REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” SISTEMA ORAL Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO SENTENCIA No. 019 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 11001-33-42-053-2021-00025-01 DEMANDANTE: BLANCA LILIANA CHEGUELAVO FARFÁN DEMANDADO: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E TEMAS: RELACIÓN LABORAL ENCUBIERTA Y SUBYACENTE DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2024, por el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, la señora Blanca Liliana Cheguelavo Farfán formuló demanda en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E, para que se decidan favorablemente sobre las siguientes pretensiones.1 - Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 20201100167441 del 22 de julio de 2020, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral. - Reconocer y declarar que entre Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E y Blanca Liliana Cheguelavo Farfán existió una relación laboral entre el 1 de diciembre de 2007 al 31 de agosto de 2019, desempeñándose como Auxiliar de Enfermería y/o Auxiliar Área de la Salud. 1 Expediente Digital/ Archivo 001 “Demanda” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 2 - Ordenar el pago de los siguientes emolumentos: Prima técnica profesional, prima de antigüedad, horas extra, recargos nocturnos, dominicales y festivos, prima de riesgo, prima técnica de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima semestral, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación especial de recreación, reconocimiento por permanencia, auxilio de cesantías, intereses sobre las cesantías, prima de servicios, sueldo de vacaciones, subsidio de alimentación, auxilio de trasporte, dotación, indemnización de vacaciones, pago de compensatorios, diferencias entre sueldos pagados y los asignados al cargo que se reclama (trabajo igual, salario (pago) igual), seguridad social integral y todos los demás emolumentos. - Ordenar efectuar el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensión por el tiempo de servicios prestados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios al fondo de Pensiones. - Ordenar reintegrar los dineros que se descontaron del salario por concepto de retención en la fuente, ARL, caja de compensación familiar y pago de seguridad social. - Ordenar que los valores que resulten al efectuar la correspondiente liquidación, sean cancelados junto con los intereses moratorios actualizados y/o indexados teniendo en cuenta la corrección monetaria sobre cada uno de ellos. - Reconocer y pagar a la demandante la indemnización consagrada en la Ley 244 de 1995 por el no pago oportuno de las cesantías. - Reintegrar todos los valores cancelados por la demandante por concepto de pólizas para amparar los contratos de prestación de servicios. - Ordenar y realizar la liquidación indexada de todos los conceptos salariales y prestacionales con base en el valor más alto que se determine entre los pactados en los contratos y los asignados al cargo equivalente en la planta de cargos, con motivo del trabajo que desarrolló la demandante bajo sus órdenes y cumpliendo horario. - Condenar al pago total inmediato del restablecimiento y de la reparación del daño causado, ordenando liquidar intereses mora, si el pago no se hace efectivo en la oportunidad, que la sentencia favorable se le dé cumplimiento en la oportunidad prevista por artículo 192 del CPACA; y condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada.
HECHOS DE LA DEMANDA La demandante, a través de apoderada, señaló como hechos los siguientes:2 2 Expediente Digital/ Archivo 001 “Demanda” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 3 Relató que prestó sus servicios de manera continua, personal y subordinada al Hospital Simón Bolívar, hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., desde el 1 de diciembre de 2007 hasta el 31 de agosto de 2019, desempeñándose en el cargo de auxiliar de enfermería y/o auxiliar del área de la salud, mediante sucesivos contratos de prestación de servicios que, en realidad, encubrieron una verdadera relación laboral; durante dicho lapso, cumplió funciones permanentes y esenciales para la misión institucional, bajo jornada previamente establecida y control directo de la entidad, acatando órdenes, manuales y protocolos, sin autonomía ni posibilidad de delegar sus funciones.
Sostuvo que, pese a la identidad funcional existente entre el personal de planta y los contratistas, no le fueron reconocidos ni pagados los derechos laborales y prestacionales a que tenía derecho, tales como aportes al sistema de seguridad social, primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, horas extras y recargos, incurriéndose así en un trato discriminatorio y en la vulneración de los principios de igualdad y trabajo digno. Por lo anterior, elevó reclamación administrativa ante la entidad demandada, la cual fue negada mediante oficio del 22 de julio de 2020, sin una motivación jurídica suficiente y sin que se suministrara de manera completa la información solicitada.
Finalmente, sostuvo que actuó como funcionaria pública de hecho, sometida a vigilancia, evaluaciones de desempeño y directrices institucionales, en el marco de una práctica reiterada de la Subred consistente en contratar personas naturales para el ejercicio permanente de funciones públicas, en contravía del marco normativo aplicable, en particular de lo dispuesto en el Decreto Ley 2400 de 1968 y de la regulación vigente sobre la planta de personal del sector salud.
CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y NORMAS VULNERADAS La parte demandante invoca vulneradas las siguientes normas: Violación de normas constitucionales: Preámbulo, artículos 25, 38, 53, 83, 122, 125 y 209. Violación de normas legales: Decreto Ley 2400 de 1968, artículo 2, inciso 4; Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 3; Decreto 1950 de 1973, artículo 209;
Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 29; Ley 909 de 2004, artículos 1 y 2; Ley 1437 de 2011, artículos 10 y 102; Ley 1438 de 2011, artículos 97 y 103; Decreto 1335 de 1990. Sostuvo que, el acto administrativo contenido en el oficio del 22 de julio de 2020, mediante el cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. negó el reconocimiento de la relación laboral alegada, fue expedido con falsa motivación y desviación de poder, al desconocer el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas, pese a que en el caso sub examine se encontraban acreditados los elementos esenciales del contrato de trabajo.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 4 Adujo que, la entidad demandada vulneró los principios constitucionales de trabajo, igualdad y justicia, al tratar de manera desigual a la demandante frente al personal de planta y negarle el reconocimiento de los derechos laborales y prestacionales, a pesar de haber desempeñado funciones misionales, permanentes y continuas como auxiliar de enfermería, bajo condiciones de subordinación, cumplimiento de horarios y acatamiento de órdenes institucionales.
Asimismo, invocó lo dispuesto en el Decreto Ley 2400 de 1968, que prohíbe la celebración de contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones públicas de carácter permanente. En ese sentido, afirmó que la Subred, y previamente el Hospital Simón Bolívar E.S.E., desconocieron de manera reiterada dicha prohibición, al acudir de forma sistemática a contratos de prestación de servicios para suplir necesidades estructurales del servicio de salud, incurriendo además en una indebida interpretación de la Ley 80 de 1993.
Además, desarrolló el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en torno al contrato realidad, destacando que la utilización prolongada y sucesiva de contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales desnaturaliza el régimen de contratación estatal, vulnera el régimen de la función pública, el régimen laboral y el régimen presupuestal, y desconoce la obligación estatal de proteger el trabajo en condiciones dignas y justas.
De igual manera, examinó las disposiciones de la Ley 1438 de 2011, resaltando que el personal misional permanente de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud no puede ser vinculado mediante modalidades que afecten sus derechos laborales, y enfatizó que la exequibilidad condicionada del artículo 59, fijada por la Corte Constitucional, excluye expresamente la contratación externa para el desarrollo de funciones permanentes y misionales, como las desempeñadas por el personal auxiliar de enfermería. Por consiguiente, sostuvo que el acto administrativo acusado desconoció el orden constitucional y legal aplicable, al negar la existencia de una relación laboral que, conforme a la realidad fáctica acreditada, sí se configuró, razón por la cual solicitó que se declarara su nulidad y se dispusiera el restablecimiento del derecho correspondiente.
CONTESTACIÓN DE DEMANDA La Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E, contestó oportunamente la demanda3 y se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por el extremo activo; en su escrito, sostuvo dada la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, las personas naturales o jurídicas vinculadas bajo esta modalidad realizan actividades con autonomía técnica, administrativa y financiera, sin que exista subordinación. 3 Expediente Digital/Archivo 013 “Contestación demanda” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 5 Asimismo, reiteró que no existió relación laboral alguna con la demandante, en la medida en que su vinculación con la entidad se originó exclusivamente en la suscripción de contratos de prestación de servicios, celebrados con fundamento en la Constitución y la ley; señaló que este tipo de relación contractual no genera para la entidad estatal la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales u otros emolumentos laborales, razón por la cual, no asiste derecho alguno a la demandante.
Finalmente, propuso como excepciones las denominadas responsabilidad por parte de la contratista, el contrato es ley para las partes, pago, ausencia de vínculo de carácter laboral, carencia de los requisitos para la configuración del contrato realidad, y naturaleza de la actividad funcional de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., en atención a la necesidad del servicio.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA En sentencia de 31 de enero de 2024, el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:4 Sostuvo que se acreditó la existencia de una relación laboral, conforme al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, entre la señora Blanca Liliana Cheguelavo Farfán y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E, en consecuencia, reconoció el periodo comprendido del entre el 1 de diciembre de 2007 al 31 de agosto de 2019.
Asimismo, determinó que la demandante tenía derecho a percibir los emolumentos y prestaciones sociales reconocidos al personal de planta, que desempeñaban labores similares como auxiliar de enfermería, correspondientes al periodo comprendido entre el 10 de marzo de 2015 y 31 de agosto de 2019, tomando como base de liquidación el valor de los honorarios pactados.
De igual forma, precisó que la entidad demandada deberá reconocer la diferencia entre los aportes efectuados como contratista y los que debieron realizarse, efectuando la cotización al respectivo fondo de pensiones por la suma faltante, únicamente en el porcentaje que correspondía asumir como empleador. De acuerdo con los argumentos anteriormente expuesto y de las pruebas aportadas en el plenario, el a quo resolvió: “PRIMERO: Declarar imprósperas las excepciones propuestas por la demandada, salvo parcialmente la de prescripción, conforme y se indicó en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del Oficio N° 20201100167441 de fecha 22 julio de 2020, a través del cual el la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral entre la actora y ésta, por las razones expuestas en la parte motiva. 4 Expediente Digital / Archivo 096 “Sentencia Primera Instancia” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 6 TERCERO: CONDENAR a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte, a título de restablecimiento del derecho, a reconocer y pagar a favor de la señora Blanca Liliana Cheguelavo Farfán, identificada con la cédula de ciudadanía número 52.392.922, la totalidad de prestaciones sociales legales que se reconocen a los empleados de la Entidad que desempeñaban similar labor como auxiliar de enfermería, tomando como base para su liquidación el valor de los honorarios de los respectivos contratos de prestación de servicios, por el tiempo de los contratos que se indicaron en la parte motiva y que no se encuentren prescritos, sin incluir, entre otros, los derechos que puntalmente se refirieron en el numeral 5.3. de las consideraciones de la parte motiva, con apego a lo expuesto en el cuerpo de este fallo.
CUARTO: CONDENAR la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE, a realizar el pago al fondo o administradora de pensiones al cual se encuentre afiliada la señora Blanca Liliana Cheguelavo Farfán, identificada con C.C. 52.392.922, de las diferencias en las cotizaciones y el valor que legalmente le correspondía como empleador, en caso de presentarse, tomando como Ingreso Base de Liquidación los honorarios pactados en cada uno de los contratos, luego de aplicar las pautas que se indicaron en la parte motiva, que habilitan el descuento en caso de presentarse, que correspondan por diferencias en la contribución de la empleada, según y se precisó en la parte motiva.
QUINTO: DECLÁRAR que el tiempo laborado por la demandante según los contratos referidos atrás, entre el 01 de diciembre de 2007 al 31 de diciembre de 2011; el 03 de julio de 2012 al 31 de diciembre de 2017 y el 05 de febrero de 2019 al 31 de agosto de 2019, se debe computar para efectos pensionales.
SEXTO: DECLARAR la PRESCRIPCIÓN de los derechos de orden económico causados por el periodo comprendido entre el 01 de diciembre de 2007 al 31 de diciembre de 2011, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SÉPTIMO: La Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE deberá pagar las sumas reconocidas a la demandante, actualizadas de conformidad con el inciso final del artículo 187 del C.P.AC.A., desde que fueron exigibles hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, teniendo en cuenta lo señalado en la parte motiva de este proveído.
OCTAVO: Deberá darse cumplimiento a la sentencia en la forma y términos previstos por los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
NOVENO: NO imponer condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas.
DÉCIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por los argumentos consignados en la parte motiva (…)”. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso y sustentó recurso de apelación5contra la sentencia de primera instancia; sostuvo que el a quo desconoció la naturaleza de la función de coordinación propia de la relación contractual y la sustituyó indebidamente por una supuesta subordinación. Afirmó que, las pruebas testimoniales no precisaron la existencia de órdenes especiales impartidas a la demandante, limitándose a referir las actividades 5 Expediente Digital/ Archivo 101 “Recurso” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 7 previstas en los contratos de prestación de servicios, y que no se aportó prueba alguna de llamados de atención o del inicio de procesos disciplinarios, circunstancias que, a su juicio, desvirtúan la configuración del elemento de subordinación. Indicó que, lo que existió entre las partes fue una relación estrictamente contractual, y que la ejecución eficiente del objeto contratado exigía necesariamente una coordinación de actividades, lo cual no implica subordinación. En ese sentido, insistió en que no se allegó prueba testimonial suficiente que permitiera acreditar el elemento de subordinación requerido para la configuración del denominado contrato realidad.
Por otra parte, adujo que la contratación tuvo por objeto la prestación de un servicio de carácter asistencial, el cual, por su propia naturaleza, debía ejecutarse dentro de las instalaciones hospitalarias; señaló que la presencia de la demandante en el hospital era indispensable para el desarrollo de la labor encomendada, y que la entidad requería dichos servicios al no contar con cargos de planta suficientes para suplir ese conocimiento especializado.
Finalmente, resaltó que la fijación de horarios, la impartición de instrucciones por parte de superiores y la exigencia de reportes sobre resultados no comportan dependencia ni subordinación, sino mecanismos de coordinación entre contratante y contratista; de igual manera, sostuvo que no resulta aplicable la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 9 de septiembre de 2021, por cuanto los contratos objeto de análisis fueron celebrados con anterioridad.
En virtud de lo anterior, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, al no encontrarse acreditados los elementos constitutivos de una relación laboral TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Al recurso de apelación, se le dio el trámite del artículo 247 del C.P.A.C.A con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en ese orden, con auto del 1 de noviembre de 2024, el Tribunal admitió la apelación e informó a las partes que podrían pronunciarse en relación con el recurso interpuesto, y que el Ministerio Público podría emitir el respectivo concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 247 del C.P.A.C.A, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de la referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá, por lo que, surtidas a cabalidad las etapas procesales de esta instancia y, al establecer que no se configuran causales de nulidad que afecten el proceso, se adoptara la decisión que en derecho corresponda.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 8 EL PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico por resolver en esta oportunidad, consiste en establecer si, la decisión de sentencia de primera instancia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, debe revocarse, por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, para ello, la Sala determinará si: i) si entre la señora Blanca Liliana Cheguelavo Farfán y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E, existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la suscripción de contratos estatales de prestación de servicios; y, en caso afirmativo, (ii) si le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
MARCO JURÍDICO El artículo 53 de la norma Constitucional, consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, la igualdad de oportunidades; la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; la estabilidad en el empleo; la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; las facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles y; la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, entre otras.
Los contratos estatales de prestación de servicios, son regulados por la Ley 80 de 1993, que en su artículo 32 (numeral 3), dispone que “… Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Estos contratos, de acuerdo con la normatividad que los regula, tienen como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades públicas, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser realizadas por el personal de planta de estas.
La primera característica de estos contratos es la carencia del elemento de la subordinación del contratista, ya que este debe actuar de forma autónoma e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. Debe indicarse también que la vinculación por contrato de prestación de servicios es excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en el reglamento interno para un empleo público o prevista en la Ley, con el fin de evitar el abuso de esta figura contractual.
Para la reiterada jurisprudencia, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 9 relación laboral, esto son: la prestación personal del servicio; subordinación continuada y remunerada.
Respecto del principio de primacía de la realidad sobre formalidades a efectos de comprobar la existencia de una relación laboral, la Corte Constitucional en la Sentencia C - 665 de 1998, precisó que este implica “… un reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleadores, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples formalidades.
Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el sometimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de una evidente relación laboral, resultando por consiguiente inequitativo y discriminatorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica…” Ahora bien, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso No. 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), precisó que: “( ) 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el “término estricto indispensable” del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon la ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido en la práctica, no como simples contratista, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente”. Asimismo, dicha Corporación, estableció un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la iniciación del siguiente, como término para la no solución de continuidad, igualmente que es improcedente la devolución de los valores que el contratista asumió, toda vez que, estos se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
Por otra parte, y de conformidad con lo expuesto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la “la subordinación o dependencia del trabajador constituye un elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 10 empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterle a su poder disciplinario”, criterio que fue ratificado por el Consejo de Estado en sentencias de unificación del 25 de agosto de 2016, radicación No. 23001233300020130026001 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter y SUJ- 025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021.
Asimismo, el artículo 123 ibidem, consagra lo 3 elementos esenciales para que se configure un contrato de trabajo como son: i) la actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo., ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país, y, iii) un salario como retribución del servicio. Finalmente, estos tres elementos, son constitutivos de una relación contractual del trabajador oficial, diferentes de las exigencias previstas para las relaciones legales.
Distinta es la situación del contrato de prestación de servicios, al cual la administración por disposición legal puede celebrar con personas naturales, cuando la planta de personal no alcance para atender eficazmente el funcionamiento normal y adicionalmente, cuando se requieran conocimientos especializados. CASO CONCRETO En el asunto bajo estudio, la parte demandante acude a la jurisdicción contencioso administrativa, para que, previos los trámites de un proceso ordinario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad del Oficio N° 20201100167441 del 22 de julio de 2020, a través del cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la relación laboral y derechos laborales.
El juez de primera instancia, mediante sentencia proferida el 31 de enero de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E.: (i) reconocer y pagar a la demandante los emolumentos y prestaciones sociales correspondientes al personal de planta que desempeña labores similares como auxiliar de enfermería, tomando como base de liquidación la remuneración pactada en los contratos de prestación de servicios, por el período comprendido entre el 10 de marzo de 2015 y el 31 de agosto de 2018; y (ii) cancelar las cotizaciones a pensión, cubriendo la diferencia entre los aportes realizados en calidad de contratista y aquellos que debieron efectuarse como empleador, por el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2007 y el 31 de agosto de 2019.
Asimismo, declaró la prescripción de los derechos de orden económico causados en el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2007 y el 31 de diciembre de 2011. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 11 Inconforme con la sentencia, la parte demandada interpuso recurso de apelación en que solicitó revocar la decisión de primera instancia, al considerar que la demandante no estuvo sujeta a subordinación, sino a una relación de coordinación propia de los contratos de prestación de servicios, toda vez que los supervisores designados únicamente impartían instrucciones administrativas y no órdenes jerárquicas.
Por consiguiente, afirmó que la demandante gozó de plena autonomía en la ejecución de sus labores. Para resolver entonces, se tienen como hechos probados los siguientes: - Según Certificación del 25 de julio de 20226, expedida por la Directora de Contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud del Norte E.S.E., se extrae lo siguiente: 66 Expediente Digital/ Archivo 044 “Certificación” 7 Expediente Digital/ Archivo 002 “PRUEBAS” PDF 24-25 Contrato Perfil Fecha de inicio de ejecución Fecha de terminación de contrato 2321-20077 Auxiliar de Enfermería 1 de diciembre de 2007 31 de diciembre de 2007 362-2008 Auxiliar de Enfermería 1 de enero de 2008 31 de enero de 2008 929-2008 Auxiliar de Enfermería 1 de febrero de 2008 31 de julio de 2008 1652-2008 Auxiliar de Enfermería 1 de agosto de 2008 31 de agosto de 2008 2206-2008 Auxiliar de Enfermería 1 de septiembre de 2008 31 de octubre de 2008 2806-2008 Auxiliar de Enfermería 1 de noviembre de 2008 30 de noviembre de 2008 22 días hábiles 359-2009 Auxiliar de Enfermería 2 de enero de 2009 31 de enero de 2009 879-2009 Auxiliar de Enfermería 1 de febrero de 2009 31 de mayo de 2009 1479-2009 Auxiliar de Enfermería 1 de junio de 2009 30 de junio de 2009 1992-2009 Auxiliar de Enfermería 1 de julio de 2009 30 de septiembre de 2009 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 12 3151-2009 Auxiliar de Enfermería 1 de octubre de 2009 31 de diciembre de 2009 381-2010 Auxiliar de Enfermería 1 de enero de 2010 31 de enero de 2010 983-2010 Auxiliar de Enfermería 1 de febrero de 2010 28 de febrero de 2010 1658-2010 Auxiliar de Enfermería 1 de marzo de 2010 31 de marzo de 2010 2353-20110 Auxiliar de Enfermería 1 de abril de 2010 31 de julio de 2010 3314-2010 Auxiliar de Enfermería 1 de agosto de 2010 31 de diciembre de 2010 211-2011 Auxiliar de Enfermería 1 de enero de 2011 31 de enero de 2011 887-2011 Auxiliar de Enfermería 1 de febrero de 2011 31 de diciembre de 2011 123 días hábiles 1781-2012 Auxiliar de Enfermería 3 de julio de 2012 31 de diciembre de 2012 0083-2013 Auxiliar de Enfermería 2 de enero de 2013 31 de diciembre de 2013 220-2014 Auxiliar de Enfermería 1 de enero de 2014 31 de diciembre de 2014 0155-2015 Auxiliar de Enfermería 1 de enero de 2015 31 de enero de 2015 1143-2015 Auxiliar de Enfermería 1 de febrero de 2015 31 de diciembre de 2015 0397-2016 Auxiliar de Enfermería 1 de enero de 2016 31 de enero de 2016 1497-2016 Auxiliar de Enfermería 1 de febrero de 2016 31 de julio de 2016 340-2016 Auxiliar de Enfermería 1 de agosto de 2016 30 de septiembre de 2016 4132-2016 Auxiliar de Enfermería 1 de octubre de 2016 31 de diciembre de 2016 595-2017 Auxiliar de Enfermería 1 de enero de 2017 31 de diciembre de 2017 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 13 - De la certificación antes mencionada, se desprenden las siguientes obligaciones específicas, entre otras: 8 - Del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales correspondiente al empleo denominado Auxiliar Área de la Salud, código 412, grado 17, de la planta global de personal de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., se extraen las siguientes obligaciones específicas:9 - El 19 de junio de 2020, la demandante solicitó reconocimiento de relación laboral, y consecuentemente el pago de prestaciones sociales.10 8 Expediente Digital/ Archivo 053 “FUNCIONES” 9 Expediente Digital/ Archivo 002 “Demanda y Poder” PDF 60-63 10 Expediente Digital/ Archivo 002 “Pruebas” PDF 17-20 268 días hábiles 2920-2019 Auxiliar de Enfermería 5 de febrero de 2019 31 de agosto de 2019 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 14 - Mediante Oficio No. 20201100167441 del 22 de julio de 2020, la entidad negó lo solicitado.11 - En audiencia de pruebas del 24 de agosto de 2023, se practicaron interrogatorio de parte y testimonios que permitieron acreditar la existencia de una relación laboral entre la demandante y la entidad, basada en el cumplimiento de actividades pactadas en los contratos.12 Del análisis de los testimonios recaudados, en relación con el tiempo, modo y lugar en que la demandante se desempeñó como Auxiliar de Enfermería, se destaca lo siguiente: - Del testimonio de la señora Martha Luz Betancurt Niño se desprende que se encontraba ubicada en la central de esterilización, que fue trabajadora de planta del hospital y que actualmente se encuentra pensionada; manifestó que laboró con la demandante entre los años 2006 y 2014, aproximadamente, y que le consta que esta ejerció funciones propias de auxiliar de enfermería, pues era quien recibía los equipos de esterilización y la ropa de las salas de parto, dado que se desempeñaba en el área de sala de partos.
Indicó que la demandante debía estar pendiente de los pacientes, contaba con un jefe directo del cual recibía órdenes y desarrollaba las mismas funciones que el personal de planta en dicho cargo. Asimismo, señaló que debía cumplir horarios por turnos, los cuales eran de 7:00 p. m. a 7:00 a. m. Afirmó, además, que la demandante recibía órdenes de las jefas de enfermería y de los médicos, que recibía los insumos y materiales necesarios para la prestación del servicio y que se le exigía el uso de uniforme durante su permanencia en el hospital. - Por su parte, la señora Gloria Elena Tique Vera, en su calidad de jefe de enfermería, manifestó que conoce a la demandante, con quien trabajó desde el año 2010 hasta el 30 de septiembre de 2015 en el área de sala de partos.
Señaló que era su jefe inmediato y que le impartía órdenes relacionadas con la consecución de medicamentos, la solicitud de insumos y la atención de pacientes; indicó que la demandante recibió llamados de atención cuando se demoraba en cumplir dichas órdenes o en atender a los pacientes, y que no podía ausentarse de su lugar de trabajo sin autorización previa.
Sostuvo, igualmente, que la demandante no podía escoger horarios ni turnos, puesto que estos eran asignados por la entidad; que la entrega de turno era obligatoria, en igualdad de condiciones con el personal de planta; que los insumos eran suministrados por el hospital; que portaba carné de 11 Expediente Digital/ Archivo 002 “Pruebas” PDF 21-23 12 Expediente Digital/ Archivo 082 “Audiencia Pruebas” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 15 identificación como personal del hospital y uniformes entregados por la entidad; que existía personal de planta que desempeñaba las mismas funciones que la demandante; y que era obligatorio asistir a las capacitaciones programadas.
Conforme a lo expuesto, la Sala observa que los testimonios recaudados acreditan que la demandante prestó sus servicios a la institución médica durante todo el tiempo en que los contratos estuvieron vigentes; ambas testigos, quienes laboraban en la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., coincidieron en señalar que la demandante se desempeñó como auxiliar de enfermería, compartiendo con ellas el mismo espacio de trabajo.
La Sala otorga plena credibilidad a los testimonios, en tanto las declarantes pertenecían a la misma dependencia, lo que refuerza la coherencia y concordancia de sus relatos. Además, se encontraban en el mismo turno de 7:00 p. m. a 7:00 a. m. y desarrollaban funciones semejantes, propias del área de la salud; coincidieron en que debían acatar órdenes, asistir a capacitaciones, prestar sus servicios de manera personal en la institución hospitalaria y que no podían ausentarse del turno sin previa autorización del jefe de enfermería. Tales circunstancias permiten corroborar la existencia de subordinación; en ese sentido, dichas declaraciones constituyen prueba idónea y suficiente para acreditar la configuración de un contrato realidad.
Adicionalmente, se destaca que los testigos señalaron que la jornada de la demandante era fija y coincidente con la del personal de planta; de la valoración conjunta de las declaraciones se desprende que la demandante prestó sus servicios como auxiliar de enfermería bajo condiciones que reflejan subordinación jerárquica y técnica, cumplimiento de un horario estricto, prestación personal e indelegable del servicio y ejecución de sus labores dentro de las instalaciones de la entidad.
Para la Sala, los testimonios rendidos por las ciudadanas Martha Luz Betancurt Niño y Gloria Elena Tique Vera ofrecen credibilidad, en el sentido que describen de manera espontánea y coincidente con lo enunciado en el acápite de los hechos de la demanda, sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la que se prestó el servicio de manera personal por parte de la demandante, brindando elementos de convicción suficientes para inferir los elementos determinantes para la configuración de la subordinación dentro del sub examine.
En atención a lo anterior, la Sala verificará cada uno de los elementos a efectos de establecer si se configuró o no una relación laboral, entre la demandante y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. Prestación personal del servicio: Con fundamento en las documentales obrantes en el expediente y de las declaraciones, se puede establecer que la demandante se NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 16 desempeñó como auxiliar de enfermería para Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. Asimismo, se probó que las actividades realizadas por la demandante debían hacerse de manera personal y continua dentro de las instalaciones de la entidad hospitalaria, por lo anterior estima la Sala que los servicios debían ser prestados de forma personal.
Remuneración: De los contratos y las certificaciones que reposan en el expediente, se acreditaron los honorarios pactados en contraprestación por los servicios prestados por la demandante en la institución hospitalaria. Subordinación: El elemento de la subordinación para la configuración de la relación laboral encubierta o subyacente, requiere que la labor sea ejecutada de manera continua y sujeta a directrices, órdenes e instrucciones señaladas por las autoridades de la entidad demandada durante el desarrollo del contrato, es decir, que debe existir una sujeción o dependencia constante de quien presta el servicio respecto de su contratante.
Al respecto, en sentencia de 27 de enero de 2022, el Consejo de Estado, sostuvo: “Como subordinación y dependencia continuada se debe entender el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, con respeto a la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales”13 Aunado a lo anterior, en cuanto al elemento de la subordinación continuada, en la sentencia de unificación citada en el acápite que antecede, se reiteró que este es uno de los elementos determinantes para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios.
Así, se entiende por subordinación la facultad que tiene el empleador de impartir órdenes al trabajador y exigir su cumplimiento, con el objeto de dirigir su actividad laboral, siendo procedente imponerle reglamentos y lineamientos de trabajo a los cuales debe someterse para lograr el cometido misional para el cual fue contratado. Se ha señalado que, para acreditar la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente, es necesario demostrar, además de los elementos ya expuestos, que el contratista desarrolló el objeto contractual en las mismas condiciones que cualquier servidor público en la entidad contratante, y que dichas actividades ejecutadas eran indispensables y hacían parte del objeto misional de la entidad.
Como primera medida, se encontraron acreditadas las actividades desarrolladas por la demandante, las cuales se ejecutaron de forma subordinada, ya que debía: i) recibir y entregar turno; ii) realizar las actividades de enfermería asignadas; iii) 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Consejero ponente: Willian Hernanadez Gómez.
Sentencia de 27 de enero de 2022. Expediente N° 08001233100020140066601. Demandante: Luis Carlos Herrera NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 17 registrar los deferentes reportes y libros propios del servicio, y (iv) participar en las jornadas de capacitación, inducción, reuniones y eventos a los cuales sea convocado, entre otras.
En el mismo sentido, de los testimonios recaudados se logró evidenciar que, en efecto, las funciones principales o esenciales consistían en la atención asistencial y cuidado del paciente, propias de la labor de enfermería. Con lo anterior, es claro para la Sala que las funciones desarrolladas por la demandante son propias del objeto misional de la entidad que, al ser una institución prestadora de salud, requiere de manera permanente la prestación de estos servicios.
Ahora bien, el elemento de la subordinación se probó a través de los testimonios de Martha Luz Betancurt Niño y Gloria Elena Tique Vera, quienes relataron que la demandante prestó sus servicios de manera presencial, cumpliendo un horario y entregando un reporte mensual de las funciones ejecutadas. Asimismo, señalaron que con las actividades desarrolladas debían ejecutarse conforme a los protocolos, procedimientos e instrucciones de la entidad.
En suma, de acuerdo con las pruebas aportadas, es claro que la necesidad que se pretendió suplir con los contratos de prestación de servicios suscritos por la entidad y el demandante, era continua y se cumplió a través de funciones diarias, permanentes en jornada laboral, supervisadas, reglamentadas, bajo protocolos, normas y procedimientos preestablecidos en las leyes y las directrices, excluyendo cualquier margen de independencia y autonomía en la ejecución de la labor contratada.
Por lo anterior, para la Sala, la equivalencia de las funciones desempeñadas por la parte actora, desdibuja notoriamente la naturaleza del contrato de prestación de servicios consagrado en la Ley 80 de 1993. Finalmente, de las pruebas obrantes en el expediente se estableció que la demandante estuvo vinculada con la entidad de manera ininterrumpida desde el 1 de diciembre de 2007 hasta el 31 de agosto de 2019.
No obstante, en lo atinente al reconocimiento de las prestaciones sociales legales, el a quo sostuvo en la parte motiva de la sentencia que dicho reconocimiento procedía únicamente por el período comprendido entre el 10 de marzo de 2015 y el 31 de agosto de 2019. Al respecto, conviene recordar que la demandante estuvo vinculada con la pasiva por los siguientes 3 periodos: • del 1° de diciembre de 2007 al 31 de diciembre de 2011; • del 3 de julio de 2012 al 31 de diciembre de 2017;
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 18 • del 5 de febrero de 2019 al 31 de agosto de 2019. Por su parte, la reclamación administrativa acerca de los derechos, fue elevada el 19 de junio de 2020. De acuerdo con esta cronología, se aprecia que, si bien entre los 3 periodos referidos, existió una primera interrupción de 123 días y una segunda de 268 días; lo cierto es que la solicitud administrativa no solo salvaguardó de la prescripción, aquellos derechos causados durante los 3 años anteriores a la presentación de aquella (del 19 de junio de 2017 al 19 de junio de 2019); sino también todos los emolumentos generados desde el inicio del segundo periodo, es decir desde el 3 de julio de 2012, cuya vinculación se mantuvo ininterrumpida inclusive después de promovida la petición en sede administrativa y por ello no puede fragmentarse el reconocimiento al margen de la segunda interrupción producida.
Por esta razón, la Sala no comparte la conclusión a la que arribó el a quo, habida cuenta que el reconocimiento debió efectuarse respecto de los derechos causados entre el 3 de julio de 2012 y el 31 de agosto de 2019; sin embargo, a fin de garantizar la observancia del principio de non reformatio in pejus y evitar agravar la condena impuesta al apelante único, la Sala confirmará en su integridad la sentencia de primera instancia. CONCLUSIÓN Por las consideraciones expuestas, se confirmará la sentencia proferida el 31 de enero de 2024 por el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá, por acreditarse el elemento de la subordinación para la configuración de la relación laboral encubierta o subyacente entre el demandante y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., la sentencia deberá pronunciarse sobre este aspecto, salvo en los procesos en los que se discuta un interés público.
No obstante, la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo en mención para precisar que no habrá lugar a su imposición, salvo que se demuestre que el recurso de apelación fue presentado con "manifiesta carencia de fundamento legal". En ese orden, al no estar acreditado que el recurso de apelación careciera de fundamento legal, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 11001-33-42-053-2021-00025-01 19 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de enero de 2024 por el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previo registro en el Sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en la Sala según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Magistrado Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
LG