TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: Doctora AMPARO NAVARRO LÓPEZ EXPEDIENTE: 11001-33-37-039-2022-00270-01 DEMANDANTE: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria en Liquidación DEMANDADO: FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES – FONCEP MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: COBRO COACTIVO CUOTAS PARTES PENSIONALES S E N T E N C I A Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de enero de 20241, dictada por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA La demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presenta como pretensiones las siguientes2: «2.1.1. Se declare nulo el Oficio EE-02544-202204218SIGEF ID: 452323 del 08 de marzo de 2022, donde se resolvió despachar desfavorablemente la solicitud de declaratoria de prescripción de la acción de cobro y pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo del proceso de cobro coactivo No. C.P.-061/2012. 2.1.2.
Como restablecimiento del derecho se ordene al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES – FONCEP, declare la PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO DE COBRO y la PÉRDIDA DE EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO No. 055/2012. 1 Índice 23 del aplicativo SAMAI del expediente electrónico de primera instancia. 2Anexo 03, índice 07 del aplicativo SAMAI del expediente de primera instancia. 2 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP 2.1.3.
Como restablecimiento del derecho se ordene al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES – FONCEP, el pago de las costas y agencias en derecho que se causen debido a la presentación de la demanda.» Como normas violadas, considera vulnerados los artículos 29, 209, 228 y 229 de la Constitución Política; 3, 5, 7, 9, 37, 77, 80 y 99 de la Ley 1437 de 2011; 826, 828 y 834 del Estatuto Tributario; 2, 3 y 4 del Decreto 2921 de 1948;
Decreto 3135 de 1968; 75-3 del Decreto 1848 de 1969; Ley 33 de 1985 y el Otrosí 10 del Contrato de Fiducia Mercantil 3-1-0217 de 2006. Como concepto de violación, la parte actora expone, en síntesis, lo siguiente: Desconocimiento del derecho del debido proceso, audiencia o defensa (art. 29, 209, 228 y 229 de la Constitución) Comienza por señalar que la entidad demandada, frente al oficio demandado, no valoró ni tuvo en cuenta los argumentos expuestos en el escrito presentado por FIDUPREVISORA como vocera del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria en Liquidación, lo cual vulnera el debido proceso.
De la jurisdicción coactiva Hace referencia a las sentencias C-666 de 2000 emitida por la Corte Constitucional y la del 08 de noviembre de 2001 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Ricardo Hoyos Duque, y concluye que la finalidad de la jurisdicción coactiva no es otra que la de recaudar de forma ágil los dineros que se adeudan a la administración pública.
La posición en la que se encuentra la administración se encuentra limitada por la ley a fin de evitar arbitrariedades que afectan al administrado. Adicionalmente, argumenta que en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario, se encuentra previsto la posibilidad de solicitar la prescripción de la acción de cobro, es decir, la ley contempla la posibilidad de que se aplique una sanción a la administración por no ejercer la facultad de cobro, y de esta manera para obtener oportunamente las deudas a su favor.
De la facultad de las entidades públicas dentro de un proceso de cobro coactivo Señala que la jurisdicción coactiva es competencia exclusiva de las entidades públicas, conforme lo prevé el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, y las normas del Estatuto Tributario son aplicables al proceso de cobro coactivo por remisión expresa del artículo 100-3 de la Ley 1437 de 2011. 3 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP De la prescripción de la acción de cobro y su configuración Afirma que la figura jurídica de la prescripción prevé un tiempo exacto para que se tomen las acciones necesarias hacia la obtención efectiva del reconocimiento de derechos, tiempo que una vez superado extingue las obligaciones, en virtud de lo previsto en el artículo 1625 del Código Civil.
Sostiene que para que se presente el fenómeno de la prescripción dentro del proceso de cobro coactivo, se deben cumplir los siguientes postulados: • La existencia de un acto administrativo debidamente ejecutoriado, en el que conste una obligación sin que la administración haya efectuado durante los cinco (5) años siguientes a la notificación del mandamiento de pago, gestiones de cobro. • Cuando a pesar de las correspondientes gestiones de cobro, y vencidos los 5 años desde la notificación del mandamiento de pago, no se haya logrado el cumplimiento del pago de la obligación, y • Que el término no se encuentre suspendido.
Del mismo modo, destaca que la administración tiene la obligación de decretar la prescripción de oficio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario. En caso de no realizarse, asegura que FONCEP o el funcionario ejecutor incurrirían en un evidente incumplimiento de la ley. De acuerdo con lo anterior, asegura que los presupuestos para que opere la prescripción antes expuestos, se cumplen en el presente asunto, toda vez que FONCEP a pesar de haber notificado personalmente el mandamiento de pago el 26 de junio de 2012, a la fecha han transcurrido más de ocho (8) años sin obtener el pago efectivo de la obligación. De la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo y su configuración Manifiesta que de acuerdo con el artículo 91 del CPACA, la fuerza de ejecutoria de los actos administrativos se pierde cuando: • Se suspenden los efectos provisionalmente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. • Desaparecen los fundamentos de hecho y de derecho. • Al cabo de 5 años de su firmeza, la autoridad no realiza actos que le corresponden para ejecutarlos. • Se cumple la condición resolutoria, y • Pierden vigencia. 4 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP Reitera que FONCEP al no poder hacer efectivo el mandamiento de pago por haber transcurridos más de ocho (8) años excedió el término de cinco (5) años con el que cuenta la administración para ejecutar el acto en el que manifestó su voluntad, por tanto, se configura la pérdida de fuerza de ejecutoria.
Del mismo modo, asegura que transcurridos los cinco (5) años, FONCEP perdió la competencia, en consecuencia, no le es dable pretender ejecutar un acto proferido en el 2012 en el año 2021, configurándose además una extralimitación en sus funciones II. SÍNTESIS DE LA CONTESTACIÓN El FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES – FONCEP dio contestación a la presente demanda, oponiéndose a las pretensiones de la misma, de la siguiente manera: Señala que para el cobro de las cuotas partes pensionales se aplica el procedimiento de cobro coactivo, y por ende, las disposiciones establecidas en el Estatuto Tributario en sus artículos 823 y siguientes; como las normas especiales establecidas en la Ley 1066 de 2006, y las complementarias consagradas en el CPACA.
Destaca que existe una legalidad en el procedimiento realizado por FONCEP, pues actuó conforme a la Ley 1066 de 2006 y el Estatuto Tributario, ejerciendo su facultad de jurisdicción coactiva para recuperar los recursos públicos. Asegura que le corresponde a la UGPP(sic) el pago de las cuotas partes adeudadas en el mandamiento de pago, Resolución CC-000923 del 14 de diciembre de 2022, por ser ésta la entidad sucesora de CAJANAL EICE, conforme los Decretos 2196 de 2009, 4269 de 2011 y 1222 de 2013.
Por tanto, es esa entidad la responsable de las cuotas partes pensionales reconocidas por dicha entidad. En cuanto a la falta del título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales, indica que el título ejecutivo se encuentra conformado por las resoluciones de reconocimiento de las pensiones; liquidaciones de deuda, certificaciones de pago de las mesadas pensionales; los certificados de deuda por concepto de cuotas partes pensiones y; los oficios de aceptación de las cuotas partes pensionales.
En consecuencia, los documentos antes mencionados constituyen un título ejecutivo complejo, válido y exigible. Señala que la UGPP(sic) en el término de notificación y para presentar las excepciones correspondientes, tenía a su disposición los documentos mencionados anteriormente. Tratándose del cobro de cuotas partes pensionales, insiste en que el mandamiento de pago lo constituye un título ejecutivo complejo, integrado por varios actos administrativos que contienen una obligación clara, expresa y exigible. 5 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP Presenta un listado detallado de 13 pensionados respecto de los cuales se generaron las cuotas partes objeto de cobro, donde relaciona las resoluciones de reconocimiento pensional; los oficios de aceptación de la cuota parte pensional; las liquidaciones de deuda y; los certificados laborales.
Con relación a la prescripción, afirma que, si la cuota parte pensional se causó con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, el término de prescripción se deberá establecer con la normatividad vigente en el tiempo que se hizo exigible la obligación, sin perjuicio de la interrupción que pueda causarse de acuerdo con el artículo 818 del Estatuto Tributario.
Asimismo, destaca que las obligaciones se hicieron exigibles entre marzo y agosto de 2022. El mandamiento de pago fue notificado el 15 de diciembre de 2022. Por tanto, se interrumpió oportunamente el término de prescripción, conforme lo prevé el artículo 818 del Estatuto Tributario. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Con la sentencia del 18 de enero de 2024, emitida por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá, se resolvió: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, según la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas y agencias en derecho. (…).» En la referida providencia se planteó como problema jurídico, el siguiente: «Si la obligación que se pretende cobrar en el proceso de cobro se encuentra prescrita.» Tal decisión se fundamentó bajo las siguientes consideraciones: Para entrar resolver el problema jurídico planteado, inicia por realizar unas precisiones previas relativas a que en el presente proceso se discute la prescripción de la acción dentro del proceso de cobro coactivo CC-055 del 25 de abril de 2016, por haber transcurrido más de cinco (5) años, y como cargo subsidiario, la perdida de fuerza de ejecutoria de los actos demandados.
Asimismo, aclara que como no se presentó cargo alguno relacionado con la validez o la falta de título ejecutivo que dio lugar al cobro coactivo, solamente se referiría a las actuaciones del proceso de cobro coactivo CC-055 del 25 de abril de 2016, 6 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP donde FONCEP emitió la cuenta de cobro 003538M por concepto de cuota parte pensional en la que se detalla el porcentaje de la concurrencia, valor de la mesada y los pensionados, por valor de $18.070.374.
Luego de precisar cada una de las actuaciones surtidas en sede administrativa del proceso de cobro coactivo, indica que a la demandante se le otorgó la oportunidad de actuar en el curso del proceso de cobro coactivo CP 055 de 2012, como en efecto lo hizo, al proponer la excepción de prescripción de cobro y falta de título ejecutivo. Sin embargo, consideró que la parte demandante debió encaminar su accionar en presentar en sede administrativa o judicial los recursos o acciones necesarias para tutelar sus derechos.
Aunado a lo anterior, asegura que FIDUPREVISORA tuvo la oportunidad para demandar el acto administrativo que rechazó el recurso de reconsideración. No obstante, la actora obvió tal obligación y dejó prosperar la caducidad del medio de control sobre esos actos administrativos. Del mismo modo, puntualiza que la actuación que puso fin al proceso de cobro coactivo, también podía ser objeto de control jurisdiccional, pero la demandante no lo demandó. Sólo lo hizo con el oficio con radico EE-02544-202204218 SIGEF ID: 452323 del 08 de marzo de 2022, por medio del cual, FONCEP resolvió la solicitud de prescripción del proceso de cobro coactivo.
Por lo anterior, consideró el a quo que el demandante con esta actuación, lo que pretendía era revivir los términos procesales para acudir a instancias judiciales. Por consiguiente, determinó que el proceso se terminó mediante Resolución CC- 000521 del 09 de agosto de 2022, acto notificado el 11 de agosto del mismo año. Al radicarse la demanda iniciada contra el oficio el 24 de agosto de 2022, el proceso de cobro coactivo ya se encontraba finalizado por pago total de la obligación, comoquiera que se satisfizo la deuda.
Bajo esa premisa, indicó que no había lugar a declarar la prescripción de la acción de cobro, como quiera que el proceso de cobro coactivo ya había finalizado por pago total de la obligación, tal como lo reconoció FONCEP mediante la Resolución CC-000521 del 09 de agosto de 2022. Posteriormente hace referencia a los artículos 1527 y 1528 del Código Civil, y concluye que, la obligación, entre sus múltiples clasificaciones, se encuentran aquellas obligaciones civiles extintas por prescripción, como en el caso bajo análisis.
Sin embargo, aunque dichas obligaciones no den derecho a solicitar el cumplimiento de la obligación, una vez cumplidas autorizan al acreedor a retener lo pagado. Así, al considerar que FIDUPREVISORA dio cumplimiento a la obligación, dichas sumas podrán ser retenidas por FONCEP. 7 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP Del mismo modo, precisó que en materia de cobro coactivo de cuotas partes pensionales, el artículo 819 del Estatuto Tributario, establece que «lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición (…).».
Quiere decir, que el deudor carece de acción o medio de control alguno para obtener el reintegro de las sumas pagadas, más aún cuando por propia voluntad FIDUPREVISORA extinguió la obligación reconociendo con ello la existencia de esta que aun así estima prescrita. Por consiguiente, determinó que operó la sustracción de materia, al comprobarse que el cobro coactivo iniciado perdió su fin.
Finalmente, con relación a la pérdida de fuerza de ejecutoria, señala que esta figura jurídica opera ipso iure, es decir, que no requiere de declaración por parte del juez. Sin embargo, comoquiera que el proceso de cobro coactivo ya finalizó, el analizar tal figura en esa instancia no tendría sentido alguno. Máxime cuando lo que evidenció en el proceso es que la demandante dejó vencer las oportunidades que le fueron concedidas para demandar los actos en sede judicial y atacar tal irregularidad, antes de que se logrará el cobro efectivo de la deuda.
Conforme lo anterior, reiteró que «por sustracción de materia no puede analizar la pérdida de fuerza de ejecutoria de los actos de un procedimiento de cobro coactivo legalmente concluido por pago total de la obligación, pues, en estricto sentido no hay actuación alguna de realizar para la Administración y que fuere omitida.» III. SÍNTESIS DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora presentó recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia3, en los siguientes términos: Argumenta que no se pretende revivir términos procesales, ya que existe un proceso paralelo en curso contra la Resolución CC–000521 del 9 de agosto de 2022, el cual fue admitido por el Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá mediante auto del 27 de octubre de 2023.
La resolución mencionada no fue incluida en la demanda inicial debido a que su notificación fue posterior a la solicitud de conciliación prejudicial, lo que impedía su inclusión por razones de congruencia procesal. Sostiene que la acción no caducó, ya que la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada dentro del término legal, lo que suspendió el término de cuatro meses.
La conciliación fue declarada fallida el 22 de agosto de 2022, y la demanda fue presentada dentro del término restante. Por tanto, la acción fue interpuesta oportunamente conforme al artículo 164 del CPACA. Por consiguiente, el Oficio EE- 02544-202204218 SIGEF ID No. 452323 del 08 de marzo de 2022, es el último acto de ejecución. 3 Índice 26 del aplicativo SAMAI del expediente electrónico de primera instancia. 8 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP Insiste en que la administración incurrió en negligencia al no declarar la prescripción de la acción de cobro.
Por ende, la acción prescribió conforme al artículo 817 del Estatuto Tributario, ya que transcurrieron más de cinco años desde la notificación del mandamiento de pago sin que se lograra el cobro efectivo. Manifiesta que en el presente asunto se configura la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, conforme al artículo 91 del CPACA por inactividad de la administración. Cita la providencia del 12 de diciembre de 2012, exp. 1861, dictada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que a su juicio respalda esta interpretación. Al no ejecutarse el acto dentro del plazo legal, genera inseguridad jurídica y vulnera principios de eficacia y responsabilidad.
Expresa que FONCEP mediante el Oficio ID EE-00661.201806923-SIGEF id 203861 del 25 de abril de 2018, embargó bienes fideicomitidos, lo cual está prohibido por el Código de Comercio. Los artículos 1227, 1233 y 1238 establecen que los bienes entregados en fiducia no pueden ser objeto de embargo ni formar parte del patrimonio del fiduciario.
La Corte Suprema ha reiterado que los patrimonios autónomos no pueden ser perseguidos por acreedores del fiduciario. Por tanto, el embargo realizado por la entidad demandada fue ilegal y vulneró la naturaleza jurídica del patrimonio autónomo. El recurso también aclara que el PAR Caja Agraria en Liquidación no tiene competencia para efectuar pagos, sino únicamente para autorizar los mismos.
Esta función está regulada por el Decreto 2721 de 2008 y el Contrato de Fiducia Mercantil 3-1-0217 de 2006. El pago de las cuotas partes pensionales corresponde al FOPEP, previa autorización del Ministerio de Trabajo. La fiduciaria solo administra y verifica las cuentas de cobro, sin recibir recursos para efectuar pagos. IV. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA A través de auto del 07 de mayo de 20244 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Ahora bien, conforme al numeral 5º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67, numerales 4º y 5º, de la Ley 2080 de 2021, y en atención a que el recurso de apelación se presentó el 09 de febrero de 20245, es decir, en vigencia de la citada Ley, y que no se requiere el decreto de pruebas; vencido el término para pronunciarse de conformidad con los citados numerales, las partes y el Ministerio Publico guardaron silencio. 4 Índice 04 del aplicativo electrónico SAMAI. 5 Índice 26 del aplicativo SAMAI, expediente electrónico de primera instancia. 9 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP V. CONSIDERACIONES La Sala, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación hasta aquí surtida, procede a decidir lo que en derecho corresponda, en segunda instancia, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 1.
COMPETENCIA Es competente la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá.
2. PROBLEMAS JURÍDICOS En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, para la Sala los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 2.1. Establecer si conforme lo determinó el a quo, la parte actora al interponer el presente medio de control en contra del Oficio EE-02544-202204218 SIGEF ID No. 452323 del 08 de marzo de 2022, pretende reanudar los términos de prescripción frente al cobro de unas cuotas partes pensionales. 2.2.
Analizar si prosperan las excepciones de prescripción de la acción de cobro, y por consiguiente la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto por inactividad de la administración.
3. CASO EN CONCRETO 3.1. Tesis de la demandante recurrente: De acuerdo con los argumentos planteados en el recurso de apelación, considera que se debe revocar la decisión de primera instancia, debido a que: • No se pretende revivir términos procesales, debido a que existe un proceso en curso contra la Resolución CC–000521 del 9 de agosto de 2022, ante el Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá. • El Oficio EE-02544-202204218 SIGEF ID No. 452323 del 08 de marzo de 2022, es el último acto de ejecución. Por consiguiente, en el presente medio de control no operó la caducidad. • La acción de cobro prescribió conforme al artículo 817 del Estatuto Tributario, debido a que transcurrieron más de cinco años desde la notificación del mandamiento de pago sin que se lograra el cobro efectivo. 10 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP • En el presente asunto se configura la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado, conforme al artículo 91 del CPACA, por inactividad de la administración. • FONCEP mediante el Oficio ID EE-00661.201806923-SIGEF id 203861 del 25 de abril de 2018, embargó bienes fideicomitidos, lo cual está prohibido por el Código de Comercio. 3.2.
Tesis de la entidad demandada: Conforme a los argumentos expuestos en la contestación a la demanda, manifiesta que se deben negar las pretensiones de la demanda, toda vez que: • Existe una legalidad en el procedimiento realizado por FONCEP, pues actuó conforme a la Ley 1066 de 2006 y el Estatuto Tributario, ejerciendo su facultad de jurisdicción coactiva para recuperar los recursos públicos. • En el cobro de cuotas partes pensionales, el mandamiento de pago lo constituye un título ejecutivo complejo, integrado por varios actos administrativos que contienen una obligación clara, expresa y exigible. • Si la cuota parte pensional se causó con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, el término de prescripción se deberá establecer con la normatividad vigente en el tiempo que se hizo exigible la obligación, sin perjuicio de la interrupción que pueda causarse de acuerdo con el artículo 818 del Estatuto Tributario. • Las obligaciones se hicieron exigibles entre marzo y agosto de 2022.
El mandamiento de pago fue notificado el 15 de diciembre de 2022. Por tanto, se interrumpió oportunamente el término de prescripción, conforme lo prevé el artículo 818 del Estatuto Tributario. 3.3. Tesis de la sala: La Sala considera que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, por las siguientes razones: 3.3.1. Establecer si conforme lo determinó el a quo, la parte actora al interponer el presente medio de control en contra del Oficio EE-02544- 202204218 SIGEF ID No. 452323 del 08 de marzo de 2022, pretende reanudar los términos de prescripción frente al cobro de unas cuotas partes pensionales Con la decisión de primera instancia, se determinó que a la demandante se le otorgó la oportunidad de actuar en el curso del proceso de cobro coactivo CP 055 de 2012, cuando propuso las excepciones de prescripción de cobro y falta de título ejecutivo.
Sin embargo, que FIDUPREVISORA S.A. debió encaminar su accionar en presentar en sede administrativa o judicial los recursos o acciones necesarias para demandar los actos administrativos propios del cobro coactivo, esto es, contra: 11 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP • La Resolución CC 0175 del 20 de septiembre de 2012, que negó las excepciones de prescripción y falta de título. • La Resolución 003105 del 15 de febrero de 2013, que rechazó el recurso de reposición por extemporáneo interpuesto en contra de la Resolución CC 0175. • La Resolución CC 003 del 02 de febrero de 2016, que fijó la liquidación del crédito. • La Resolución CC 005 del 25 de abril de 2016, por medio de la cual FONCEP resolvió rechazar las objeciones presentadas interpuestas en contra de la Resolución CC 003, o. • La Resolución CC-000521 del 09 de agosto de 2022, por medio de la cual se dio por terminado el proceso de cobro coactivo por pago de la obligación. Aunado a lo anterior, puntualizó que la parte actora al pretender la nulidad del acto demandado, esto es, el Oficio EE-02544-202204218 SIGEF ID: 452323 del 08 de marzo de 2022, por medio del cual, FONCEP resolvió la solicitud de prescripción del proceso de cobro coactivo, pretendía era revivir los términos procesales para acudir a instancias judiciales.
Por consiguiente, declaró que no había lugar a declarar la prescripción de la acción de cobro, como quiera que el proceso de cobro coactivo ya había finalizado por pago total de la obligación. Por su parte, FIDUPREVISORA S.A. como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria en Liquidación, en su recurso de apelación insiste en la nulidad del Oficio EE-02544-202204218 SIGEF ID No. 452323 del 08 de marzo de 2022, por medio del cual, la Responsable del Área de Cartera y Jurisdicción Coactiva del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) negó por improcedente la solicitud elevada por la entidad demandante, a través del radicado 1123212, en el que solicitó nuevamente la prescripción de unas cuotas partes pensionales y la pérdida de fuerza de ejecutoria, dentro del proceso de cobro coactivo CP 055 de 2012.
La entidad demandada, con relación a la prescripción, indicó en el acto demandado que «( ) el legislador concedió un término de cinco (5) años a las entidades públicas para ejercer la acción de cobro, so pena de aplicar el fenómeno prescriptivo por la inactividad o inoperancia de la administración frente al deber de recaudo de las obligaciones creadas a su favor».
Asimismo, que «( ) ha adelantado todas las gestiones pertinentes para el recaudo de las acreencias correspondientes a las cuotas partes pensionales cobradas dentro de las diligencias, ( ).» Para entrar a resolver si el Oficio EE-02544-202204218 SIGEF ID No. 452323 del 08 de marzo de 2022, es un acto definitivo susceptible de control judicial, es preciso señalar que los artículos 43 y 101 de la Ley 1437 de 2011 disponen: 12 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP «ARTÍCULO 43.
ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.
ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.» (Resalta la sala).
Por su parte, el artículo 831 del ET señala: «ARTICULO 835. INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.» (Resalta la sala) De los artículos referidos, se tiene que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puede solicitarse la nulidad de los actos administrativos particulares, expresos o presuntos, que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto o hagan imposible continuar la actuación. Además, tratándose del procedimiento administrativo de cobro coactivo, las normas señalan con claridad que son demandables ante esta jurisdicción únicamente los que resuelven las excepciones contra el mandamiento de pago y los que ordenan seguir adelante con la ejecución y los que liquidan el crédito.
Esta subsección6, acogió lo decidido por el Consejo de Estado7 en el sentido de advertir que el acto que resuelve sobre la prescripción de la acción de cobro contiene la voluntad de la Administración Tributaria; y en consecuencia, como define una situación jurídica, es un acto demandable. Además, se aclara que la figura de la prescripción de cobro es predicable en tres situaciones: • Antes de haberse iniciado el proceso coactivo por haber transcurridos 5 años contados desde cualquier de las situaciones planteadas en los numerales 1 al 4 de artículo 817 del E.T sin que se haya notificado el mandamiento de 6 Auto del 18 de julio de 2024, exp. 25899-33-33-001-2024-00052-01, M.P. Dr. Luis Antonio Rodríguez Montaño. 7 Sentencia del 15 de abril de 2010, exp. 17105, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y; sentencia del 10 de julio de 2014, exp. 20248, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortíz Rodríguez. 13 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP pago, se haya otorgado facilidad de pago, se haya admitido la solicitud de concordato o se haya declarado oficialmente la liquidación forzosa administrativa. • Una vez iniciado el proceso de cobro coactivo como excepción contra el mandamiento de pago, de conformidad con el artículo 831 del E.T, y. • Con posterioridad a la anterior oportunidad procesal, cuando hubiesen transcurridos 5 años sin que se hubiese culminado el proceso de cobro coactivo después de la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzada administrativa.
Precisado lo anterior, esta Sala de decisión no comparte lo decidido por el a quo, en cuanto concluyó que la solicitud de prescripción resuelta mediante el acto administrativo demandado obedecía al propósito de la parte actora de reactivar los términos procesales para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que –como se ha dejado expuesto- existen diversos escenarios jurídicos, tanto en el marco del proceso de cobro coactivo como por fuera de este, en los cuales es procedente efectuar un análisis de una solicitud de prescripción, sin que ello implique necesariamente la intención de reabrir etapas procesales ya concluidas.
De otro lado, según se expuso en la sentencia apelada, mediante la Resolución CC- 000521 del 09 de agosto de 2022, el FONCEP dio por terminado el proceso de cobro coactivo CP 055 de 2012, por haberse efectuado el pago total de las cuotas partes pensionales cobradas. Bajo esta premisa, consideró el a quo que la obligación ya se encontraba cumplida.
Por consiguiente, precisó que «una vez cumplida autorizan al acreedor a retener lo pagado. ( ) aunque las obligaciones se encontraban prescritas, considerando que se dio cumplimiento a la obligación natural, dichas sumas efectivamente pagadas podrán ser retenidas por el FONCEP». Lo anterior, conforme lo prevé el artículo 819 del Estatuto Tributario.
(Resalta la Sala). En el acto administrativo demandado, el Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá —FONCEP— informó que, mediante Oficio ID EE-00661.201806923-SIGEF, identificado con el número 203861 del 25 de abril de 2018, se procedió a la ejecución de las medidas cautelares previamente decretadas, consistentes en el embargo y la retención de las sumas de dinero de libre destinación depositadas en cuentas corrientes de abonos y demás títulos financieros, a nombre de Fiduprevisora PAR Caja Agraria en Liquidación. Dichas medidas fueron adoptadas en el marco de los procesos de cobro coactivo identificados como CP 055 y CP 061 del año 2012.
Asimismo, se indicó que únicamente hasta el mes de noviembre de 2021 se generaron los respectivos títulos a favor de FONCEP. Respecto de la devolución del pago realizado por una obligación prescrita, el artículo 819 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión expresa del artículo 5 de la Ley 14 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP 1066 de 2006, prevé que «lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición, aunque el pago se hubiere efectuado sin consentimiento de la prescripción».
La Sección Cuarta del Consejo de Estado8, en cuanto a la aplicación del artículo antes referenciado, ha precisado que “el pago de la obligación impide el reconocimiento de la prescripción,9” toda vez que “si el deudor paga voluntariamente no puede después aducir dicho fenómeno porque de manera espontánea reconoció su existencia10”. Igualmente, precisó que “A otra conclusión podría llegarse si mediara una circunstancia que permitiera afirmar que el pago de la obligación prescrita no fue voluntario, sino que el deudor fue constreñido.” (Resalta la Sala).
De acuerdo con lo expuesto, la Sala precisa que la definición del verbo constreñir en el contexto de cobro coactivo, significa que la administración puede obligar al deudor a cumplir con una obligación pendiente a su favor utilizando su facultad de ejecutar sus propias decisiones, a través del proceso administrativo de cobro coactivo.
En el presente asunto, la entidad demandada reconoció que, mediante Oficio ID EE- 00661.201806923-SIGEF, identificado con el número 203861 del 25 de abril de 2018, procedió a la ejecución de las medidas cautelares previamente decretadas, consistentes en el embargo y la retención de las sumas de dinero de libre destinación depositadas en cuentas corrientes de abonos y demás títulos financieros, a nombre de Fiduprevisora PAR Caja Agraria en Liquidación. Tales actuaciones tuvieron como finalidad obligar a la parte demandante al pago de las cuotas partes objeto de cobro.
En consecuencia, para la Sala resulta evidente que el pago efectuado por Fiduprevisora, en su calidad de vocera del PAR Caja Agraria en Liquidación, como resultado del embargo de las cuentas referidas, no puede ser considerado como un pago voluntario. Por lo tanto, no se comparte lo decidido en la sentencia de primera instancia, en cuanto concluyó que, por haberse satisfecho la obligación, procedía la terminación del proceso de cobro coactivo CP 055 de 2012, a través de la Resolución CC-000521 del 09 de agosto de 2022, y que, en consecuencia, no era viable la devolución de las sumas pagadas.
Bajo estas premisas, la Sala continuará con el estudio del siguiente problema jurídico planteado. 8 Sentencia del 24 de octubre de 2019, exp. 22982, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Criterio reiterado en la sentencia del 16 de mayo de 2024, exp. 28321, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto. 9 Sentencia del 29 de abril de 2020, exp. 22996, C.P. Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez. 10 Sentencia del 24 de octubre de 2019, exp. 22982, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP 3.3.2.
Analizar si prosperan la prescripción de la acción de cobro, y por consiguiente la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto por inactividad de la administración Aduce la parte recurrente que la administración incurrió en una conducta negligente al abstenerse de declarar la prescripción de la acción de cobro. En su criterio, dicha acción se encuentra prescrita conforme a lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, toda vez que transcurrieron más de cinco (5) años desde la notificación del mandamiento de pago sin que se hubiera logrado el cobro efectivo de la obligación. Al respecto, esta Sala de decisión acudirá a la tesis reiterada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado11, en el que decidieron sobre la prescripción de la acción de cobro en materia de cuotas partes pensionales.
En las referenciadas providencias se expuso que, conforme a la Sentencia C-895 de 200912 de la Corte Constitucional, la prescripción es aplicable respecto del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales entre entidades concurrentes porque se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica, la cual no afecta la existencia o exigibilidad de derechos irrenunciables.
Destacan que, para calcular el término de prescripción aplicable, es necesario tener en cuenta la fecha en la que se hicieron los pagos de las mesadas pensionales y la norma vigente para ese momento, así: Cuotas partes pensionales Prescripción Antes del 27 de diciembre de 2002 10 años Entre el 27 de diciembre de 2002 (fecha de entrada en vigor de la Ley 791 de 2002) y el 29 de julio de 2006 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006) 5 años Con posterioridad al 29 de julio de 2006 (art. 4o de la Ley 1066 de 2006) 3 años Así las cosas, el cómputo del término de prescripción respecto de las cuotas partes pensionales debe efectuarse a partir del momento en que la obligación se torna exigible, esto es, desde el desembolso efectivo de las respectivas mesadas pensionales y hasta la fecha de notificación del mandamiento de pago, evento que interrumpe dicho término, conforme a lo previsto en el artículo 818 del Estatuto 11 Sentencia del 15 de marzo de 2024, exp. 28076, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del 13 de junio de 2024, exp. 28516, C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; sentencia del 06 de marzo de 2025, exp. 8857, C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y sentencia del 12 de junio de 2025, exp. 29050, C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 12 M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio 16 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP Tributario, norma aplicable por remisión expresa del artículo 5° de la Ley 1066 de 2006.
En el presente asunto, la entidad demandante, a través del radicado 1123212, solicitó la declaratoria de prescripción de la acción de cobro prevista en el artículo 817 del Estatuto Tributario, así como la pérdida de fuerza de ejecutoria de la Resolución CC-059 del 25 de mayo de 2012, en el marco del proceso de cobro coactivo CP 55 de 2012.
En este contexto, observa la Sala que las actuaciones surtidas dentro del proceso de cobro coactivo CP 055 de 2012, la entidad demandada libró Mandamiento de Pago a través de la Resolución CC 059 del 25 de mayo de 201213 por valor de $18.070.374, por concepto de capital de las cuotas partes pensionales del señor Román Pesellin García, correspondiente a los periodos desde abril de 1992 a junio de 2009, y $14.354.795 por concepto de intereses de mora por el periodo comprendido entre la efectividad hasta el 30 de marzo de 2012.
Como se precisó anteriormente, es necesario tener en cuenta la fecha en la que se hicieron los pagos de las mesadas pensionales y la norma vigente para ese momento, así: Periodos cobrados Fecha de prescripción Periodo a partir del cual operaría la prescripción Notificación del Mandamiento de Pago Periodos prescritos Periodos no prescritos De abril de 1992 a diciembre de 2002 Desde abril de 2002 hasta diciembre de 2012 10 años.
(Art. 2536 del Código Civil) 26 de junio de 2012 Desde abril de 1992 hasta mayo de 2002 Desde junio de 2002 hasta diciembre de 2002 Enero de 2003 a julio de 2006 Desde enero de 2008 hasta julio de 2011 5 años. (Ley 791 de 2002) 26 de junio de 2012 Desde enero de 2003 hasta julio de 2006 Ninguno Agosto de 2006 a junio de 2009 Desde agosto de 2009 hasta junio de 2012 3 años.
(art. 4o de la Ley 1066 de 2006) 26 de junio de 2012 Desde agosto de 2006 hasta mayo de 2009 Junio de 2009 Como se puede apreciar, las obligaciones correspondientes al período comprendido entre abril de 1992 y diciembre de 2002 se encuentran regidas, para efectos de la prescripción, por lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil, vigente antes de la entrada en vigencia de la Ley 791 de 2002.
En consecuencia, la notificación del mandamiento de pago realizada el 26 de mayo de 2012 interrumpió válidamente la acción de cobro respecto de dichos períodos. No obstante, debe precisarse que las obligaciones desde el meses abril de 1992 hasta mayo de 2002 ya se encontraban 13 Folios 4 a 8, anexo 5, índice 7 del expediente electrónico de primera instancia. 17 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP prescritas al momento de dicha actuación, por haber transcurrido el término legal sin que se ejerciera la acción de cobro.
Respecto de los periodos comprendidos entre enero 2003 hasta julio de 2006, resulta aplicable lo dispuesto en la Ley 791 de 2002, la cual redujo el término de prescripción de la acción ejecutiva de diez (10) a cinco (5) años. En este sentido, al haberse notificado el mandamiento de pago el 26 de mayo de 2012, se advierte que para dichos periodos ya había operado la prescripción, toda vez que al momento de la actuación administrativa había transcurrido el término legal sin que se interrumpiera válidamente la acción de cobro.
Con relación a las obligaciones correspondientes a los periodos comprendidos entre agosto de 2006 hasta junio de 2009, resulta aplicable el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, norma que establece un término de prescripción de tres (3) años. Por lo tanto, al haberse notificado el Mandamiento de Pago el 26 de mayo de 2012, los meses desde agosto de 2006 hasta mayo de 2009, se encuentran prescritos.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con el mes de junio de 2009. Por consiguiente, los periodos de recobro de cuotas partes pensionales correspondientes de junio de 2002 hasta diciembre de 2002, y junio de 2009, siguen vigentes las obligaciones por no haberse cumplido el término de prescripción. De conformidad con lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad parcial del acto demandado, por medio del cual FONCEP decidió sobre las excepciones de prescripción de la acción de cobro en el marco del proceso de cobro coactivo CP 55 de 2012.
A título de restablecimiento del derecho, se declarará probada la excepción de prescripción de las cuotas partes pensionales causadas en los periodos comprendidos entre abril de 1992 y mayo de 1992; desde enero de 2003 hasta julio de 2006; y desde agosto de 2006 hasta mayo de 2012. Del mismo modo, se ordenará seguir adelante con el cobro coactivo frente a las cuotas partes pensionales que se originaron entre junio de 2002 hasta diciembre de 2002, y junio de 2009.
De la condena en costas Conforme lo dispuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 05 de junio de 2025 con ponencia del Dr. Wilson Ramos Girón, se advierte que, en esta instancia, la parte recurrente no será condenada a pagar las costas del proceso, por cuanto no se demostró sumariamente la causación de estas, como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 18 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP De la aprobación, firma y notificación de esta sentencia. Con el fin de otorgar seguridad jurídica14, la Sala de decisión ha examinado este caso en reuniones virtuales y ha adoptado el mecanismo de firma electrónica de esta providencia15.
Además, con fundamento en la interpretación de esas medidas especiales y el respeto a la efectividad de los derechos sustanciales, esta sala ordenará la notificación de la sentencia, mediante el envío de mensaje de datos al buzón electrónico informado por todos los sujetos de este proceso. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de enero de 2024 dictada por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá, según lo expuesto en la parte motiva, la cual quedará así: «PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del Oficio EE-02544- 202204218 SIGEF ID No. 452323 del 08 de marzo de 2022, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLARAR probada la excepción de prescripción de las cuotas partes pensionales causadas en los periodos comprendidos entre abril de 1992 hasta mayo de 2002; desde enero de 2003 hasta julio de 2006; y desde agosto de 2006 hasta mayo de 2009 de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR continuar el cobro frente a las cuotas partes pensionales originadas entre junio de 2002 hasta diciembre de 2002, y junio de 2009.» SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: De conformidad con lo previsto en el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021,
NOTIFIQUESE 14 El artículo 95 de la Ley 270 de 1996 estableció en sus incisos segundo y tercero: “Los juzgados, tribunales y corporaciones judiciales podrán utilizar cualesquier medios técnicos, electrónicos, informáticos y telemáticos, para el cumplimiento de sus funciones. Los documentos emitidos por los citados medios, cualquiera que sea su soporte, gozarán de la validez y eficacia de un documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y el cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes procesales.
Los procesos que se tramiten con soporte informático garantizarán la identificación y el ejercicio de la función jurisdiccional por el órgano que la ejerce, así como la confidencialidad, privacidad, y seguridad de los datos de carácter personal que contengan en los términos que establezca la ley.” 15 Ver la Ley 2080 de 2021 y Ley 2213 de 2022 19 Expediente: 11001-33-37-039-2022-00270-01 Actor: FIDUPREVISORA S.A. Demandado: FONCEP electrónicamente la presente providencia a las partes a los correos electrónicos informados dentro del proceso, y al Ministerio Público, al Dr. Nairo Alejandro Martínez Rivera al correo namartinez@procuraduria.gov.co.
CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/;
SEXTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, devuélvanse el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. Las Magistradas, (Firmado Electrónicamente) AMPARO NAVARRO LÓPEZ (Firmado Electrónicamente) OLGA VIRGINIA ALZATE PÉREZ (Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por las Magistradas que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con, el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.