladas por la demandante.
Conforme a lo expuesto, la Sala observa que los testimonios recaudados permiten tener por acreditado que la demandante prestó sus servicios a la institución médica durante todo el tiempo en que estuvieron vigentes los contratos suscritos. En efecto, ambos testigos, quienes laboraban en la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., coincidieron en señalar que la demandante se desempeñó como auxiliar administrativo en distintas áreas, compartiendo con ellos el mismo espacio de trabajo.
La Sala otorga plena credibilidad a tales declaraciones, en tanto los declarantes pertenecían a la misma dependencia y se encontraban en condiciones similares de tiempo, modo y lugar, lo cual refuerza la coherencia y concordancia de sus relatos. Asimismo, coincidieron en que cumplían una jornada de 7:00 a. m. a 4:00 p. m., debían acatar órdenes impartidas por sus superiores, prestar sus servicios de manera personal en las instalaciones de la entidad y solicitar autorización previa para ausentarse del turno, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 16 circunstancias que permiten corroborar la existencia de subordinación; en ese sentido, las declaraciones rendidas constituyen prueba idónea y suficiente para acreditar la configuración de un contrato realidad.
Adicionalmente, de la valoración conjunta de los testimonios se desprende que la jornada laboral de la demandante era fija y coincidente con la del personal de planta, y que desarrolló sus funciones como auxiliar administrativa en diversas áreas bajo condiciones que reflejan subordinación jerárquica y técnica, cumplimiento de un horario estricto, prestación personal e indelegable del servicio y ejecución de las labores dentro de las instalaciones de la entidad.
Para la Sala, los testimonios rendidos por los ciudadanos Julian Andrés Grisales Loaiza y Yeimy Carolina González García ofrecen credibilidad, en el sentido que describen de manera espontánea y coincidente con lo enunciado en el acápite de los hechos de la demanda, sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la que se prestó el servicio de manera personal por parte de la demandante, brindando elementos de convicción suficientes para inferir los elementos determinantes para la configuración de la subordinación dentro del sub examine.
En atención a lo anterior, la Sala verificará cada uno de los elementos a efectos de establecer si se configuró o no una relación laboral, entre la demandante y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. Prestación personal del servicio: Con fundamento en las documentales obrantes en el expediente y de las declaraciones, se puede establecer que la demandante se desempeñó como auxiliar administrativo para Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. Asimismo, se probó que las actividades realizadas por la demandante debían hacerse de manera personal y continua dentro de las instalaciones de la entidad hospitalaria, por lo anterior estima la Sala que los servicios debían ser prestados de forma personal.
Remuneración: De los contratos y las certificaciones que reposan en el expediente, se acreditaron los honorarios pactados en contraprestación por los servicios prestados por la demandante en la institución hospitalaria. Subordinación: El elemento de la subordinación para la configuración de la relación laboral encubierta o subyacente, requiere que la labor sea ejecutada de manera continua y sujeta a directrices, órdenes e instrucciones señaladas por las autoridades de la entidad demandada durante el desarrollo del contrato, es decir, que debe existir una sujeción o dependencia constante de quien presta el servicio respecto de su contratante.
Al respecto, en sentencia de 27 de enero de 2022, el Consejo de Estado, sostuvo: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 17 “Como subordinación y dependencia continuada se debe entender el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, con respeto a la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales”12 Aunado a lo anterior, en cuanto al elemento de la subordinación continuada, en la sentencia de unificación citada en el acápite que antecede, se reiteró que este es uno de los elementos determinantes para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios.
Así, se entiende por subordinación la facultad que tiene el empleador de impartir órdenes al trabajador y exigir su cumplimiento, con el objeto de dirigir su actividad laboral, siendo procedente imponerle reglamentos y lineamientos de trabajo a los cuales debe someterse para lograr el cometido misional para el cual fue contratado. Se ha señalado que, para acreditar la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente, es necesario demostrar, además de los elementos ya expuestos, que el contratista desarrolló el objeto contractual en las mismas condiciones que cualquier servidor público en la entidad contratante, y que dichas actividades ejecutadas eran indispensables y hacían parte del objeto misional de la entidad.
Como primera medida, se encontraron acreditadas las actividades desarrolladas por la demandante, las cuales se ejecutaron de manera permanente y bajo subordinación, en tanto debía: i) recibir, codificar y archivar historias clínicas de los pacientes; ii) apoyar la consolidación mensual de estadísticas y suministrar oportunamente la información requerida por la entidad; iii) verificar los derechos de los usuarios en los diferentes aplicativos e informar a los pacientes sobre los procedimientos de los servicios administrativos; iv) asignar citas; v) realizar labores administrativas propias del servicio; vi) registrar los diferentes reportes y libros del área; y vii) participar en jornadas de capacitación, inducción, reuniones y demás eventos a los cuales era convocada, entre otras funciones.
En el mismo sentido, de los testimonios recaudados se logró evidenciar que, en efecto, las funciones principales o esenciales consistían en realizar funciones de apoyo administrativo, propias del Nivel Asistencial del cargo Auxiliar Administrativo código 407, grado 13. Con lo anterior, es claro para la Sala que las funciones desarrolladas por la demandante son propias del objeto misional de la entidad que, al ser una institución prestadora de salud, requiere de manera permanente la prestación de estos servicios. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Consejero ponente: Willian Hernanadez Gómez. Sentencia de 27 de enero de 2022. Expediente N° 08001233100020140066601. Demandante: Luis Carlos Herrera NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 18 Ahora bien, el elemento de la subordinación se probó a través de los testimonios de Julian Andrés Grisales Loaiza y Yeimy Carolina González García, quienes relataron que la demandante prestó sus servicios de manera presencial, cumpliendo un horario y entregando un reporte mensual de las funciones ejecutadas.
Asimismo, señalaron que con las actividades desarrolladas debían ejecutarse conforme a los protocolos, procedimientos e instrucciones de la entidad. En suma, de acuerdo con las pruebas aportadas, es claro que la necesidad que se pretendió suplir con los contratos de prestación de servicios suscritos por la entidad y el demandante, era continua y se cumplió a través de funciones diarias, permanentes en jornada laboral, supervisadas, reglamentadas, bajo protocolos, normas y procedimientos preestablecidos en las leyes y las directrices, excluyendo cualquier margen de independencia y autonomía en la ejecución de la labor contratada.
Por lo anterior, para la Sala, la equivalencia de las funciones desempeñadas por la parte actora, desdibuja notoriamente la naturaleza del contrato de prestación de servicios consagrado en la Ley 80 de 1993. Finalmente, con fundamento en los argumentos antes expuestos y en el material probatorio allegado al sub lite, la Sala comparte el análisis efectuado por el a quo de primera instancia, en cuanto determinó la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente durante el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2005 y el 31 de agosto de 2016.
Asimismo, se encuentra ajustada a derecho la declaración de la prescripción trienal respecto de los derechos laborales causados por los servicios prestados entre el 1 de diciembre de 2005 y el 15 de enero de 2009, por cuanto transcurrió el término legal sin que mediara reclamación alguna, prescripción que no afecta los aportes al sistema pensional.
De igual manera, resulta procedente el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de origen legal correspondientes al segundo período contractual, comprendido entre el 15 de enero de 2009 y el 31 de agosto de 2016, al no encontrarse prescritas. CONCLUSIÓN Por las consideraciones expuestas, se confirmará la sentencia proferida el 15 de mayo de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, por acreditarse el elemento de la subordinación para la configuración de la relación laboral encubierta o subyacente entre la demandante y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. CONDENA EN COSTAS NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-35-007-2019-00409-01 19 En cuanto a la condena en costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., la sentencia deberá pronunciarse sobre este aspecto, salvo en los procesos en los que se discuta un interés público.
No obstante, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención para precisar que no habrá lugar a su imposición, salvo que se demuestre que el recurso de apelación fue presentado con "manifiesta carencia de fundamento legal". En ese orden, al no estar acreditado que el recurso de apelación careciera de fundamento legal, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de mayo de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previo registro en el Sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en la Sala según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
LG