TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B MAGISTRADO: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Bogotá, 27 de febrero de 2025 Expediente: 110013343058 2020 00283 01 Demandante: IDU Demandado: Consorcio Santa María 2014 Asunto: Sentencia de segunda instancia Ejecutivo Tema: Titulo ejecutivo derivado de contrato- acta liquidación bilateral – probada la excepción de imposibilidad de cumplir la obligación de hacer – Asunto Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación que presentaron las partes en contra de la sentencia del 1º de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado 58 Administrativo del Bogotá que decidió: Primero: Declarar probada la excepción de imposibilidad de pagar una suma de dinero que se encuentra retenida por el demandante de conformidad con la parte motivada de esta providencia. Segundo: Ordenar seguir adelante con la ejecución en los términos establecidos en el mandamiento de pago respecto de las obligaciones de hacer exigible al Consorcio Santa María 2014 en el término de un (1) mes a partir de la notificación de esta decisión. Una vez vencido ese término, las partes deberán informar sobre el cumplimiento de la obligación para los efectos legales correspondientes.
Tercero: Abstenerse de condenar en costas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
ANTECEDENTES 1. Síntesis del caso El IDU y el Consorcio Santa María 2014, suscribieron el contrato de obra No. IDU-1862 para el estudio, diseños y actividades de conservación, adecuación y mantenimiento de la infraestructura vial existente para implementación de bicicarriles Grupo 2. Plazo inicial de 12 meses y valor de $15.673.687.885.
El contrato se prorrogó en 3 ocasiones y se adicionó en su presupuesto, por lo que el plazo de ejecución fue hasta el 29 de diciembre de 2017 (2 años y un mes) y valor $23.273.687.886. Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 2 El 26 de marzo de 2019, se suscribió el acta de liquidación bilateral No. 46 en la que se dejaron dos glosas relacionadas con la obtención del paz y salvo de la secretaria Distrital Movilidad y el cierre del pin por la SDA por la suma de $27.889.612 y $23.276.804, saldos a favor del contratista.
El cumplimiento sería verificado por la interventoría en el documento denominado “verificación del cumplimiento del cierre de glosas” En memorando No. 20203560161223 del 3 de agosto de 2020, se indicó que no se cumplió con las glosas en el plazo previsto, cumplió lo concerniente al PIN de la secretaria de Ambiente; razón por la que está pendiente del cumplimiento de paz y salvo de la SDM tasada en valor de $27.889.612, obligación que no se cumplió. 2.
Lo que se demanda El apoderado del IDU presentó demanda ejecutiva en contra del Consorcio SANTA María 2014 solicitó librar mandamiento de pago en su favor por las siguientes obligaciones: 3. Mandamiento ejecutivo Por auto del 18 de junio de 2021, se libró mandamiento de pago así: Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 3 (…) 4.
Excepciones 4.1. Excepción de Pleito Pendiente. Mencionó que se encontraba en trámite demanda de controversias contractuales No. 2019-00764 en el tribunal administrativo de Cundinamarca – subsección A de la Sección Tercera, hace referencia a las mismas partes en este litigio por el incumplimiento del contrato No. 1862 de 2014. 4.2.
Imposibilidad de cumplimiento de la obligación de hacer de obtener el paz y salvo de la Secretaria Distrital de Movilidad. Señaló que es imposible el cumplimiento material de la obligación toda vez que el IDU impide la expedición al no aceptar la trazabilidad de los documentos relacionados con la ejecución de las obras y los rechaza sin ningún fundamento. 4.3.
Imposibilidad de pagar una suma de dinero que se encuentra retenida por el demandante. Manifestó que la suma de dinero que pretende que se pague por el consorcio esta retenida por el IDU según el memorando No. 20203560161223 del 3 de agosto de 2020 en la que se indicó que la suma de $27.889.612, dinero que no se encuentra en su patrimonio y por ello resulta imposible dicho pago. 4.4.
No cobro de intereses. Por lo anterior refirió que no es procedente el pago de intereses, pues el dinero está retenido por el IDU, pues no fue pagado por el IDU al contratista. 5. Sentencia apelada El Juzgado 58 Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de imposibilidad de pagar una suma de dinero retenida por el demandante, ya que se trata de una obligación que está a cargo de la entidad condicionada al cumplimiento del consorcio, por lo que no es una obligación, clara, expresa y exigible.
Señaló que en el acta de liquidación bilateral no se presentaron observaciones y la demandante no pudo haber acudido al artículo 428 del CGP en lo que respecta a la ejecución por perjuicios lo cual no ocurrió. Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 4 Precisó que de los documentos y del memorando del IDU la obligación pendiente a cargo del demandado se concreta en la obligación relativa a los paz y salvos que debía obtener ante la Secretaría de Distrital de Movilidad, pues el valor de $27.889.612 en realidad es un saldo a favor del ejecutado pendiente de pago que las partes acordaron prolongar hasta el momento en que se obtengan los paz y salvos.
Ordenó seguir adelante con la obligación de hacer, exigible al consorcio Santa María 2014, para que en el término de 1 mes siguiente a la notificación de la sentencia entregue el paz y salvo faltante no hubo condena en costas. 6. Recurso de apelación En desarrollo de la audiencia inicial con fallo realizada el 1 de noviembre de 2022, las partes argumentaron lo siguiente: 6.1.
Demandante. Argumentó que la sentencia es ilusoria porque la obtención de los paz y salvos es imposible, lo que impide cumplir con la obligación de hacer dentro del proceso ejecutivo. Mencionó que, según el artículo 429 del Código General del Proceso, se puede solicitar una obligación alternativa en caso de que la principal no pueda cumplirse.
En este caso, propone la afectación de los $27.889.612, de pesos con intereses como alternativa. El objetivo del proceso ejecutivo es ejecutar una obligación clara, expresa y exigible, si la obligación principal no puede cumplirse, la sentencia no cumpliría con esta finalidad. Que continuar con el proceso ejecutivo sin una solución viable aumentaría los costos y cargas para ambas partes 6.2.
Demandada. Reiteró la imposibilidad de obtener los paz y salvos lo cual fue documentada en la contestación y en el interrogatorio de parte. Mencionó que el acta de terminación bilateral y el compromiso en la glosa 11 estableció un plazo de seis meses para la entrega de los paz y salvo. Sin embargo, la entrega no se realizó debido a factores externos, no atribuibles al consorcio.
Señaló que la interventoría autorizó la entrega de los paz y salvos, pero el consorcio no pudo cumplir debido a circunstancias fuera de su control. La responsabilidad de la no entrega de los paz y salvos no recae en el consorcio, ya que se trata de un factor externo ocurrido en 2014. Refuerza que la imposibilidad material de obtener los paz y salvos afecta la ejecución de la sentencia y, por lo tanto, la finalidad del proceso ejecutivo. 7.
Trámite en esta instancia.- Por reparto del 8 de febrero de 2024, se asignó el conocimiento al despacho de la magistrada Amparo Navarro y con auto del 21 de marzo de 2024, remitió el proceso a esta sección (índice No. 04 SAMAI).- El 9 de mayo de 2024, se asignó el conocimiento a este despacho y en auto del 14 de junio de 2024 se admitió el recurso (índice No. 09 y 11 SAMAI).
Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 5.- Con auto del 30 de enero de 2025, se admitió el recurso (índice No. 4). CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir el asunto de conformidad con el artículo 153 del CPACA. Se acuerdo con el artículo 328 del CGP la competencia de la Sala se circunscribe a la revisión de la materia del recurso y al estudio de los presupuestos procesales. 2.
Caducidad En este caso, no operó la caducidad del proceso ejecutivo conforme a las reglas prevista por el literal k) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA norma que establece que: Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida;
La Sala aclara que el término de caducidad de la acción ejecutiva se contabilizará desde el momento en que cobró ejecutoria el acta de liquidación bilateral del contrato (contrato de obra No. 1862 de 2014) No. 46 del 26 de marzo de 2019, y la demanda se presentó el 16 de diciembre de 2020. Así las cosas, se concluye que la demanda ejecutiva fue presentada dentro del término de caducidad de 5 años previsto en el literal k) del artículo 164 del CPACA. 3.
Problema jurídico Conforme a los argumentos expuestos en el recurso de apelación la Sala deberá determinar si se debe ordenar seguir adelante la ejecución conforme a la obligación de hacer contenida en el título ejecutivo complejo. Tesis de la Sala Para la Sala se debe revocar la sentencia de primera instancia, en virtud de que se demostró las excepciones propuestas por el demandado respecto del título ejecutivo conformado por el contrato de obra No. 1862 de 2014, y la liquidación bilateral. 4.
Caso concreto El 18 de junio de 2021, el Juzgado 58 Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago en contra del Consorcio Santa maría 2014, por la obligación de hacer consistente en que se obtenga el paz y salvo por la Secretaría Distrital de Movilidad conforme a lo establecido en el acta de liquidación No, 046 de 26 de marzo de 2019 y además dispuso que en caso de no cumplir la obligación de hacer se libró mandamiento de pago contra el consorcio Santa María 2014 y en favor del IDU por la suma de $27.889.612 más los intereses causados desde el 26 de septiembre de 2019 Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 6 y hasta el pago total.
Luego profirió sentencia en la que el juzgado declaró probada la excepción de imposibilidad de pagar unas sumas de dinero y ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos establecidos en el mandamiento de pago respecto de las obligaciones de hacer exigible al Consorcio Santa María 2014 en el término de un (1) mes. Ahora bien, en el recurso de apelación el apoderado de la parte demandante señaló que la orden de seguir adelante con la ejecución era imposible de cumplir conforme a las manifestaciones de las partes, es decir, de entregar el paz y salvo pendiente por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad, por lo que debía era ordenar la ejecución por la suma de $27.889.612.
Por su parte el apoderado del consorcio demandado alegó también la imposibilidad de la entrega de los paz y salvos y esta situación se dio por factores externos al consorcio. En este orden de ideas, el demandante IDU presentó como título ejecutivo la liquidación bilateral No. 046 del 26 de marzo de 2017, y en la que se indicó como acta de recibo final de obra el 29 de diciembre de 2017 y se indicó: (…) (…) Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 7 (…) (…) Obra memoranda No. 20203560161223 del 3 de agosto de 2020 en el que el director Técnico de Gestión Judicial le informa al director técnico de mantenimiento En la excepción de imposibilidad del cumplimiento de la obligación de hacer se indicó que los paz y salvo de la Secretaria Distrital de Movilidad ha sido el mismo IDU el que ha impedido la expedición ya que no aceptó la trazabilidad de los documentos relacionados con la ejecución de las obras realizadas y los rechaza sin fundamento legal, entonces el paz y salvo lo debe expedir la secretaria distrital quien no los entrega porque la otra institución de la misma administración distrital lo impide, por lo que allegó cuadro de la trazabilidad de las radicaciones del SDM y de la respuestas por parte de la interventoría en la que se puede observar: Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 8 Resulta pertinente indicar que el Consejo de Estado ha reiterado que “el proceso ejecutivo es el medio procesal para que el acreedor, de modo coercitivo, haga efectiva una obligación o un derecho del que es titular ante un deudor que se rehúsa a su cumplimiento.
Es decir, «es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que conste en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada». En él no se busca el reconocimiento de un derecho subjetivo, dado que ya fue reconocido en un documento (título ejecutivo) que proviene del adeudado o fue emitido en el proceso declarativo correspondiente.
El título ejecutivo contiene la obligación a cargo de aquel, es el que hace posible la ejecución judicial y, por tanto, es el requisito procesal indispensable para que pueda adelantarse el proceso. Y es así, porque es la prueba de la existencia de la obligación debida o del derecho y de quién es el llamado a cumplirla y en qué términos. […]”.1 1 La norma consagra los requisitos del título ejecutivo: formales y sustanciales.
Los primeros hacen alusión a la prueba de la existencia de la obligación y exigen que el título ejecutivo sea auténtico y que provenga del deudor, su causante o de una providencia judicial. La autenticidad se refiere a la plena identificación del creador del documento para que no haya duda del deudor y el juez tenga certeza de quién lo suscribió. Los segundos exigen que en el título ejecutivo se refleje en favor del ejecutante una obligación clara, expresa y exigible.
Es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o de una interpretación; clara si sus elementos aparecen inequívocamente señalados y no hay duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación, esto es, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y, exigible si la ejecución no depende del cumplimiento de un plazo o condición o siempre que estos se hubiesen cumplido. […] Una Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 9 (subraya fuera del texto original) Al respecto, los argumentos de los apelantes tienen vocación de prosperar toda vez que el proceso ejecutivo tal y como lo afirmaron las partes la obligación de hacer es imposible de cumplir, además para la Sala este documento el paz y salvo se encuentra en cabeza de cumplimiento de una entidad distrital diferente a quienes suscribieron el contrato, y pese a que era una obligación, se evidencia que la misma dependía de otra entidad, la Secretaria Distrital de Movilidad.
Es decir, en el acta de liquidación bilateral si se estableció la obligación de la entrega del paz y salvo de la SDM en un plazo determinado a fin de que le fuera pagado al contratista, en este caso al Consorcio Santa María 2014 la suma de $27.889.612, por lo que en caso de no cumplirse, la suma no sería pagada. Para la Sala, con el documento de la trazabilidad de las gestiones realizadas en la SDM allegado en Excel con las excepciones de la demanda, en los que se evidencia las gestiones que se realizó en cada tramo ejecutado respecto de los trámites ante la SDM y de la respuesta que brindó la interventoría a cada una de ellas y de la información que se le brindaba al IDU al respecto.
Significa que el fin del proceso ejecutivo es que se ordene la ejecución de la deuda, por lo que no está en discusión si existe o no la obligación o si el deudor está en la obligación de pagar, en razón a que el estudio del juez se limita a la ejecución de la deuda con base en el título ejecutivo que contiene la deuda reclamada bajo las formalidades previstas en el artículo 422 del CGP.
Lo que se puede observar, es que el IDU efectuó una retención formal de una suma de dinero bajo una condición que creó el IDU lo cierto es el IDU no pagó la suma adeudada, porque no se entregó un paz y salvo de la SDM, por lo que este documento es un requerimiento formal. Cuestión diferente hubiera ocurrido si el dinero se hubiera pagado al contratista, caso en el cual había sido procedente librar el mandamiento de pago conforme lo solicitó en la pretensión segunda de la demanda ejecutiva el IDU.
La fuente del título ejecutivo está en el contrato, y es la liquidación bilateral que es la fuente de la obligación que contiene un título ejecutivo complejo y guarda coherencia de voluntad, contractual y numérica, que en este caso se demostró la excepción de imposibilidad de cumplimiento de la obligación de hacer, tal y como es manifestado por las mismas partes en su recurso de apelación. La Sala reitera que el título ejecutivo no es exigible, por lo que los vez el juez verifica que el documento cumple con los requisitos enunciados debe emitir la orden de pago en contra de la parte ejecutada. […] De acuerdo con lo expuesto, el título ejecutivo es el documento necesario para que pueda incoarse y darse trámite al proceso ejecutivo.
Además, conforme lo dispone el artículo 422 del CGP i) es la prueba de la existencia de la obligación, la cual debe ser expresa, clara y exigible; y ii) señala con certeza el obligado a cumplirla, por lo que constituye plena prueba contra el adeudado, por provenir de él o de su causante o de cualquiera de las providencias enunciadas en dicha norma. […] [L]a Ley 1437 de 2011 en el artículo 297 indicó que constituyen títulos (…) iii) los contratos estatales y los documentos de sus garantías, los actos administrativos en los que conste su incumplimiento o el acta de liquidación; y iii) los actos administrativos que reconozcan un derecho o la existencia de una obligación. Sentencia del 1 de julio de 2021.
Sección Segunda y radicado No. 25000-23-42-000-2016- 05593-01 Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 10 argumentos de solicitud de pago de una suma de dinero que no fue pagada por el IDU al contratista, toda vez que depende del cumplimiento de una aprobación por parte de la SDM, en otras palabras, la obligación que pretende su cumplimiento no es exigible en el proceso ejecutivo pues es imposible el cumplimiento de la obligación de hacer y del pago de una suma de dinero que fue retenida por el IDU.
En este orden de ideas los argumentos relacionados en el recurso de apelación son válidos ya que al no ser exigible la obligación de hacer tampoco lo es el pago de la suma de dinero de $27.889.612, la cual no ingresó en el patrimonio del demandado por lo que tampoco salió de los recursos del IDU. Precisa la Sala que el recurso de apelación según el CGP 323 inciso 2 del numeral 3º el efecto en que se concede el recurso de apelación es el devolutivo.
Por lo tanto, se concluye que la sentencia se debe revocar, y declarar probadas las excepciones propuestas por el demandado. COSTAS De conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Por lo tanto, la Sala condenará en costas así: Costas de primera instancia: se fija como agencias en derecho a favor de la parte demandada, conforme a lo previsto en el Acuerdo No. PSAA16- 10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, la suma de dos (2) salarios mínimo legales mensuales vigente a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. Costas de segunda instancia: se fija como agencias en derecho a favor de la parte demandada, conforme a lo previsto Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
RESUELVE
Expediente: 11001-3343058 2020 00283 00 Demandante: IDU Demandado Consorcio Santa María 2014 Sentencia de segunda instancia 11 PRIMERO. REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 1 de noviembre de 2022, por el Juzgado 58 Administrativo de Bogotá, por lo expresado.
SEGUNDO. Declarar probada la excepción de imposibilidad de cumplimiento de la obligación de hacer de obtener el paz y salvo de la Secretaria Distrital de Movilidad.
TERCERO: Condenar en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante. Se fija como agencias en derecho de primera y segunda instancia la suma equivalente a 3 SMLMV a la fecha de ejecutoria de la presente sentencia a favor de la parte demandada.
CUARTO: Por secretaria de la Sección Tercera NOTIFICAR esta decisión a los siguientes canales: Demandante(s) fernando.zuniga@idu.gov.co; notificacionesjudiciales@idu.gov.co. Demandado gmartinezcarballo@yahoo.es Ministerio Público miescalante@procuraduria.gov.co QUINTO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
La Secretaría del Juzgado de origen deberá liquidar los gastos del proceso y entregarlos a la parte ejecutante, en caso de que no sean reclamados dentro de los dos años siguientes a la liquidación de estos, se declarará la prescripción de los gastos del proceso a favor del Consejo Superior de la Judicatura o de la entidad que haga sus veces.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado CLARA CECILIA SUAREZ VARGAS Magistrada El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021. df