TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA SALAMANCA GALLO Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). Demandante: Freddy Alfonso Moreno Demandada: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Distrito Capital – Secretaría de Educación y Fiduciaria la Previsora S.A. Tema: Sanción moratoria pago tardío cesantías docente Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Nulidad y restablecimiento del derecho La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por Distrito Capital – Secretaría de Educación (archivo 35 exp. digital), contra la sentencia proferida el 27 de enero de 2025, por el Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (archivo 34 exp. digital), que condenó a dicha Entidad a pagar a favor del demandante la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; ordenó la indexación de la condena; y se abstuvo de condenar en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, el señor Freddy Alfonso Moreno, a través de apoderado judicial, solicita se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo derivado de la petición radicada el 3 de noviembre de 2022, orientada al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a las Entidades demandadas a reconocer y pagar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, “equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de esta”.
Así mismo, pide que sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor, pagar intereses moratorios; se dé cumplimiento a la sentencia en el término previsto en el artículo 192 del CPACA y se condene en costas. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 2 2. Hechos La parte demandante afirma que el 26 de septiembre de 2019, solicitó las cesantías definitivas, las cuales fueron reconocidas mediante Resolución No. 9696 del 8 de octubre de 2019.
Alude que el dinero quedó a disposición del demandante el 29 de enero de 2020. Indica que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías, sin que las Entidades demandadas se pronunciaran al respecto. 3. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estima que se infringieron los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
Expone que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 contemplan el pago de cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos; normas extensivas a los docentes. Indica que, a partir de la radicación de la solicitud del auxilio, la Entidad territorial cuenta con 15 días para expedir el acto de reconocimiento. Vencido el término de 10 días de ejecutoria, el FOMAG tiene 45 días para realizar el pago.
Destaca que las cesantías parciales de la parte actora se pagaron por fuera del término previsto en la norma, por lo que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 4. Contestaciones de la demanda 4.1. Nación - Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Se tuvo por no contestada la demanda por omisión de poder.
El a quo requirió al abogado para que aportara poder, pero permaneció silente (archivo 22 exp. digital). 4.2. Distrito Capital – Secretaría de Educación El apoderado de la Secretaría de Educación indica que la solicitud de cesantías se radicó el 26 de septiembre de 2019. La Secretaría de Educación reconoció la prestación el 8 de octubre de dicho año, esto es, dentro del término de 15 días que dispone la norma (archivo 19 exp. digital).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 3 Expone que la “notificación de la resolución anterior tuvo que realizarse por aviso debido a que el día 17-10- 2019 se remitió solicitud de autorización de notificación electrónica al correo registrado en el trámite del docente, sin que se obtuviera respuesta alguna.
En consecuencia, el día 05-11-2019 se remitió situación para notificación personal, sin que el docente compareciera a la Oficina de Atención al Ciudadano a notificarse. Finalmente, el 13-11-2019 se realizó la notificación por medio de aviso”. Sostiene que la Secretaría de Educación del Distrito cumplió los términos legales para reconocer las cesantías.
El eventual retraso en el pago podría estar relacionado con la imposibilidad de notificar al accionante, actuación que no sería imputable a la Entidad. Manifiesta que, si bien la Ley 1955 de 2019 prevé una posible responsabilidad de las entidades territoriales en el pago de la sanción moratoria cuando el retraso se origine por la tardanza de la remisión del acto de reconocimiento para pago, en el caso analizado la eventual mora deberá ser cubierta con TES y no con recursos propios de la Secretaría de Educación, conforme al parágrafo transitorio del artículo 57 de dicha ley.
Propone las excepciones de “prescripción” y “genérica o innominada”. 4.3. Fiduciaria la Previsora S.A. El apoderado de la sociedad fiduciaria afirma que la Ley 1955 de 2019, prevé que la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías de los docentes recae exclusivamente en las entidades territoriales, naturaleza que no ostenta la Fiduprevisora por ser una empresa social y comercial del Estado (archivo 12 exp. digital).
Propone las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “cobro de lo no debido”, “enriquecimiento sin justa causa”, “indebida composición de la parte pasiva – Fiduprevisora S.A.”, “inexistencia en la reclamación del derecho” e “innominada”. 5. La sentencia recurrida. El Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia el 27 de enero de 2025, en la cual condenó a Distrito Capital – Secretaría de Educación a pagar a favor del actor la sanción moratoria por el pago Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 4 tardío de las cesantías, ordenó la indexación de la condena; y se abstuvo de condenar en costas.
El a quo indicó que está probado que el demandante solicitó las cesantías definitivas el 26 de septiembre de 2019, razón por la cual la Secretaría de Educación tenía hasta el 18 de octubre del mismo año para emitir el acto de reconocimiento. Argumenta que la prestación se otorgó mediante Resolución No. 9696 del 8 de octubre de 2019, esto es, dentro del término de 15 días que dispone la norma.
Argumenta que en la reclamación de cesantías el actor plasmó como dirección de notificaciones la calle 34 Bis No. 86-59 Sur. Sin embargo, la Secretaría de Educación envió el citatorio y el aviso de notificación de la resolución de reconocimiento a la carrera 95 B No. 38-42 Sur, dirección que no corresponde a la informada por el demandante.
Alude que, pese a que la resolución de reconocimiento se emitió en tiempo, “su contenido no fue debidamente notificado al interesado”. Expone que, debe darse aplicación a lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20181, la cual establece que frente al acto escrito que no se notifique en tiempo, la sanción moratoria surge después de 12 días de su expedición, “considerando la ficción que la entidad tuvo cinco (5) días para citar al peticionario, cinco (5) días que le dio de espera para comparecer a recibir la notificación, un (1) día para entregarle el aviso y uno (1) más con el que la perfecciona por este medio”.
Sostiene que los 12 días que tenía la Secretaría de Educación para realizar la notificación del acto vencieron el 25 de octubre de 2019. Sumados los 10 días de ejecutoria y los 45 días para que el dinero quedara a disposición del docente, el pago de las cesantías debió realizarse el 17 de enero de 2020, pero se hizo efectivo el 29 de dicho mes y año. Menciona que se incurrió en mora en el pago de las cesantías del demandante desde el 18 hasta el 28 de enero de 2020, que debe liquidarse con el salario vigente para la fecha de retiro del docente. 1 CE-SUJ2-012-18 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 5 Sostiene que la Secretaría de Educación del Distrito superó el término establecido en la norma para la culminación de la actuación administrativa, debido a la irregularidad que se presentó en el trámite de notificación, lo que ocasionó tardanza en la remisión del acto de reconocimiento para pago.
Expone que la resolución se remitió a la Fiduciaria la Previsora S.A. el 12 de diciembre de 2019 y el dinero quedó a disposición del demandante el 29 de enero de 2020, esto es, dentro del término de 45 días que tenía la Sociedad para realizar el pago. Manifiesta que no se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción, toda vez que la penalidad se causó desde el 18 de enero de 2020, la reclamación administrativa se radicó el 3 de noviembre de 2022 y la demanda se promovió el 18 de abril de 2023, razón por la cual no transcurrió más de 3 años.
Concluye que procede el ajuste de valor de la condena a partir del día siguiente a la causación de la penalidad hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, en los términos previstos en el artículo 187 del CPACA. 6. Recurso de apelación. El apoderado de Distrito Capital – Secretaría de Educación manifiesta que el Fomag es responsable del pago de cesantías y sanción por mora, salvo cuando el retraso se deba a incumplimiento de plazos por parte de la Secretaría de Educación territorial, según Ley 1955 de 2019.
Argumenta que la solicitud de cesantías se presentó el 26 de septiembre de 2019, se resolvió mediante Resolución 9696 del 8 de octubre de 2019, se intentó notificación electrónica el 17 de octubre de 2019 sin respuesta, razón por la cual se remitió para notificación personal el 5 de noviembre de 2019 sin comparecencia del actor; y finalmente se notificó por aviso el 13 de noviembre de dicho año. Manifiesta que el acto quedó ejecutoriado el 5 de diciembre de 2019 y ese mismo día se envió la orden de pago a Fiduprevisora S.A., razón por la cual la Entidad territorial culminó la actuación en tiempo.
No obstante, considera que ante una eventual mora en el pago de la prestación debe cubrirse con TES, conforme a lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 57 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 6 de la Ley 1955 de 2019, modificado por la Ley 2294 de 2023 y no con recursos propios de la Secretaría. Finalmente, pide que “se revise la condena impuesta a la entidad, teniendo en cuenta los principios de proporcionalidad frente al daño y a las actuaciones a las que deba responder la Secretaría de Educación Distrital y las que deban cumplir las demás entidades llamada al proceso”. ➢ Pronunciamiento sobre recurso de apelación El apoderado del Ministerio de Educación Nacional – Fomag indicó que “la solicitud de las cesantías se realizó el 26/09/2019, conforme anexo del acto administrativo que reconoció la cesantía, el cual fue expedido DENTRO del término el 08/10/2019, sin embargo no se evidencia notificación, por lo que el término para el cálculo del inicio de la sanción por mora de conformidad con la sentencia de unificación 580 de 2018, será en este caso de 67 días a partir de la fecha de expedición de la resolución, en ese sentido la mora iniciaría el 18/01/2020 y según el certificado proferido por la Fiduprevisora, el día 29/01/2020 se puso a disposición el dinero por concepto de cesantías, no obstante si se llegara a reconocer sanción mora; se deberá tener en cuenta la fecha en la que se remitió el acto administrativo para pago que se envió solo hasta el 12/12/2019” (archivo 37 exp. digital).
Argumenta que la Secretaría de Educación es la responsable de la eventual mora por el pago extemporáneo de las cesantías del actor, dado que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, establece que el Fomag solo responde por el pago de la prestación. Agrega que no es procedente la indexación de la condena, porque la sanción moratoria cubre la actualización monetaria.
Además, la indexación y los intereses moratorios son incompatibles. Solicita “CONFIRMAR la sentencia de primera instancia emitida por el JUZGADO CUARENTA Y SEIS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO SECCIÓN SEGUNDA condenando al ente territorial”. 7. Trámite en Segunda Instancia. Recibido el expediente proveniente del Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado por Distrito Capital – Secretaría de Educación (índice 4 samai).
Así mismo, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 7 se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal; y no se dispuso correr traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que no se decretaron pruebas en esta instancia. II.
CONSIDERACIONES Surtido el trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda, así: 1. Cuestión previa. Antes de emprender el análisis del fondo del asunto, se hace necesario decantar que, así como la demanda es el marco de juzgamiento, de igual forma, el recurso de apelación determina los límites del pronunciamiento de segunda instancia, razón por la cual el estudio se circunscribirá a los motivos expuestos por Distrito Capital – Secretaría de Educación en su escrito de impugnación. No se analizará la indexación de la condena, conforme a lo expuesto por el Ministerio de Educación Nacional en su escrito de pronunciamiento sobre el recurso de apelación, toda vez que no se profirió condena en su contra y la Secretaría de Educación no manifestó inconformidad respecto de dicho aspecto. 2.
Problema jurídico. Visto el recurso de apelación de Distrito Capital, el problema jurídico se contrae a determinar si contrario a lo determinado por el a quo: i) la Secretaría de Educación culminó la actuación administrativa dentro del término legal; y ii) si la condena debe ser asumida por el Ministerio de Educación – FOMAG, a través de TES, conforme a lo establecido en parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 3.
Tesis de la Sala El Ministerio de Educación Nacional – FOMAG no debe asumir la penalidad que se generó por el pago tardío de las cesantías reconocidas al demandante, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, según el cual la “entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 8 del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías”. Para desatar el punto de inconformidad, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera: 4. Marco legal y jurisprudencial sobre la mora en el pago de las cesantías a los docentes afiliados al FOMAG La Ley 244 de 1995 fijó los términos para el pago oportuno de las cesantías de manera general para todos los servidores públicos, así como también la respectiva sanción moratoria; esta normativa fue modificada y complementada por la Ley 1071 de 2006, en los siguientes términos: “Artículo 4o.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5º. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este” (negrilla de la Sala). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 9 La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20182, determinó que las disposiciones contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, relacionadas con el procedimiento de reconocimiento de cesantías y de sanción moratoria, son aplicables a los docentes oficiales, en los siguientes términos: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(…) 234. En tal virtud, en el asunto objeto de estudio, los plazos descritos transcurrieron así: Término Fecha Caso concreto Fecha de la reclamación de las cesantías definitivas 11/03/2013 Fecha de reconocimiento: 03/02/2014 Fecha de pago: 08/08/2014 Período de mora: 27/06/13 – 07/08/14 Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4 L. 1071/2006 04/04/2013 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 CPACA) 18/04/2013 Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5 L. 1071/2006) 26/06/2013 235.
Tal como se evidencia, se causó un período de mora desde el 27 de junio de 2013 hasta el 7 de agosto de 2014, día anterior a aquél en que la Fiduprevisora realizó el pago de las cesantías definitivas, generándose un retardo de 1 año, 1 mes 9 días”. Con base en esta tesis jurisprudencial unificada, se extraen las siguientes conclusiones: i) a los docentes afiliados al FOMAG les aplica las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en lo relacionado a la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías; ii) prevalece el procedimiento general y los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006, sobre los previstos en el Decreto 2831 de 2005, por virtud del factor jerárquico de la Ley sobre el reglamento; iii) para efectos de contabilizar el término oportuno para reconocer y pagar las cesantías (70 días), se debe realizar un análisis 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Subsección B, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia CE-SUJ2-012-18 de 18 de julio de 2018, Radicación número: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 10 individualizado en cada caso concreto, teniendo en cuenta como criterios la fecha de la solicitud, la oportunidad en la respuesta, la notificación de la respuesta, la eventual renuncia a los términos para recurrir, la presentación de recursos y la fecha de pago; y iv) la indemnización moratoria se calcula con base en el valor de la asignación básica devengada al momento en que se genere la mora para el caso de las cesantías parciales, o con la última devengada para el caso de la cesantías definitivas. 5.
Entidades responsables del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales y de la respectiva sanción moratoria La Ley 91 de 1989 dispuso que el reconocimiento de las cesantías del personal docente se realiza con cargo a los recursos del FOMAG. No obstante, la competencia para la elaboración y suscripción del acto administrativo fue delegada a las entidades territoriales (artículo 9).
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1075 de 2015, por medio del cual reguló el procedimiento para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG, normativa que fue subrogada por el Decreto 1272 de 23 de julio de 20183, con el objeto de, entre otros aspectos: i) incorporar disposiciones normativas del régimen general contenidas en la Ley 1071 de 2006 que señalan que el reconocimiento de cesantías debe realizarse en el término de 15 días hábiles a partir de la debida radicación de la solicitud; ii) especificar el procedimiento que deben aplicar los entes territoriales y el FOMAG en materia de reconocimiento y pago de prestaciones, en el cual se destaca que la expedición del acto administrativo de reconocimiento está supeditado a aprobación previa por parte del Fomag; y iii) establecer que el pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías estaba a cargo de los recursos del FOMAG4. 3 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”. 4 “Artículo 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 11 La Ley 1955 de 2019, “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, derogó5 expresamente el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en el que se establecía el procedimiento para el reconocimiento y pago de prestaciones por parte del FOMAG. En su lugar, estableció un nuevo procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas en favor de los docentes oficiales, en concordancia con los términos previstos en la Ley 1071 de 2006, el cual presenta las siguientes características principales: i) se eliminó el trámite de aprobación previa del proyecto de acto administrativo de reconocimiento por parte del FOMAG, de manera que la expedición de ese acto quedó a cargo de la entidad territorial de forma exclusiva; y ii) se discriminó la responsabilidad de cada una de las Entidades que intervienen (entidades territoriales para el reconocimiento y FIDUPREVISORA para el pago), respecto al incumplimiento de los términos y la configuración de la respectiva sanción moratoria.
En efecto, el artículo 57 de la referida Ley 1955 de 2019, estableció que la mora en el pago de cesantías que se genere por el incumplimiento de los plazos de radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación a la sociedad fiduciaria para pago debe ser asumida por la entidad territorial. Así mismo, previó que los recursos del Fondo están destinados exclusivamente al pago de las prestaciones sociales de los docentes, por lo que prohibió su utilización para financiar indemnizaciones económicas derivadas de decisiones judiciales o administrativas.
No obstante, la norma contempló un periodo de transición para las sanciones por mora causadas hasta diciembre de 2019, facultando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería, los cuales serán administrados por sociedades fiduciarias públicas, con el fin de garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones sin comprometer el presupuesto del Fomag.
El parágrafo transitorio fue modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 “[p]or el cual se expide el Plan Nacional De Desarrollo 2022- 2026”. Estableció que “[p]ara efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de 5 El artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 preceptuó “La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
(…) Se derogan expresamente (…) el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 12 Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas” (negrilla fuera de texto). Posteriormente, se expidió el Decreto 942 de 1° de junio de 20226 con el propósito de reglamentar la Ley 1955 de 2019, de la siguiente manera: “Artículo 2.
Modifíquese los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2, 2.4.4.2.3.2.3, 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.24, 2.4.4.2.3.2.25, 2.4.4.2.3.2.27, 2.4.4.2.3.2.28 y 2.4.4.2.3.3.2, del Decreto 1075 de 2015, los cuales quedarán así: (…) Artículo 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
Parágrafo. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad” (negrilla fuera de texto).
Con base en las normas citadas, se concluye que la Ley 1955 de 20197 introdujo varias modificaciones relacionadas con el procedimiento para el reconocimiento y pago de cesantías de docentes oficiales y la determinación de la responsabilidad de las entidades que participan en ese tipo de actuaciones administrativas, las cuales se pueden puntualizar de la siguiente manera: 6 “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”. 7 La Ley 1955 de 2019 entró en vigencia el 25 de mayo de 2019, fecha de su publicación, de conformidad con el artículo 336 que dispone lo siguiente: “Artículo 336.
Vigencias y derogatorias. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 13 a. De conformidad con el procedimiento general y los plazos establecidos en la Ley 1071 de 2016, las Entidades Territoriales cuentan con un término de 15 días para expedir el acto administrativo de reconocimiento; y el FOMAG, una vez en firme dicho acto administrativo (10 días), cuenta con 45 días para realizar el pago.
El incumplimiento de estos términos genera una sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de mora. b. La expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías por parte de las entidades territoriales ya no está supeditada a la verificación y autorización previa del FOMAG, con la finalidad de simplificar y agilizar la gestión administrativa. c. No se podrán imponer indemnizaciones o sanciones administrativas o judiciales con cargo de los recursos del FOMAG (verbigracia, sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías), por cuanto estos recursos, por mandato legal, tienen como destinación específica el pago de las prestaciones sociales. d. La sanción que se genere por la mora de las entidades territoriales en el trámite y cumplimiento de los plazos previstos para el reconocimiento de cesantías debe ser asumida por dichas entidades con sus propios recursos. 6.
Financiación del pago de la sanción moratoria con Títulos de Tesorería. La Corte Constitucional en sentencia SU-041 de 2020, que estableció un periodo de transición para el pago de la sanción moratoria, precisó que la emisión de los TES busca financiar la penalidad que estuvo a cargo del FOMAG. Resaltó que, conforme a lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se concretó un plan de financiamiento que permite gestionar los recursos para el pago de la indemnización. Indicó: “En lo atinente a la expedición y entrega de los TES, el representante legal de la FIDUPREVISORA S.A. deberá elevar una solicitud de pago al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, indicando la suma por concepto del pago de la sanción por mora, certificando que esta no se causó después del 31 de diciembre de 20198.
Una vez dicho Ministerio reciba la solicitud tendrá diez días hábiles para llevar a cabo la expedición de los TES”. 8 En relación con este aspecto, el Decreto 2020 de 2019 dispone que: “Artículo 3°. Solicitud de Expedición y Entrega de los Títulos de Tesorería TES Clase B. Fiduprevisora S. A., mediante comunicación suscrita por el representante legal de la entidad, deberá presentar una solicitud de pago o cuenta de cobro al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, avalada por el Revisor Fiscal de Fiduprevisora S. A., en la cual conste el valor a reconocer por concepto del pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), certificando que la fecha de las obligaciones relacionadas no se causaron con posterioridad al 31 de diciembre de 2019.
Parágrafo: La veracidad, oportunidad, y verificación de los requisitos para el pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), así Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 14 Como puede verse, el Fondo contaba con presupuesto para pagar la penalidad causada hasta el 31 de diciembre de 2019; no obstante, debido a que los recursos no están disponibles de forma inmediata, el pago debía ser distribuido entre las vigencias fiscales de 2019 y 2020.
La Corporación Judicial señaló: “[A] pesar de que el FOMAG-FIDUPREVISORA S.A., en la actualidad, sí cuenta con el presupuesto para sufragar la sanción moratoria causada hasta el 31 de diciembre de 2019, la disponibilidad presupuestal para dicho pago no es inmediata, ya que está dividida en las vigencias fiscales de 2019 y 2020, lo que obliga al fraccionamiento del pago de la sanción por mora.
No obstante, a juicio de esta Corporación, esta situación no deriva en una espera prolongada o indefinida en el tiempo para los docentes oficiales, quienes podrán conocer una fecha cierta de pago, de conformidad con el plan de acción que se ordenará diseñar en esta providencia. Además, el hecho de contar con un presupuesto específico para financiar la sanción moratoria elimina la afectación que se venía causando a los recursos del FOMAG destinados al pago de cesantías, intereses a las cesantías y pensiones” En ese sentido, los títulos de tesorería no financian la mora que se cause con posterioridad a la vigencia de la Ley 1955 de 2019, por la omisión de la entidad territorial de culminar la actuación administrativa de expedición del acto de reconocimiento y remisión para pago.
Al respecto, la Corte Constitucional puntualizó: “[E]ste Tribunal no tiene evidencias (i) de la observancia del término legal para la contestación por parte de las Secretarías de Educación certificadas, ni (ii) del tiempo real de respuesta a los docentes -en el marco del nuevo procedimiento- por parte de dichas entidades territoriales, lo que resulta de vital importancia pues si, a pesar de los cambios introducidos por la ley, se mantiene la falta de oportunidad en la atención de estas solicitudes, la sanción por mora causada sería responsabilidad de las entidades territoriales certificadas y no se podría pagar dicha indemnización con recursos del FOMAG” Es del caso advertir que cuando la sanción moratoria se causa hasta el 31 de diciembre de 2019, no se ha establecido una tesis pacífica en torno a la Entidad que debe asumir la responsabilidad del pago de ésta9.
Tampoco es pacífica la posición en como la responsabilidad de adelantar las gestiones pertinentes para su pago, radicará exclusivamente en cabeza de Fiduprevisora S. A., como administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), sin que implique responsabilidad alguna para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional y sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar por incumplimiento de lo previsto en el presente Decreto.” 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 25 de enero de 2024, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente No. 17001-23-33-000-2021-00300-01 (4284- 2022).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 9 de mayo de 2024, C.P. Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar, expediente No. 17001-23-33-000-2020-00072-01 (3962- 2022). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 3 de abril de 2025, C.P. Dr. Jorge Edison Portocarrero Banguera, expediente No. 66001-23-33-000-2022-00068-01 (1244-2024).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 29 de febrero de 2024, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente No. 25000-23-42-000-2021-00802-01 (2002- 2023). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 15 torno a si es posible realizar los pagos con TES cuando la responsable es la Entidad territorial, por el incumplimiento de los plazos previstos para culminar la actuación administrativa y la penalidad se causa antes del 1 de enero de 202010.
Aspectos que para el presente caso no son relevantes cuando la mora se genere en el año 2020, como ocurre en el caso de autos, por lo que no se realizarán mayores pronunciamientos. 7. Análisis del caso concreto En el presente asunto, se tienen probados los siguientes hechos: • El señor Freddy Alfonso Moreno estuvo vinculado como docente “de vinculación Distrital – sistema general de participaciones” y se retiró del servicio oficial el 26 de junio de 2019 (parte considerativa Resolución No. 9696 del 8 de octubre de 2019 - f. 39 archivo 1 expediente digital). • El 26 de septiembre de 2019 solicitó el reconocimiento y pago de cesantías definitivas ante la Secretaría de Educación de Bogotá (f. 22 archivo 15 expediente digital), así: 10 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”.
M.P. Dr. Luis Alfredo Zamora Acosta, sentencia del 5 de agosto de 2025, expediente No. 25269-33-33-002-2023-00061-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 16 • La Secretaría de Educación del Distrito mediante Resolución No. 9696 del 8 de octubre de 2019, reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas al demandante por valor de $1.748.524 (f. 39 sig. archivo 1 expediente digital).
En el formato de solicitud de cesantías dispuesto por el Fomag para formalizar la petición (f. 22 archivo 15 expediente digital), el actor incorporó como dirección de notificación de correspondencia la calle 34 Bis No. 86-59 Sur. No obstante, la Secretaría de Educación remitió el citatorio para que el demandante compareciera a notificarse personalmente del acto de reconocimiento de la prestación, a la carrera 95 B No. 38-42 Sur, tal como pasa a exponerse: Pese a que el citatorio se envió a una dirección incorrecta, la Secretaría de Educación remitió la notificación por aviso a la carrera 95 B No. 38-42 Sur, lo que evidencia que nuevamente incurrió en un error en la dirección, así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 17 Así las cosas, le asiste razón al a quo al afirmar que la Secretaría de Educación no realizó de forma correcta la notificación del acto de reconocimiento de las cesantías definitivas del actor, razón por la cual dicha actuación no surtió efectos. • El a quo determinó que el acto administrativo que otorgó la prestación “fue remitido por el ente territorial a esa fiduciaria el 12 de diciembre de 2019” (f. 19 archivo 34 expediente digital).
La Secretaría de Educación en el recurso de apelación sostiene que dicha actuación se realizó “el día 05-12-2019 a través de aplicativo ON BASE” (f. 10 archivo 35 expediente digital). La Sala advierte que el 5 de diciembre de 2019, se remitió la resolución de reconocimiento de la prestación para digitalización, según la planilla de control de órdenes de pago de la Secretaría de Educación del Distrito (f. 15 archivo 15 expediente digital), así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 18 Igualmente, se aportó constancia de trazabilidad de la actuación administrativa (f. 16 archivo 15 expediente digital), en donde se evidencia que, para el 5 de diciembre de 2019, se envió el expediente prestacional a la Fiduciaria la Previsora S.A. y el proceso se encontraba en tránsito, así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 19 Mediante Hoja de Revisión No. 1853321 del 20 de enero de 2020, la sociedad fiduciaria aprobó el pago de la prestación, en los siguientes términos: Se observa que la Fiduprevisora S.A. registró como fecha de radicación del acto administrativo para pago el 12 de diciembre de 2019, fecha que fue tomada por el a quo.
Sin embargo, de acuerdo con la trazabilidad del trámite, dicha actuación ocurrió el 5 de diciembre del mismo año. Por lo anterior, se tendrá esta última como la fecha de remisión de la resolución. • Las cesantías parciales del demandante quedaron a su disposición el 29 de enero de 2020 (f. 35 archivo 1 expediente digital). Así las cosas, se concluye que la Secretaría de Educación de Bogotá expidió el acto de reconocimiento de las cesantías parciales del demandante en tiempo, dado que, el término dispuesto por la norma inició al día siguiente de la radicación de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 20 solicitud, esto es, 27 de septiembre de 2019, por lo tanto, el término de 15 días hábiles venció el 18 de octubre de 2019 y la Entidad otorgó la prestación el 8 de octubre de dicho año. Sin embargo, la notificación del acto no tuvo efectos jurídicos, de forma que el término de 45 días que tenía la Fiduciaria para el pago debe contabilizarse a partir del día siguiente al que debió adquirir ejecutoria la Resolución No. 9696 del 8 de octubre de 2019, tal como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia de unificación referida en acápite anterior11.
Respecto a la causación de la mora, la Corporación consideró que corre “67 días posteriores a la expedición del acto” (negrilla fuera de texto). Con base en esas premisas, se concluye que en el asunto objeto de estudio los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías transcurrieron de la siguiente manera: Término Fechas límite Fecha de cumplimiento Fecha de presentación de solicitud 26/09/2019 --- Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4 L. 1071/2006) 18/10/2019 08/10/2019 Término notificación citatorio y aviso (12 días CE-SUJ2-012-18)12 25/10/201913 --- Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 CPACA) 12/11/2019 --- Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5 L. 1071/2006) 17/01/2020 29/01/2020 En ese orden de ideas, como el término oportuno para el pago venció el 17 de enero de 2020, pero este solo se hizo efectivo el 29 de enero de dicho año, se concluye que 11 CE-SUJ2-012-18 de 18 de julio de 2018.
“En estas condiciones, el cómputo del término de ejecutoria del acto que reconoce la cesantía que no es notificado, diligencia que debe verificarse necesariamente para contabilizar el de pago que es de 45 días, solo será viable después de 12 días de expedido el acto definitivo, esto es, considerando la ficción que la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario, 5 días que le dio de espera para comparecer a recibir la notificación, 1 día para entregarle el aviso y 1 más con el que la perfecciona por este medio” (negrilla fuera de texto). 12 CE-SUJ2-012-18 de 18 de julio de 2018.
La notificación por aviso, conforme al artículo 69 del CPACA, debe perfeccionarse dentro de un término máximo de doce (12) días contados desde la expedición del acto administrativo. Este plazo se estructura así: “5 días para citar al peticionario, 5 días que le dio de espera para comparecer a recibir la notificación, 1 día para entregarle el aviso y 1 más con el que la perfecciona por este medio”. 13 Se contabiliza desde el día siguiente a la expedición del acto, esto es, 9 de octubre de 2019 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 21 se incurrió en mora desde el 18 hasta el 28 de enero de 2020, tal como estableció el a quo.
Así las cosas, es del caso observar los tiempos que se tardaron cada una de las Entidades (Secretaría de Educación y Fiduprevisora) para el cumplimiento de sus funciones, de la siguiente manera: ENTIDAD FECHAS DE GESTIÓN DÍAS DE GESTIÓN TIEMPO LÍMITE INCURRIÓ EN MORA Secretaría de Educación (15 + 10 = 25 días) Desde el 26/09/2019 hasta el 05/12/201914 47 hábiles 25 hábiles SÍ FIDUPREVISORA (45 días) Desde el 06/12/2019 hasta el 29/01/202015 36 hábiles 45 hábiles NO Atendiendo a lo anterior, la Sala advierte que, conforme a lo señalado en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la Secretaría de Educación de Bogotá es responsable de la sanción moratoria de las cesantías del demandante, por cuanto el pago extemporáneo de esta prestación se generó como consecuencia del incumplimiento del plazo previsto para la notificación del reconocimiento de las cesantías y la remisión del acto para el pago.
Por consiguiente, la Fiduprevisora no tuvo responsabilidad en la mora. En consecuencia, no le asiste razón a la Entidad recurrente al sostener que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías del actor debe cubrirse con títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y administrados por la sociedad fiduciaria, pues, como se demostró, la penalidad se generó en el año 2020 por el incumplimiento de los plazos legales por parte de la entidad territorial en la culminación de la actuación administrativa a su cargo. 8.
Conclusiones. La Sala advierte que le asiste razón a Distrito Capital – Secretaría de Educación en el recurso de apelación que promovió contra la sentencia de primera instancia, toda vez que la Entidad territorial es la responsable de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas al demandante, pues como quedó expuesto, este caso se rige por la Ley 1955 de 2019 que regula el reconocimiento y pago de prestaciones de los docentes, entre ellas, las cesantías; normativa que mantuvo la remisión a la norma 14 Fecha en la cual la Secretaría de Educación remitió la información a la Fiduprevisora para pago. 15 Fecha en que los dineros quedaron a disposición del accionante.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 22 general, contenida en Ley 1071 de 2006, aplicable en concordancia con lo preceptuado en el Decreto Nacional 1272 de 201816, subrogatorio la Subsección 2 del Decreto 1075 de 2015 que regula de manera específica el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG.
Así las cosas, la sanción moratoria no es atribuible al Fomag, razón por la cual no debe ser asumida con los títulos de tesorería que expide el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que condenó a Distrito Capital - Secretaría de Educación a pagar la sanción moratoria a favor del demandante por el pago extemporáneo de las cesantías definitivas. 9.
Costas La Sala advierte que la imposición de costas está sujeta a criterios definidos por el legislador. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 188 del CPACA., dispone que procede la condena cuando se acredite que la demanda fue presentada con “manifiesta carencia de fundamento legal”, presupuesto que no se configura en el presente caso, razón por la cual no hay lugar a imponer costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 27 de enero de 2025, por el Juzgado Cuarenta y Seis (46) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que condenó a Distrito Capital – Secretaría de Educación a pagar a favor del señor Freddy Alfonso Moreno, la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías definitivas.
SEGUNDO: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia. 16 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 110013342046-2023-00140-01 Página. 23 TERCERO: En firme esta sentencia, por Secretaría envíese el proceso al a quo, previas las anotaciones de rigor.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.