República de Colombia Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “B” Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto dos mil veinticinco (2025) Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP (EMP) Demandados: Ministerio de Salud, Fondo de Previsión Social del Congreso-Fonprecon, Colpensiones y Otros.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Cuotas partes pensionales Magistrada Ponente: Dra. LINA ÁNGELA MARÍA CIFUENTES CRUZ SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la sentencia de 22 de julio de 2022, proferida por el JUZGADO 42 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones Con fundamento en las razones de hecho y de derecho que expone, solicita: «1) Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0706 del 5 de diciembre de 2019, por la cual se resuelve una objeción de cuotas partes pensionales presentada por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., Radicado No. 0550 de 2019, expedida por FRANCISCO ÁLVARO RAMÍREZ RIVERA, obrando en su condición de DIRECTOR GENERAL del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en asocio con, VILMA LEONOR GARCÍA PABÓN, como Subdirectora de Prestaciones Económicas del mismo Fondo. 2) Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0094 del 02 de marzo de 2020, por la cual se resuelve un recurso de reposición, Radicado 0023 de fecha 20 de enero de 2020, expedida por FRANCISCO ÁLVARO RAMÍREZ RIVERA, obrando en su condición de DIRECTOR GENERAL del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. 3) DECLARAR que la cuota parte pensional a cargo de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., en el caso del señor JORGE ELIÉCER ARANGO PALACIO, Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 2 debe ser cobrada exclusivamente sobre el cálculo de un valor de pensión que incluya únicamente los factores salariales de ley establecidos para estos efectos en el Decreto 1158 de 1994. 4) Que, en consecuencia, se ordene al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, recalcular el valor de la pensión a la que tiene derecho el señor JORGE ELIÉCER ARANGO PALACIO, sobre una base de liquidación en la que no se incluyan conceptos ajenos a los legalmente establecidos en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, a saber, primas de localización, vivienda y salud. 5) Que, sobre la base anterior, se proceda a recalcular el valor de la cuota parte asignada a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., respecto de la pensión de jubilación del señor JORGE ELIÉCER ARANGO PALACIO. 7) Que se declare la prescripción de las cuotas partes causadas por el pensionado Jorge Eliécer Arango Palacio, con anterioridad a la fecha en que FONPRECON notificó a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. la Resolución No. 0094 de 2020, para lo cual se debe considerar el término prescriptivo consagrado en el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006. 6) Que, el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, asuma el mayor valor entre la cuota parte a la que se refieren los actos administrativos demandados y que asignó a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., y, el valor que debió asignársele a la entidad que represento, de conformidad con lo planteado en esta demanda. 7) Que se declare la prescripción de las cuotas partes causadas por el pensionado Jorge Eliécer Arango Palacio, con anterioridad a la fecha en que FONPRECON notificó a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. la Resolución No. 0094 de 2020, para lo cual se debe considerar el término prescriptivo consagrado en el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006. 8) Que a título de restablecimiento y en el evento de que Empresas Públicas de Medellín E.S.P. sea obligada por el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA a cancelarle el valor de las cuotas partes objeto de discusión en el presente trámite, se ordene la devolución de las cifras pagadas con intereses comerciales. 9) Que se reconozcan costas y agencias en derecho, a favor de la entidad que represento. 10) Que se ordene a la demandada a dar cumplimiento a la conciliación o sentencia, en los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo». 1.2.
Hechos El apoderado del demandante los refiere en la demanda y pueden resumirse así: 1.2.1. Mediante Resolución 089 de 10 de marzo de 2017, el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO (FONPRECON), modificó los artículos 4 y 5 de Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 3 la Resolución 1008 de 18 de mayo de 2007 y la Resolución 1147 de 5 de noviembre de 2009, respectivamente, indicando que el mecanismo de financiación de la pensión sería de cuota parte pensional, la cual se distribuyó entre las entidades concurrentes. 1.2.2.
El anterior acto administrativo fue adicionado por la Resolución 0263 de 23 de mayo de 2018, mediante la cual, FONPRECON ordenó remitir copia de la distribución de la cuota parte “para que en el término de 15 días hábiles se pronuncien respecto del valor a su cargo”. 1.2.3. El 6 de junio de 2018 EPM recibió el oficio fechado de 29 mayo de 2018, por medio del cual el FONPRECON remitió consulta sobre el valor de la cuota parte pensional, es decir que solo hasta esa fecha puso en conocimiento el porcentaje y valor de dicha obligación. 1.2.4.
El 7 de junio de 2018 FONPRECON expidió cuenta de cobro a cargo de EPM, recibida el 18 de junio siguiente; mediante oficio de junio 16 de 2018 se devolvió la cuenta de cobro y requirió para que remitiera la resolución definitiva y documentos de consulta y aceptación de la cuota parte asignada a EPM. 1.2.5. El 22 de junio de 2018 fue objetada la cuota parte imputada por valor de $228.599,28 mensuales, como argumentos para hacerlo se tuvo que el tiempo efectivamente trabajado corresponde a 111 días equivalente al 1,4% de la mesada pensional, y el ingreso base de liquidación debe atenerse a las reglas aplicables a los beneficiarios del régimen de transición contenido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 en los términos y condiciones establecidos en la sentencia C-258 de 2013. 1.2.6.
A través de la Resolución 0706 del 5 de diciembre de 2019 proferida por el Director General de ese fondo de previsión, se resolvió la objeción de cuotas pensionales; el artículo primero modificó el porcentaje de la cuota parte pensional asignándole 111 días equivalentes al 1,40% de la prestación y se continuó con la tesis que el valor de la pensión continuaría siendo financiado bajo el mecanismo de cuotas partes pensionales. 1.2.7.
El 13 de enero de 2020, se presentó recurso de reposición contra la resolución anterior, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 094 del 2 de marzo de 2020; acto administrativo notificado el 9 de marzo siguiente. II. DEMANDA 2.1. Normas violadas En el escrito de la demanda se invocan como vulneradas, las siguientes: - Constitución Política: artículos 1, 29, 48, 150 y 152. - Ley 33 de 1985: artículos 1 y 2. - Ley 71 de 1988.
Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 4 - Ley 4ª de 1992. - Ley 100 de 1993: artículos 21 y 36. - Ley 1437 de 2011: artículos 3 y 66. - Decretos 691, 1158 de 1994 y 13 de 2001. 2.2. Concepto de violación El señor apoderado de Empresas Públicas de Medellín formuló el concepto de violación en los siguientes términos: 2.2.1.
Expedición irregular de acto administrativo- violación de la Constitución y la ley. Adujo que FONPRECON impuso la obligación de pagar una cuota parte pensional liquidada sobre una base en la que se tuvieron en cuenta factores salariales ajenos a dicha naturaleza, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1158 de 1994 como lo son las primas de localización, vivienda y salud.
Sumado a ello, sostuvo que al reconocer la pensión de vejez sobre la cual debe concurrir EPM, si bien se tuvo en cuenta el término laborado por el causante, no se consultó la cuota parte pensional a cargo para ese momento, ya que fue financiada con un bono pensional tipo C modalidad 2. Conforme con lo anterior, argumentó que se incluyeron factores no salariales lo que va en contravía de la sentencia C-258 de 2013 respecto de la liquidación de pensiones de congresistas y magistrados de altas cortes. 2.2.2.
Falsa motivación por interpretación errónea de la ley. Argumentó que la demandada aplicó el régimen especial de la Ley 33 de 1985 en su totalidad, incluida la forma de liquidar la prestación con base en el último año de servicios teniendo en cuenta todos los factores salariales. No obstante, tratándose de un servidor público, habría que acudir al artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 dentro del que no se encontraban los conceptos que impactaron significativamente el monto de la pensión como lo son las primas de localización, vivienda y salud. 2.2.3.
Expedición irregular de los actos administrativos demandados por violación del precedente judicial Menciona que la Sentencia C-258 de 2013, cuyos presupuestos menciona, fueron adoptados por la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que refiere que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de salud.
Que cuando se profiere la jurisprudencia de unificación respecto de los factores Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 5 salariales, la discusión sobre el tema en vía administrativa entre FONPRECON y EPM estaba vigente, ya que sólo hasta junio de 2018 EPM fue informada de los actos por los cuales se reconocía y reliquidaba la pensión de jubilación del señor JORGE ARANGO, frente a la cual presentó objeción a la cuota parte asignada, la que se resolvió en Resolución 0706 de diciembre de 2019.
Que no se ve afectado el reconocimiento pensional del causante, por cuanto FONPRECON, de ser el caso, deberá entrar a asumir con su propio patrimonio el mayor valor de la cuota parte que se le asignó a EPM por haber considerado factores no contemplados en el Decreto 1158 de 1994, y no amparados por la jurisprudencia aplicable a la situación administrativa planteada por EPM.
Informó que, en relación con el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, la Sección Quinta del Consejo de Estado en providencia de 11 de junio de 2020 (1882-14), señaló que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. 2.2.4.
Falta de competencia del comité de conciliación de Fonprecon para definir factores a tener en cuenta en la determinación del IBL de la pensión. Señaló que para el año 2009 no existía una línea jurisprudencial así como tampoco el legislador había dispuesto algo diferente a lo reglado en el Decreto 1158 de 1994, por lo que, el comité de conciliación no era competente para aprobar una variación del espectro del Régimen de Transición de la Ley 33 de 1985, apartándose de lo que el Decreto 1158 de 1994 establece sobre los factores que legalmente integran el ingreso base de cotización los cuales, insiste, fueron ampliados tras la interpretación realizada por órgano interno de FONPRECON, incrementando el monto de la pensión del señor Jorge Arango P. 2.2.5.
Violación de los derechos al debido proceso y defensa. Adujo que FONPRECON pretende imponer a EPM la asignación de una cuota parte en una pensión de jubilación que se reconoció hace más de 10 años con base en unos actos administrativos que desconocía la parte demandante. Aunado a ello, menciona que la cuota parte asignada en el año 2018, habiéndose reliquidado la pensión en el mes de noviembre del año 2009, se definió con el último mecanismo adoptado para la financiación. Que en el IBC para liquidar la cuota parte pensional a cargo de la actora no se deben considerar las PRIMAS DE LOCALIZACION, VIVIENDA Y SALUD como constitutivas de la base de cotización a pensiones o factores salariales. 2.2.6.
Violación del principio de publicidad de los actos administrativos, eficacia del acto administrativo pretende supeditarse irregularmente una constancia de Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 6 ejecutoria sin haberse notificado el mismo, a la parte interesada. Indicó que, si bien el 9 de marzo de 2020 se puso en conocimiento de EPM la Resolución 094 de 2 de marzo de 2020, revisado dicho acto administrativo se observó que en la última hoja del mismo se incluye una constancia de ejecutoria de la fecha de expedición de este.
Por lo que, resalta, a pesar de no proceder recurso alguno no puede configurarse la ejecutoria sin ser puesto en conocimiento de los interesados. III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA 3.1. El municipio de Santa Rosa de Osos Alegó que ninguna de las causales de nulidad invocadas resulta imputable a ese Municipio. Que no adelantó actuaciones administrativas que desconocieran los derechos de EPM ya que no expidió los actos administrativos, razón por la que solicitó ser eximida de responsabilidad y desvinculada del proceso. 3.2.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Señaló que el Decreto 1158 de 1994 es la norma pertinente para el cálculo de las cotizaciones al sistema de Seguridad Social pero no para la asignación de cuotas partes pensionales y en este evento no es dable la discusión de la forma en que se calcularon los aportes en salud y en pensión del causante.
En cuanto al régimen aplicable mencionó que corresponde a la Ley 33 de 1985, a partir del cual reconocimiento de la pensión sería el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio, para lo cual se tuvieron en cuenta las decisiones adoptadas en los procesos judiciales entre ellas: Rad 200600030 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 29 de febrero de 2009, Sentencia del 5 de junio de 2008 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca M.P. Dr Luis Rafael Vergara, Sentencia del 9 de marzo de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca M.P. Dr Daniel Palacios, Sentencia del 12 de agosto de 2004 del Tribunal Administrativo del Caquetá M.P. Dr Jorge Alirio Cortés, Sentencia del 20 de enero de 2005 M.P. Patricia Carrillo Gutiérrez.
Frene a las resoluciones que se demandan, indicó que EPM tuvo la oportunidad de objetar la cuota parte asignada, la cual fue modificada en consideración al número de días laborados y solo hasta resolver el recurso de reposición se asignó la cuota parte pensional, lo que indica que se realizará el cobro de cuotas partes pensionales solamente desde marzo de 2020, por lo tanto, no es dable la prescripción pues no existe deuda alguna de marzo de 2020 hacia atrás. 3.3.
La Gobernación de Antioquia. Explicó que concuerda con la demandante en cuanto a la ilegalidad de los actos administrativos, con ocasión de que el Comité de Conciliación de FONPRECON hizo extensiva la inclusión de los factores de la prima de localización y vivienda Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 7 y la prima de salud para la reliquidación pensional, los cuales no tienen amparo jurídico bajo la legislación especial que rige a los empleados públicos, pues no se encuentran contemplados en el Decreto 1158 de 1994, de manera que dicho comité no tiene competencia ni es su superior jerárquico y tampoco cumple funciones de policía pública administrativa para obligar a la demandada al pago de la cuota determinada.
Arguyó que el FONPRECON se extralimitó en el ejercicio de sus funciones y motivó falsamente los actos administrativos al asignarle a otras entidades al reconocimiento de primas extralegales no aplicables en derecho al beneficiario, las cuales no fueron consultadas en debida forma. Informó que el Departamento de Antioquia también objetó el 20 de junio de 2018 la cuota parte pensional asignada, dada la inclusión de los factores que no tienen carácter salarial, así las cosas, coadyuva las pretensiones de la demanda, pues no le asistía al derecho a FONPRECON a reliquidar la prestación económica.
Que en el asunto de la referencia no existe obligación alguna a cargo del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, pues la reclamación judicial se encausa contra otra entidad de derecho público, y precisó que operó el fenómeno jurídico de la prescripción al no haberse hecho efectivo su derecho de cobro de las acreencias a su favor de conformidad con el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006. 3.4.
El Ministerio de Salud y Protección Social argumentó. Explicó que la Ley 715 de 2001 definió lo relativo a los recursos y competencias de La Nación y las entidades territoriales, además puso a cargo de esa cartera ministerial la dirección del sector salud y del sistema general de Seguridad Social en salud en el territorio nacional a través de la formulación de políticas, programas y proyectos de interés nacional para el sector salud coordinando su ejecución seguimiento y evaluación. También mencionó que la Ley 33 de 1985 creó el FONPRECON como un establecimiento público del orden nacional con personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente cuyo objetivo es el reconocimiento y pago de pensiones y cesantías de los congresistas, de los empleados del Congreso y del mismo fondo.
Formuló la excepción mixta de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, pues no puede responder por los actos administrativos que no profirió, además que no tiene la función de reconocer pensiones como quiera que por disposición legal y constitucional no puede asumir funciones asignadas a otras entidades u organismos lo que implicaría una extralimitación en el ejercicio de sus funciones y competencias de conformidad con los artículos 6 y 121 de la Constitución. 3.5.
La Administradora Colombiana de Pensiones. Alegó que la reliquidación de la pensión y la cuota parte no se le consultó a EPM, porque la norma no lo exigía, al paso que ella ha conocido de la reliquidación y la ha reconocido durante más de treinta (30) años en los que se han efectuado Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 8 los recobros correspondientes.
Si tenía reparos frente a la reliquidación debió expresarlo en el primer recobro pensional a través de los mecanismos que contemplaba el Decreto 01 de 1984 y demás normas concordantes. La Administradora Colombiana de Pensiones argumentó que las pretensiones de la demanda no estaban dirigidas contra actos administrativos emitidos por esa entidad, de manera que carece de legitimidad en la causa por pasiva.
Con base en esta argumentación, formuló las excepciones de: “inexistencia del derecho reclamado a cargo de Colpensiones”, “prescripción”, “buena fe”, y “genérica o innominada”. IV. SENTENCIA APELADA El JUZGADO 42 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, mediante sentencia de 22 de julio de 2022, dispuso: «PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, formulada por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, la GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA y el MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS, por lo tanto, desvincúlense a esas entidades del orden nacional y territorial del presente litigio.
SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad parcial del parágrafo del Artículo Primero de la Resolución No. 0706 del 5 de diciembre de 2019, emitida por el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECON, en relación con el monto de la cuota parte pensional establecida a cargo de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN.
TERCERO. DECLARASE la nulidad de la Resolución No. 0094 del 2 de marzo de 2020, por medio de la cual el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – FONPRECON resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No. 0706 del 5 de diciembre de 2019.
CUARTO: CONDÉNASE al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECON a proferir un acto administrativo que determine las cuotas partes sobre las que deben concurrir las Cajas de Previsión, particularmente EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN, a cargo del pago de la mesada pensional referida, siguiendo los parámetros determinados en la parte motiva de esta providencia, promediando los salarios devengados por el pensionado durante el tiempo de servicio en cada una de las entidades concurrentes, valor que deberá́ actualizarse con base al IPC certificado por el DANE hasta el año 1998, por ser el momento a partir del cual se hizo efectiva la pensión.
QUINTO: PÁGUENSE a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. las diferencias que resulten entre el mayor valor asumido por esa entidad y la nueva distribución indicada en la presente providencia. Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 9 Las diferencias que resulten se ajustarán a la siguiente fórmula: R= R.H. ÍNDICE FINAL _________________ ÍNDICE INICIAL En la que el valor presente de R se determina multiplicando el valor histórico (R.H) que es lo cancelado de más por la entidad demandante. según lo expuesto en precedencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se cancelaron las mesadas pensionales, Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
SEXTO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida, por las razones expuestas (…)» Las razones que sirven de fundamento a la anterior decisión son las que se resumen a continuación: Explicó que, en las contestaciones a la demanda presentadas por el Ministerio de Salud, la Administradora Colombiana de Pensiones, la Gobernación de Antioquia y el municipio de Santa Rosa de Osos, de manera implícita o explícita, se formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por lo que, teniendo en cuenta que en el asunto de la referencia es al Fonprecon a quien le corresponde el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo fondo, dichas entidades no tienen relación jurídico material con el objeto de la controversia; razón por la cual se ordenó su desvinculación. Estableció que en el asunto bajo examen los actos administrativos enjuiciados incurrieron en expedición irregular por violación de las normas en que debieron fundarse, toda vez que no podía determinar la cuota parte pensional con la inclusión en el ingreso base de liquidación de factores ajenos a los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, con los que se incrementó notoriamente la prestación ocasionando que las Empresas Públicas de Medellín paguen una cuota parte en una cuantía superior a la que les corresponde legalmente asumir, lo que rompe con el propósito de la institución de la cuota parte de distribuir la carga pensional en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de las entidades concurrentes.
Así las cosas, se ordenó al Fonprecon reliquidar la cuota parte a prorrata del total del tiempo en el que realizó los aportes y la remuneración percibida en esa empresa, teniendo en cuenta el promedio mensual devengado y haciendo Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 10 énfasis en que el mencionado fondo deberá asumir las diferencias resultantes por los factores salariales especiales devengados por el pensionado durante el tiempo que prestó sus servicios en el Congreso de la República.
El valor promedio resultante obtenido sobre la asignación mensual de las vigencias laboradas deberá actualizarse con base en el índice de precios del consumidor certificado por el DANE hasta el mes de marzo de 2020, pues solo hasta allí se hizo efectivo el cobro de la cuota parte pensional. V. RECURSO DE APELACIÓN FONPRECON interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el JUZGADO CUARENTA Y DOS (42) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, en los siguientes términos: Señala que el a quo se extralimitó al resolver un planteamiento jurídico que no fue propuesto, toda vez que lo pretendido por EPM es que se le recalcule la cuota parte pensional asignada con base en la pensión reconocida por Fonprecon al causante, que incluyó factores salariales sobre los que no aportó en la entidad pública territorial, como lo son las primas de vivienda, salud y localización. Y no, que las cuotas partes sean calculadas con base en la Ley 6ª de 1945 sobre valores devengados en dicha entidad.
Menciona que se aplicó el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 en el estudio del cálculo de la distribución de la cuota parte pensional, que señalaba que la cuota parte pensional se calculaba a prorrata del tiempo de servicio en cada entidad y del salario devengado en cada una de ellas, sin tener en cuenta la vigencia de la misma; por lo que considera se vulnera el derecho de defensa del recurrente.
En gracia de discusión alega que la norma en comento fue modificada por el artículo 21 de la Ley de 1947, según el cual la cuota parte pensional se calcula en consideración del tiempo de servicio en cada una de las entidades concurrentes al pago de la mesada pensional. Lo cual, considera, se reafirma en el Decreto 3135 de 1968, según el cual la entidad de previsión obligada a pagar la pensión de jubilación está facultada para repetir contra las demás concurrentes a prorrata del tiempo que el causante hubiere laborado en ellas.
Asimismo, menciona que el artículo 75 Decreto Reglamentario 1848 de 1969 determinó que la entidad a cuyo cargo este el reconocimiento y pago de la pensión tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas en la cantidad proporcional que les corresponda a prorrata del tiempo de servicios en cada una de ellas. Resalta que, en el presente asunto, al causante se le reconoció una asignación pensional conforme lo reglado en la Ley 33 de 1985, que estableció que la misma debía ser el 75% del salario devengado en el último año de servicios.
Por ello, solicitó revocar íntegramente el fallo de primera instancia. Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 11 VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto de 10 de marzo de 2023 se dispuso admitir el recurso de apelación y se prescindió de correr traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión en aplicación de lo previsto en el numeral 5° del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que las pruebas que obran en el expediente son suficientes para proferir sentencia. VII.
CONSIDERACIONES Corresponde en esta instancia resolver el recurso de apelación interpuesto por el FONPRECON, contra la sentencia proferida por el JUZGADO 42 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
7.1. CUESTIÓN PREVIA 7.1.1 En cuanto a la competencia de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer del asunto de la referencia. Se pone de presente que, si bien, en auto de 24 de octubre de 20221, reiterado en auto de 10 de marzo de 20252, la Sala Plena de esta Corporación asignó el conocimiento de asuntos donde se demandan los actos administrativos que determinan una cuota parte pensional a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cierto es que en el asunto bajo examen operó la prorrogabilidad de competencia, de que trata el artículo 16 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 16.
PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará su validez y el proceso se remitirá al juez competente».
(Destaca la Sala) Conforme lo expuesto, (i) la falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso; y (ii) la prorrogabilidad de la competencia 1Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sala Plena, exp. nro. 20220065000, M.P. Juan Carlos Garzón. 2Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sala Plena, exp. nro. 20240081300, M.P. Ana M. Chamorro.
Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 12 implica que el juez, así no sea competente, puede válidamente dictar sentencia. Así las cosas, atendiendo que en el presente asunto no están en discusión los factores subjetivo o funcional de la competencia, que la misma no fue discutida en oportunidad por las partes y que se admitió el recurso de apelación por auto de marzo 10 de 2023, se tiene que operó la prorrogabilidad de la competencia de esta Sala de Decisión, razón por la cual se procederá con el estudio de fondo de los argumentos de apelación dentro del medio de control de la referencia. 7.1.2 De la Caducidad y la suspensión de la Ley 2381 de 2024 En sentencia de abril 24 de 2025 esta Sala aplicó lo preceptuado en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en el marco de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ contra FONPRECON, a fin de estudiar la legalidad de los actos administrativos que determinaron una cuota parte a cargo de la demandante, controversia que guarda similitud con el asunto ventilado en el presente proceso.
No obstante, se debe precisar que mediante Auto 841 de junio 18 de 20253, la Corte Constitucional suspendió la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha norma, salvo lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 12 y el artículo 76.
Razón por la cual, esta Subsección, en cumplimiento de lo decidido por el Alto Tribunal Constitucional, se relevará de aplicar el artículo 86 de dicha ley en virtud de que sus efectos se encuentran suspendidos. En consecuencia, procederá al estudio de fondo de los cargos de apelación. 7.2 Del alcance de la competencia en segunda instancia para conocer del recurso de apelación En virtud del principio de congruencia, cuando la actuación judicial está en cabeza del ad quem por efecto de la interposición del recurso de apelación, el pronunciamiento en segunda instancia debe limitarse a la resolución de los yerros y cargos objeto de censura en que se sirve el apelante para controvertir la decisión adoptada por el a quo4.
No obstante, las razones de impugnación deben guardar correspondencia con los cargos endilgados en la demanda, tal como lo ha precisado el Consejo de Estado a partir de una interpretación armónica de los artículos 247 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo y 328 del Código General del Proceso, así: «Así las cosas, debe recordarse que la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 247 del Código de Procedimiento 3 https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/comunicado-27-junio-17-de-2025. 4C.G.P.
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 13 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia. En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia, por lo cual, si no existen dichas razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes no sólo frente a la sentencia proferida por el a quo, sino también respecto de las pretensiones de la demanda»5.
En esa medida, el análisis de los argumentos de apelación que realice el Tribunal se limitará a lo propuesto por el apelante que, en todo caso, deberán guardar correspondencia con el litigio formulado desde la presentación de la demanda. 7.3 Problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos por el apelante en su recurso, le corresponde a la Sala dirimir los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Se extralimitó el a quo al ordenar a Fonprecon reliquidar las cuotas partes pensionales promediando los salarios devengados por el pensionado durante el tiempo que sirvió en cada una de las entidades concurrentes al pago de la pensión? (ii) ¿Fonprecon podía liquidar la cuota parte a cargo de la EPM teniendo en cuenta factores salariales y aportes efectuados al régimen especial de Congresistas y trabajadores del Congreso? 7.4 Actuaciones surtidas – acervo probatorio Revisado el proceso de la referencia, se tienen como pruebas documentales y hechos probados, los siguientes: 7.4.1.
Mediante la Resolución No. 1008 de mayo 18 de 2007 se reconoció pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985 al señor Jorge Eliécer Arango, partir del 20 de julio del 2006, cuya financiación se dio con bono pensional tipo C, modalidad C, por el tiempo laborado con anterioridad a la fecha de afiliación al Fondo de Previsión del Congreso de la República. 7.4.2.
El 5 de noviembre de 2009, FONPRECON profirió la Resolución 1147 en la que reliquidó la pensión de jubilación al señor Jorge Arango Palacio, como fundamento, entre otros, recurrió al Acta del comité de Conciliación y Defensa Judicial de esa entidad del 26 de mayo 2009, la cual señaló que se aplicaría en su integridad el régimen de transición pensional, de allí que tuvo en cuenta el 5Enero 30 de 2020, Subsección A-Sección Segunda, C.P.: William Hernández, rad. 2016-0069301.
Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 14 salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio por un monto del 75% actualizados anualmente con base en la variación del IPC certificado por el DANE, los cuales fueron, para el caso concreto, sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda y prima de salud, certificados por la pagaduría de la Cámara de Representantes. 7.4.3.
Fonprecon profirió la Resolución 0089 de 10 de marzo 2017, “por la cual se modifica la financiación de una pensión de jubilación”, en la cual resolvió modificar el mecanismo de financiación de la cuota parte establecido en la Resolución 1008 de 18 de mayo de 2007, en los siguientes términos: ENTIDADES CONCURRENTES DÍAS % CUOTA PARTE VALOR AÑO 2006 MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS 4018 50.50% $6.655.883,35 DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 726 9.13% $1.202.630.99 EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN 138 1.73% $228.599,28 COLPENSIONES 1458 18.33% $2.415.201,08 FONPRECON 1616 20,31% $2.676.930,69 7.4.4.
La certificación laboral de empleadores para bono pensional expedida por Empresas Públicas de Medellín, que da cuenta de que el causante laboró para esa empresa entre el 15 de junio de 1987 y el 18 de octubre de 1987 y tuvo 14 días de interrupción laboral. 7.4.5. Certificación expedida en septiembre 6 de 2006 por el Jefe de Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes, que acredita que al señor Jorge Eliécer Arango se le pagaron entre julio de 2005 y julio de 2006 los factores de sueldo básico, gastos de representación, y primas salud y localización y vivienda. 7.4.6.
La Certificación expedida por el Subsecretario General de la Cámara de Representantes en la que se establece que el causante fue representante a la Cámara en el período constitucional del 20 de julio de 2002 al 19 de julio de 2006, lapso durante el cual aportó al FONPRECON como entidad de previsión y que sirvió como base para reliquidar la pensión de jubilación en la Resolución 1147 del 5 de noviembre de 2009. 7.4.7.
La Resolución 0263 de mayo 23 de 2018, por la cual se adicionó el artículo 6º a la Resolución 0089 del 10 de marzo de 2017 y se ordenó remitir copia de ese acto administrativo y de los documentos necesarios para el estudio de la cuota parte pensional al municipio de Santa Rosa de Osos, el Departamento de Antioquia, Empresas Públicas de Medellín y Colpensiones para que se pronunciaran respecto del valor a su cargo en los términos del artículo 2º de la Ley 33 de 1985 como un complemento del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015. 7.4.8.
El oficio de mayo 29 de 2018, por medio del cual el FONPRECON comunicó la resolución que resolvió consultar la cuota parte pensional correspondiente al Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 15 señor Jorge Eliécer Arango a EPM. 7.4.9. El oficio de 22 de junio de 2018, mediante el cual EPM objetó la cuota parte pensional al considerarse que se contabilizaron 138 días laborados, pero debían descontarse el lapso de interrupción laboral para un total de 111 días que corresponden a 1,40% del total de la mesada pensional. 7.4.10.
Mediante la Resolución No. 0706 del 5 de diciembre de 2019, Fonprecon resolvió la objeción de cuotas partes pensionales presentadas por Empresas Públicas de Medellín, en el sentido de modificar el porcentaje de la cuota parte pensional al determinar que a esta empresa le corresponden 111 días equivalentes al 1,40% de la prestación. 7.4.11.
La Resolución 0094 de 2 de marzo de 2020, confirmó la decisión anterior y señaló que los regímenes especiales deben ser aplicados en su integridad en virtud de los principios de favorabilidad, integralidad e individualidad y por tanto se deben incluir la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 7.5 MARCO JURÍDICO 7.5.1 De las cuotas partes pensionales De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional6, la cuota parte pensional es el mecanismo que le permite a la última entidad empleadora, en cuyo cargo se encuentra el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, repartir el costo de la prestación con las demás entidades en las que el beneficiario realizó aportes en su vida laboral.
Esta figura se instituyó mediante el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945, que preceptúa que el monto de la pensión se distribuye en proporción al tiempo servido y al salario devengado en cada entidad. Posteriormente, el artículo 21 de la Ley 72 de 1947 dispuso que la caja pagadora puede repetir contra las demás entidades obligadas a concurrir con el pago de la prestación. El Decreto 2921 de 1948 reglamentó el procedimiento para ejercer el derecho al recobro de las cuotas partes7, mismo que posteriormente se reguló en la Ley 33 de 1985, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 2.
La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los entes deudores, los que dispondrán del término de 15 6 Corte Constitucional, sentencia T-596 de 14 de septiembre de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 7«ARTÍCULO 9.
La Caja a la cual corresponda el pago de una pensión formada por cuotas de diversas entidades, repetirá contra las demás entidades obligadas, formulando las respectivas cuentas de cobro, acompañadas dichas cuentas de la comprobación de haber efectuado los pagos, las que deberán ser canceladas a su presentación». Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 16 días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos (…)».
De la norma en cita se sustrae que la entidad encargada de pagar la mesada pensional puede repetir contra las entidades obligadas a concurrir, para lo cual deberá adelantar un proceso previo de consulta ante cada cuotapartista. Tal lineamiento fue reiterado en el Decreto-Ley 3135 de 1968: “ARTÍCULO 28. La entidad de previsión obligada al pago de la pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ella, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido en ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince días para objetarlo”. sobre el proyecto de resolución de reconocimiento pensional. Por su parte, los artículos 72 y 75 del Decreto 1848 de 1969 señalaron: “Artículo 72º.- Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta.
(…) Artículo 75º.- Efectividad de la pensión. (…) 3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas.
En este caso, se procederá con sujeción al procedimiento señalado al efecto en el Decreto 2921 de 1948 y, si transcurrido el término de quince (15) días del traslado a que se refiere el artículo 3o. del citado decreto la entidad obligada a la cuota pensional no ha contestado, o lo ha hecho oponiéndose sin fundamento legal, se entenderá que acepta el proyecto y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. El expresado término comenzará a correr desde la fecha en que la entidad correspondiente reciba el proyecto de reconocimiento de la pensión.”.
Ahora, si bien, dicha norma fue derogada por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985, se mantuvo el mismo sentido en el artículo 2, que establece: “ARTICULO 2o. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 17 será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de 15 días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales” Más tarde, el artículo 7° de la Ley 71 de 1988 dispuso que los empleados y trabajadores oficiales que acreditaran veinte (20) años de aportes en cualquier tiempo y ante cualquier entidad de previsión social, tendrían derecho a pensión de jubilación al cumplir sesenta (60) años en caso de los hombres o cincuenta y cinco (55) años en el de las mujeres.
Así mismo, se precisó que el Gobierno Nacional determinaría las cuotas partes correspondientes. En cumplimiento de lo anterior, el Decreto 2709 de 1994, en lo referente a las cuotas partes, reglamentó: “Artículo 11. Cuotas partes. Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente.
Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. La cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esta entidad, dividido por el tiempo total de aportación”.
Luego, con la expedición de la Ley 100 de 1993, se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, el cual no excluyó ni derogó la figura de cuotas partes pensionales. Por el contrario, en los artículos 126, 127 y 134 se precisó que esta figura constituye un crédito privilegiado, inembargable, y goza de exención de impuestos, tasas y contribuciones.
De ahí que, mediante el Decreto 2790 de 1994, se reglamentaron aspectos relativos a las cuotas partes pensionales de la siguiente manera: «ARTÍCULO
10. ENTIDAD DE PREVISIÓN PAGADORA. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes.
Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 18 PARÁGRAFO. Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995.
Si las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el evento de liquidación de las mismas, estará a cargo de la entidad que las sustituya en el pago.
ARTÍCULO 11. CUOTAS PARTES. Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente. Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión. La cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esta entidad, dividido por el tiempo total de aportación».
(Subraya la Sala) 7.5.2 Del régimen pensional de los congresistas En ejercicio de la facultad otorgada por los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, el Legislador expidió la Ley 4ª de 1992, en la que señaló al Gobierno Nacional, los objetivos y criterios que debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros del Congreso de la República.
El artículo 17 ibidem, prevé la posibilidad de que el Gobierno establezca un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones para los Senadores y Representantes, que no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que devenguen los Congresistas, en los siguientes términos: “Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores.
Aquellas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, perciba el congresista. Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”.
Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 19 La anterior, fue objeto de control constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, de la cual, se extrae: “(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.
(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse los ingresos que hayan sido efectivamente recibidos por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
(iii) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. (…). Cuarto. - Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.
Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia”.
En virtud de esa facultad, el presidente de la República expidió el Decreto 1359 de 1993, por medio del cual estableció el Régimen Especial de Pensiones, reajustes y sustituciones aplicable a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, ostenten la calidad de Senador o Representante a la Cámara. El artículo 4° ibidem ordenó que para que un Congresista pueda acceder a la aplicación del Régimen Especial, debería “encontrarse afiliado a la Entidad Pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma”, al igual que “haber tomado posesión de su cargo”.
El parágrafo de la mentada disposición instituyó que, también accederán a dicho Régimen Pensional “los Congresistas que al momento de su elección estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación” decretada por cualquier ente del orden nacional o territorial, siempre que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el inciso 2° del artículo 1° de la Ley 19 de 1987.
Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 20 Los artículos 5° y 6° ibidem, relativos al ingreso básico para la liquidación de la pensión y a su porcentaje mínimo, respectivamente, establecen que para liquidar las pensiones al igual que los reajustes y las sustituciones, se tendrá en cuenta el 75% del ingreso mensual promedio que devenguen los Congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación, dentro del cual serán incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren; liquidación que no estará sujeta al límite de cuantía a que prevé el artículo 2º de la Ley 71 de 1988.
Con fundamento en el artículo 49 de la Constitución, se expidió la Ley 100 de 1993, que en su artículo 273, en relación con el régimen aplicable a los servidores públicos, preceptuó que el Gobierno Nacional, en acatamiento a lo dispuesto en los artículos 36 y 11 ibidem, podía incorporar al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, respetando los derechos adquiridos a los servidores públicos, aún a los Congresistas.
En ejercicio de la facultad de incorporación otorgada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 691 de 1994 que en el literal b) del artículo 1° determinó que a partir del 1º de abril de 1994, los servidores públicos del Congreso quedaban vinculados al Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 1359 de 1993 y las normas que lo modifiquen y adicionen.
A su vez, en su artículo 2º se dispuso que tal sistema, para los servidores públicos del orden nacional incorporados en virtud de la norma anterior, comenzaba a regir a partir del 1º de abril de 1994. Por su parte, el Decreto 816 de 2002, en su artículo 11, en lo que concierne a la liquidación de la pensión para Congresistas en Régimen de Transición, insistió en que dicha liquidación, no puede ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que haya percibido el parlamentario. 7.6 ANÁLISIS DE LA SALA De acuerdo con los argumentos presentados por la demandada en su recurso de apelación, la Sala resolverá los problemas jurídicos planteados como sigue: 7.6.1.
Sobre la aplicación de la Ley 6ª de 1945 en la liquidación de la cuota parte pensional impuesta a EPM. FONPRECON sustenta los cargos de apelación a la sentencia de primera instancia, luego de considerar que el a quo adoptó una decisión extrapetita al aplicar una norma cuya vulneración no se alegó por la entidad demandante, en virtud de la cual ordenó la reliquidación de la cuota pensional a cargo de las Cajas de Previsión, particularmente de EPM, promediando los salarios devengados por el causante durante el tiempo de servicio en cada una de ellas.
Resalta que, lo discutido por EPM es que FONPRECON liquidó la cuota parte Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 21 pensional teniendo en cuenta factores salariales propios de un régimen especial que cobijó a los congresistas, sobre los cuales no se realizaron aportes durante el período en que laboró en dicha entidad territorial, específicamente, los relacionados con las primas de vivienda, salud y localización. Puestas en ese estadio las cosas, la Sala analizará si la liquidación de la cuota parte se ajustó a la ley aplicable en lo atinente a la inclusión de factores salariales de conformidad con el régimen especial aplicable.
En primer lugar, se encuentra demostrado que FONPRECON por Resolución 1008 de mayo 18 de 2007 reconoció una pensión de jubilación, efectiva a partir del 20 de julio de 2006, mediante la expedición de un bono pensional tipo C. modalidad 2. Financiación que fue modificada en la Resolución 0089 de marzo 10 de 2017, en la cual se estableció que sería mediante cuota parte pensional, que se ordenó consultar mediante Resolución 0263 de mayo 23 de 2018: Sin embargo, con ocasión de las objeciones presentadas ante la liquidación de la cuota parte, mediante Resolución 0706 de 5 de diciembre de 2019, FONPRECON reliquidó la correspondiente cuota a cargo de EPM, en el sentido de disminuir los días a tener en cuenta para la distribución de la obligación, así: Ahora bien, sobre los cargos dirigidos a atacar la inclusión de factores salariales propios del régimen especial, es menester precisar que las reglas que delimitan la forma en cómo se determinan este tipo de obligaciones, se encuentran en el artículo 2° de la Ley 33 de 1985, a saber, «La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra (…) las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos».
La norma aludida preceptúa que la distribución de la cuota parte pensional entre entidades concurrentes se realiza en proporción al tiempo servido o aportado por el trabajador a cada una de las entidades o cajas de previsión social. De manera que el único elemento a considerar al momento de distribuir el monto que debe pagar cada entidad para financiar el pago de prestaciones pensionales Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 22 es el tiempo servido o cotizado.
La Sección Segunda del Consejo de Estado8 ha prohijado la postura descrita, así: «Con todo, lo cierto es que con ocasión al reconocimiento y pago de pensión de jubilación, en los eventos en que existen cotizaciones efectuadas a varias cajas de previsión social, la Ley previó la distribución del monto de la pensión en proporción al tiempo servido, de manera que, en lo que al tema concierne, le asiste la razón a la entidad recurrente cuando afirma que el artículo 2 de la Ley 33 de 1985 estableció la forma en que debe fijar la cuota parte de cada entidad concurrente en el pago de la pensión, además que la Ley dispuso que los trabajadores cuyos salarios se paguen con cargo a fondos especiales que se formen con el aporte de varias entidades, gozarán de tales prestaciones con recursos del fondo especial.
(…). En lo concerniente a la concurrencia en cuotas partes de los factores salariales que se incluyen en la liquidación de la pensión, se tiene que a partir de la Ley 72 de 1947, y posteriormente conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la legislación se refirió a que las cuotas partes se distribuirían a prorrata del tiempo que el pensionado haya servido o aportado a ello, y no en cuanto a los salarios percibidos por el pensionado como equivocadamente lo estableció el Tribunal de instancia, pues la norma no establece tal situación».
(Resalta la Sala). Decantado lo anterior, se tiene que en el caso bajo examen FONPRECON reconoció una pensión vitalicia de jubilación mediante la Resolución 1008 de 18 de mayo de 2007, reliquidada por la Resolución 1147 de 5 de noviembre de 2009, con ocasión de incluir en el IBL los factores salariales devengados en el último año de prestación del servicio, así: «Que, por lo anterior, para obtener en ingreso base de liquidación se tendrá en cuenta el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, con un monto de 75%, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor […] como lo son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, y prima de salud […] 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «A», sentencia de 13 de mayo de 2021, radicado nro. 15001-23-31-000-2012-00206-01(1459-2016), C. P. Gabriel Valbuena Hernández.
Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 23 Conforme lo anterior, la Sala advierte que el valor de la mesada pensional reliquidada y reajustada ascendió a la suma de $13.179.245,38, cuyo pago se debía distribuir a prorrata del tiempo laborado y cotizado en cada caja de previsión social.
En ese orden, FONPRECON distribuyó las cuotas partes sobre la base de 7.956 días laborados. Así pues, a EPM se le asignó una cuota parte en proporción a 111 días equivalente al 1.40%, porcentajes que se aplicaron a la cuantía de la pensión reajustada y reliquidada, tal y como se puede observar en las Resoluciones 0089 de 10 de marzo de 2017 y 0263 de 23 de mayo de 2018.
En ese sentido, como quiera que al causante le era aplicable lo reglado en la Ley 33 de 1985, por disposición expresa de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que en Sentencia de Unificación de 8 de octubre de 20209, el Consejo de Estado determinó que a los congresistas beneficiarios del régimen de transición les sería reconocida su asignación pensional de conformidad con los artículos 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993, atendiendo las modificaciones del Acto Legislativo 01 de 2005, la Sala concluye que los actos administrativos demandados determinaron la cuota parte a cargo de EPM de conformidad con las normas aplicables, toda vez que distribuyeron la obligación de concurrencia a prorrata del tiempo que el causante laboró y cotizó en cada entidad.
Es de reiterar que el único criterio que se tiene en cuenta a efectos de distribuir las cuotas partes es el tiempo laborado, razón por la cual los argumentos orientados a objetar la inclusión de factores salariales del régimen especial no están llamados a prosperar. Misma suerte que corren los argumentos tendientes a atacar la aplicación de la Ley 6ª de 1945 respecto de los salarios devengados por el causante durante el tiempo de servicio en cada una de las entidades concurrentes, pues como se dilucidó, FONPRECON tuvo como base el promedio de lo devengado en el último año, con la inclusión de los factores salariales sobre los cuales cotizó el causante (gastos de representación, prima de localización y vivienda, y prima de salud) y lo distribuyó entre las demás entidades a prorrata de la totalidad del tiempo laborado en cada una de ellas.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito de Bogotá, y en su lugar negará las 9 Expediente 0815-2015. CE-SUJ2-018- 20 Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 24 pretensiones de la demanda.
Finalmente, por no encontrarse probada su causación (actuación temeraria o de mala fe por parte del extremo procesal vencido en juicio) no se condena en costas, de conformidad con las reglas previstas en el artículo 365 del CGP, en particular los numerales 1°y 8°, aplicables por remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En razón y mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO. – REVOCAR los numerales 2°, 3°, 4° y 5° de la parte resolutiva de la sentencia de 22 de julio de 2022, proferida por el JUZGADO 42 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por medio de los cuales se accedió a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de la referencia. En su lugar, SE DISPONE: «NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia».
SEGUNDO. – NO CONDENAR en costas en esta instancia, por no encontrarlas causadas.
TERCERO. – NOTIFICAR por correo electrónico la presente providencia a las direcciones informadas en el plenario.
CUARTO. – INFORMAR a las partes que los recursos, solicitudes de aclaración o complementación frente a la presente providencia deberán radicarse en la ventanilla virtual https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/.
QUINTO. – En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmada electrónicamente LINA ÁNGELA MARÍA CIFUENTES CRUZ Magistrada Ponente Radicación Nro.: 11001-33-37-042-2020-00282-01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 25 (Ausente en Comisión) CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada Firmada electrónicamente PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Cuarta-Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.