TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION B Bogotá D.C., 27 de febrero de 2025 Magistrado Ponente: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Expediente: 11001334305920230019601 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Demandado: Celmira Martín Lizarazo1 Medio de control de Repetición APELACIÓN SENTENCIA Temas: Requisitos objetivos del medio de control de repetición Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia proferida el 13 de junio de 2024, por el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá, en la que declaró de oficio la excepción de no concurrencia de los presupuestos objetivos del medio de control de repetición y, por consiguiente, negó las pretensiones de la demanda.
La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un juzgado administrativo. El Juzgado 59 Administrativo de Bogotá conoció el proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda, la cual admitió el 13 de julio de 2023. El proceso se recibió en esta Corporación el 24 de septiembre de 2024.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante La presente demanda pretende la declaratoria de responsabilidad de la señora Celmira Martín Lizarazo al haber asumido la entidad la sanción 1 Aunque la radicación en el sistema Samai en primera y segunda instancia registra como demandada a María Ruth Hernández, de la verificación de la demanda y demás piezas procesales se concluye que la demandada es la señora Martín. Expediente: 11001334305920230019601 Demandante: Ministerio de Educación Demandado: Celmira Martín Lizarazo Apelación sentencia 2 moratoria causada a favor de la docente Esperanza Castro Fajardo, así: “PRIMERA: Que se declare civil y patrimonialmente responsable del pago de la indemnización moratoria a la señora CELMIRA MARTIN LIZARAZO, correspondiente al periodo de abril de 2014 exfuncionario público encargado del reconocimiento del pago de las cesantías de los docentes con cargo al FOMAG.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la parte demandada al pago de la suma de VEINTISEIS MILLONES QUINIENTOS VEINTI OCHO MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS ($26.528.786) correspondiente al valor pagado como sanción moratoria por el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías de la docente ESPERANZA CASTRO FAJARDO.” La demanda expone, en síntesis, como hechos que mediante Resolución 6862 de 17 de octubre de 2014, el Jefe de Talento Humano de la Secretaria de Educación de Bogotá, reconoció y ordenó el pago de las cesantías solicitadas a favor de la señora Esperanza.
Sin embargo, este reconocimiento fue extemporáneo por lo que la señora Esperanza adelantó proceso 11001333502320200022000 en contra de la entidad y esta fue condenada al pago de sanción moratoria. 1.2. Posición de la parte demandada Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Afirmó que su conducta no puede ser calificada como gravemente culposa y no fue la generadora de la erogación aludida por la parte actora.
Por esta razón adujo la falta de legitimación en la causa por pasiva y la ausencia de concurrencia de los requisitos legales para la procedencia de la declaratoria de responsabilidad. 1.3. Sentencia de primera instancia El juzgado negó las pretensiones de la demanda por considerar: “(…) se indica que, dentro del proceso 110013335023 2020 00220 00 que cursó ante el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, se emitió sentencia del 16 de abril de 2021; sin embargo, revisado el proceso de la referencia advierte que dicho radicado corresponde a una acción ejecutiva, y las providencias allegadas consiste en el auto que libra mandamiento de pago y la que termina el aludido proceso ejecutivo.
Aunado lo anterior, revisado el archivo a través de las cuales se allega las pruebas documentales, este despacho echa de menos varias de las que son relacionadas en el acápite de pruebas de la demanda. Por lo que, pese a que (…) se referencia que el reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, no se allegó la respectiva sentencia. Por lo anterior, debe concluirse que en los presentes casos no se acreditó la ocurrencia de todos los presupuestos objetivos para declarar la responsabilidad patrimonial de los ex servidores públicos demandados, habida cuenta que no se demostró que la obligación reparatoria a cargo del Expediente: 11001334305920230019601 Demandante: Ministerio de Educación Demandado: Celmira Martín Lizarazo Apelación sentencia 3 Estado devino de una condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
Siendo ello así, resulta nugatorio el examen de los presupuestos subjetivos, ya que no es posible entrar a determinar la configuración del dolo o de la culpa grave, cuando no hay evidencia probatoria de que la obligación indemnizatoria en comento, hubiese sido efectivamente impuesta a la entidad. (…) Por todo lo anterior, el Despacho declarará DE OFICIO la excepción de No concurrencia de los presupuestos objetivos del medio de control de repetición, ello conforme lo establece el artículo 282 del CGP, al disponer: “En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.” 1.4.
Recurso de apelación La parte actora presentó escrito de apelación oportuno en contra de la sentencia de primera instancia, exponiendo: “si bien el MEN no aporta en el caso particular sentencia judicial o acta de conciliación o transacción respecto del valor pagado a título de indemnización, con el reconocimiento que habría hecho con ocasión al proceso ejecutivo promovido por la docente, ESPERANZA CASTRO FAJARDO, tramitado por el Juzgado 23 Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, bajo el radicado No. 2020-00220, en el cual se libró mandamiento de pago de 16 de abril de 2021, con fundamento en el título constituido por la sentencia de segunda proferida por dicho Despacho el 18 de julio de 2018, mediante la cual se condenó a la entidad a pagar la sanción por mora a favor de la docente perjudicada con el pago tardío de la prestación, se dio por terminado un conflicto, dando aplicación justamente al precedente jurisprudencial establecido por el honorable Consejo de Estado, que sobre el particular definió a partir de la sentencia SE-SUJ-SII-012-2018, y que determinó la aplicación de la Ley 1071 de 2006 para el trámite de cesantías de los docentes y el reconocimiento de sanción mora por el pago tardío de dicha prestación (…) El reconocimiento y cancelación del pago de la sanción moratoria por vía administrativa constituye una forma válida de dar por terminado - dicho de modo equivalente- de precaver la configuración de un pleito o de un conflicto jurídico, en virtud de la autorización del artículo 5o de la Ley 1071 de 2006.
Con la conducta desplegada por la entidad, se evitóla perdida de una mayor cantidad de recursos en lo que tiene que ver conuna sanción más cuantiosa y el pago de costas procesales ante el eventual proceso judicial que habría debido afrontar.” 2. CONSIDERACIONES Contenido: 1. Problema jurídico; 2. Régimen aplicable; 3. Análisis del caso; 4.
Costas. 2.1. Problema jurídico De lo acuerdo a los antecedentes expuestos se observa que el problema jurídico consiste en establecer si el medio de control reúne los requisitos Expediente: 11001334305920230019601 Demandante: Ministerio de Educación Demandado: Celmira Martín Lizarazo Apelación sentencia 4 establecidos para acceder a las pretensiones formuladas por el Ministerio de Educación. Para la Sala la respuesta es negativa, conforme las consideraciones que se exponen a continuación. 2.3.
Régimen jurídico aplicable El artículo 90 de la Constitución Política establece: “( ) El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste ( )” Por su parte, el artículo 2 de la Ley 678 de 2001 dispone: “(…) La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. No obstante, en los términos de esta ley, el servidor o ex servidor público o el particular investido de funciones públicas podrá ser llamado en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos fines de la acción de repetición. (…)” Subrayado fuera de texto.
El artículo 142 del Cpaca refleja esta norma y agrega en su inciso tercero: “Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” De acuerdo con lo anterior se ha entendido que la acción de repetición tiene una naturaleza eminentemente resarcitoria, es de carácter público y su finalidad teleológica es la protección del patrimonio y de la moralidad pública, así como la promoción del desarrollo y del ejercicio de la función pública con eficiencia2.
Concordantemente, la doctrina ha indicado que es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ser ejercida en contra del servidor, ex servidor público o particular que cumpla funciones públicas, que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado 2 Responsabilidad Extracontractual del Estado, de Enrique Gil Botero, Sexta Edición, Editorial TEMIS Obras Jurídicas, Bogotá, Colombia, 2013, página 713.
Expediente: 11001334305920230019601 Demandante: Ministerio de Educación Demandado: Celmira Martín Lizarazo Apelación sentencia 5 lugar a una condena de carácter pecuniario en contra del Estado, o a una conciliación judicial o extrajudicial o cualquier otra manera de terminación de un conflicto que conllevará una erogación para el erario3.
Por otra parte, el Consejo de Estado de manera reiterada, ha entendido que son cuatro los elementos esenciales de este medio de control, exponiendo: “(…) La prosperidad de la acción de repetición está condicionada a la demostración de los siguientes requisitos: que cumple funciones públicas; c) la realización efectiva del pago por parte del Estado y d) la cualificación de la conducta del demandado como dolosa o gravemente culposa.
(…)4” Subrayado fuera de texto. Los tres primeros requisitos, por tanto, configuran los elementos objetivos del medio de control, mientras que el último constituye el elemento subjetivo que se encuentra previsto legalmente en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, modificados por la Ley 2195 de 2022. Respecto del requisito objetivo de el pago efectivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria impuesta por condena judicial o asumido en virtud de conciliación. Esta acreditación procede, generalmente, mediante la certificación del pagador prevista en el artículo 142. 2.3.
Análisis del caso El Ministerio de Educación pretende que se declare la responsabilidad de la señora Martín Lizarazo, quien ejerció labores en la secretaría de educación de Bogotá. La actora solicita que se condene a la señora Martín al pago de $26.528.786, por concepto de sanción moratoria causada por el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías de la docente Esperanza Castro Fajardo.
Aunque la parte actora no lo hizo, la demandada aportó documento en el que se certifica que laboró en la Secretaría de Educación de Bogotá, desde el 1º de octubre de 2012 hasta el 30 de septiembre de 2020, al momento de su retiro desempeñaba el cargo de “Jefe de Oficina Código 006 Grado 05, de la Secretaría de Educación. Se aportó con la demanda copia de auto del 16 de abril de 2021 emitido por el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro del proceso 11001333502320200022000, mediante el cual se libró mandamiento ejecutivo adelantado por Esperanza Castro Fajardo en 3 Responsabilidad Patrimonial del Estado y sus Regímenes, de Wilson Ruiz Orejuela, Segunda Edición, ECOE EDICIONES, Bogotá, 2013, página 352. 4 Sentencia de 27 de agosto de 2019, Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 41001-23-31-000-2009-00083-01(45994), Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata.
Expediente: 11001334305920230019601 Demandante: Ministerio de Educación Demandado: Celmira Martín Lizarazo Apelación sentencia 6 contra del ministerio. En este se indicó que el título lo constituía la sentencia de 18 de julio de 2018 proferida en ese proceso. No obstante, el fallo no fue aportado a este expediente. Por esta razón, se observa que el presente medio de control no reúne el primer requisito exigido para su prosperidad, la acreditación de la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal.
En efecto, la mención de la condena en otra providencia resulta insuficiente, porque esta no relaciona los detalles de ese proceso, ni la razón de la condena, de manera que se pueda establecer que se trata de la misma acreencia que da lugar al medio de control de repetición aquí impetrado. La ausencia de este requisito es confirmada por la parte actora en su recurso de apelación cuando afirma: “si bien el MEN no aporta en el caso particular sentencia judicial o acta de conciliación o transacción respecto del valor pagado a título de indemnización, con el reconocimiento que habría hecho con ocasión al proceso ejecutivo promovido por la docente, ESPERANZA CASTRO FAJARDO, tramitado por el Juzgado 23 Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, bajo el radicado No. 2020-00220, en el cual se libró mandamiento de pago de 16 de abril de 2021, con fundamento en el título constituido por la sentencia de segunda proferida por dicho Despacho el 18 de julio de 2018, mediante la cual se condenó a la entidad a pagar la sanción por mora a favor de la docente perjudicada con el pago tardío de la prestación, se dio por terminado un conflicto”.
Negrilla fuera de texto. En palabras de la propia entidad, se trata de una eventual acreencia respecto de la cual habría hecho un reconocimiento indemnizatorio. Por consiguiente, se carece de la certeza necesaria exigida dentro de este medio de control. Además, así se aceptara como prueba de la existencia de la condena en contra de la entidad, el auto de mandamiento ejecutivo mencionado, la entidad no acreditó la realización efectiva del pago por parte del Estado.
Se hecha de menos en el expediente la certificación del pagador exigida en el artículo 142 del Cpaca. Se resalta que la apelación presentada se enfocó en establecer la procedibilidad del medio de control por el reconocimiento de la sanción moratoria “por vía administrativa”, pero nada se dijo sobre la prueba del pago alegado. Si bien fue aportada providencia proferida dentro del proceso 11001333502320200022000 en la cual se aceptó el desistimiento de las pretensiones, esta no resulta prueba suficiente sobre la erogación causada por la entidad, pues adolece de la especificidad necesaria para su reconocimiento.
Expediente: 11001334305920230019601 Demandante: Ministerio de Educación Demandado: Celmira Martín Lizarazo Apelación sentencia 7 En este sentido, la Agencia de Defensa Jurídica del Estado5 resalta la importancia de estos elementos dentro del medio de control que nos ocupa, incluso, para que el Comité de Conciliación de la entidad de visto bueno a la demanda.
Indica la Agencia que, para ello, resulta necesario: Entonces, si el Comité de Conciliación de la entidad no puede autorizar la demanda sin estos requisitos, menos aún puede esta jurisdicción acceder a las pretensiones sin los elementos objetivos de procedibilidad del medio de control. Por ello también se observa que en el plenario no obra el pronunciamiento de dicho Comité respecto de la demanda que nos ocupa.
En síntesis, ante la ausencia de acreditación de los elementos objetivos del medio de control de repetición, el recurso de apelación no enerva ninguno de los supuestos bajo los cuales se profirió la sentencia de primera instancia. En consecuencia, el fallo recurrido será confirmado en su totalidad. 2.4. Condena en costas El inciso primero del artículo 188 del Cpaca, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, dispone que la sentencia dispondrá de la condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público.
Por consiguiente, como quiera que el presente medio de control se ubica en el anterior supuesto, no habrá lugar a condenar en costas de segunda instancia. 5 Guía práctica para el mejor ejercicio de la acción de repetición y de la utilización del llamamiento en garantía con fines de repetición en las entidades públicas. ANDJE. Diciembre 2020.
Expediente: 11001334305920230019601 Demandante: Ministerio de Educación Demandado: Celmira Martín Lizarazo Apelación sentencia 8 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá el 13 de junio de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Notifíquese a las partes la presente providencia por la Secretaría de la sección a los siguientes correos electrónicos: Parte Correo Electrónico Demandante "ministerioeducacionoccidente@gmail.com notificacionesjudiciales@mineducación.gov.co" Demandada "armandorondonr@hotmail.com celmiramartinlizarazo@gmail.com" CUARTO.- En firme esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia. COPÍESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en acta de la fecha) FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrada Magistrado VSBG Constancia: El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.