TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUB-SECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026). MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Expediente No.: 25000-2341-000-2025-00601-00 Demandante: CORPORACIÓN COLECTIVO DE ABOGADOS “GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER” COFPS Demandado: ARMANDO ALBERTO BENEDETTI VILLANEDA Medio de Control: NULIDAD ELECTORAL SISTEMA ORAL ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. Procede la Sala a dictar sentencia en la demanda promovida por la Corporación Colectivo de Abogados “General Francisco de Paula Santander” -COFPS-, cuya pretensión es obtener la nulidad del Decreto No. 0245 del primero (1º) de marzo de 2025, en lo que respecta al nombramiento del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda en el cargo de Ministro, Código 0005 del Ministerio del Interior.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 1.1 Pretensiones Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 2 La parte demandante en su escrito de demanda formuló las siguientes pretensiones: “Primero: Mediante la acción que interpongo persigo que ese Honorable Despacho, declare que es nulo, por inconstitucionalidad o ilegalidad, el siguiente acto administrativo: 1.
DECRETO 0245, por la cual nombra al señor ARMANDO ALBERTO BENEDETTI VILLANUEVA (sic) C.C. 72.148.060, COMO MINISTRO DEL INTERIOR y que indica lo siguiente: “(…)” Acto administrativo cuya imagen anexo con este líbelo demandatorio. Segundo: Que como consecuencia de la declaración anterior disponga Honorable Magistrado que se retire del cargo al señor ARMANDO ALBERTO BENEDETTI VILLANUEVA (sic), C.C. 72.148.060, por no reunir los requisitos de aptitud física o psicológica para el cargo.
Tercero: Que la declaración sea efectiva con fecha 01 de marzo de 2025 y en consecuencia, si llegare a percibir emolumentos con cargo a ese nombramiento, los recursos sean devueltos al erario público.” 1.2.
HECHOS: Las anteriores pretensiones se fundamentan en los hechos relevantes, resumidos de la siguiente manera: Indica que la Presidencia de la República emitió el Decreto No. 0245 de 2025, por la cual nombra al señor Armando Alberto Benedetti Villaneda identificado con C.C. 72.148.060, en el cargo de Ministro del Interior, Código 0005 del Ministerio del Interior.
Sin embargo, ese nombramiento se hace a pesar de que el señor Benedetti el veinticinco (25) de noviembre de 2024 reconoce públicamente que está en proceso de rehabilitación por consumo de drogas y alcohol, e indica que “VOLVÍ A RECAER”, pero también acepta que es drogadicto desde que tenía dieciocho (18) años. Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 3 Señala que el señor Benedetti dice que está en proceso de rehabilitación, no se aprecia el examen médico de ingreso, donde conste que ya terminó el proceso de rehabilitación, es está rehabilitado, el tiempo que duró tal proceso.
De otra parte, observa de la declaración pública del demandado, que indica que el proceso de rehabilitación se estaba adelantando en Mazatlán México, pero no existe constancia de ello, tampoco indica cuánto tiempo lleva en dicho proceso y si estuvo internado, cuánto tiempo, ni cuánto falta para su rehabilitación total. Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 4 Indica que no se sabe si ya se rehabilitó, pero lo que es claro es que, si así fuera, nada garantiza que no vuelva a recaer, en detrimento de su función pública como Ministro del Interior.
Citando la hoja de vida del demandado considera que, aparece como profesión “COMUNICACIÓN SOCIAL” pero no indica de qué universidad, no tiene especialización ni maestría y por lo que se observa de la hoja de vida aportada, no hay absolutamente ninguna constancia que muestre la experiencia requerida para el cargo al que fue designado. En cuanto a conocimientos básicos para ejercer el cargo, tampoco hay constancia de estos, veamos: NO hay certificación alguna que demuestre tal competencia para ejercer como Ministro del Interior.
Manifiesta que existen algunas restricciones para aquellos, que incluso sí cumplen con los requisitos para ser Ministro de Colombia, por lo que si está inmerso en la causal que haya ejercido como funcionario público en los doce (12) meses previos a su nombramiento, no podría ser Ministro. Finalmente indica que, lo único que se puede apreciar, es que el señor Armando Alberto Benedetti Villaneda, C. C. 72.148.060, en el cargo de Ministro del Interior, código 0005, del Ministerio del Interior, no es la persona idónea para el cargo, de una parte, por su condición de adicción a las drogas y bebidas alcohólicas, de otra parte, no hay evidencia de los estudios que manifiesta adelantó, no hay soportes de tales estudios, como tampoco hay soporte de la experiencia que se requiere para el ejercicio del cargo para el Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 5 que fue designado, mediante el decreto 0245 de 01 de marzo de 2025, pero además en los anteriores 12 meses, ejerció como embajador en Venezuela, luego embajador ante la FAO en Italia y luego como asesor presidencial.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.1. MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. El apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que, la expedición del acto administrativo se realizó haciendo uso de las facultades de nominación, siguiendo las normas y lineamientos de orden constitucional y legal que rigen esta clase de actos administrativos. Citando apartes del concepto No. 236531 de 2021, proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, determinó que, la Corte Constitucional dejó claro que lo que afecta para el ejercicio del cargo, no para su nombramiento, es el consumo de alcohol o sustancias alucinógenas en el sitio de trabajo y que dicha conducta afecte el ejercicio del cargo, función o servicio público.
Por lo que el hecho de que el señor Benedetti Villaneda sea o haya sido consumidor de esta clase de sustancias y pese a que lo haya podido aceptar en público no hace que el acto administrativo de nombramiento pueda ser considerado ilegal, como para que se declare su nulidad. Considera que para que se tipifique una falta disciplinaria al servicio público, ese consumo debe demostrarse a través del proceso disciplinario que lo hizo en el lugar de trabajo y que además afectó la prestación del servicio para el cual fue nombrado.
2.2. ARMANDO ALBERTO BENEDETTI VILLANEDA. El apoderado judicial del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda manifestó que, delimitaría su contestación al único cargo formulado el cual Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 6 consistía en haber incurrido, supuestamente, en una falta de requisitos para ser Ministro.
En otras palabras, al Ministro del Interior se le acusa de no tener los requisitos para serlo, bajo la égida fijada por el Núm. 5º del Art. 275 del CPACA, en consonancia con los artículos 207 y 177 Constitucionales que, como lo pasaremos a ver, consagran la normativa pertinente. Considera que, a pesar del esfuerzo del demandante, lo cierto es que no está acreditado que el Ministro del Interior carezca de alguno de los requisitos para acceder al cargo, ni que esté inhabilitado para ello, de forma tal que se comprometa la nulidad de su designación en los términos del Núm. 5º del Art. 275 del CPACA, en consonancia con los artículos 207 y 177 Constitucionales.
La doble militancia como causal de nulidad electoral -octava causal- es una de las dos causales subjetivas consagradas por el Art. 275 del CPACA, la otra, es la relativa a la falta de requisitos y a la violación del régimen de inhabilidades -quinta causal-. Estas causales han sido calificadas por la jurisprudencia electoral del Consejo de Estado como subjetivas, por oposición a las otras 6 de naturaleza objetiva consagradas por la misma norma, que versan sobre irregularidades en la votación o en los escrutinios.
Lo que hace que las causales quinta y octava de nulidad electoral puedan ser llamadas subjetivas, es que reflejan vicios personalísimos del demandado, que tornan imposible el acceso al cargo para el que resultó elegido y que, por lo tanto, comprometen la validez del acto electoral acusado en el marco del medio de control de que trata el Art. 139 del CPACA.
A diferencia de la causal quinta de nulidad electoral -sobre requisitos e inhabilidades de los elegidos-, que tiene una aplicación más amplia, ya que puede presentarse respecto de los 4 tipos de actos electorales que existen - elecciones popular, elecciones efectuadas por cuerpos colegiados, Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 7 nombramientos y llamamientos-, la octava causal -doble militancia- solo aplica, en tratándose del primero de los actos electorales -elecciones populares-.
La causal quinta de nulidad electoral -sobre requisitos e inhabilidades de los elegidos realmente consagra dos supuestos de hecho distintos, ambos, cuya materialización compromete la nulidad del acto electoral, por un lado, la falta de requisitos, y por el otro, estar inmerso en una causal de inhabilidad. Se trata de dos conceptos, que, aunque están contenidos físicamente en una misma causal de nulidad electoral, corresponden a situaciones fácticas y jurídicas distintas.
Ahora bien, en cuanto a la diferencia entre los requisitos y las inhabilidades sostuvo que, los primeros son las condiciones positivas y habilitantes que debe cumplir una persona para ser considerada apta para ocupar un cargo público; se refieren a aspectos como la edad mínima, el nivel educativo, la experiencia profesional o la nacionalidad, y están orientados a garantizar la idoneidad del aspirante.
En contraste, las inhabilidades son circunstancias negativas y excluyentes que impiden legalmente a una persona acceder al cargo, aun cuando cumpla con los requisitos exigidos. Estas pueden derivarse de sanciones disciplinarias, condenas penales, vínculos familiares con autoridades nominadoras o el ejercicio de funciones incompatibles.
Mientras los requisitos habilitan el acceso -y por ello se explican desde lo positivo-, las inhabilidades lo bloquean -y por ello se explican desde lo negativo-. Respecto a los requisitos para ser Ministro señaló que, están fijados en el artículo 207 de la Constitución Política de Colombia; Por su parte, el artículo 177 superior, establece los requisitos para ser Representante a la Cámara, los cuales son: (i) Ser ciudadano en ejercicio y, (ii) Tener más de veinticinco Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 8 (25) años de edad en la fecha de la elección. En el caso que nos ocupa lo cierto es que no se cuestiona ni lo uno ni lo otro, lo que se deduce verdaderamente es que no se atacan los requisitos para ser Ministro del Interior. Respecto a la imposibilidad de aplicar a los Ministros las inhabilidades para ser Representantes a la Cámara sostiene que, no se le puede extender la inhabilidad establecida a Representantes a la Cámara al nombramiento del hoy demandado como Ministro, por el contrario, tanto puede haber ejercido autoridad un Ministro antes de ser designado, que es cotidiano que muchos dejen una cartera para pasar a otra.
Considera que la causal de nulidad electoral que escogió el demandante para invocar el supuesto vicio de validez del acto electoral, que no existe, fue la quinta especial electoral que, como vimos, versa sobre la falta de requisitos y a la violación del régimen de inhabilidades. Por su parte, las normas indicadas como violadas, a juicio del demandante justificativas de dicha causal, fueron los deberes, prohibiciones y faltas relacionadas con el servicio o la función pública, las cuales son propias del derecho disciplinario, en los términos del numeral 2º del artículo 55 de la Ley 1952 de 2019 “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002” y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
De la simple lectura y comprensión de dichas normas debe concluirse que ninguna de ellas establece requisito ni causal de inhabilidad alguna susceptible de ser analizado bajo la égida de una nulidad electoral, motivo más que suficiente para despachar negativamente las pretensiones de esta demanda. Insiste en que los exámenes de ingreso no constituyen, ni legal, ni constitucionalmente, requisitos para acceder al cargo de Ministro, cuyas calidades han sido fijadas directamente por la propia Constitución Política y Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 9 cuyo objeto es el que, precisamente, corresponde al alcance del medio de control de Nulidad Electoral. Sin embargo, en todo caso debe decirse que los referidos exámenes sí se practicaron cuando el demandado ingresó a la Presidencia de la República y al Ministro del Interior.
Señala que se solicita que se allegue constancia apostillada de un proceso de rehabilitación en Mazatlan México, prueba que resulta impertinente, pues no refiere al cumplimiento de ninguno de los requisitos del cargo de Ministro del Interior por parte de Armando Alberto Benedetti Villaneda, que es el asunto que se debate en el presente proceso.
2.3. MINISTERIO DEL INTERIOR. El apoderado judicial del Ministerio del Interior presentó contestación de la demanda manifestando que, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado acerca de la manera en que han de interpretarse y aplicarse aquellas disposiciones normativas que limitan el ejercicio del derecho de acceso a cargos públicos por lo que, los requisitos para ocupar un determinado empleo público constituyen la más primaria de las limitaciones que pueden establecerse a nivel constitucional, legal o reglamentario para el ejercicio del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, pues impiden que cualquier ciudadano pueda hacer uso de dicha garantía constitucional en un determinado empleo, por lo que solo pueden hacerlo quienes se encuentran calificados para ello.
Por tanto, la imposición de unos requisitos determinados para acceder a un empleo público por parte de la autoridad que, conforme al ordenamiento jurídico, sea competente para ello, impide que otra diferente pueda posteriormente emplear mecanismos para extender, modificar, adicionar o flexibilizar las exigencias inicialmente establecidas por la referida autoridad Así las cosas, es importante señalar que el Decreto 245 de 1 de marzo de 2025, fue expedido teniendo en cuenta que, el doctor Armando Alberto Benedetti Villaneda, cumplió los requisitos constitucionales –artículo 207 en Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 10 armonía con el artículo 177 ibidem- para ser nombrado en el empleo de ministro. Es decir, ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco años de edad. De otro lado resalta que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 2.2.5.1.47 del Decreto 1083 de 2015, el examen médico de ingreso no es un requisito necesario para la expedición del acto administrativo de nombramiento, sino un presupuesto para poder ejercer un cargo en la Rama ejecutiva.
Además, dentro del plenario no está demostrado la condición médica que presuntamente el señor Benedetti Villanada padece, como sustentó de la ilegalidad invocada por el demandante. Por lo tanto, está acreditado que el Decreto 245 de 2025 cumple todos los requisitos del Decreto 1083 de 2015, y el manual de funciones del Departamento Administrativo de la Presidencia para su expedición. Ahora bien, en cuanto a los requisitos para ser Ministro considera que, el artículo 207 Constitucional señala que para ser Ministro o Director de Departamento Administrativo se requieren las mismas calidades que para ser representante a la Cámara, en ese sentido, el artículo 177 ibidem, preceptúa que para ser elegido representante se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco años de edad en la fecha de la elección. Se observa de la hoja de vida del doctor Armando Alberto Benedetti Villaneda que es ciudadano en ejercicio y tiene más de veinticinco (25) años de edad, es profesional en Comunicación Social – Periodismo, prestó sus servicios en el Senado de la República para los periodos constitucionales 2006-2010, 2010-2014, 2014-2018 y 2018-2022, ejerciendo las funciones establecidas en el artículo 150 de la Constitución Política de Colombia.
Adicional a lo anterior, obra certificación del Ministerio de Relaciones Exteriores expedida el veintisiete (27) de noviembre de 2024, mediante la cual hace constar que el demandado desempeñó algunos cargos en la entidad. Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 11 En este orden, no le asiste razón al accionante al considerar que el doctor Armando Alberto Benedetti Villaneda, no es idóneo para ocupar el cargo de Ministro del Interior, pues, de un lado, la prueba documental allegada al plenario demuestra que, además de reunir las exigencias constitucionales para desempeñar tal dignidad, cuenta con amplia formación académica y profesional, así como de una vasta experiencia en el sector público, sin que se puedan imponer requisitos adicionales a los del artículo 177 de la Carta Política, como lo alega el accionante, quien, de otra parte, tampoco arribó al expediente medio de prueba alguno que desestimara las capacidades personales, intelectuales, profesionales o laborales del demandado, ni la falta de idoneidad para el ejercicio del cargo.
Ahora bien, en cuanto a la falta de requisitos como causal de nulidad electoral sostuvo que, Respecto a la causal quinta, la cual refiere la nulidad por el incumplimiento de requisitos, se tiene que el doctor Benedetti, cumple cabalmente con los requisitos para desempeñar el cargo de Ministro del Interior, pues como se ha manifestado a lo largo de este escrito para la fecha de su nombramiento cuenta con los dos requisitos que exige los artículos 177 y 207 Superior.
Además, no se halla inmerso en ninguna causal de inhabilidad para el desempeño del cargo. De igual forma, es irrelevante la acusación que hace el demandante respecto a que el doctor Benedetti no podía ser designado en el cargo por la inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 179 Superior, pues esta sólo aplica a los Representantes a la Cámara.
Finalmente, respecto a los exámenes de ingreso señaló que, aunque no es relevante para el objeto del debate, en la hoja de vida del doctor Benedetti, reposa el examen médico ocupacional en el que se evidencia “concepto de aptitud ocupacional: APTO PARA EL CARGO”. Recuerda que los exámenes de ingreso no constituyen, ni legal, ni constitucionalmente, requisitos para acceder al cargo de Ministro, cuyas calidades han sido fijadas directamente por la propia Constitución Política y Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 12 cuyo objeto es el que, precisamente, corresponde al alcance del medio de control de Nulidad Electoral.
3. ACTUACIÓN PROCESAL Previo reparto en esta Corporación, a través de auto del veintinueve (29) de abril de 2025, se inadmitió la demanda frente a la cual se presentó subsanación por la parte demandante. Posteriormente, con auto del siete (7) de mayo de 2025, el Despacho Sustanciador corrió traslado de la solicitud de medida cautelar presentada por el representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados “General Francisco de Paula Santander” –COFPS.
Con auto del veinte (20) de junio de 2025, se realizó saneamiento del proceso dejando sin efectos la providencia del veintinueve (29) de abril de 2025 y, se inadmitió la demanda, frente a la cual se presentó la debida subsanación. La Sala de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de providencia del diecisiete (17) de julio de 2025, rechazó la demanda por no haberse subsanado en debida forma.
Contra la anterior decisión, el representante legal del colectivo demandante presentó recurso de apelación el cual fue concedido ante el H. Consejo de Estado – Sección Quinta (Reparto). El expediente le correspondió por reparto el Despacho del H. Consejero de Estado Dr. Omar Joaquín Barreto Suárez, quien mediante auto del cuatro (4) de septiembre de 2025, revocó la providencia del diecisiete (17) de julio de 2025 y, en su lugar, ordenó proveer sobre la admisión de la demanda.
A través de auto del dieciocho (18) de septiembre de 2025, se obedeció y cumplió lo resuelto por el H. Consejo de Estado – Sección Quinta, se admitió Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 13 la demanda en primera instancia y se dispuso su notificación personal al señor Armando Alberto Benedetti Villaneda, al Ministerio de Salud y Protección al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa del Estado y, se vinculó al Ministerio del Interior.
El apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social presentó contestación de la demanda a través de correo electrónico el día veintinueve (29) de octubre de 2025. (Ver anexo 27 del expediente digital). El apoderado judicial del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda presentó a través del aplicativo SAMAI el día veintinueve (29) de octubre de 2025, contestación a la demanda presentada (Ver anexo 28 Ibídem.).
El apoderado judicial del Ministerio del Interior presentó contestación de la demanda a través del aplicativo SAMAI el día treinta (30) de octubre de 2025. (Ver anexo 29 Ibíd.). 3.1. Del auto de sentencia anticipada - Artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011 CPACA (Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021). De conformidad con lo señalado en el artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011 CPACA (Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021), el Despacho de la Magistrada Ponente mediante auto del catorce (14) de noviembre de 2025 (Ver anexo 33 del expediente digital principal), resolvió sobre las solicitudes probatorias, fijó el litigio y corrió traslado para alegar de conclusión en aplicación a los artículos 181, 182 A y 283 de la Ley 1437 de 2011 CPACA (Adicionada por la Ley 2080 de 2021). 3.2.
Alegatos de Conclusión Las partes presentaron en tiempo sus alegatos de conclusión, en los siguientes términos: Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 14
3.2.1. CORPORACIÓN COLECTIVO DE ABOGADOS “GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER” –COFPS-: El Representante Legal de la Corporación Colectivo de Abogados “General Francisco de Paula Santander” –COFPS- presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos presentados en el curso de la demanda, solicitando se acceda a las pretensiones de la demanda.
(Ver anexo 34 del expediente digital).
3.2.2. ARMANDO ALBERTO BENEDETTI VILLANEDA: El apoderado judicial del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos presentados en el curso de la demanda, solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda. (Ver anexo 35 del expediente digital). 3.3. Concepto del Ministerio Público: La Agente Especial del Ministerio Público delegada ante el Despacho de la Magistrada Ponente rindió concepto en el presente asunto, solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda, de conformidad con los siguientes argumentos: Sostuvo que, particularmente, la causal de anulación electoral prevista en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 CPACA, hace referencia a dos supuestos, refiriendo que será nulo el acto de nombramiento demandado cuando se nombren personas que: (i) incumplen los requisitos constitucionales o legales de elegibilidad para desempeñar el cargo, o (ii) que se encuentren incursas en causales de inhabilidad.
Así las cosas, el demandante afirma que el nombramiento del señor Armando Benedetti Villanueva como ministro del Interior incurre en la causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, sin especificar a cuál de estos dos supuestos se refiere. Por consiguiente, corresponde analizar los argumentos expuestos en el escrito de demanda y si estos permiten determinar que el acto de Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 15 nombramiento acusado se encuentra incurso en uno de los supuestos previstos en la causal de anulación electoral contenida en el numeral 5º del artículo 275 del C.P.A.C.A, la cual fue aducida por el demandante. En el presente caso se encuentra acreditado que el señor Armando Alberto Benedetti Villanueva fue nombrado en el empleo de Ministro código 0005 del Ministerio del Interior por medio del Decreto No. 0245 del 1º de marzo de 2025 “Por el cual se termina un encargo y se hace un nombramiento en la planta de personal del Ministerio del Interior.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la causal de anulación electoral aludida por el demandante se refiere a dos supuestos: el nombrar a personas que no cumplen con los requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad. Por lo tanto, correspondía a la parte actora especificar en cuál de los 2 supuestos se adecuan los hechos y luego, indicar el o los requisitos incumplidos en el primer evento o la causal de inhabilidad en el segundo evento; precisiones que no fueron realizadas en el escrito de demanda, limitándose a señalar de manera general que se trata de la causal de nulidad establecida en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.
Pese a que es una carga del demandante, que no le corresponde suplir al juez, razón suficiente para denegar las pretensiones, se realizará el estudio de cada supuesto de acuerdo a los argumentos desarrollados en la demanda, a fin de establecer si el señor Armando Benedetti Villanueva reúne o no las calidades y requisitos exigidos para su cargo o si se halla incurso en una causal de inhabilidad y, en consecuencia, resulta procedente declarar la nulidad del acto de nombramiento demandado.
Respecto a los requisitos para ejercer el cargo de Ministro, citó los artículos 207 y 177 de la Constitución Política de Colombia e indicó que de acuerdo a lo anterior y sin advertir algún otro requisito o calidad exigible en el ordenamiento jurídico, se tiene que, para ser ministro, la persona debe: (i) ser Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 16 ciudadano colombiano en ejercicio y (ii) tener más de veinticinco (25) años de edad para la fecha de la elección o nombramiento.
Entre el material probatorio allegado al expediente, es posible observar la cédula de ciudadanía del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda, cumpliendo con el primer requisito establecido por la Constitución Política para ser ministro, concerniente a ser ciudadano en ejercicio; de igual manera, en dicho documento de identidad es posible observar que este cumple con el segundo requisito, relativo a tener más de 25 años de edad para el momento de la elección o nombramiento, teniendo en cuenta que este fue nombrado como ministro del Interior mediante Decreto que fue expedido el día 1 de marzo de 2025.
En ese orden de ideas, se concluye que el señor Armando Benedetti Villaneda, quien fue nombrado ministro del Interior a través del Decreto No. 0245 del 1 de marzo de 2025 expedido por el Ministerio del Interior, cumple con las calidades y requisitos constitucionales de elegibilidad exigidos para ejercer el cargo. En cuanto a la inhabilidad para ejercer cargos públicos en el año anterior consideró que, el demandante no señaló la fuente constitucional o legal que indique de manera específica dicha restricción o inhabilidad para ejercer el cargo de ministro.
No obstante, es pertinente mencionar lo establecido en el artículo 179 de la Constitución Política, que enlista las inhabilidades para los congresistas -y, por tanto, aplicable también a los Representantes a la Cámara. En efecto, se observa que para ser representantes a la Cámara es inhábil quien se haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política o administrativa dentro del año anterior a la fecha de su elección. Sin embargo, contrario a la remisión expresa que hace el artículo 207 al artículo 177 Constitucional -que establece los mismos requisitos para ser ministro y representante a la Cámara-, en este caso no se encuentra fundamento normativo alguno que permita establecer que estas mismas causales de Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 17 inhabilidad se aplican a los ministros, pues la norma claramente señala que son inhabilidades para ser congresista, las cuales no pueden ser de aplicación extensiva como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia. Conforme con lo anterior, se tiene que el demando no tenía ninguna inhabilidad para ejercer el cargo de ministro por haberse desempeñado como embajador en Venezuela y ante la FAO en Italia y como Asesor Presidencial, dentro del año inmediatamente anterior.
En cuanto a la causal de nulidad electoral por adicción a sustancias psicoactivas y alcohol (numeral 2º del artículo 55 de la Ley 1952 de 2019), sostuvo que, las normas presuntamente transgredidas son de naturaleza disciplinaria; inobservancia de deberes, incurrir en prohibiciones o faltas en el servicio o función pública que conminan a todo servidor público, cuya eventual vulneración debe ser investigada y declarada a través del proceso disciplinario y su competencia recae, en este caso, en la Procuraduría General de la Nación. Los hechos narrados y particularmente relacionados con el consumo de drogas y alcohol, reconocidos por el señor Armando Benedetti Villanueva no constituyen una inhabilidad, institución esta que goza de reserva de ley, ni tampoco su ausencia hace parte de los requisitos para ejercer el cargo.
Se trata de una situación que debe ser revisada desde el ámbito disciplinario, lo cual no ha ocurrido en el proceso sub examine. Es más, la norma que se presenta como vulnerada, numeral 2 del artículo 55 de la Ley 1952 de 2019, contiene una conducta que el legislador previó como falta disciplinaria y como tal, debe ser investigada y sancionada por el cauce disciplinario; la cual no está enlistada como causal de nulidad electoral y tampoco completa alguno de los eventos contenidos en el numeral 5 del artículo 275 del C.P.A.C.A, pues no está referida en los requisitos señalados en la Constitución o en la ley para ejercer el cargo de Ministro o como inhabilidad para ejercerlo.
En conclusión, no se vulneraron las normas invocadas y la conducta reconocida públicamente por el demandado no configura la causal de nulidad Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 18 prevista en el numeral 5 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por los anteriores argumentos la señora Agente del Ministerio Público solicita se nieguen las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA En los términos del literal c) del numeral 7º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 CPACA y, de conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, la Sala es competente para conocer en primera instancia el presente medio de control de nulidad electoral. 2.
Problema Jurídico. Le corresponde a la Sala determinar si conforme a las causales de nulidad expuesta en la demanda, debe declararse nulo Decreto No. 0245 del primero (1º) de marzo de 2025 “Por el cual se reglamenta un encargo y se hace un nombramiento en la planta de personal del Ministerio del Interior”, en lo que respecta al nombramiento del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda en el cargo de Ministro, Código 0005 del Ministerio del Interior.
Por lo anterior, procede la Sala a proferir la sentencia que en derecho corresponde, basado en el principio de la justicia rogada, estudiando los cargos formulados por la parte demandante, las contestaciones de la parte demandada y otorgándole el valor probatorio que corresponde a los medios de prueba presentados.
3. CARGOS DE LA DEMANDA 3.1. Corporación Colectivo de Abogados “General Francisco de Paula Santander” –COFPS-. Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 19 La parte demandante propuso como cargos de nulidad los siguientes: A. INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR. Sustentó el cargo en síntesis de conformidad con los siguientes argumentos: Considera que se vulneró el numeral 1º del artículo 38, numeral 1 del artículo 39 y numeral 2º del artículo 55 de la Ley 1952 de 2019, comoquiera que el nominador, el Presidente de la República o a quien este delegó, no cumplió con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, artículos 55 y 328 numerales 1º y 3º, cuando no está permitido que los servidores públicos concurran a sus sitios de trabajo bajo los efectos del alcohol y sustancias estupefacientes y/o las consuman en el sitio de trabajo, hecho que es muy conocido por el nominador y por todos los colombianos desde hace mucho tiempo, el mismo funcionario Armando Alberto Benedetti Villaneda, ha aceptado públicamente que es consumidor habitual de estupefacientes y alcohol, desde hace mucho tiempo, de hecho se ha visto en algunos eventos y declaraciones públicas en ese avanzado estado de enajenación mental debido a su adicción, según se observa en sus declaraciones poco cuerdas e idas de la realidad.
Pero adicionalmente, el Presidente de la República ha aceptado su condición como si fuera una enfermedad, lo cual no corresponde evaluar en este proceso, sino que lo debe decidir un perito. Adicionalmente indicó el funcionario que había estado en proceso de desintoxicación en México, y se pregunta, ¿dónde están esos soportes y la certificación de que la adicción está superada? Así las cosas, el Presidente de la República no podía nombrar a un consumidor habitual de estupefacientes y alcohol en absolutamente ningún cargo del Estado.
Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 20 Señala que existen algunas restricciones para aquellos que, incluso sí cumplen con los requisitos para ser ministro de Colombia, si está inmerso en alguna de las siguientes restricciones, no puede ser ministro, como por ejemplo, los ciudadanos que hayan ejercido como funcionarios públicos en los doce (12) meses previos a su nombramiento y, el demandado ejerció como Embajador en Venezuela, Embajador en la FAO y luego como Asesor Presidencial doce (12) meses antes a su nombramiento como Ministro del Interior.
Por lo tanto, se nombró a una persona que no reunía las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallaba incursa en causal de inhabilidad. 4. Caso concreto. ANÁLISIS DE LA SALA RESPECTO DELOS CARGOS DE NULIDAD DE LA DEMANDA. La Sala de la Sección Primera – Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sustentará la decisión que en derecho corresponda, conforme a las siguientes consideraciones: i) De los requisitos para ser Ministro.
Respecto a los requisitos para ser Ministro o Director de Departamento Administrativo, el artículo 207 de la Constitución Política de Colombia, estableció, lo siguiente: “ARTICULO 207. Para ser ministro o director de departamento administrativo se requieren las mismas calidades que para ser representante a la Cámara.” (Subrayado fuera del texto original) En cuanto a las calidades que deben ostentar quienes aspiran a ocupar un cargo de Representante a la Cámara, el artículo 177 Ibídem, señala: Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 21 “ARTICULO 177. Para ser elegido representante se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco años de edad en la fecha de la elección.” (Subrayado fuera del texto original) De conformidad con las normas Constitucionales antes citadas se tiene que, para ser nombrado Ministro o Jefe de Departamento Administrativo se debe cumplir con dos (2) requisitos a saber: (i) Ser ciudadano en ejercicio y, (ii) Tener más de veinticinco (25) años de edad en la fecha de la elección. ii) De los deberes y prohibiciones de los servidores públicos, así como de las sanciones disciplinarias y sus destinatarios.
Respecto al ámbito de aplicación de la Ley 1952 de 2019 “Por medio del cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 735 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.”, los artículos 24 y 25 establecen: “ARTÍCULO
24. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DISCIPLINARIA. La ley disciplinaria se aplicará a sus destinatarios cuando incurran en falta disciplinaria dentro o fuera del territorio nacional.
ARTÍCULO
25. DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998; son servidores públicos disciplinables los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria.
Los indígenas que ejerzan funciones públicas o administren recursos del Estado, serán disciplinados conforme a este código.” De conformidad con las normas antes citadas de tiene que, los destinatarios de la Ley disciplinaria serán: (i) Los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio, (ii) Los particulares contemplados en la Ley 1952 de 2019, (iii) Los Gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria, en concordancia con lo señalado en el artículo 38 de la Ley 489 Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 22 de 1998 y, (iv) Los indígenas que ejerzan funciones públicas o administren recursos del Estado. 5. Resolución del cargo de nulidad. Descendiendo al caso concreto la Sala, de conformidad con la normatividad antes señalada procederá a estudiar los cargos de nulidad presentados por la parte demandante contra el acto administrativo de nombramiento del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda en el cargo de Ministro, Código 0005 del Ministerio del Interior.
Se observa que, los múltiples cargos de las demandas se sustentan en las causales de nulidad de infracción de las normas en que debía fundarse, razón por la cual, en cumplimiento de la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado – Sección Quinta, C.P. Dra. Rocío Araújo Oñate del veintiséis (26) de septiembre de 2017, dentro del radicado No. 25000-2341-000-2015-02491- 011, se abordará la totalidad de los cargos de nulidad sustentados en dichas causales en un mismo análisis. 5.1.
Del presunto incumplimiento de los requisitos y experiencia para ocupar el cargo de Ministro del Interior. De la revisión de la demanda observa la Sala que, si bien es cierto el representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados “General Francisco de Paula Santander” -COFPS- no señaló específicamente cuál requisitos incumplía el señor Armando Alberto Benedetti Villaneda para ocupar el cargo de Ministro del Interior, también lo es que, en garantía al 1 H. Consejo de Estado – Sección Quinta, C.P. Dra. Rocío Araújo Oñate, Demandante: Sintraemsdes, Juan Diego Arturo Cañizales Hernández y Any Katherine Álvarez Castillo, Demandado: Nelson Castro Rodríguez – Concejal de Bogotá (Periodo 2016-2019), Radicado No. 25000-2341-000-2015- 02491-01 (SU), fecha: veintiséis (26) de septiembre de 2017.
“(…)”
TERCERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, en el sentido de consagrar hacia el futuro la regla consistente en el deber de los jueces y tribunales, en primera instancia, de resolver todas las causales de invalidez que la parte actora incluya en las demandas de nulidad electoral. ADVERTIR a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación constituyen precedente y tendrán aplicación hacia futuro.” (Subrayado fuera del texto original) Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 23 derecho fundamental de justicia y debido proceso, se analizará el cumplimiento de los dos (2) requisitos establecidos constitucionalmente, así: En cuanto a los requisitos para ser Ministro o Director de Departamento Administrativo, el artículo 207 de la Constitución Política de Colombia, estableció, lo siguiente: “ARTICULO 207.
Para ser ministro o director de departamento administrativo se requieren las mismas calidades que para ser representante a la Cámara.” (Subrayado fuera del texto original) Respecto a las calidades que deben ostentar quienes aspiran a ocupar un cargo de Representante a la Cámara, el artículo 177 Ibídem, señala: “ARTICULO 177. Para ser elegido representante se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco años de edad en la fecha de la elección.” (Subrayado fuera del texto original) De conformidad con las normas Constitucionales antes citadas se tiene que, para ser nombrado Ministro o Jefe de Departamento Administrativo se debe cumplir con dos (2) requisitos a saber: (i) Ser ciudadano en ejercicio y, (ii) Tener más de veinticinco (25) años de edad en la fecha de la elección. De la revisión de la demanda y las pruebas allegadas se logra observa que, la parte demandante no logró probar siquiera de manera sumaria que el demandado no fuera ciudadano en ejercicio en virtud de alguna condena proferida por la justicia que le impidiera ejercer a plenitud sus derechos civiles y político, por lo que se encuentra plenamente acreditado el cumplimiento del primer requisito constitucional establecido en el artículo 177.
Ahora bien, en cuanto al segundo requisito, obra en el expediente copia de la cédula de ciudadanía2 del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda cuya fecha de nacimiento corresponde al veintinueve (29) de agosto de 1967, es decir que, para el momento de la expedición del Decreto No. 0245 del primero (1º) de marzo de 2025, el demandado tenía la edad de cincuenta y siete (57) 2 Folio 13 del anexo 29 del expediente digital.
Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 24 años, es decir, que cumplía con el segundo requisito correspondiente a tener más de veinticinco (25) años de edad a la fecha del nombramiento. Ahora bien, respecto a la experiencia del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda se observa que, obra acta de grado No. 18463 donde se le otorgó el título de “COMUNICADOR SOCIAL – PERIODISTA” por parte de la Facultad de Comunicación y Lenguaje de la Pontificia Universidad Javeriana.
En el mismo sentido, obran las certificaciones S-GAPT-24-030857 del veintisiete (27) de noviembre de 2024, expedida por el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Administración de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores donde certificó que el demandado había ocupado los cargos de: (i) Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, Código 0036, Grado 25 de la planta de personal del Despacho de los Jefes de Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República bolivariana de Venezuela desde el veintinueve (29) de agosto de 2022 hasta el dieciocho (18) de julio de 2023 y, (ii) Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, Código 0036, Grado 25 de la planta de personal del Despacho de los Jefes de Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), con sede en Roma, República Italiana, desde el ocho (8) de febrero de 2024 hasta la fecha de expedición de dicho certificado.
Igualmente, obra en el expediente certificación del diecinueve (19) de agosto de 2022, expedida por el Secretario General del Senado de la República donde informa que el señor Armando Alberto Benedetti Villaneda ostento el cargo de Senador de la República para los periodos constitucionales 2006- 2010, 2010-2014, 2014-2018 y 2018-2022. Por los anteriores argumentos no se encuentra probado la falta de requisitos y experiencia por parte del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda para ocupar el cargo de Ministro del Interior. 3 Folio 14 del anexo 29 del expediente digital.
Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 25 5.2. De la presunta inhabilidad del demandado para ocupar el cargo de Ministro del Interior. Respecto a la presunta inhabilidad del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda para ocupar el cargo de Ministro del Interior esgrimida por la parte demandante, por haber ocupado dentro de los doce (12) meses anteriores a su nombramiento los cargos de Embajador en Venezuela y posteriormente en la FAO considera pertinente mencionar esta Sala que, si bien es cierto no se indicó de manera clara y expresa la norma a la cual acudía para alegar tal inhabilidad sino simplemente la citó, en cumplimiento al derecho de acceso a la administración de justicia, se analizará la inhabilidad contenida en el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece, lo siguiente: “ARTICULO 179.
No podrán ser congresistas: “(…)” 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. “(…)” (Subrayado fuera del texto original) De conformidad con la norma Constitucional antes citada se tiene que, no podrán ser Congresistas entre otras causales, quienes hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección. No obstante lo anterior, al tratarse de una inhabilidad entendida esta como aquella que restringe o limita el derecho de los ciudadanos de acceder a cargos públicos, esta debe interpretarse de manera restrictiva en virtud de los principios pro omine y pro libertate, tal como lo ha establecido la H. Corte Constitucional en la sentencia SU-207 del nueve (9) de junio de 2022, M.P. Dr. José Fernando Reyes Cuartas, así: Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 26 “El carácter taxativo y restrictivo del régimen de limitaciones al ejercicio del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos. Principios constitucionales del derecho electoral 39. La Corte Constitucional ha determinado que las limitaciones y las restricciones en el ejercicio del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos -inhabilidades- establecidas directamente en la Constitución “no pueden ser modificadas por el legislador, para ampliarlas, ni para reducirlas en sus componentes y sus efectos”.
De modo que las limitaciones al ejercicio del derecho de participación son de naturaleza excepcional y no pueden ser interpretadas de manera extensiva. 40. Adicionalmente, las restricciones deben responder a criterios de razonabilidad y la proporcionalidad, así como a los principios pro libertatis, pro persona o pro homine. Según estos principios, cuando existan dudas en el alcance interpretativo de una inhabilidad, debe preferirse aquella interpretación que: (i) menos limite el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos (principio pro libertatis); y (ii) implique la menor restricción del derecho de participación política del elegido (principio pro homine).
A continuación, la Corte se detiene en el análisis de estos principios. “(…)” 42. Bajo esa perspectiva, es claro que en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones posibles de una norma que regula una prohibición, se debe preferir aquella que limita en menor grado el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos. 43.
Esta Corte ha fijado que el intérprete debe acudir primero a la disposición que establece la prohibición. Solo en la medida en que esta sea incompleta o insuficiente para resolver el caso, puede acudir a su concretización. Para ello, en la solución del problema, el operador jurídico se encuentra obligado a incluir tanto los elementos que le proporciona la disposición normativa restrictiva como las directrices que la Constitución contiene.
Por tales razones, la aplicación de las prohibiciones y, en general, de cualquier limitación al ejercicio de un derecho fundamental no admite analogías ni aplicaciones extensivas. Por el contrario, se deben aplicar de manera taxativa y restringida. Esto, “en aras de impedir, o bien una afectación desproporcionada del derecho, o bien una contradicción que haga inocuo el mandato superior”.
Para la Corte, “si es la Constitución la que opta por limitar el ejercicio del derecho a acceder a cargos públicos de una forma determinada, no le es permitido al legislador o su intérprete entrar a flexibilizar o extender tales límites”. En adición de ello, cabe advertir que la aplicación de estas disposiciones debe realizarse de tal modo que no excedan los objetivos que a ella se adscriben. 44.
En la Sentencia SU-566 de 2019, este tribunal explicó que, en función de los principios pro persona y pro libertatis, entre dos interpretaciones posibles “siempre se deberá elegir aquella que haga efectivos los principios y valores constitucionales en que se funda el derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos”. La Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 27 autoridad judicial debe preferir la interpretación “que limite en menor medida ( ) el derecho de las personas a acceder a cargos públicos”. 45. El principio pro homine o pro persona es un criterio hermenéutico que permea la interpretación de los derechos humanos. Según dicho principio se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer limitaciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria.
Este principio coincide con el rasgo fundamental del Derecho de los Derechos Humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre. 46. En varias oportunidades esta Corporación se ha pronunciado sobre la aplicabilidad de este principio en materia de interpretación de los derechos fundamentales y los derechos humanos. En la sentencia C-1056 de 2004, la Corte señaló que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional reconoce el principio pro homine, como una “cláusula de favorabilidad en la interpretación de los derechos humanos en relación con la interpretación de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia y su aplicación frente a los mandatos constitucionales y ha señalado que frente a aquellos prevalecen las normas contenidas en la Constitución cuando ellas ofrecen mayores garantías de protección de los derechos de las personas”.
Así las cosas, los jueces deben acoger aquella interpretación que resulte menos restrictiva de los derechos, pues se trata de garantizar que, en cada caso, la comprensión de las disposiciones jurídicas que prevén sanciones o limitaciones se lleve a cabo sin acudir a criterios extensivos o analógicos, y tome en cuenta el principio de legalidad.
Ello debe ser así, en últimas, de acuerdo con los criterios pro homine, derivados de la filosofía humanista que inspira el constitucionalismo colombiano. 47. Con base en el principio de interpretación conforme, la Corte ha sostenido que los métodos tradicionales de interpretación (sistemático, histórico, teleológico y gramatical) deberán garantizar la eficacia de las facetas jerárquica, directiva e integradora de la Constitución. Con fundamento en el principio de supremacía constitucional, “el intérprete deberá desechar aquellas opciones interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas sean un ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación mencionadas”.
Lo anterior, so pena de estar violando directamente la Constitución. 48. En conclusión, el intérprete de las normas que incluyen limitaciones o restricciones a los derechos de participación política debe hacer un ejercicio hermenéutico restrictivo. Su lectura no admite analogías o aplicaciones extensivas. Conforme con ello, la aplicación de este tipo de reglas debe ajustarse a su texto e, insiste la Corte, no puede exceder los fines que las justifican.
Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 28 49. En el plano internacional, el artículo 23 de la CADH establece el derecho de todas las personas a acceder, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. La Corte IDH ha determinado que el artículo 23.1.c de la Convención establece que este derecho implica para los Estados el deber de garantizar que los criterios y procedimientos para el acceso a los cargos públicos sean razonables y objetivos.
Asimismo, el tribunal interamericano ha fijado la existencia de un mandato para que las personas no sean objeto de discriminación en el ejercicio de este derecho. 50. La jurisprudencia interamericana ha fijado algunos criterios o estándares relevantes para fijar el alcance del derecho establecido en la referida disposición. Primero, el artículo 23.1.c reconoce que uno de los pilares del derecho a la conformación del poder político se concreta en la garantía de condiciones de igualdad efectiva para todas las personas.
Segundo, los criterios y procedimientos que fijen los Estados para el ejercicio de los derechos políticos deben ser razonables y objetivos. Tercero, el ejercicio de los derechos políticos no es absoluto. 51. Ha señalado también, refiriéndose al artículo 23.2 de la Convención establece, que allí se prevén algunas limitaciones al ejercicio de este derecho, la cuales suponen el cumplimiento de tres presupuestos.
El primero, que las medidas restrictivas estén contenidas en una ley. El segundo, que la finalidad debe ser legítima, esto es, las restricciones deben perseguir las obligaciones que se desprenden del artículo 23.1 de la Convención. Por último, estas restricciones deben satisfacer un interés público imperativo y restringir en menor medida el derecho de participación política. 52.
Una vez delimitados los elementos que integran el ejercicio y los límites del derecho de acceso a los cargos públicos, le corresponde a la Sala precisar el alcance de la inhabilidad para ser elegido alcalde o concejal distrital por tener parentesco con un familiar que ocupa un cargo en el nivel departamental. “(…)” (Subrayado fuera del texto original) De conformidad con la jurisprudencia antes citada se tiene que, el Juez que interpreta las normas que incluyen limitaciones o restricciones a los derechos de participación política debe realizar un ejercicio hermenéutico restrictivo, es decir, teniendo en cuenta que su lectura no admite analogías o aplicaciones extensivas y que, tales determinaciones se deben adoptar cuando como en el presente asunto, exista alguna duda interpretativa respecto al alcance de una limitación de derechos;
Contrario ocurre cuando el Juez realiza un ejercicio hermenéutico respecto al reconocimiento de derechos protegidos, el cual debe acudir a la norma de manera más amplia o a la interpretación más extensiva. Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 29 Por ende, la aplicación de las causales de inhabilidad de los Congresistas establecidas en el artículo 179 de la Constitución Política de Colombia, se debe entender con un ejercicio hermenéutico restrictivo, esto es, aquel que restrinja menos el derecho de los administrados de elegir y ser elegidos o hacer parte de la administración pública, tal como lo establece el numeral 1º del artículo 40 de la Constitución Política de Colombia.
En este orden de ideas se tiene que, no son aplicables las causales de inhabilidad de los Congresistas al presente asunto comoquiera que, en una interpretación restrictiva de las prohibiciones que limitan los derechos civiles y políticos de los ciudadanos, el artículo 207 Constitucional simplemente remite al artículo 177 Ibidem, en cuanto a las “calidades” que debe ostentar quien aspira a ocupar un cargo de Ministro, es decir, respecto al cumplimiento de ser ciudadano en ejercicio con más de veinticinco años al momento del nombramiento, más no se remitió frente a las inhabilidades de los Congresistas como lo pretende hacer ver el representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados “Francisco de Paula Santander” - COFPS-.
Por los anteriores argumentos no se encuentra probada la configuración de la causal de inhabilidad establecida en el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política de Colombia por parte del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda para ostentar el cargo de Ministro del Interior, por cuando no existe fundamento constitucional ni legal que permita la aplicación de las inhabilidades de los Congresistas al presente asunto. 5.3.
De la presunta falta de calidades del demandado. La parte demandante sustenta la falta de calidades del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda por las declaraciones públicas donde reconocía que desde los dieciocho (18) años era drogadicto y se encontraba en un proceso de rehabilitación por el consumo de drogas y alcohol, pero volvió a recaer.
Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 30 Las normas que se citaron como presuntamente vulneradas con la expedición del Decreto No. 0245 del primero (1º) de marzo de 2025, fueron las contenidas en el numeral 1º del artículo 38, numeral 1º del artículo 39 y numeral 2º del artículo 55 de la Ley 1952 de 2019, las cuales establecen: “ARTÍCULO 38.
DEBERES. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de derechos humanos y derecho internacional humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
“(…)”
ARTÍCULO 39. PROHIBICIONES. A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los Tratados Internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.
“(…)”
ARTÍCULO
55. FALTAS RELACIONADAS CON EL SERVICIO O LA FUNCIÓN PÚBLICA. “(…)” 2. Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
En el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares públicos ella será calificada como grave, siempre y cuando se verifique que ella incidió en el correcto ejercicio del cargo, función o servicio.” (Subrayado fuera del texto original) De conformidad con las normas antes citadas se tiene que, todo servidor público debe cumplir y hacer cumplir los deberes contenidos en la Constitución, los tratados internacionales, las leyes, los decretos, ordenanzas, acuerdos distritales y municipales, estatutos de la entidad, Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 31 reglamentos y manual de funciones, decisiones judiciales y disciplinarias, convenciones colectivas, contratos de trabajo y órdenes superiores emitidas por funcionario competente. En el mismo sentido, se tiene como falta disciplinaria relacionada con el servicio o la función pública el consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibitivas que produzcan dependencia física o síquica, asistir en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes.
En este orden de ideas ha de tenerse en cuenta que, la norma disciplinaria presuntamente vulnerada no puede analizarse en sede de la presente demanda de nulidad electoral comoquiera que, los destinatarios de la Ley 1952 de 2019 “Por medio del cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 735 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.”, según los artículos 24 y 25 son: (i) Los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio, (ii) Los particulares contemplados en la Ley 1952 de 2019, (iii) Los Gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria, en concordancia con lo señalado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 y, (iv) Los indígenas que ejerzan funciones públicas o administren recursos del Estado.
Es decir que la falta disciplinaria establecida en el numeral 2º del artículo 55 Ibidem debe ocurrir en ejercicio de las funciones como servidor público y no antes, como lo pretende aplicar el representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados “Francisco de Paula Santander” -COFPS-. Lo anterior guarda mayor sustento si se tiene en cuenta que, quien ostenta la potestad disciplinaria preferente respecto a las faltas cometidas por los servidores públicos es la Procuraduría General de la Nación y luego, las Oficinas de Control Interno y los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º ibid.
Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 32 Respecto a la potestad sancionatoria del Estado y el derecho disciplinario, la H. Corte Constitucional en sentencia C-030 del ocho (8) de febrero de 2024, M.P. Dr. Juan Carlos Cortés González, sostuvo: “(…)” 37. La materialización de los fines del Estado Social de Derecho supone la implementación de mecanismos dirigidos, tanto a controlar la conducta de los ciudadanos mediante el establecimiento de deberes orientados constitucionalmente, como a garantizar la satisfacción de diversos bienes jurídicos, incluido el correcto funcionamiento de la administración pública.
En ese escenario, surge el ius puniendi o la potestad punitiva del Estado, como el conjunto de competencias asignadas a diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica a aquellos que se separen injustificadamente de sus deberes con la sociedad. Esa potestad comprende diversas disciplinas o especies, como el derecho penal, el derecho contravencional, el derecho correccional, el derecho de juzgamiento político para aforados constitucionales (impeachment) y el derecho disciplinario. 38.
Esta última área (derecho disciplinario) es autónoma y plenamente distinguible de las demás que derivan de la potestad sancionadora del Estado. En concreto, abarca el conjunto de principios y preceptos jurídicos que persiguen el cumplimiento eficiente de las políticas, funciones y fines del Estado, así como aquellos que contemplan medidas para prevenir y corregir las infracciones que interfieren en la buena marcha de la organización estatal.
En este sentido y dado que […] las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública. 39.
De esta manera, dicha especialidad engloba: (i) el poder disciplinario, es decir, la facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual este está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores públicos, los particulares que cumplen funciones públicas y los ciudadanos que ejercen ciertas profesiones, así como las sanciones correspondientes, y (ii) el derecho disciplinario, en sentido positivo, el cual comprende el conjunto de normas, competencias e instituciones a través de las cuales se ejerce el poder disciplinario, que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el trámite a través del cual se deduce la responsabilidad disciplinaria. 40.
Desde esta última perspectiva, dicha área está compuesta por regímenes que regulan la facultad que tiene el Estado para reaccionar ante la comisión de una falta, con el propósito de materializar una consecuencia jurídicamente desfavorable, tras agotarse un procedimiento dotado de todas las garantías esenciales del debido Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 33 proceso.
Sobre el particular, la Sentencia C-1061 de 2003 sostuvo que: El control disciplinario es un elemento indispensable de la Administración Pública, en la medida en que, como lo ha dicho la Corte, el mismo se orienta a garantizar que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados.
De esta manera, el derecho disciplinario "[…] está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones [ ]" 41. Bajo el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho, a raíz del amplio margen de intervención de la administración pública, esta potestad sancionadora ha tenido un crecimiento exponencial, con el propósito de hacer frente, de manera efectiva, a las infracciones o afectaciones que genera una actividad pública desviada de los fines estatales o, si se quiere, a un servicio público extraño al contenido funcional que normativamente le ha sido asignado.
Así, en Colombia, la función sancionatoria de la administración es una realidad normativa, cuya existencia goza de soporte constitucional y legal. Aunque en el texto superior no hay una referencia explícita que la contemple bajo esa denominación, son suficientes los preceptos que clarifican su existencia y su fundamento a través de una mirada instrumental. 42.
En este sentido, debe apreciarse que entre los fines esenciales del Estado se encuentra el de asegurar el cumplimiento de los deberes consagrados en la Constitución y la vigencia de un orden justo (C.P. art. 2.º). Además, la Carta establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y consagra el deber a cargo de las autoridades de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines estatales, mandato cuya efectividad se constata mediante la existencia de un control interno ejercido por cada entidad (C.P. art. 209).
Aunado a ello, se tiene la consagración expresa del principio de responsabilidad de las autoridades públicas (C.P. arts. 6.º), así como las facultades atribuidas a diferentes organismos del Estado para vigilar el ejercicio de la función pública. 43. Otro importante fundamento constitucional de la potestad sancionadora del Estado se encuentra en el artículo 29 superior, que expresa que «el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas».
Esta corporación ha entendido que, como algunas de las garantías del debido proceso solo tienen sentido respecto a la actividad sancionadora del Estado, cuando la Carta se refiere al debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la potestad de la administración para imponer sanciones. 44. Además de la referencia tácita que hace la Carta a dicha facultad, sobre la justificación de la potestad sancionadora de la administración, este tribunal ha precisado que: Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 34 [F]orma parte de las competencias de gestión que constitucionalmente se le atribuyen, pues es indudable que si un órgano tiene la facultad jurídica para imponer una obligación o para regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato correlativamente debe implicar la asignación de atribuciones sancionatorias bien sea al mismo órgano que impuso la obligación o a otro distinto, con el propósito de asegurar la vigencia del orden jurídico mediante la imposición de los castigos correspondientes.” (Subrayado fuera del texto original) De conformidad con la jurisprudencia constitucional antes citada se tiene que, el derecho disciplinario es autónomo y plenamente distinguible de las demás potestades sancionatorias del Estado, ya que su finalidad es el cumplimiento eficiente de las políticas, funciones y fines del Estado, así como prevenir y corregir las infracciones que interfieren en la buena marcha de la organización estatal.
En el mismo sentido, el poder disciplinario es la facultad que hace parte del poder sancionatorio del Estado, en virtud de la cual este está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores públicos, particulares que cumplen funciones públicas y los ciudadanos que ejercen ciertas profesiones, así como las sanciones pertinentes.
Descendiendo al caso en concreto se tiene que, el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 1952 de 2019, sanciona dos (2) conductas realizadas por los servidores públicos a saber: (i) Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, y (ii) Asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes, es decir, cuando la persona ya es servidora pública y ejecuta los verbos rectores “Consumir” o “Asistir” en el sitio de trabajo.
En este orden de ideas considera esta Sala que, no se puede estudiar las conductas descritas anteriormente a través del medio de control de nulidad electoral, comoquiera que las mismas deben ser conocidas por las oficinas de control interno de las entidades sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación -PGN-, a través del proceso disciplinario establecido en la Ley 1952 de 2019.
Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 35 Lo anterior guarda mayor sustento si se tiene en cuenta que, la causal subjetiva de anulación electoral alegada por la parte demandante, esto es, la contenida en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 CPACA, debe configurarse antes de la expedición del acto administrativo de nombramiento, por lo tanto, no se puede como en el presente asunto, alegar una conduta que se configura con posterioridad al nombramiento (cuando ya se es servidor público) para pretender la nulidad de un acto en el cual, hasta ahora está realizando el nombramiento de la persona y quién aún, no ostenta dicha calidad.
Finalmente es de señalar que, no le corresponde al Estado juzgar ni determinar el modo de vida de los funcionarios públicos en su ámbito de vida privado siempre y cuando, dichos actos no afecten la prestación del servicio público, el cual debe ser investigado y sancionado como se ha indicado en este fallo reiteradas veces, a través del derecho disciplinario y no, a través del medio de control de nulidad electoral.
Por los anteriores argumentos la Sala no encuentra probada la causal de nulidad contenida en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 CPACA. 5.4. De la presunta falta de realización de exámenes médicos de ingreso. El representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados “Francisco de Paula Santander” -COFPS- manifestó que el acto administrativo de nombramiento demandado se encuentra viciado de nulidad por cuando "no se aprecia el examen médico de ingreso, donde conste que ya terminó el proceso de rehabilitación, si está rehabilitado, el tiempo que duró tal proceso.”, por lo que se considera necesario traer a colación lo establecido en el numeral 6º del artículo 2.2.5.1.4. del Decreto 1083 del veintiséis (26) de mayo de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.”, que establecen: Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 36 “ARTÍCULO 2.2.5.1.4 Requisitos para el nombramiento y ejercer el empleo. Para ejercer un empleo de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, se requiere: “(…)” 6. Tener certificado médico de aptitud física y mental y practicarse el examen médico de ingreso, ordenado por la entidad empleadora.
“(…)” (Subrayado fuera del texto original) De conformidad con la norma antes citada se tiene que, para ejercer un empleo de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial se debe contar con el certificado médico de aptitud física y mental y practicarse el examen médico de ingreso ordenado por la entidad empleadora, en este orden de ideas, el examen médico de ingreso no se constituye como un requisito sine qua non para la expedición del acto administrativo de nombramiento, sino que por el contrario, se instituyó con el fin de poder ejercer el empleo público, es decir, una vez haya sido nombrado.
No obstante lo anterior, de la revisión del expediente y las pruebas allegadas al mismo la Sala observa que, obra certificado de examen médico ocupacional de pre ingreso realizado al señor Armando Alberto Benedetti Villaneda por “CENDIATRA”4 el cual, para el cargo de Asesor Presidencial obtuvo como concepto de aptitud “APTO Y SIN RESTRICCIONES PARA EL CARGO”.
En el mismo sentido, fue allegado el concepto médico ocupacional de ingreso al Ministerio del Interior realizado en “REYVELT Medicina Especializada” donde se otorgó concepto favorable para el cargo sin restricciones laborales, así: 4 Folio 20 del anexo 28 del expediente digital. Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 37 En el presente asunto la Sala observa que, el examen médico de ingreso no se constituye como requisito de validez del acto administrativo de nombramiento del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda comoquiera que el mismo se debe realizar con posterioridad a la decisión del nominador de nombrarlo como Ministro del Interior es decir, es un requisito para la posesión y, en gracia de discusión, obra en el plenario prueba que demuestra el cumplimiento de dicho examen de ingreso con concepto “APTO PARA EL CARGO”.
Por los anteriores argumentos, no se logró demostrar irregularidad alguna en la expedición del Decreto No. 0245 del primero (1º) de marzo de 2025, por medio del cual se nombró al señor Armando Alberto Benedetti Villaneda en el cargo de Ministro, Código 0005 del Ministerio del Interior. CONCLUSIÓN DEL ANÁLISIS DEL CARGO DE NULIDAD. Exp.
N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 38 La Sala logró establecer que el nombramiento del señor Armando Alberto Benedetti Villaneda en el cargo de Ministro, Código 0005 del Ministerio del Interior, contenido en el Decreto No. 0245 del primero (1º) de marzo de 2025 “Por el cual se termina un encargo y se hace un nombramiento en la planta de personal del Ministerio del Interior”, se expidió sin vulneración a la Constitución, Ley o Decreto, observándose la normatividad y jurisprudencia aplicable.
Por lo anterior, y al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, la Sala negará las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: NIÉGANSE las súplicas de la demanda presentada en el medio de control de nulidad electoral por el representante legal del Colectivo de Abogados “Francisco de Paula Santander” -COFPS-, de conformidad con las consideraciones de esta sentencia.
SEGUNDO: ARCHÍVESE, previa ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha.5 (Firmado electrónicamente) CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrada (Firmado electrónicamente) LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado 5 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma electrónica SAMAI; en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 CPACA.
Exp. N° 2025-00601-00 Dte: COFPS Nulidad Electoral- Pág. 39 (Firmado electrónicamente) FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado Esta providencia, así como las demás actuaciones del presente proceso, pueden ser consultadas a través de este código QR o en la siguiente URL: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid =250002341000202500601002500023