TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B SENTENCIA N° 2024-09-197 NYRD Bogotá D.C. Septiembre veintiséis (26) de dos mil veinticuatro (2024) EXP. RADICACIÓN: 25-000-2341-000-2016-01106-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD RESERVA LOS CIRUELOS S.A.S. DEMANDADO: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA.
TEMAS: ACTO ADMINISTRATIVO QUE MODIFICA LICENCIA AMBIENTAL. ASUNTO: Sentencia de primera instancia MAGISTRADO PONENTE: MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Vista la constancia Secretarial que antecede, procede la Sala a pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, señalando previamente que se ha efectuado el control de legalidad y no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, así mismo que la decisión se adoptará teniendo en cuenta los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1.1. Resumen de la Demanda (Fls. 1 a 116 Cuaderno Uno). La sociedad RESERVA LOS CIRUELOS S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y a través de apoderado judicial solicitó se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 0795 del 6 de julio de 2015 y 1226 del 1 de octubre de 2015 proferidas por la ANLA.
Que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de perjuicios, se ordene a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales a pagar a la sociedad demandante la suma de CIEN MILLONES DE PESOS ($100.000.000) a título de daño emergente, correspondientes a los honorarios por representación legal y la suma de NOVECIENTOS MILLONES DE PESOS ($900.000.000), derivados del valor que representan los réditos o rendimientos que dejó de recibir la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. por concepto de recuperación de los costos invertidos del proyecto Los Ciruelos, causados en el lapso de tiempo comprendido Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 2 desde el 1 de octubre de 2015 hasta el 28 de febrero de 2017.
Así mismo, solicita se condene a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA a pagar a la sociedad accionante intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, sobre cualquier suma que sea reconocida a título de restablecimiento del derecho, en los términos del inciso 3 del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, como también a pagar las costas y agencias en derecho de conformidad con lo establecido en el artículo 188 ibídem.
Como pretensiones subsidiarias, solicita que, ante la imposibilidad técnica y jurídica para ejecutar las obras autorizadas en la Licencia Ambiental contenida en la Resolución No. 631 del 3 de abril de 2009, modificada por la Resolución 1704 de 2009; se condene a la Nación – Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA a pagar a la sociedad demandante, a título de indemnización, la suma de SEIS MIL CIENTO VEINTICUATRO MILLONES DE PESOS ($6.124.000.000) relativos a la totalidad del valor del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos.
Como sustento de sus pretensiones enuncia los siguientes hechos: - El día 12 de octubre de 2006, el señor Julio Sánchez Sierra inició trámite para la obtención de una Licencia Ambiental, a fin de desarrollar el proyecto ecoturístico “Los Ciruelos”, consistente en la realización de seis y ocho ecohabs (sic) en dos pequeñas ensenadas localizadas en el costado noroeste de la Bahía Concha del Parque Tayrona, para lo cual solicitó al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pronunciamiento sobre la necesidad de elaborar un presentar un Diagnóstico Ambiental de Alternativas. - Previo requerimiento del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, mediante Oficio No. 4120-E1-7519 del 26 de enero de 2007, remitió a dicho Ministerio el memorando UP-SUT 011 de 11 de enero de 2007, donde se señaló que el proyecto ecoturístico Los Ciruelos no requiere de la elaboración de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas.
Por lo anterior, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial profirió el Auto No. 577 del 7 de marzo de 2007, mediante el cual declaró que el proyecto ecoturístico no requería de la presentación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, y estableció los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental para dicho proyecto. - El día 28 de julio de 2008, el señor Julio Sánchez Sierra presentó ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo los siguientes documentos: i) Estudio de impacto ambiental del proyecto ecoturístico Los Ciruelos, con base en los lineamientos dados por el Ministerio, ii) Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental debidamente diligenciado y iii) Anexos Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 3 respectivos para la evaluación de la viabilidad ambiental del citado proyecto. - El 10 de enero de 2008, la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, mediante Oficio no. OFI108-322-DET-1000, certificó que no se registraban comunidades indígenas ni comunidades negras en el área del proyecto ecoturístico ya mencionado, con los cuales se tuviera que consultar previamente la aprobación y ejecución del proyecto. - Verificada la documentación aportada por el señor Julio Sánchez Sierra, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial profirió el Auto No. 2984 del 26 de diciembre de 2008, mediante el cual se inició el trámite administrativo de solicitud de Licencia Ambiental respecto al proyecto ecoturístico Playa Los Ciruelos. - La Subdirección Técnica de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, mediante Oficio No. SUT 000699 del 27 de enero de 2009, envió a la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el concepto técnico No. 007 de 2009, que recogió las consideraciones técnicas realizadas sobre el Estudio de Impacto Ambiental presentado para el proyecto ecoturístico Los Ciruelos, en el cual se consideró viable el proyecto. - El Grupo de Evaluación de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, emitió el Concepto Técnico No. 411 del 20 de marzo de 2009, donde evaluó el Estudio de Impacto Ambiental presentado para el proyecto ecoturístico Playa Los Ciruelos, y declaró viable ambientalmente el proyecto. - Tras efectuar los análisis correspondientes, mediante la Resolución 631 del 3 de abril de 2009, la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó al señor Julio Sánchez Sierra, licencia ambiental para el proyecto ecoturístico Los Ciruelos, localizado en la jurisdicción del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, en el Departamento del Magdalena, dentro del Parque Nacional Natural Tayrona.
Entre las actividades autorizadas, está la construcción de doce ecocabañas, del transporte marítimo de personal, equipos y materiales del proyecto y la construcción de dos muelles de acceso a la infraestructura del proyecto. - Mediante la Resolución 1704 del 8 de septiembre de 2009, en respuesta a un recurso de reposición interpuesto por el señor Julio Sánchez contra la Resolución No. 631 del 3 de abril de 2009, la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales modificó algunos aspectos de la Licencia Ambiental, en el sentido de autorizar algunas obras y actividades, ampliar el volumen de aprovechamiento forestal y otorgar permiso de exploración de aguas Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 4 subterráneas. - El día 15 de julio de 2010, el señor Julio Sánchez Sierra allegó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, contrato de cesión celebrado entre él y la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S, respecto de los derechos y obligaciones derivados de la Licencia Ambiental contenida en la Resolución No. 0631 del 3 de abril de 2009, y solicitó que se autorizara la cesión de la respectiva Licencia Ambiental, a lo cual accedió la autoridad, a través de la Resolución N° 1405 del 19 de julio de 2010. - El día 21 de octubre de 2011, se realizó la primera visita de seguimiento por parte de algunos funcionarios de la ANLA y de la UAESPNN. - El día 26 de octubre de 2011, la accionante radicó escrito en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante el cual aclaró algunos aspectos relativos al permiso de exploración de aguas subterráneas y al avance en la concertación de mesas de trabajo con la UAESPNN, aspectos que fueron tratados durante la visita de seguimiento realizada el 21 de octubre de 2011; además, aportó el Plan de Contingencias, el informe de avance preliminar de exploración de aguas subterráneas, y el plano de georreferenciación de pozos. - Mediante Concepto Técnico de Seguimiento No. 1791 del 4 de noviembre de 2011, la ANLA recomendó imponer a la sociedad Reserva Los Ciruelos una medida preventiva, consistente en la suspensión inmediata de las actividades que se estaban adelantando en relación con la exploración de pozos subterráneos, y mantener dicha medida hasta que la empresa ejecutara las actividades de cierre y sellamiento de los pozos perforados y la restauración morfológica de las áreas intervenidas con dicha exploración. Con base en lo anterior, mediante la Resolución No. 065 del 9 de noviembre de 2011, la ANLA impuso medida preventiva de suspensión inmediata de las actividades que se adelantaban en el proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, por encontrar que la perforación exploratoria de los pozos PZ1 y PZ2 se estaban desarrollando por fuera de los parámetros establecidos en la Licencia Ambiental. - Al acreditar el cerramiento de los pozos y la restauración geomorfológica de la zona por parte de la accionante, mediante Concepto Técnico 325 del 12 de marzo de 2012, la ANLA concluyó que la Reserva Los Ciruelos dio cumplimiento a las actividades ordenadas en el artículo 1 de la Resolución No. 065 del 9 de noviembre de 2011, y en razón a ello, recomendó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales el levantamiento de la medida preventiva de suspensión de actividades. - Mediante la Resolución No. 1111 del 27 de diciembre de 2012, la ANLA ordenó el levantamiento de la medida preventiva que fue impuesta a la empresa Reserva Los Ciruelos S.A.S. por medio de la Resolución 065 de 2011, teniendo Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 5 en cuenta que desaparecieron los fundamentos que motivaron su imposición, debido a la reconformación de los pozos exploratorios y el cumplimiento de las reglas impuestas para su comprobación. - En Oficio No. SGM del 13 de julio de 2012, la UAESPNN remitió a la ANLA el Concepto Técnico No. 303 del 13 de julio de 2012, suscrito por el Subdirector de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas, y elaborado con base en el documento general titulado “identificación de bosques secos en Colombia desde la perspectiva de expertos” realizado por el Instituto Humboldt y la Universidad ECESI en el año 2012, concepto en el cual se estableció que se debía realizar una valoración técnica de las actividades aprobadas para la construcción del proyecto ecoturístico Los Ciruelos frente a la “nueva información disponible y generada por la Institución respecto a la representatividad ecosistémica para el Sistema de Parques y especialmente para el Parque Tayrona”. - Mediante oficio del 31 de agosto de 2012, la ANLA solicitó a la UAESPNN precisar el alcance del Concepto Técnico No. 303 del 13 de julio de 2012, especialmente respecto de la valoración que, en su momento, hizo frente a la importancia del bosque seco tropical como una prioridad nacional de conservación del país; pues en el trámite, expedición y seguimiento de la Licencia Ambiental se había tenido en cuenta la información suministrada por la UAESPNN; puntualiza la parte demandante que de dicho Concepto Técnico No. 303, no se le corrió traslado a la sociedad Reserva Los Ciruelos. - Aduce que en los meses de diciembre de 2013 y enero de 2014, el entonces Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón, la Directora de la UAESPNN Julia Miranda y el entonces Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Juan Gabriel Uribe; sin previo estudio técnico que midiera el grado de afectación al bosque seco tropical existente en el área del proyecto Los Ciruelos, señalaron abiertamente que el proyecto ecoturístico Los Ciruelos no se realizaría, dada la presunta afectación que generaba al bosque seco tropical. - Por lo anterior, afirma que el 17 de enero de 2013, la UAESPNN solicitó a la ANLA que: i) revocara la Resolución No. 0631 de 2009, mediante la cual se otorgó la licencia ambiental para el proyecto ecoturístico Los Ciruelos; ii) adelantar un procedimiento sancionatorio por el presunto incumplimiento de la licencia ambiental otorgada y iii) llevar a cabo las medidas administrativas unilaterales necesarias para modificar las condiciones de la licencia ambiental. - El 17 de enero de 2013, la ANLA expidió la Resolución No. 00024, mediante la cual impuso a la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. una medida preventiva de suspensión de obras y actividades del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 6 ubicado en el Parque Nacional Natural Tayrona.
Dicha medida fue impuesta hasta que, con base en los análisis de campo que realice la UAESPNN junto con el Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, se determinara el real y actual grado de representatividad del ecosistema del bosque seco tropical presente en el área de influencia directa e indirecta del proyecto. - El 31 de enero de 2013, la sociedad accionante radicó un derecho de petición ante la ANLA en el que solicitó, entre otras cosas, información sobre las condiciones en que se daría el traslado del concepto técnico a que se refiere el parágrafo 1 del artículo primero de la Resolución 0024, del concepto técnico que emita la ANLA, y de las demás pruebas practicadas y aportadas al proceso.
Mediante Oficio del 1º de marzo de 2013, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica informó, entre otros aspectos, que no era procedente dar traslado del concepto técnico emitido por la UAESPNN que sirvió de base para la imposición de la medida preventiva. - Ante la negativa de correr traslado de los conceptos técnicos y demás pruebas que llevaron a adoptar la decisión de la suspensión de la Licencia Ambiental, el día 30 de abril de 2013, la sociedad demandante interpuso una acción de tutela contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – ANLA.
En sentencia del 15 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó el derecho al debido proceso de la sociedad accionante, obligando al Director de la ANLA que, en las 48 horas siguientes a la notificación de dicha providencia, diera traslado a la accionante de los informes técnicos. - La sociedad demandante radicó solicitudes de cumplimiento del fallo de tutela los días 29 de mayo y 18 de junio de 2013 y mediante oficios del 17 de junio y 9 de julio de 2013, la ANLA informó que, una vez le fueran remitidos los conceptos técnicos, daría cumplimiento a la orden de traslado. - Mediante correo electrónico enviado el 26 de abril de 2013, la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas del Grupo de Trámites y Evaluación Ambiental de la UAESPNN informó a la demandante sobre la realización de una salida de campo a la zona del proyecto junto con INVEMAR, Parques Nacionales Naturales, Universidad Nacional, ICESI y Universidad del Atlántico.
Frente a ello, la demandante solicitó a la ANLA y a la UAESPNN aplazar la visita para salvaguardar el debido proceso, pues se realizaron actuaciones irregulares al designar a nuevas autoridades para asistir a la visita ya que, conforme a lo ordenado en la Resolución No. 024 de 2013, las únicas comisionadas por la ANLA fueron la UAESPNN y el Instituto Alexander Von Humboldt. - El 3 de septiembre de 2013, la accionante radicó ante la ANLA una solicitud Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 7 para obtener el traslado de los conceptos técnicos expedidos por la UAESPNN y el Instituto de Investigaciones de Recursos biológicos Alexander Von Humboldt. - El 12 de septiembre de 2013, mediante Oficio No. 2013000067141, la UAESPNN remitió a la ANLA el Concepto Técnico No. 20132300004336 realizado sobre el proyecto ecoturístico Playa Los Ciruelos, acorde a lo ordenado en la Resolución 024 de 2013.
En dicho concepto técnico se concluyó que las actividades autorizadas en la Licencia Ambiental que aprobó el proyecto, generarían un daño grave e irreversible en el área protegida, ya que afectarían irremediablemente el bosque seco presente en el área del mismo. - Mediante auto No. 3379 del 9 de octubre de 2013, la ANLA corrió traslado a la sociedad, por el término de 15 días hábiles contados desde el día siguiente a la ejecutoria de dicho acto administrativo, del Concepto Técnico No. 20132300004336 del 12 de septiembre de 2013 emitido por la UAESPNN. - A fin de pronunciarse frente a dicho concepto, el 6 de noviembre de 2013 la accionante solicitó a la ANLA copia de los soportes de la información científica y trabajo de campo realizado por la Universidad del Atlántico, el instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional, el ECESI y el INVEMAR anexos al ya mencionado Concepto Técnico; no obstante, no fueron entregados con las copias objeto de traslado dentro del término otorgado por la ANLA, y fue remitido hasta el 3 de diciembre de 2013, es decir, dos meses después de fenecida la oportunidad para radicar su pronunciamiento. - El día 15 de noviembre, la accionante se pronunció sobre el Concepto Técnico No. 20132300004336 y solicitó levantar la medida preventiva impuesta en la Resolución 0024 de 2013, por considerar que las conclusiones del concepto técnico carecían de rigor científico y técnico, que la UAESPNN no tiene competencia para rendir conceptos técnicos al Ministerio en ese tipo de trámites y porque, a su juicio, se desconocieron actos propios en los que se había indicado que el proyecto no representaba amenaza alguna al ecosistema del área de influencia. Con el escrito, la recurrente aportó estudio técnico científico elaborado por el ingeniero forestal Juan Carlos Villalba, que desvirtuaba dichas conclusiones del concepto de la UAESPNN. - En oficio del 8 de enero de 2014, la ANLA se pronunció ratificándose de todas las consideraciones y conclusiones tomadas en el Concepto técnico No. 20132300004336 del 12 de septiembre de 2013. - El día 27 de diciembre de 2013, el apoderado de la sociedad recurrente radicó escrito ante la ANLA en el que dejó constancia de las irregularidades presentadas en el trámite administrativo en ocasión a la suspensión de las obras del proyecto, escrito que fue reiterado mediante oficio del 7 de marzo de 2024.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 8 - Frente a la ausencia de pronunciamiento por parte de la ANLA, el 21 de mayo de 2014, la sociedad radicó oficio en el que dejó constancia de las irregularidades procesales presentadas, referentes a las respuestas incompletas y extemporáneas de las diversas peticiones presentadas, el cumplimiento extemporáneo al fallo de tutela que ordenó el traslado del informe técnico, y la no entrega oportuna de los anexos del Concepto Técnico No. 20132300004336.
Dicha petición tampoco fue resuelta por la autoridad. - Paralelamente, destaca que el día 21 de enero de 2013, la Fundación Misión Colombia interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible y otras entidades, a fin de proteger el derecho fundamental a la consulta previa, a la diversidad étnica, cultural, social y religiosa, a la autonomía y al debido proceso de los pueblos indígenas Kogui, Sánha, Kankuama e Ika, presuntamente vulnerados por la falta de consulta previa en el trámite de expedición de la Licencia Ambiental que autorizó el desarrollo del proyecto ecoturístico Los Ciruelos.
Ante ello, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, mediante oficio del 6 de febrero de 2013, señaló que, tras consultar las bases de datos institucionales, no se encontraron comunidades indígenas registradas en el área del proyecto, no obstante; señaló que, de acuerdo a la cartografía adoptada en el trazado de la “línea negra” para los pueblos indígenas anteriormente mencionados, el área donde se pretende realizar el proyecto Los Ciruelos pertenece a un territorio sagrado. - Mediante sentencia de primera instancia proferida el 11 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo de Magdalena tuteló el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, y ordenó suspender las actividades de desarrollo del proyecto hasta que se agotara dicho procedimiento.
El fallo fue impugnado por algunas de las accionadas, entre ellas la aquí demandante. Aduce que, dando cumplimiento al fallo mencionado, se adelantaron reuniones pre consulta con los representantes de las comunidades indígenas de los cuatro pueblos de la Sierra Nevada. - En el trámite de la impugnación, el Consejo de Estado, en sentencia del 20 de febrero de 2014, ordenó, entre otros aspectos, dar inicio al trámite de consulta previa dentro de los 15 días siguientes contados a partir de que la ANLA autorizara la continuación de la ejecución de las obras del proyecto suspendidas por la Resolución 024 del 2013. - La ANLA, en oficio del 27 de mayo de 2014 dirigido al Tribunal Administrativo de Magdalena, tres meses después de proferida la sentencia del Consejo de Estado y en contradicción de las órdenes allí contenidas; advirtió que el proyecto contaba con viabilidad jurídica por tener licencia ambiental Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 9 aprobada y manifestando que, para continuar con el estudio del proyecto, era necesario agotar el requisito de consulta previa. - Por su parte, la UAESPNN, mediante oficio del 4 de junio de 2014 dirigido a la ANLA, manifestó que el proyecto carecía de viabilidad ambiental en razón al daño grave e irreversible que produciría sobre el área protegida, solicitando revocar la Licencia Ambiental otorgada mediante Resolución No. 631 de 2009. - A su vez, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, mediante oficio No. OFI15-000005647-DCP-2500 del 27 de febrero de 2015, convocó reunión de consulta previa en la etapa de pre consulta con los pueblos indígenas de la Sierra Nevada para el día 16 de marzo de 2015.
Frente a ello, la accionante radicó memorial ante el Ministerio del Interior el día 13 de marzo de 2015, manifestando que el proceso de pre consulta ya se había surtido, y fue suspendido en razón a lo ordenado en el fallo del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela ya mencionada. - Por otro lado, mediante auto No. 4288 del 2 de octubre de 2014, la ANLA ordenó la realización de una inspección ocular al proyecto ecoturístico Los Ciruelos, la cual fue llevada a cabo el 9 de abril de 2015, es decir, casi medio año después de ordenarse su práctica.
El día de la diligencia, y mediante escrito del 17 de abril de ese año, la accionante solicitó copia física y magnética del acta suscrita y que se le corriera traslado de dichos documentos; solicitud que fue negada por la ANLA mediante oficio No. 2015019083 del 27 de abril de 2015. - Asegura que la ANLA realizó el Concepto Técnico No. 3287 del 2 de julio de 2015, en el que concluyó levantar la medida preventiva de suspensión de actividades y modificó otros aspectos de las Resoluciones 631 y 1704; concepto del que, asegura, no se le informó ni corrió traslado a la accionante, pues afirma que supo de su existencia hasta que le fue notificada la Resolución 795 del 6 de julio de 2015. - Resalta que la Resolución 795 del 6 de julio de 2015, fue notificada por aviso el 14 de julio de 2016 y que, mediante radicado ANLA 2015040329-1-000 del 30 de julio de 2015, la accionante presentó recurso de reposición solicitando la revocatoria de dicha Resolución, y el levantamiento de la medida preventiva de suspensión de obras en el proyecto, bajo el argumento de que la ANLA modificó injustificadamente la licencia otorgada inicialmente. - Finalmente, mediante Resolución No. 1226 del 1 de octubre de 2015, notificada por aviso el 20 de octubre de 2015; la ANLA repuso parcialmente la Resolución 795 de 2015, aclarando únicamente el artículo 4 y confirmando en todo lo demás el acto administrativo recurrido.
En virtud de lo anterior, concluye que los actos administrativos demandados Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 10 hicieron inviable financiera y comercialmente el proyecto licenciado en tanto: i) la inclusión de nuevos gastos para la eventual puesta en marcha del proyecto proveniente de la nueva obligación de realizar estudios técnicos adicionales a los planteados en el trámite de licenciamiento y ii) se causaron daños reputacionales a la empresa por parte del Gobierno Nacional y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia por intereses mediáticos.1 Como normas violadas señala que se desconoce el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, los artículos 40, 42, 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011, los artículos 57 y siguientes de la Ley 99 de 1993, y los artículos 2.2.2.3.1.1. y 2.2.2.2.3.5.1. del Decreto No. 1076 del 26 de mayo de 2015.
Los cargos de nulidad que invoca son los siguientes: Primer cargo: Infracción de normas de rango superior. Expone el extremo actor que, conforme al artículo 62 de la Ley 99 de 1993, en consonancia con la sentencia C-746 de 2012 de la Corte Constitucional, la Licencia Ambiental únicamente puede ser revocada en caso de que: i) se advierta que el proyecto, obra o actividad puede causar daños no previstos inicialmente en la licencia y ii) cuando el beneficiario de la licencia ha incumplido con las condiciones técnicas y jurídicas de la misma.
En razón a lo anterior, afirma que la Licencia Ambiental contenida en la Resolución 631 de 2009, fue modificada por la Resolución 1704 de 2009 sin que la situación se encuadrara en ninguna de las causales de revocatoria previstas por la Ley y la jurisprudencia. Lo anterior lo soporta en que, si bien la ANLA argumentó que la licencia debía modificarse por la presencia, no identificada al momento del licenciamiento, de Bosque Seco Tropical en la zona del proyecto; en el Estudio de Impactos Ambientales y en el Plan de Manejo Ambiental de Tayrona ya se había advertido la presencia de dicho ecosistema y se delimitó la cobertura vegetal del área de influencia directa del proyecto, y afirma que ello se confirmó en la visita realizada por la comisión técnica de evaluadores del mismo, asignada en su momento por el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, como por la UAESPNN a la zona del proyecto.
Aduce que, en el Estudio de Impactos Ambientales, se reconoció que del área total del Parque Nacional Natural Tayrona solo se afectarían 44 hectáreas que, a su juicio, resultan irrelevantes frente a las 108 hectáreas que se cederían al parque como compensación por parte del proyecto. De otro lado, afirma que la decisión adoptada por la autoridad ambiental respecto de la licencia ambiental contenida en la Resolución 631 de 2009, no es una modificación sino su revocatoria, pues, si bien en los actos administrativos demandados se señala que se levanta la medida preventiva de suspensión 1 Cuaderno reforma de la demanda fl. 21.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 11 inmediata de la totalidad de obras y actividades del proyecto ecoturístico Los Ciruelos, y se modifican las condiciones para poderse ejecutar; esto en la realidad no ocurre, toda vez que en dichos actos se modificaron aspectos esenciales del proyecto al punto de desnaturalizarlo, e impone la carga completa de la obligación de ajustar de manera general el Plan de Manejo Ambiental del proyecto únicamente en cabeza de la sociedad demandante.
Señala que lo anterior, sumado a los requerimientos realizados a la sociedad para que se ciña a lo dispuesto en la Resolución 531 de 2013, implican directamente el cambio conceptual del proyecto inicialmente presentado y aprobado y, por tanto, del Estudio de Impacto Ambiental, ya que el Plan de Manejo Ambiental es un componente integrador de dicho estudio técnico.
Indica que la ANLA aplicó injustificadamente y retroactivamente la Resolución 531 del 29 de mayo de 2013, en virtud de la cual el único tipo de alojamiento permitido para pernoctar en las áreas protegidas es el uso de carpas y hamacas en las zonas de camping establecidas en la zonificación, ya que dicha Resolución fue expedida con posterioridad a la expedición de la Licencia Ambiental contenida en la Resolución 631 de 2009, y modificada por la Resolución 1704 de 2009, licencia que, entre otras cosas, autorizaba la construcción de 12 ecocabañas, 2 muelles de acceso a la infraestructura del proyecto, 2 cabañas de administración y plataformas para tomar el sol, ciñéndose a la Resolución 234 de 2004, la cual resultaba aplicable para la fecha de expedición de la licencia. También señaló que, en el Concepto Técnico No. 3287 de julio de 2015, acogido por la ANLA en los actos recurridos, se recomendó a los asesores jurídicos de la entidad modificar la Resolución No. 631 de 2009 para establecer, entre otras cosas, obligaciones adicionales derivadas de la aplicación de la Resolución 531 de 2013.
Adujo que la obligación de ajustar el proyecto ecoturístico a lo dispuesto en la Resolución 531 de 2013, contraviene el principio de confianza legítima y seguridad jurídica, puesto que la ANLA, al imponer el seguimiento de lo dispuesto en la Resolución 531 de 2013; modificó condiciones sustanciales del proyecto, al punto de surgir la necesidad de formular un proyecto nuevo, y recalcó que el principio de seguridad jurídica debe generar certeza en las relaciones entre particulares y el Estado ya que, de lo contrario, implicaría someter a la persona a una situación jurídica de incertidumbre, y dejándolo sin cómo hacer valer sus derechos.
De la misma manera, trajo a colación la sentencia T-466 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, donde se consideró que mientras no se agote un mecanismo que asegure la legalidad de la decisión que afecte derechos reconocidos, éstos han de mantenerse inalterables, asegurando la estabilidad de las relaciones jurídicas. Finalmente, manifestó que la ANLA debía adoptar las medidas necesarias para mitigar de igual manera los perjuicios y consecuencias que dichas exigencias implicarían para la sociedad, pero, contrario a ello, le generó mayores costos por Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 12 el rediseño ambiental del proyecto en las condiciones señaladas en los actos administrativos recurridos.
Segundo cargo: Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. Aduce que la ANLA desconoció el debido proceso al emitir las Resoluciones Nos. 795 y 1226 de 2015 sin haber dado traslado a la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. de los conceptos técnicos Nos. 3287 y 5299 de 2015, que sirvieron de sustento para adoptar su decisión, desconociendo a su vez lo ordenado en el fallo de tutela del 15 de mayo de 2013.
Señala que, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, “El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo” y resalta que, acorde a lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 1 de la Resolución 024 de 2013, se estableció que la medida cautelar se mantendría hasta que la Autoridad evalúe técnicamente los análisis de campo que realice la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, con apoyo del Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt; y con base en ello, determine y decida sobre el levantamiento o no de dicha medida, y sobre la continuidad o no del proyecto, la adopción de medidas de manejo adicional y/o suprimir las que resulten innecesarias o perjudiciales para la protección del Parque Nacional Natural Tayrona.
Sin embargo, arguye que la accionante radicó derechos de petición los días 31 de enero y 18 de marzo de 2013 solicitando se informaran las condiciones en que se surtiría la contradicción del informe técnico que tendría que rendir la UAESPNN y las demás pruebas practicadas y aportadas; solicitudes que fueron negadas por la ANLA mediante Oficio del 1 de marzo de 2013, donde la Autoridad manifestó que el traslado solicitado era improcedente.
Frente a ello, la accionante presentó el 30 de abril de 2013 una acción de tutela en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 15 de mayo de 2013, amparó el derecho al debido proceso de la sociedad demandante y ordenó al Director de la ANLA dar traslado de los informes técnicos a que hubiere lugar, a fin de que la sociedad pudiera conocer las pruebas y controvertirlas; no obstante, se evidencia que la decisión tomada en la Resolución 795 de 2015 se sustentó en el Concepto Técnico 3278 del 2 de julio de 2015, el cual asegura no fue dado a conocer a la sociedad demandante.
Por tanto, afirma que la omisión del traslado del Concepto Técnico 3287 de 2015 trasgredió el derecho de defensa y contradicción de la demandante, e incumplió lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 15 de mayo de 2013. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 13 De otro lado, manifiesta que en la Resolución 1226 del 1 de octubre de 2015, la ANLA resolvió el recurso interpuesto contra la Resolución 795 de 2015 con base en el Concepto Técnico No. 5299 del 1 de octubre de 2015, el cual afirma, tampoco fue puesto en conocimiento de la sociedad accionante.
De la misma manera, manifestó que la decisión recurrida no consideró múltiples pronunciamientos hechos por la accionante en sede administrativa, ya que omitió los argumentos y pruebas aportadas en el traslado del Concepto Técnico No. 20132300004336 del 12 de septiembre de 2013, radicados el 15 de noviembre de 2013; y en la visita de inspección ocular que se llevó a cabo el 9 de abril de 2015, lo que a su juicio trasgrede el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, añade que la ANLA no se refirió en ningún momento frente al Concepto Técnico rendido por el ingeniero Juan Carlos Villalba, en el que se daba respuesta técnica a cada uno de los planteamientos hechos en el concepto de la UAESPNN. Tercer cargo: Falsa motivación. Resalta que si bien los Conceptos Técnicos rendidos por la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia y el Instituto Alexander Von Humboldt, no consideraron el proyecto ecoturístico Los Ciruelos, como una estrategia de conservación ambiental, éste fue reconocido inicialmente por el Gobierno Nacional, la ANLA y la UAESPNN como una estrategia de conservación y gestión que contribuye al manejo efectivo del Sistema de Áreas Protegidas.
Destaca que el proyecto ecoturístico Los Ciruelos, desde sus inicios se enmarcó en la construcción de 12 eco-cabañas con la infraestructura mínima requerida con arquitectura encuadrada dentro de los parámetros técnicos y normativos promulgados por la UAESPNN, teniendo en cuenta en su diseño las características del lugar, del clima, la topografía, la vegetación y la accesibilidad; y resalta que la ANLA, mediante los actos administrativos recurridos, no tuvo en cuenta que las condiciones bajo las cuales fue aprobado el proyecto fueron avaladas por el Ministerio de Ambiente y la UAESPNN en detallados estudios técnicos, entre ellos el Concepto Técnico 411 del 20 de marzo de 2009, en el que se concluyó que su localización, estilo arquitectónico, diseño paisajístico, materiales a utilizar y demás aspectos, se encontraban ambientalmente concebidos, y se determinó que el impacto que produce sobre los ecosistemas naturales es mínimo.
Destaca que en el Plan de Manejo Básico del Parque Nacional Natural Tayrona 2005-2009 se consagra que, a fin de minimizar las amenazas que afectan los objetos de conservación del área, se ha trabajado en aspectos como la educación ambiental y se han establecido sistemas sostenibles para la preservación y amortiguación del Parque. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 14 Así mismo, arguye que el proyecto ecoturístico Los Ciruelos se localiza en la zona de Recreación General Exterior del Parque Nacional Natural Tayrona sector bahía concha, por lo cual se cumple con lo señalado en los artículos 28 de la Ley 300 de 1996 y 17 de la Resolución No. 234 del 2004 de la UAESPNN, donde se establece que la infraestructura ecoturística solo podrá desarrollarse en las zonas de recreación general exterior del Parque previa obtención de las autorizaciones a que haya lugar.
Por lo anterior, alega que no es dable que la ANLA, mediante los actos administrativos demandados, desconozca que el ecoturismo se estructuró como una herramienta legal y eficaz que contribuye a la conservación de las zonas ambientalmente protegidas; cuando inicialmente el Legislador, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la UAESPNN, el Gobierno Nacional y la misma ANLA, lo habían concebido como un mecanismo necesario, válido y eficaz para tal fin.
Advierte además, la inexistencia de las condiciones para aplicar el principio de precaución y prevención en el presente asunto, señalando que la Corte Constitucional, en Sentencia C-988 de 2004, pues para tal fin debe mediar evidencia científica de que un fenómeno, producto o proceso presentan riesgos potenciales a la salud o el medio ambiente, sin que en el asunto los estudios realizados resulten suficientes para establecer con precisión ese riesgo; razón por la cual no puede invocarse el principio de precaución arbitrariamente para inhibir el desarrollo de ciertas prácticas comerciales o investigativas; reiterando que el proyecto ecoturístico Los Ciruelos no conlleva un peligro o daño para el ecosistema del bosque seco tropical.
Añade que el Concepto Técnico rendido por la ANLA que sirvió de base para la expedición del acto administrativo demandado, hace una caracterización de las especies de fauna y flora existentes en la zona para concluir que, en efecto, existe un bosque seco tropical, pero asegura que en ningún momento ese concepto analizó los impactos sobre el ecosistema que podría tener la forma en que se planteó y aprobó inicialmente el desarrollo del proyecto Los Ciruelos.
De otro lado, argumenta que, desde el momento de la expedición de la Resolución 631 del 3 de abril de 2009, mediante la cual se otorgó la Licencia Ambiental para el desarrollo del proyecto ecoturístico Los Ciruelos; la autoridad ambiental, incluida la Unidad de Parques, tuvo conocimiento técnico sobre la existencia del Bosque Seco Tropical en el área de influencia del proyecto, de acuerdo a la información de la dimensión física detallada en el Estudio de Impacto Ambiental, y la contenida en los informes técnicos que hicieron parte del trámite, en el Plan Ambiental y en los estudios del Instituto Von Humboldt, por lo cual afirma que no es dable que se invoque el principio de precaución bajo el pretexto de desconocer el verdadero impacto del proyecto sobre el ecosistema del bosque seco tropical.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 15 De modo que a su consideración, los fundamentos técnicos utilizados por la ANLA para imponer las medidas adicionales al proyecto ecoturístico Los Ciruelos y modificar la Licencia Ambiental inicial, corresponden a impactos que se podrían generar en todos los proyectos en los que se intervengan recursos naturales.
Arguye que los actos administrativos demandados fueron expedidos por la ANLA sin sustento probatorio que evidenciara un daño irreversible para el ecosistema de haberse ejecutado el proyecto ecoturístico Los Ciruelos en los términos planteados en la Resolución No. 0631 del 3 de abril de 2009, modificada por la Resolución 1704 de 2009, como tampoco se demostró la afectación a derechos individuales de terceros; y refiere que, desde el punto de vista técnico, el porcentaje de bosque seco tropical existente dentro del predio no es representativo sino marginal.
Resalta que, de no ser porque la ley anticipó la posible generación de impactos, no se exigiría Licencia Ambiental para este tipo de proyectos, en especial tratándose de un área protegida, advirtiendo que en el Estudio de Impacto ambiental se presentaron medidas puntuales frente a la afectación del Bosque Seco Tropical, como lo fue la localización de las eco-cabañas de manera que no interfirieran en el mismo; y adujo que la ANLA omitió en el “análisis del daño”, advertir que, a manera de compensación ambiental, el proyecto planteó la transferencia del derecho de dominio a favor del Estado de 108 hectáreas del Bosque Seco Tropical, obligándose al titular de la licencia a mantenerlas y restaurarlas durante toda la vida útil del proyecto.
Por lo anteriormente expuesto, afirma que la ANLA, con la expedición de los actos administrativos recurridos, incurrió en falsa motivación, al tener hechos y fundamentos que no fueron probados como motivos determinantes para su decisión, y desconocer los que sí fueron comprobados, como lo es el Estudio de Impactos Ambientales del proyecto, donde se evidenciaban las especies de fauna y flora existentes, así como la existencia del bosque seco tropical; y donde además se plantearon medidas pertinentes para garantizar su conservación y minimizar los impactos sobre el ecosistema.
Finalmente aseguró que, en el estudio técnico aportado con la demanda, elaborado por el ingeniero forestal Juan Carlos Villalba, quien contó con un equipo interdisciplinario para el ejercicio de su labor; se evidenció que los estudios técnicos Nos. 20132300004336 de 2013 y 4120 - E1 – 756 de 2014, elaborados por la UAESPNN carecen de rigor científico y técnico, especialmente al determinar impactos nuevos no previstos al momento del otorgamiento de la Licencia Ambiental y de las aparentes afectaciones que el proyecto generará sobre el entorno natural.
Así mismo, refirió que en dicho estudio se evidencia que el Plan de Manejo Ambiental del Parque Nacional Natural Tayrona, que fue base para la expedición de los términos de referencia del Estudio de Impacto Ambiental, Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 16 permitía precaver la existencia y representatividad del Bosque Seco Tropical en el área de influencia del proyecto.
Cuarto cargo: Desviación de poder Aduce que, para el presente caso, los actos administrativos atacados incurrieron en el vicio de nulidad de desviación de poder, toda vez que, al haber sido expedidos dentro del campo de sus atribuciones, la ANLA y la UAESPNN fundamentaron dichos actos con fines diferentes a los fijados por el ordenamiento jurídico; pues afirma que la ANLA expidió las Resoluciones Nos. 795 y 1226 de 2015 con fundamento en la directriz institucional del Gobierno Nacional, específicamente del Presidente de la República sobre la no realización del proyecto ecoturístico Los Ciruelos en los términos expuestos en la Licencia Ambiental, por la presunta afectación que éste generaba al Bosque Seco Tropical.
A su vez, adujo que la UAESPNN expidió los Conceptos Técnicos Nos. 20132300004336 del 12 de septiembre de 2013 y 4120 – E1 – 756 del 10 de enero de 2014 con fundamento en las directrices de la Directora General de la UAESPNN, quien había manifestado públicamente su desacuerdo con el desarrollo del proyecto ecoturístico Los Ciruelos, así como las manifestaciones públicas realizadas por el entonces Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón, donde el mandatario sostuvo que le dijo a cada una de las funcionarias de la ANLA y de Parques Nacionales que aplicaran el principio de precaución para impedir el desarrollo del proyecto ecoturístico Los Ciruelos, y manifestó que la Unidad de Parques Naturales había descubierto la presencia de un bosque seco y que, por tanto, no podía desarrollarse el proyecto.
Dichas manifestaciones, a juicio de la parte demandante demuestra el interés de los funcionarios en que no se desarrollara el proyecto, aun cuando no había evidencia de que este fuese técnicamente viable o no, razón por la cual fue expedida la Resolución 0024 del 17 de enero de 2013, mediante la cual, en aplicación del principio de precaución, impuso a la sociedad Reserva Los Ciruelos una medida preventiva de suspensión de obras y actividades en el Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, ubicado en el Parque Nacional Natural Tayrona. 1.2.
Contestación de la Demanda 1.2.1 Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Cuaderno Contestación de la Demanda) La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA efectuó contestación a la demanda expresando su oposición a las pretensiones de la demanda, y manifiesta puntualmente que: - Si bien la Dirección de Etnias del Ministerio de Interior certificó en el Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 17 expediente LAM4267 que no se registraban comunidades indígenas ni comunidades negras en el área del proyecto; también es cierto que se advirtió que, en caso de establecer que existe alguna de ellas al adelantar las actividades, sería necesario dar aviso a dicha Dirección para dar cumplimiento a la realización del proceso de consulta previa. - En el expediente LAM4267 se encuentran los Radicados 4120-E1-37626 del 28 de marzo de 2011, por el cual la empresa informa el inicio de actividades del proyecto, y el 4120-E1-113627 del 8 de septiembre de 2011, por el cual la empresa informa sobre obras de exploración artesanal de un pozo para captación de agua y una prueba de bombeo, pero aclara que de los manuales mencionados, únicamente se encuentra como allegado el Manual de Educación Ambiental, y resalta que el demandante reconoció que solamente transcurridos dos años desde el otorgamiento de la Licencia Ambiental, inició actividades del proyecto licenciado. - En la actuación administrativa se solicitó a Parques Naturales Nacionales de Colombia precisar el alcance del Concepto Técnico 303 del 13 de julio de 2012. - La Resolución 0024, en efecto fue expedida en virtud del principio de precaución para la protección del ecosistema del parque nacional natural, por lo que la presión mediática que alude el demandante sustentó la decisión, se constituye en una simple valoración subjetiva de la parte demandante. - En ningún momento se desconocieron procedimientos ni derechos al demandante y, contrario a ello, se siguió una cadena rigurosa de verificaciones desde la técnica científica que demanda ese tipo de procedimientos, de suerte que sus manifestaciones por presunta vulneración al debido proceso, fueron desvirtuadas en la comunicación con Radicado 4120-E2-11172 del 28 de marzo de 2014 y contrario a lo alegado por la parte demandante, se ha actuado conforme a la Ley y respetado los términos y procedimientos. - En fallo de tutela de primera instancia del 11 de febrero de 2013, se ordenó suspender las actividades del proyecto hasta que se realizara la consulta previa con las comunidades que se afectarían con el desarrollo del proyecto, sin embargo, el Director de la Consulta Previa del Ministerio de Interior informó a la ANLA la necesidad de postergar la reunión de la pre consulta, hasta tanto se resolviera en el Tribunal Administrativo de Magdalena el incidente de desacato relacionado con el fallo de tutela con radicado No. 2013-00008. - La Resolución 795 del 06 de julio de 2015 fue notificada por aviso el día 14 Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 18 de julio del año 2015, y no del año 2016 como lo expresa el demandante.
Respecto de los cargos expuestos, el extremo pasivo, plantea que el objetivo y competencias de la ANLA se encuentran encaminadas a asegurar que los proyectos, obras o actividades sujetas a licenciamiento, permisos o trámites en materia ambiental, cumplan con la normativa ambiental. Seguidamente, la parte accionada esbozó los antecedentes de los actos administrativos demandados, donde advirtió que de su parte hubo cabal cumplimiento y sujeción a las normas, y que actuó en obediencia a lo establecido en los documentos y conceptos técnicos contenidos en el expediente.
De otro lado, expuso la decisión contenida en el fallo del 20 de febrero de 2014, mediante el cual el Consejo de Estado resolvió las impugnaciones presentadas por las partes accionadas contra el fallo del 11 de febrero de 2013, dentro de la acción de tutela 2013-00008 presentada por la Fundación Misión Colombia, en calidad de agente oficioso de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Adujo que la decisión administrativa tomada por parte de la ANLA, en lo relativo al levantamiento de la medida preventiva, guarda consonancia con lo decidido por el Consejo de Estado en dicho fallo, en lo concerniente a la orden que se impartió a la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. de suspender las actividades de desarrollo del proyecto ecoturístico que se adelantaban en virtud de la Licencia Ambiental conferida mediante la Resolución 631 de 2009.
Por tanto, exaltó que, tanto la decisión proferida por el Consejo de Estado como la decisión de levantamiento de la medida preventiva adoptada por la ANLA; ordenaron la suspensión de todas las actividades amparadas por la Licencia Ambiental para el proyecto ecoturístico Los Ciruelos, y dispusieron la necesidad de contar con información técnica de Parques Nacionales Naturales de Colombia y el Instituto Alexander Von Humboldt que permitieran determinar si el proyecto era ambientalmente viable o no, para autorizar la ejecución de las obras.
Como excepciones a las pretensiones de la demanda, planta lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados no revocaron tácitamente la Licencia Ambiental contenida en la Resolución 361 de 2009. Aduce que los actos administrativos recurridos únicamente efectuaron modificaciones a la Licencia Ambiental que se requerían para adecuarla a la normatividad legal vigente, en obediencia al principio de eficacia administrativa de que habla el numeral 11 del artículo 3 de la ley 1437 de 2011, y en desarrollo de los principios de legalidad y debido proceso.
A su vez, reiteró que la Autoridad Ambiental puede efectuar dichos ajustes con el fin de proteger el medio ambiente de un posible deterioro grave. Indica que, con la expedición de la Resolución 0024 de 2013, se fijó una ruta a seguir en lo relacionado con el proyecto ecoturístico Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 19 Los Ciruelos, y señala que dicho acto no fue objeto de recursos ni pronunciamientos judiciales, por lo cual se encuentra fuera de cualquier discusión jurídica.
Así mismo, arguye que dicha adecuación de las autorizaciones que le habían sido concedidas al proyecto ecoturístico, fueron modificadas por razones de peso, ya que en el Concepto Técnico 303 de 2012, la UAESPNN estableció que del 100% de los bosques secos actuales del Caribe costero, solo se podrían conservar 2,1%, y que el Parque Nacional Natural Tayrona posee el relicto de bosque seco tropical más grande y mejor conservado del Caribe, que permitiría realizar acciones de restauración; e indica que el numeral 6 del artículo segundo de la Resolución 795 de 2015, establece la obligación de prohibir la tala de especies propias del bosque seco tropical dentro del Parque Tayrona.
De otro lado, señaló que el Subdirector de Gestión y Manejo de Áreas protegidas de Parques Nacionales Naturales de Colombia remitió el Concepto Técnico SUT 303 de 2012, informando que, con el desarrollo del proyecto, era posible la causación de un daño inminente al área protegida, ya que se afectarían los ecosistemas de bosque seco presentes en el área de influencia del mismo, y destacó el Concepto Técnico emitido por Parques Nacionales Naturales y los pronunciamientos efectuados por el Instituto Alexander Von Humboldt, que también contemplaban posibles daños irreparables de desarrollarse el proyecto ecoturístico. ii) La ANLA no desconoció el debido proceso por cuanto no omitió correr traslado de los Conceptos Técnicos a la Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Resalta que, frente a la presunta obligatoriedad de dar traslado de los Conceptos Técnicos proferidos con posterioridad a la expedición de la Resolución 0024 de 2013, no comparte dicha afirmación, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 15 de mayo de 2013, decidió amparar el debido proceso únicamente en lo referente al traslado que debía hacerse a la sociedad Reserva Los Ciruelos del informe técnico que se elaborara, según lo previsto en el artículo 1 parágrafo 1 de la Resolución 024 de 2013.
Por esta razón, aduce que, en cumplimiento del citado fallo, la ANLA procedió a dar traslado del Concepto Técnico 20132300004336 de 2013 emitido por Parques Nacionales Naturales de Colombia a la sociedad demandante, por lo que asegura que la sociedad accionante lo que pretende es ampliar el alcance del Tribunal. De otro lado, afirma que, contrario a lo afirmado por el demandante, el Concepto Técnico 3287 del 2 de julio de 2015 no sirvió como fundamento de la decisión, ya que los conceptos técnicos emitidos por la Autoridad Ambiental no tienen el carácter de pruebas; no obstante, contienen el insumo técnico necesario para la adopción de decisiones administrativas en materia ambiental.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 20 iii) Sí fueron considerados los pronunciamientos hechos por la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Aduce que se estudió la información existente en todo el expediente, las circunstancias sobrevinientes a la expedición de la Licencia Ambiental y el actual grado de representatividad del bosque seco tropical en las áreas de influencia directa e indirecta del proyecto, los daños inminentes e irreversibles que se causarían por su ejecución y los efectos sobre los valores sobresalientes de fauna y flora del Parque Nacional Natural Tayrona y sus objetivos de conservación. Por tanto, señala que el hecho de que la decisión tomada por la Autoridad Ambiental no fuera de recibo para los accionantes, no implica que sus consideraciones no hayan sido estudiadas y tenidas en cuenta. iv) Sí se podía dar aplicación al principio de precaución. Señala que este principio, hoy entendido como parte del “ius cogens”, es la herramienta indefectible que permite salvaguardar el bien jurídico ambiental protegido por el legislador y por la Constitución Ecológica que erige a la Nación, e indica que dicho principio se desarrolló en la Carta Mundial de la Naturaleza en 1982y tomó vigor con la Declaración de Río en 1992.
Aduce que, en virtud del numeral 15 de la citada Declaración de Río, se estableció el deber de aplicar el criterio de precaución cuando exista peligro de daño grave o irreversible, y que la falta de certeza científica absoluta no sustrae la obligación por parte del Estado de adoptar las medidas tendientes a salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales; por lo cual afirma que resulta suficiente que la existencia de un principio de certeza científica, aunque no sea absoluta.
Explica que dicho principio fue incorporado en la legislación del Estado Colombiano mediante la Ley 93 de 1999, cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C-529 de 1994, donde la Corte resolvió que la adopción de dicho principio en nuestra legislación es exequible, por considerar que se trata de una declaración y no de un instrumento internacional sujeto a la adhesión de los Estados.
Finalmente, reiteró que los actos expedidos por la Autoridad demandada obedecen a la función estatal de las respectivas autoridades ambientales, son legal y Constitucionalmente válidos, en tanto se soportan en fundamentos técnicos y legales, y encausan a salvaguardar los intereses nacionales en materia ambiental. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 21 v) Los actos administrativos demandados fueron expedidos con sustento técnico y probatorio.
Argumenta que los actos administrativos recurridos se ajustan a la Ley 99 de 1993, al Decreto 1728 de 2002, y demás normas concordantes, y destaca que los mismos se soportaron en conceptos técnicos allegados por la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia y por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, como también en el resultado de la visita de inspección ocular efectuada el 9 de abril de 2015, contenido en el Concepto Técnico No. 3287 del 2 de julio de 2015.
Así mismo, afirma que se encaminó a dar cumplimiento a las órdenes dadas por el Consejo de Estado en Sentencia del 20 de febrero de 2014 proferida dentro de la Acción de Tutela 2013-00008, que amparó el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta. vi) El ajuste del proyecto ecoturístico Los Ciruelos a las disposiciones de la Resolución 531 de 2013, no contraviene el principio de confianza legítima y seguridad jurídica.
Arguye que la obtención de una licencia ambiental no implica el otorgamiento de derechos reales y absolutos al beneficiario de la misma, puesto que su contenido no es patrimonial, sino que se trata de una simple autorización que, entre otros, es el requisito previo de otras actividades, en donde puede verse afectado el medio ambiente.
Resalta que en tal medida que el objeto de la licencia ambiental es prevenir, mitigar, corregir y compensar los efectos adversos que se puedan producir en razón a las actividades que se autorizan, lo cual la reviste de obligatoriedad en cuanto a su cumplimiento y al respeto a actividades previas, es decir, no puede haber intervenciones sin que haya licencia, y sirve de instrumento para hacer cumplir diversos mandatos Constitucionales relativos al cuidado de los recursos naturales, el medio ambiente, la conservación de áreas de especial importancia ecológica, la prevención y control del deterioro ambiental, y la realización de la función ecológica de la propiedad.
Destaca que la autorización conferida por la Resolución 631 de 2009, modificada parcialmente por la Resolución 1708 del mismo año, expedidas por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, concibió que las reglas para el desarrollo del proyecto no se limitaban a las contenidas en el Estudio de Impacto Ambiental, en el Plan de Manejo Ambiental y a las relacionadas en el acto administrativo que otorgó la Licencia Ambiental, sino a las que pudieran resultar de la aplicación de la normatividad vigente.
Por tal razón, asegura que, cuando el Estado requiere que los particulares cumplan con la normativa vigente, ello no puede ser interpretado como la modificación de una situación previa ni como la Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 22 derogatoria tácita de un acto administrativo legalmente expedido.
Indica que, la Resolución No. 795 de 2015, fundamenta la modificación de la Licencia Ambiental para el proyecto ecoturístico Los Ciruelos aduciendo que las autorizaciones ambientales no otorgan derechos inquebrantables o inmodificables y, por tanto, los particulares no pueden pensar que las mismas contienen o implican derechos adquiridos, sobre los que el Estado no pueda modificar, variar o ajustar cuando las condiciones legales y técnicas lo exijan, y soportó su argumento en la Sentencia C-746 de 2012 de la Corte Constitucional, donde el tribunal constitucional afirma que dicha licencia puede ser objeto de modificación, suspensión e incluso cancelación por parte de la Autoridad Ambiental, sin que ello requiera contar con autorización previa, escrita y expresa del beneficiario.
Por su parte, señala que la Corte Constitucional, en Sentencia C-619 de 2001, indicó que, cuando se trata de situaciones jurídicas que están en curso en el momento de la entrada en vigencia de una nueva ley, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de la entrada en vigencia de la ley nueva, la nueva ley es de aplicación inmediata; y destaca que cuando la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resulte en conflicto con los derechos de los particulares, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
En este sentido, resalta que los derechos de carácter ambiental son colectivos y de interés público o social, acorde con el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, que a su vez dispone que las mismas no pueden ser renunciadas, transigidas o negociadas. Frente al principio de confianza legítima, arguye que, en palabras de la Corte Constitucional, este se funda en “expectativas serias y fundadas” y se basa en “i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; ii) en una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados, y iii) en la necesidad de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad”, lo cual no aplica al presente caso.
Por tanto, concluye que las actividades que se autorizan en una Licencia Ambiental no son absolutas ni constituyen un derecho real efectivo, pues si así fuera, el Estado quedaría sin facultades para exigir el cumplimiento de dichas obligaciones, o imponer medidas a las que hubiere lugar. vii) El proyecto ecoturístico Los Ciruelos no está catalogado por el Estado como de estrategia de conservación y gestión que contribuya al manejo efectivo del sistema de áreas protegidas.
Expone que, contrario a lo afirmado por el demandante, el proyecto ecoturístico Los Ciruelos no está catalogado por el Estado como de estrategia de conservación, sino que se trata de la inversión de un particular que fue considerada por Parques Nacionales como una oportunidad de avanzar metodológicamente en el manejo y Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 23 desarrollo del mismo, y teniendo en cuenta que se trata del desarrollo de un proyecto en un área protegida, debe ceñirse a las obligaciones establecidas por la Autoridad Ambiental a fin de preservar los intereses colectivos.
Resalta que el Parque Nacional Natural Tayrona fue declarado Parque Nacional Natural mediante la Resolución 191 de 1964 del INCORA, la cual fue aprobada por Resolución Ejecutiva del Ministerio de Agricultura No. 292 de 1969, y posteriormente fue declarada reserva de la biósfera por la UNESCO en 1979. En razón a ello, expone que el Tayrona tiene como fin proteger la biodiversidad que reside allí, lo que obliga a las autoridades ambientales a efectuar permanentes juicios de proporcionalidad entre el desarrollo de las posibles actividades productivas al interior del parque y la protección de los valores ambientales que se encuentran presentes en el mismo.
Arguye que, si bien al demandante le asiste razón al afirmar que, para la realización de dichos juicios de proporcionalidad, es preciso tener como referente el ecoturismo, la ANLA difiere cuando el accionante afirma que el proyecto constituye una estrategia de conservación del Bosque Seco Tropical presente en el área del proyecto. Lo anterior con base en las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional en Sentencia C-746 del 26 de septiembre de 2012, donde expuso que los Parques Nacionales Naturales son inalienables y no pueden usarse para la explotación de actividades económicas como la minería, la hotelería, la industria, la ganadería y las demás que generen un detrimento excesivo del entorno natural.
De esta manera, resalta que, por ejemplo, en sentencia C-328 de 1995, la Corte Constitucional consideró que la Licencia Ambiental no funciona como una prerrogativa del beneficiario en la misma y, contrario a ello, la licencia es entendida como una herramienta para el cumplimiento de los mandatos constitucionales relacionados con la protección de los recursos y riquezas naturales, en concordancia con el principio de prevención; por lo cual está ligada a las condiciones que contenga la misma y, en todo caso, a que no se causen daños inadmisibles a las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
A su vez, en el fallo anteriormente mencionado, la Corte reitera que la licencia puede ser objeto de modificación, suspensión o cancelación por parte de la Autoridad Ambiental competente, sin que se requiera autorización previa por parte del beneficiario. Finalmente, destaca que, si bien la ANLA no podría ser la entidad encargada de definir cuáles son las estrategias de conservación del Parque Nacional Natural Tayrona; también es cierto que, ni lo descrito por la UAESPNN ni lo dicho por el Instituto Alexander Von Humboldt incluyeran el proyecto presentado por la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. entre las estrategias de conservación identificadas, por lo que se concluye que el proyecto no formaría parte de las mismas.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 24 viii) Desistimiento de la Licencia Ambiental del “Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos.” A modo informativo, menciona que, mediante comunicación radicada el día 30 de agosto de 2017, la Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S., a través de su representante legal, solicitó ante la ANLA el desistimiento de la licencia ambiental del “Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos”, expresando que tal iniciativa sirve como evidencia de que la sociedad nunca quiso ejecutar la Licencia que le fue otorgada, aunado a que desde el año 2009 la sociedad contaba con dicha licencia, y fue hasta el año 2013 cuando la ejecutó, esto es, cuando fue modificada tomando el concepto emitido por Parques Nacionales Naturales de Colombia y ratificado por el Instituto Alexander Von Humboldt, y afirma que, en razón a ello, la medida preventiva impuesta por la ANLA no generó perjuicio económico alguno. II.
TRÁMITE PROCESAL SURTIDO EN PRIMERA INSTANCIA Se infiere de las documentales obrantes en el cuaderno principal del expediente que se han cumplido las formas propias del juicio o proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dado que: la demanda fue radicada el 20 de mayo de 2016, asignada mediante Acta de Reparto al despacho Nº 250002341000 2016 01106 00 (Fl. 361 C1), inadmitida mediante auto No. 2016-08-518 del 08 de septiembre de 2016, subsanada mediante escrito del 30 de noviembre de 2016 y admitida a través de providencia 2017-01-09 del 17 de enero de 2017 (Fls. 402 a 405 C1) determinación notificada a las partes y al Ministerio Público (Fls. 410 a 416 C1); posteriormente la demanda fue reformada (cuaderno reforma de la demanda) y admitida mediante auto del 26 de febrero de 2018 (Fl. 453 a 455 C1) se surtieron oportunamente los traslados secretariales para contestación de la reforma de demanda (Fl. 456 C1); el 24 de abril de 2018 se emitió auto señalando fecha y hora para la realización de la audiencia inicial (Fl. 541 C1), la cual se llevó a cabo el 01 de agosto del mismo año, surtiéndose todas las fases del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (Fls. 546 a 582 C1) posteriormente, mediante auto No. 2022-05-106 del 19 de mayo de 2022 (Fl. 672 C. continuación cuaderno principal), se corrió traslado para alegar a las partes y para presentar concepto del Ministerio Público. 2.1.
Alegatos de conclusión de las partes y concepto del Ministerio Público La parte demandante a través de memorial radicado el 6 de junio de 2022 (Fls. 675 a 700 C. continuación del cuaderno principal) reiteró algunos de los argumentos expuestos en su escrito de demanda, y realizó una aclaración respecto del proceso de reparación directa No. 25000233600020150079402, donde afirmó que las pretensiones objeto de dicho medio de control, se encaminaban a declarar la responsabilidad administrativa y patrimonial de la ANLA, la UAESPNN y la Nación – Ministerio de Interior, a consecuencia del daño antijurídico causado a la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. y la falla en el servicio en que incurrieron las entidades Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 25 en la expedición de la Licencia Ambiental No. 631 de 2008, y de la actuación administrativa iniciada con la Resolución 0024 del 17 de enero de 2013, mediante la cual la ANLA impuso una medida preventiva de suspensión de obras y actividades al Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos.
Indicó que, mediante providencia de segunda instancia del 6 de noviembre de 2020 dentro del proceso de reparación directa 2015-00794; la Sala concluyó que dicho medio de control no era procedente, en tanto su impugnación se debió iniciar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 024 de 2013; lo cual desvirtúa la afirmación de que el proceso de reparación directa y el de nulidad y restablecimiento que nos ocupa guarden identidad o versen sobre los mismos hechos, ya que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho se originan en la expedición de los actos que modificaron unilateralmente la Licencia Ambiental del proyecto ecoturístico Los Ciruelos en aspectos como los términos para el uso y el aprovechamiento y afectación de recursos naturales, imponiendo obligaciones y prohibiciones adicionales a cargo de la sociedad; mientras que en el de reparación directa, el daño reclamado tuvo origen en las decisiones tomadas en el 2013 en lo referente a la suspensión de la Licencia, el error del Ministerio del Interior al afirmar que no era necesario adelantar la consulta previa, y la injustificada dilación para resolver el levantamiento de medida cautelar.
Reitera que, a su juicio, con la modificación de la Licencia Ambiental otorgada, lo que realmente sucedió fue su revocatoria tácita, sin que la situación encuadre en ninguno de los supuestos de revocatoria previstos en el artículo 62 de la Ley 99 de 1993. Así mismo, reafirma que no es cierto que la licencia debiera modificarse ante la presencia de bosque seco tropical en la zona del proyecto, que supuestamente no se había identificado al momento del licenciamiento; pues aduce que, tal como consta en el Estudio de Impacto Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental, la presencia de dicho ecosistema se había evidenciado, representaba el principal activo de la iniciativa licenciada, y contaba con aceptación de la UAESPNN.
Señala que la anterior afirmación se confirma con el testimonio técnico del experto Biólogo Gerardo Viña Viscaíno, decretado en la audiencia inicial del 1 de agosto de 2018, donde expuso que en su Estudio de Impacto Ambiental se efectuó un análisis de dicho ecosistema, y aseguró que dicha zona es reconocida precisamente por contar con vegetación de Bosque Seco Tropical, lo que indica que sí era un tema esencial.
Sin embargo, afirma que la Autoridad Ambiental estableció un cambio conceptual y diametral del proyecto licenciado, ya que implicó un ajuste general del Estudio de Impactos Ambientales presentado inicialmente, e impuso a la sociedad la obligación de ajustar el Plan de Manejo Ambiental del proyecto. A su vez, reiteró que la Autoridad Ambiental aplicó injustificada y retroactivamente la Resolución 531 del 29 de mayo de 2013, dado que dicho acto Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 26 fue proferido con casi cuatro años de posterioridad a la expedición de la Licencia Ambiental contenida en la Resolución 631 de 2009, modificada por la Resolución 1704 de 2009, y su aplicación no comprende las autorizaciones contenidas en actos administrativos anteriores a su adopción. Afirma que la obligación de acoger en el proyecto ecoturístico Los Ciruelos a las disposiciones de la Resolución 531 de 2013, no solo desconoce el principio de irretroactividad de las leyes, sino que además trasgrede los principios de confianza legítima y seguridad jurídica.
Aduce que, aun cuando los actos administrativos que sirvieron de fundamento para la expedición de la licencia estén suspendidos provisionalmente, no se pueden desconocer derechos adquiridos con anterioridad a la providencia que ordenó la medida. A su vez, resalta que, al imponer el cumplimiento de las previsiones contenidas en la Resolución No. 531 de 2013, modificó las condiciones del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos al punto de surgir la necesidad de formular un proyecto nuevo que, entre otras características, requería el desarrollo de estructuras removibles.
En este sentido, alega que la inviabilidad técnica y económica del proyecto, se dio por la inclusión de nuevos gastos y los ajustes que debía hacer el promotor del proyecto para ajustarse a lo dispuesto en la Resolución 531 de 2013 y al Plan de Manejo Ambiental. Reiteró que la Autoridad Ambiental trasgredió su derecho al debido proceso, defensa y contradicción al omitir correr traslado de los Conceptos Técnicos No. 3287 del 2 de julio de 2015 y No. 5299 del 1 de octubre de 2015 a la Sociedad, aduciendo que, si bien la ANLA manifestó que los mismos no tenían el carácter de prueba; el fallo de tutela No. 2013-628, mediante el cual se amparó el derecho al debido proceso de la sociedad, se fundó en el derecho constitucional al debido proceso, que implica que los particulares puedan conocer las pruebas y controvertirlas.
Añade que, con lo mencionado, la Autoridad también incumplió el fallo de tutela que le ordenaba dar traslado de dichos conceptos; y destaca que, posteriormente, la ANLA expidió las Resoluciones Nos. 0795 de 2015 y 1226 de 2015 basándose en los Conceptos Técnicos Nos. 3278 y 5299 de 2015, mismos de los que no se dio traslado a la sociedad.
Insistió en que los actos administrativos recurridos incurrieron en una falsa motivación, argumentando que no se tuvo en cuenta que los soportes técnicos demostraban que el proyecto ecoturístico Los Ciruelos era ambientalmente viable, que responde a una estrategia de conservación y gestión que contribuye al manejo efectivo del sistema de las áreas protegidas.
A su vez, alega que la ANLA desconoció que las condiciones bajo las cuales se aprobó el proyecto fueron avaladas por el Ministerio de Ambiente y la UAESPNN en detallados estudios técnicos realizados en su momento, como lo fue el Concepto Técnico 411 del 20 de marzo de 2009, que permitieron concluir que la localización, estilo arquitectónico, diseño paisajístico, materiales y demás aspectos se encontraban ambientalmente concebidos.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 27 De otro lado, alegó que no puede desconocerse que en el Plan de Manejo Básico del Parque Tayrona se disponen medidas en aras de minimizar las amenazas frente a los objetivos de conservación del área, tales como la educación ambiental y el establecimiento de sistemas sostenibles.
Resalta también que la Autoridad Ambiental omitió tener en consideración el Concepto Técnico rendido por el Ingeniero Juan Carlos Villalba, en el cual se dio respuesta técnica a los planteamientos hechos en el concepto de la UAESPNN, como tampoco tuvo en cuenta los demás conceptos y soportes técnicos presentados durante el trámite administrativo.
Recalca que los actos demandados se expidieron sin el sustento técnico y probatorio que permitiera evidenciar un daño ambiental grave e irreversible para los ecosistemas de Bosque Seco Tropical y Marino con la ejecución del proyecto ecoturístico Los Ciruelos, destacando que el Informe Técnico de Seguimiento 3287 de 2015 emitido por la ANLA incurrió en errores metodológicos y técnicos, que hacen el proyecto inviable al plantear un proyecto totalmente distinto al inicialmente licenciado, ajustando sus conclusiones a una normatividad posterior a la licencia. Adiciona que, como se evidencia en el acta de audiencia inicial del 1 de agosto de 2018, el apoderado de la ANLA no objetó el dictamen rendido por el Biólogo Luis Alfonso Escobar Trujillo, en el cual señala los errores en que incurrió la ANLA frente al Concepto Técnico de la UAESPNN y el rendido por la misma ANLA, lo que a su juicio permite entender que la parte demandada se encuentra conforme con el dictamen.
Reiteró su argumento de que los actos administrativos atacados incurrieron en una desviación de poder, pues insiste en que la ANLA expidió las Resoluciones 0795 y 1226 de 2015 con fundamento en la presión mediática que generó la directriz del entonces Presidente de la República, sobre la no realización del proyecto ecoturístico en los términos expuestos en la Licencia Ambiental, por la presunta afectación que se generaba al bosque seco tropical.
Finalmente, adujo que, en el presente caso, se encuentran demostrados los perjuicios ocasionados a la sociedad Reserva Los Ciruelos, en razón a la imposibilidad financiera, técnica y jurídica para ejecutar el proyecto inicialmente licenciado, lo cual justifica las sumas solicitadas en las pretensiones principales y subsidiarias de la reforma de demanda.
La parte demandada a través de memorial radicado el 3 de junio de 2022 (CD Fl. 702 C. continuación del cuaderno principal) reiteró algunos de los argumentos expuestos en su escrito de demanda, es decir que: i) Se encuentra probado que los actos administrativos recurridos no revocaron tácitamente la licencia ambiental contenida en la Resolución 631 de 2009, ya que la Autoridad Ambiental realizó las modificaciones requeridas a la licencia con el Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 28 fin de adecuarla a la normatividad legal vigente.
A su vez, afirmó que los actos demandados gozan de una debida motivación, toda vez que se sustentaron en consideraciones técnicas y planteamientos efectuados por la entonces UAESPNN denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia, por el Instituto Alexander Von Humboldt y por Parques Nacionales Naturales; en los cuales se establece la importancia del bosque seco tropical del Parque Tayrona por ser el más grande y mejor conservado del Caribe, las acciones de restauración que permitiría realizar, la situación crítica del bosque seco tropical en Colombia, la necesidad de evaluar nuevamente los permisos otorgados, las circunstancias de especial fragilidad y representatividad de dicho ecosistema y las prohibiciones e implicaciones de la tala en el área en comento.
También reafirmó que, conforme al Decreto Ley 3573 de 2011, la Ley 1333 de 2009 y la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, la Autoridad Ambiental puede efectuar ajustes a las licencias ambientales con el objetivo de proteger el medio ambiente de un posible deterioro grave. Añade que, mediante la Resolución No. 0024 de 2013, se fijó una ruta a seguir en lo referente al Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, destacando que dicho acto no fue objeto de recursos ni pronunciamientos judiciales. ii) Recalcó que se encuentra probado que la ANLA no desconoció el debido proceso, reiterando que la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo del 15 de mayo de 2013, se limitaba a amparar el derecho al debido proceso únicamente frente al traslado que se debía correr a la sociedad demandante respecto del Concepto Técnico No. 20132300004336 del 12 de septiembre de 2013, lo cual afirma haber cumplido conforme se evidencia en el radicado 4120-E1-50037 del 15 de noviembre de 2013.
A su vez, insistió en que los Conceptos Técnicos que emite la ANLA no tienen el carácter de pruebas, sino que se trata de insumos técnicos necesarios para la adopción de decisiones administrativas en materia ambiental. iii) Arguye que se demostró que los pronunciamientos hechos por la sociedad Reserva Los Ciruelos sí fueron tenidos en cuenta, y destaca que las decisiones tomadas fundaron en procura de que el proyecto asegurara un mínimo impacto ambiental y se redujeran los riesgos de un peligro de daño inminente e irreversible.
Por tanto, destaca que el hecho de que la decisión tomada por la Autoridad Ambiental no sea de recibo de la parte demandante, no implica que sus consideraciones no hayan sido estudiadas y tomadas en cuenta. iv) Adujo que está comprobado que sí procedía la aplicación del principio de precaución, toda vez que el deber de proteger y preservar el medio ambiente no solo recae sobre el Estado sino también sobre los particulares, y señala que el Estado tiene el deber constitucional de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, de imponer sanciones y exigir la reparación de los daños causados.
Por otro lado, aseguró que la aplicación del principio de precaución por Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 29 parte de la Autoridad Ambiental tuvo como fundamento la salvaguarda de los intereses nacionales en materia ambiental, y cumplió con los elementos jurisprudenciales establecidos jurisprudencialmente. v) Afirmó que se encuentra probado que los actos administrativos atacados fueron expedidos con sustento técnico y probatorio, como lo es la documental que conforma el expediente LAM 4267, los Conceptos Técnicos allegados por la UAESPNN y por el Instituto Von Humboldt, y la visita de inspección ocular que se llevó a cabo el 9 de abril de 2015; y resaltó que no existe prueba en el proceso que permita deducir que la entidad actuó fuera del marco ambiental o que haya desatendido los principios del debido proceso, legalidad y proporcionalidad.
Así mismo, afirmó que dio cabal cumplimiento a las órdenes impartidas por el Consejo de Estado en el fallo del 20 de febrero de 2014, proferido dentro de la acción de tutela 2013-00008. vi) Aseguró que el ajuste del proyecto ecoturístico Los Ciruelos a lo dispuesto en la Resolución 531 de 2013, no contraviene el principio de confianza legítima y seguridad jurídica, pues obtener una licencia ambiental no implica que se otorguen derechos reales al beneficiario de la licencia ni establece derechos absolutos, se trata de una simple autorización requerida para adelantar actividades en las que pueda verse afectado el medio ambiente.
De la misma manera, señaló que la Licencia Ambiental contenida en la Resolución 631 de 2009, modificada parcialmente por la Resolución 1708 del mismo año, concibió que las reglas para el desarrollo del proyecto no se limitaban a las dispuestas en el Estudio de Impacto Ambiental, en el Plan de Manejo Ambiental y las relacionadas en la misma Licencia, sino a las que pudieran resultar de la aplicación de la normatividad vigente.
Por tanto, reafirma que cuando el Estado requiere a los particulares el cumplimiento de las normas vigentes, dicho requerimiento no debe interpretarse como la modificación de una situación previa, ni puede entenderse como la derogatoria tácita de un acto legalmente expedido. Frente a la irretroactividad de la Ley, refirió que, al confrontar un derecho susceptible de ser modificado, sería permitido como excepción al principio de irretroactividad, pues la Corte Constitucional en Sentencia C-619/01 estableció que, cuando se trata de situaciones jurídicas que están en curso al momento de entrar en vigencia una nueva ley; no puede entenderse que allí existía un derecho adquirido, sino una simple expectativa, y la aplicación de la nueva ley es inmediata.
De otro lado, expuso que, aunque se tratase de derechos adquiridos; la Corte Constitucional, en Sentencia C-983/10, indicó que su protección no es absoluta, pues en caso de que los derechos de particulares resultaran en conflicto con la necesidad del interés público o social, el interés privado debe ceder al interés público. En lo referente al principio de confianza legítima, aduce que se basa en unos parámetros descritos por la Corte Constitucional en Sentencia T-660 de 2000 que, en todo caso, son inaplicables al presente caso.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 30 vii) A su vez, reafirmó que el proyecto ecoturístico Los Ciruelos no está catalogado por el Estado como de estrategia de conservación y gestión que contribuya al manejo efectivo del sistema de áreas protegidas, sino que se trata de la inversión de un particular que fue considerada por Parques Nacionales como una oportunidad de avanzar metodológicamente en el manejo y desarrollo del mismo, y que, al tratarse de un proyecto ubicado en un área protegida, debe ajustarse a las obligaciones establecidas por la Autoridad Ambiental a fin de preservar los intereses colectivos.
De la misma manera, indicó que la Corte Constitucional, en Sentencia C-746 del 26 de septiembre de 2012, estableció que los Parques Nacionales Naturales son inalienables y no pueden usarse para la explotación de actividades económicas como la minería, la hotelería, la ganadería, entre otras que generen un detrimento excesivo del entorno natural.
Señaló también que, ni la UAESPNN denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia, ni el pronunciamiento del Instituto Von Humboldt, incluyen el proyecto en comento entre las estrategias de conservación identificadas, lo que permite concluir que el proyecto no forma parte de las mismas. Alegó que la declaración del Biólogo Gerardo Viña Lizcano carece de imparcialidad, ya que en la audiencia que se efectuó el 25 de agosto de 2021, él mismo reconoció haber participado en la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental mediante vinculación profesional con la firma Araújo Ibarra, contratada para acompañar a la sociedad demandante en la obtención de la licencia ambiental.
Agregó que la sociedad demandante, en las pretensiones principales y subsidiarias formuladas en el escrito de demanda, no discriminó de manera clara los valores que considera se le deben pagar, como tampoco se aportaron pruebas que permitan establecer o justificar el pago de las sumas solicitadas. Sugirió que el perito José Florián Ureña, economista y consultor, admitió que no tiene experticia profesional en la evaluación y análisis de proyectos ubicados en zonas de especial protección, no realizó ningún estudio para convalidar la información contenida en el estudio de mercado realizado en el año 2013 para el proyecto, entre otras irregularidades que, a su juicio, permiten concluir que el perito no contaba con la experticia ni tuvo en cuenta información pertinente para la elaboración de su estudio, razón por la cual solicita desestimar su dictamen.
Indicó que, a su juicio, el perito Luis Alfonso Escobar no cuenta con la experticia ni cumple con las exigencias legales dispuestas en el artículo 226 del CGP, por lo cual solicita que su dictamen sea excluido de la valoración del acervo, ya que el perito aceptó no haber realizado un estudio particular como biólogo en la experticia que se le encomendó. Finalmente, frente al informe rendido por INVEMAR, manifestó que en el mismo, se señaló que la entidad que posee la competencia y experiencia técnica sobre el ecosistema de bosque seco tropical es el Instituto de Investigación de Recursos Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 31 Biológicos Alexander Von Humboldt, por ser el encargado de desarrollar los estudios sobre el ecosistema del Parque Nacional Natural Tayrona.
El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. El Tribunal es competente para conocer del presente medio de control conforme lo establece el Nº 3 del artículo 152 y el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que en la demanda se controvierten actos administrativos proferidos por la AUTORIDAD NACIONAL DE LIENCIAS AMBIENTALES - ANLA, entidad del orden nacional y en virtud de la cuantía, toda vez que ésta supera los 300 SMLMV al momento de presentación de la demanda ($206.836.200 año 2016).2 3.2.
Legitimación en la causa En principio expondremos que de conformidad con el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos contenciosos administrativos, podrán obrar como demandantes y demandados, los sujetos de derecho que respectivamente acrediten ostentar, legitimidad para accionar a través del medio de control que se ajusta a su causa petendi, y la legitimación para ser convocado en la causa por pasiva.
Así mismo, que la precitada norma en concordancia con el artículo 138 del mismo estatuto normativo, prevén que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la legitimación en la causa por activa está reservada para aquella que sintiéndose lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, pretenda pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular y el restablecimiento del derecho e incluso la reparación del daño que le haya sido irrogado.
En tanto, que la legitimación en la causa por pasiva recae sobre la entidad, órgano u organismo estatal que haya expedido el acto administrativo o producido el hecho generador del daño. Y que respecto de la legitimación, el Honorable Consejo de Estado ha indicado que: “(…) de conformidad con la jurisprudencia de la Corporación existen dos clases de legitimación: la de hecho y la material.
La primera hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, mientras que la segunda da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los 2 En la reforma de la demanda, solicita la Sociedad Los Ciruelos por concepto de daño emergente un valor de $100.000.000 correspondiente a gastos de representación legal en el trámite administrativo y $900.000.000 por lucro cesante, relativo a los réditos y rendimientos que dejó de percibir la parte demandante por concepto de recuperación de costos invertidos entre el 1 de octubre de 2015 y el 28 de febrero de 2017.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 32 hechos que originaron la formulación de la demanda. En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que necesariamente estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto.
En conclusión, la legitimación por pasiva de hecho, que se refiere a la potencialidad del demandado de ser parte dentro del proceso, constituye un requisito de procedibilidad de la demanda -en la medida en la que esta no puede dirigirse contra quien no es sujeto de derechos-, mientras que, la legitimación por pasiva material, constituye un requisito no ya para la procedibilidad de la acción, sino para la prosperidad de las pretensiones” 3.
(Negrita y subrayado fuera del texto). En el caso concreto se tiene que las partes se encuentran debidamente legitimadas en el proceso contencioso administrativo, tal y como a continuación se indicará. 3.1.1 Por activa: Descendiendo al caso concreto, se tiene que la Sociedad Los Ciruelos S.A.S, se encuentra legitimada materialmente por activa para impugnar los actos administrativos expedidos por la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA, quien emitió las resoluciones susceptibles de pretensión de nulidad, mediante los cuales se modificó la Resolución N°631 del 3 de abril de 2009 modificada en virtud de la Resolución N°1704 del 8 de septiembre de 2009, a través de las cuales se le otorgó licencia ambiental para el proyecto ecoturístico Los Ciruelos; por lo que resulta apenas razonable, que al sentirse dicha sociedad perjudicada con la decisión, pues a su juicio constituye en realidad una revocatoria del acto originario que imposibilita el desarrollo del proyecto, se encuentra materialmente legitimada para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, invocando como en el caso, los cargos de nulidad de: i) infracción en las normas superiores en que debía fundarse, ii) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; iii) la falsa motivación y iv) desviación de poder. 3.1.2 Por pasiva: Así mismo, se encuentra legitimada en la causa por pasiva, la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA, al ser quien expidió los actos acusados, esto es, las Resoluciones N° 0795 del 6 de julio de 2015 “por la cual se modifica la Resolución N° 631 de 2009, modificada parcialmente por la Resolución N° 1704 de 2009” y N° 1226 del 1 de octubre de 2015 “por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución N° 795 del 6 de julio de 2015”.
En suma, al existir identidad en la relación sustancial y la relación procesal 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto de 30 de enero de 2013, C.P. Danilo Rojas Betancourth, radicado número 25000-23-26-000-2010-00395-01(42610). Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 33 demandante - demandado, establecida entre las partes con los actos administrativos demandados, el presupuesto de legitimación en la causa se encuentra reunido para proferir sentencia de fondo. 3.3 Planteamiento del Problema Jurídico principal En ese orden de ideas, para la Sala el problema jurídico principal consiste en determinar si las Resoluciones N° 0795 del 6 de julio de 2015 “por la cual se modifica la Resolución N° 631 de 2009, modificada parcialmente por la Resolución N° 1704 de 2009, se ordena el levantamiento de una medida preventiva y se toman otras determinaciones, en cumplimiento a la Sentencia del Consejo de Estado de 20 de febrero de 2014 proferida dentro de la Acción de Tutela N° 2013- 00008” y N° 1226 del 1 de octubre de 2015 “por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución N° 795 del 6 de julio de 2015”, fueron expedidas con falsa motivación, infracción de normas de rango superior, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, desviación de poder.
De ser así adicionalmente, analizar si hay lugar al restablecimiento del derecho, o si por el contrario, le asiste razón a la entidad demandada en la legalidad de los referidos actos administrativos, toda vez se expidieron en desarrollo de las funciones legalmente establecidas, con base a los principios de prevención y precaución y por ende no hay vulneración alguna de los derechos del demandante.
Así las cosas, los problemas jurídicos asociados sugieren, establecer a la luz de la normatividad vigente si la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA a través de las resoluciones demandada: i) Revocó la Licencia Ambiental contenida en la Resolución N° 631 de 2009 (modificada por la Resolución N° 1704 del 8 de septiembre de 2009) y con ello hace imposible la realización del ecoturismo en la zona del proyecto. ii) Hizo una indebida aplicación retroactiva de la Resolución 531 del 29 de mayo de 2013, lo que deviene en una vulneración del principio de seguridad jurídica y confianza legitima de la sociedad demandante. iii) No tuvo en cuenta los soportes técnicos que demostraban que el proyecto Los Ciruelos, era ambientalmente viable. iv) No se probó la existencia real de un daño grave e irreversible para los ecosistemas de Bosque Seco Tropical y Marino. 3.4.
Resolución del problema jurídico en el caso concreto: Exposición de razonamientos legales de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios y análisis crítico de las pruebas obrantes en el plenario. Para resolver la Sala abordará i) Marco normativo internacional y nacional en materia de derecho ambiental; ii) marco jurídico establecido para el otorgamiento, modificación y revocatoria de las licencias ambientales y iii) el análisis de los cargos formulados.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 34 3.4.1. Marco normativo internacional y nacional en materia de derecho ambiental. Con el objetivo de proteger el medio ambiente y los recursos naturales, se han suscrito distintos instrumentos de orden internacional, destacándose la Declaración de Estocolmo, adoptada en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, en junio de 1972 y la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7 de octubre de 1982.
Mas recientemente, se tienen la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, adoptada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible aprobada en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en septiembre de 2002.
Puntualmente, la Declaración del Río atendió a las preocupaciones de los Estados la protección del medio ambiente y reconoció la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra, así como la importancia de la integridad del sistema ambiental y del desarrollo mundial, contexto en el cual planteó los siguientes principios: Desarrollo sostenible -principios 3°, 4°, 8° y 13, en virtud del cual, el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras; en esta medida, el medio ambiente constituye parte integrante del proceso de desarrollo y el Estado debe contribuir a su protección mediante medidas que permitan reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenible.
Prevención -principio 17-, según el cual debe emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente produzca un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. Precaución -principio 15-, que exige que cuando exista peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no se utilice como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
No contaminar -principios 8° y 14-, el cual tiene un desarrollo en el Manejo Integral de los Residuos que exige la transformación para la adquisición de tecnología ambientalmente limpia, la minimización de generación de residuos, Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 35 la reutilización de residuos, el reciclaje y disposición final adecuada de los residuos.
Participación e información -principios 10°, 18 y 19-, que implica obligaciones respecto a los ciudadanos y los demás Estados. En efecto, los temas ambientales deben ser tratados con la participación de todos los ciudadanos e interesados, en esta medida, las autoridades tienen la obligación de proporcionar el acceso a la información necesaria y otorgar oportunidades para participar en los procesos de adopción de las decisiones.
Asimismo, los Estados deben proporcionar la información pertinente y notificar previamente y en forma oportuna a los Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales transfronterizos adversos, y celebrar consultas con esos Estados en una fecha temprana y de buena fe; asimismo, los Estados deben notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de estos.
No acudir al uso de la fuerza -principio 25-, teniendo en cuenta que la paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables. Así mismo, se han suscrito diversos tratados internacionales, con vocación universal, tales como el Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono4, el Convenio sobre la diversidad biológica5, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático6 entre otros; los cuales han sido complementados por unos protocolos, enmiendas y acuerdos, entre los cuales se mencionan: i) el Protocolo de Montreal de 1987 relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; ii) el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Montreal, adoptado el 29 de enero de 2000; iii) el "Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático" de 1997 relacionado con la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan calentamiento global; y, iv) el Acuerdo de París de 2015, que tiene por objeto 4 Adoptado el 22 de marzo de 1985, aprobado mediante la Ley 30 de 1990, promulgado con Decreto núm. 114 de 1992 y con fecha de entrada en vigor el 16 de julio de 1990.
En su artículo 2º, dentro de las obligaciones generales, establece que “[…] Las Partes tomaran las medidas apropiadas, de conformidad con las disposiciones del presente Convenio y de los protocolos en vigor en que sean parte, para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono. […]”. 5 Adoptado el 5 de junio de 1992, aprobado mediante la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 519 de 21 de noviembre de 1994, Decreto de promulgación 205 de 29 de enero de 1996 y con fecha de entrada en vigor el 26 de febrero de 1995.
En su artículo 1. dispone como fin “[…] la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada. […]”. 6 Adoptada el 9 de mayo de 1992, aprobada mediante la Ley 164 de 27 de octubre de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-073 de 23 de febrero 1995, promulgada por el Decreto 2081 de 1995 y con fecha de entrada en vigor el 20 de junio de 1995.
En su artículo 2º establece como objetivo último “[…] lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible. […]”.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 36 reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza, así como mejorar la aplicación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Dichos instrumentos internacionales forman parte de la Carta Internacional de Derecho Ambiental, revisten importancia jurídica en la medida en que representan el interés universal por la protección del medio ambiente y combatir los grandes problemas ambientales globales. A nivel interno, la Constitución Política de Colombia ha sido concebida como una Constitución Ecológica en términos de la Corte Constitucional7, es así, como artículos 79 y 80 de la Constitución delimitan el contorno esencial del derecho al medio ambiente sano y como lo indica este último artículo, corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. A nivel normativo, se tienen la Ley 23 de 19 de diciembre de 1973 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974 Código Nacional de Recursos Naturales Renovables que en sus artículos 1° y 2° que el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares.
Por su parte, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del medio ambiente.
La Ley 99 de 1993 mediante la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 7 Corte Constitucional.
Sentencia T 411 de 1992. M.P Alejandro Martínez Caballero. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 37 En relación con el Sistema Nacional Ambiental, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C – 407 de 2019, así: “(…) En desarrollo de los preceptos constitucionales relativos al medio ambiente y siguiendo parámetros internacionales sentados al respecto, fue expedida la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se “crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
Al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, según el artículo 2º de la Ley 99 de 1993 coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación. (…) (iv) La prevención y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales.
La entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del Estado. Esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el Ministerio de Ambiente- encargado de emir (sic) regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política.(…)8” (Destacado fuera de texto).
En idéntico sentido, la sentencia C 431 del 2000 en torno al concepto de desarrollo sostenible, refiere que ésta implica que las actividades económicas deben someterse a las limitaciones y condicionamientos que imponen las disposiciones ambientales, de modo que la libertad económica resulta compatible con el derecho colectivo a un ambiente sano. 3.4.2 Marco jurídico establecido para el otorgamiento, modificación y revocatoria de las licencias ambientales.
Para hablar del marco jurídico a través del cual se reglamenta la actividad concerniente al otorgamiento, seguimiento, modificación y revocatoria de licencias ambientales, es menester precisar que la sostenibilidad ambiental como meta del Estado, está dirigida hacia la satisfacción de las necesidades actuales sin comprometer los recursos y posibilidades de las futuras generaciones, cuyos pilares fundamentales son el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente, se materializa entre otros, a través de 8 Corte Constitucional, sentencia C-407 de 2019, M.P Antonio José Lizarazo Ocampo.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 38 instrumentos que promueven el desarrollo económico sin detrimento de los recursos naturales renovables y el ambiente, esto es, en aquellos que buscan convertirse en la justa medida de equilibrio de control entre el progreso económico y los bienes de la naturaleza en camino de la planificación ambiental.
En esa medida, la licencia ambiental se constituye en un acto administrativo excepcional en tanto si bien causa efectos particulares y concretos respecto de un beneficiario a quien se le habilita la ejecución de una obra o actividad, con sujeción a los deberes de manejo respecto de los efectos ambientales; al afectar el medio ambiente, impacta el colectivo, por lo que en principio podría decirse que se trata de un acto administrativo de contenido subjetivo con reflejos hacia el común de los ciudadanos. Ello implica, que los actos administrativos ambientales se relacionan con los derechos de tercera generación; así, aunque el otorgamiento de la autorización se hace a un particular, generalmente dueño o titular del proyecto, se producen coetáneamente efectos de carácter general, al involucrarse derechos e intereses ambientales que se consideran colectivos.9 En otras palabras, al no configurarse la licencia ambiental como un acto general en la medida en que sus efectos no se dirigen a un conglomerado, ni como un acto de contenido particular y concreto propiamente dicho, pues aunque produce efectos subjetivos e individualizados éstos no se trasladan al patrimonio del titular, se concluye, que se trata de un acto administrativo de características especiales, de contenido mixto, con una especial calificación jurídica efectuada a determinadas manifestaciones de las autoridades administrativas caracterizadas por su doble naturaleza de normativas, generales, abstractas e impersonales, y a la vez generadoras de situaciones personales, individuales y concretas.10 En consonancia, la jurisprudencia constitucional, ha concluido que la licencia ambiental: “(…) (i) es una autorización que otorga el Estado para la ejecución de obras o la realización de proyectos o actividades que puedan ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir una alteración significativa al paisaje (Ley 99/93 art. 49);
(ii) tiene como propósitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de carácter obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la propiedad;
(v) es el 9 RODRIGUEZ, Gloria Amparo. La licencia ambiental, un acto administrativo especial y su proceso de flexibilización. En: Retos y Perspectivas del Derecho Administrativo. Universidad del Rosario, 2009. p. 4. 10 GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento, eficacia y validez. 4ª edición. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2003. p. 121.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 39 resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la participación ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicación del derecho a la consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas o afrocolombianos;
(vi) tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde se evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez técnico científico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas (Ley 99/93 arts. 56 y ss); y, finalmente, (vii) se concreta en la expedición de un acto administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento de los términos que condicionan la autorización (Ley 99/93 art. 62).
En estos casos funciona como garantía de intereses constitucionales protegidos por el principio de prevención y demás normas con carácter de orden público.(…)”11 Ahora bien, al amparo de las nociones del acto administrativo expuestas por Santofimio Gamboa12, la licencia ambiental es un acto administrativo unilateral por cuanto deviene de la expresión de lo querido o deseado conforme a derecho por parte de quienes ejercen funciones administrativas, ceñida al principio de legalidad, la garantía del debido proceso y la promoción de la participación en las decisiones que puedan afectar a la comunidad; en esa medida, se impone a las autoridades administrativas el deber de efectuar un riguroso examen de las condiciones propias a su otorgamiento, y aquellas que devengan con ocasión de la aprobación del proyecto del que se trate.
Además, dada la naturaleza misma del acto especial ambiental, éste no es inamovible o inmutable, de suerte que puede ser modificado por la autoridad ambiental bajo supuestos como la causación de impactos ambientales adicionales a los identificados en el trámite de licenciamiento, o cuando quiera que no se contemple el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad o varíen las condiciones de dichos recursos de forma que se genere un mayor impacto ambiental, entre otros; también, puede ser revocada sin consentimiento expreso del beneficiario, siempre que como en los demás casos, haya previo concepto técnico de la autoridad ambiental competente y parte del principio de protección del interés general sobre el particular, tratándose como ya se dijo de la conservación del medio ambiente.
En torno a la competencia para el otorgamiento de licencias y permisos ambientales, el título VIII de la Ley 99 de 1993 asigna la facultad para el trámite de tales instrumentos de manejo y control al Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a las Corporaciones Autónomas 11 Corte Constitucional Colombiana.
Sentencia C-746 de 2012. M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. 12 SANTOFIMIO. Tratado de Derecho Administrativo. Introducción. Op. cit., p. 132. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 40 Regionales y eventualmente los municipios y departamentos por delegación de aquellas.
Posteriormente, el Decreto 3573 del 27 de septiembre de 2011 creó la Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, la cual estará encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos a licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del país. Así mismo, a través del Decreto 1076 del 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible” el capítulo 3, sección 2, artículo 2.2.2.3.2.2 expone los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental. 3.4.2.
Análisis de los cargos formulados Procede la Sala a resolver respecto de los cargos de nulidad formulados por la Sociedad Los Ciruelos S.A.S respecto de las Resoluciones N° 0795 del 6 de julio de 2015 “por la cual se modifica la Resolución N° 631 de 2009, modificada parcialmente por la Resolución N° 1704 de 2009, se ordena el levantamiento de una medida preventiva y se toman otras determinaciones, en cumplimiento a la Sentencia del Consejo de Estado de 20 de febrero de 2014 proferida dentro de la Acción de Tutela N° 2013-00008” y N° 1226 del 1 de octubre de 2015 “por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución N° 795 del 6 de julio de 2015”.
Para tal fin, en primer lugar es menester destacar los antecedentes de los actos administrativos demandados, así: - Mediante oficio radicado en este Ministerio con el 4120-E1-97944 del 12 de octubre de 2006, señor JULIO SANCHEZ SIERRA, solicitó pronunciamiento acerca de la necesidad de presentar Diagnóstico Ambiental de Alternativas para el proyecto denominado "Proyecto ecoturístico, consistente en la realización de seis (6) u ocho (8) ecohabs, en dos pequeñas ensenadas localizadas en el costado noroeste de la Bahía Concha en el Parque Tayrona", Departamento del Magdalena. - En cumplimiento a lo dispuesto por el numeral 13 del artículo 80 del Decreto 1220 de 2005, modificado por el parágrafo primero del artículo primero del Decreto 500 de 2006, la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante oficio 2400-E2-97944 del 10 de diciembre de 2006, solicitó a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales — UAESPNN, emitir concepto técnico en relación con el mencionado proyecto, quien a través de memorial del 26 de enero de 2007, remitió los términos Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 41 de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental del proyecto ecoturístico citado. - En Auto N° 577 del 7 de marzo de 2007 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural señaló que el “Proyecto ecoturistico consistente en la realización de seis u ocho ecohabs, en dos pequeñas ensenadas localizadas en el costado noroeste de la Bahía Concha en el Parque Tayrona”, no requería presentación de Diagnóstico Ambiental de Alternativas y fijó los términos de referencia definitivos para la elaboración de Estudio de Impacto Ambiental. - La Dirección de etnias del Ministerio del Interior y de Justicia mediante oficio N° OFI108-322-DET-1000 del 10 de enero de 2008, certificó que "Revisadas las bases de datos institucionales del DANE, Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales y los reconocimientos emanados de esta Dirección sobre comunidades indígenas NO SE REGISTRAN comunidades que indígenas en el área del proyecto…” así mismo indicó dicho certificado que “Revisada la información existente en esta Dirección sobre comunidades negras NO SE REGISTRAN comunidades negras en el área del proyecto…” - A través de Auto 2894 del 26 de septiembre de 2008, se inició trámite administrativo de solicitud de Licencia Ambiental presentado por el señor JULIO SÁNCHEZ SIERRA relacionada con el "Proyecto Ecoturístico Playa Los Ciruelos” y mediante oficio del 28 de enero de 2009, la Subdirección Técnica de [a Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales -UAESPNN, remitió el Concepto Técnico SUT -007 de 2009 del proyecto Ecoturístico Playa Los Ciruelos. - Que el Grupo de evaluación de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, una vez revisada, analizada y evaluada la información que reposa en et expediente 4267 así como el Concepto Técnico allegado por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales - UAESPNN, y la visita realizada al proyecto, emitió el Concepto Técnico 411 del 20 de marzo de 2009. - Mediante Auto 828 del 25 de marzo de 2009 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial declaró reunida la información en relación con la solicitud de Licencia Ambiental presentada ante este Ministerio por el señor JULIO SÁNCHEZ SIERRA, para el proyecto Ecoturístico Playa Los Ciruelos con Estudio de Impacto Ambiental para la construcción de doce (12) ecocabañas. - A través de Resolución N° 631 del 3 de abril de 2009, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda, Desarrollo Territorial, otorgó Licencia Ambiental al señor Julio Sánchez Sierra para el Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, decisión que fue objeto de recurso de reposición por parte del apoderado del solicitante de la licencia. - Con radicado 4120-E240640 del 16 de mayo de 2009, el otrora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicitó a la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 42 Colombia, la expedición de un concepto técnico para resolver el recurso interpuesto por el apoderado del proyecto, contra la resolución de licenciamiento.
En atención a ello, mediante memorial del 26 de junio de 2009, la Unidad Administrativa Especial remitió el Concepto Técnico SUT- 049 del 26 de mayo de 2009. - Mediante la Resolución N° 1704 del 8 de septiembre de 2009, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial resolvió el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del señor Julio Sánchez Sierra contra la Resolución N° 631 del 3 de abril de 2009, modificándola en el sentido de autorizar algunas obras y actividades, ampliar el volumen de aprovechamiento forestal y otorgar permiso de exploración de aguas subterráneas. - El 25 de junio de 2010, el Señor Julio Sánchez Sierra pidió se aceptara cesión total de la Licencia Ambiental que le fue otorgada en la Resolución N° 631 del 3 de abril de 2009 modificada por la Resolución N° 1704 de 2009, a la empresa Reserva Los Ciruelos S.A.S, solitud que fue resuelta en forma favorable en la Resolución N° 1405 del 19 de julio de 2010. - El 28 de marzo de 2011 la empresa Reserva Los Ciruelos S.A.S informó sobre el inicio de actividades del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, presentando cronograma de la etapa preliminar de adecuación de los sistemas de abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales, así como de la realización de una prueba de bombeo. - En el radicado 4120-E1-113627 del 8 de septiembre de 2011, la empresa Reserva Los Ciruelos S.A.S., informó el inicio de las actividades de exploración, para lo cual adjuntó el cronograma de la fase presentada y solicita acompañamiento por parte del entonces Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo para la prueba de bombeo, frente a los que el Ministerio se pronunció mediante oficio 2400-E2-113627 del 28 de septiembre del mismo año, indicando que la prueba podría realzarse sin su acompañamiento informando a dicha entidad sobre su desarrollo y hallazgos. - La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, fue creada por el Decreto Ley 3573 del 27 de septiembre de 2011, y al tenor del numeral 2 del artículo 3 del citado Decreto Ley se le facultó, entre otros, para realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales. - El Grupo de Evaluación y Seguimiento de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, efectuó visita de control y seguimiento al Proyecto los Ciruelos el 21 de octubre de 2011. - Mediante la Resolución 065 del 9 de Noviembre de 2011, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, impuso a la empresa Reserva Los Ciruelos S.A.S. una medida preventiva consistente en la suspensión inmediata de las actividades que se adelantan en el proyecto denominado Los Ciruelos, por presunto incumplimiento de lo establecido en la Resolución N° 631 del 3 de abril de 2009, modificada por la Resolución N° 1704 del 8 de septiembre de 2009, condicionada a que la empresa Reserva Los Ciruelos Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 43 S.A.S ejecutara las actividades de cierre y sellamiento de los pozos perforados y de restauración morfológica de las áreas intervenidas con la perforación exploratoria, presentando un informe detallado de dichas actividades y las mismas fueran evaluadas, verificadas y aprobadas por la Autoridad. - El 9 de diciembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, remitió concepto técnico producto de la verificación de la medida preventiva impuesta a la empresa Reserva Los Ciruelos S.A.S, en relación con el avance evidenciado en las actividades necesarias para cumplir las condiciones impuestas para el levantamiento de la medida preventiva y el 21 de diciembre de 2011 la empresa Reserva Los Ciruelos SA.S, allegó el informe de actividades de cierre, sellamiento y restauración geomorfológica, de los pozos perforados del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos. - Mediante Auto N° 1818 del 13 de junio de 2012, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, efectuó control y seguimiento ambiental al Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos y como producto del mismo requirió a la empresa para que diera cumplimiento a las actividades señaladas en dicho acto administrativo. - Con radicado 4120-E1-39313 la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia remitió el Concepto Técnico SUT- 303 del 13 de julio de 2012, en el cual, entre otros aspectos, se indicó que a partir de la nueva información técnica obtenida “( ) es posible determinar que las actividades que se pretenden desarrollar por parte de la Empresa Reserva Los Ciruelos SAS al interior del Parque Nacional Natural Tayrona, pueden ocasionar un peligro de daño inminente al área protegida ya que se afectarían los ecosistemas de bosque seco presentes en el área de influencia directa del mismo (…)” donde también menciona que “(…) este tipo de ecosistemas presentan una especial fragilidad y excepcionalidad en términos de representatividad ecosistémica, con lo cual para esta entidad se configuran los prerrequisitos para la aplicación del principio de precaución, establecido por la Ley 99 de 1993 en su artículo 1 (…)”. - A través del memorial 4120-E1-50817 del 8 de Octubre de 2012, la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia informa a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, que “(…) En conclusión, el nuevo alcance del proyecto deberé contemplar que debido a la baja representatividad de los ecosistemas de bosque seco tropical en el país, y en especial del Caribe costero, la condición de relictualidad de los mismos y falta de conectividad entre los parches de bosque seco existente, al interior del Parque Nacional Natural Tayrona, solamente puede realizarse proyectos ecoturísticos en la zona de recreación general exterior con Infraestructuras Móviles, asegurando un mínimo impacto ambiental y reduciendo los riesgos de generar transformación adicional o mayor a la que hoy ya presentan los bosques secos del PNN Tayrona.
Por lo tanto, todas las estructuras fijas de carácter permanente, Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 44 solamente podrían estar ubicadas en el área de influencia del Parque Nacional Natural Tayrona.
(…)” (Negrilla pertenece al texto. - Con la Resolución N° 1111 del 27 de diciembre de 2012, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA ordenó levantar la medida preventiva impuesta a la empresa Reserva Los Ciruelos S.A.S. en el artículo primero de le Resolución N° 065 del 9 de noviembre de 2011, con ocasión de la perforación de dos pozos de exploración de aguas subterráneas, consistente en la suspensión inmediata de las actividades que se adelantan en el proyecto denominado “Proyecto Ecoturístico Playa Los Ciruelos”, teniendo en cuenta que desaparecieron los motivos que motivaron su imposición, debido a la reconformación de los pozos exploratorios y el cumplimiento de las reglas impuestas para su comprobación. - Posteriormente, la ANLA mediante la Resolución N° 024 del 17 enero de 2013, con fundamento en el principio de precaución, impuso a la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S medida preventiva de suspensión inmediata de la totalidad de las obras y actividades del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, en los siguientes términos: “(…)ARTICULO PRIMERO: Imponer, en virtud del principio de precaución, medida preventiva de suspensión inmediata de la totalidad de las obras y actividades del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, ubicado al interior del Parque Nacional Natural Tayrona, en jurisdicción del Distrito de Santa Marta, en el departamento del Magdalena, específicamente en la vereda la Bonda, en un terreno adyacente a la ribera nororiental de Bahía Concha, en inmediaciones de las playas Los Ciruelos, cuya licencia ambiental fue otorgada mediante Resolución 631 del 3 de abril de 2009, modificada por la Resolución 1704 del 8 de septiembre de 2009, siendo e! titular actual de la misma la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S., identificada con NIT 0900352660-6.
PARÁGRAFO PRIMERO: La suspensión de la totalidad de las obras y actividades ordenada en el presente artículo se mantendrá hasta que, con base en los análisis de campo que realice la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, con el apoyo del Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt determinen el real y actual grado de representatividad del ecosistema de bosque seco tropical presente en el área de influencia directa e indirecta del proyecto y los daños inminente 9 irreversibles que se causaría (sic) por su ejecución, así como sus efectos sobre los demás valores sobresalientes de fauna y flora del Parque Nacional Natural Tayrona y sus objetivos de conservación. Dichos análisis serán recogidos en conceptos técnicos que emitan dichas entidades y luego de evaluados técnicamente por esta Autoridad, incluyendo la visita si lo considera pertinente, se decidirá sobre el levantamiento o no de la presente medida y sobre la continuidad o no del proyecto, o la adopción de tas medidas de manejo a adicionar y/o suprimir las que resulten innecesarias o perjudiciales para ja protección del Parque Nacional Natural Tayrona.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Parques Nacionales Naturales coordinará su gestión con el Ministerio del Interior, con el fin de establecer si la ejecución del proyecto representaría alguna afectación sobre el derecho fundamental a la integridad Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 45 cultural y a la consulta previa de las comunidades étnicas, teniendo en cuenta que por el área de influencia del mismo discurre la 'Línea Negra (…)” - El 18 de enero de 2013 la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia remitió respuesta a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, sobre lo solicitado mediante radicado 412- E2-50817 del 2012, reiterando la información allegada anteriormente y mencionando entre otros aspectos que la información “(…)será precisada aún más mediante la realización de una evaluación de campo, que tiene como objetivo analizar la estructura y composición del ecosistema (…)”. - El 11 de febrero de 2013 el Tribunal Administrativo del Magdalena conoció de tutela en primera instancia promovida por la Fundación Misión Colombia, en calidad de agente oficioso de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, con radicado N° 2013-00008 donde se profirió sentencia tutelando el derecho fundamental a la consulta previa de dichas comunidades, como manifestación del derecho a la participación en las decisiones que los afectan, a la diversidad étnica, social, cultural y religiosa; a la autonomía y al debido proceso. - El Consejo de Estado, en sentencia de tutela de segunda instancia el 20 de febrero de 2014 modificó la decisión inicialmente adoptada donde determinó: “PRIMERO: SE MODIFICA la sentencia del 11 de febrero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de acuerdo a lo expuesto en esta providencia, la cual en su parte resolutiva quedará de la siguiente forma: 1.
AMPARAR el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, como manifestación del derecho a la participación en las decisiones que los afectan, a la diversidad étnica, social, cultural y religiosa; a la autonomía y al debido proceso. 2. ORDENAR a la Sociedad RESERVA LOS CIRUELOS S.A.S. suspender las actividades do desarrollo del Proyecto ecoturístico Los Ciruelos que se adelantan en virtud de la licencia ambiental conferida mediante la Resolución N° 631 del 3 de abril de 2009 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible. 3.
ORDENA R a la DIRECCIÓN DE CONSULTA PREVIA DEL MINISTERIO DEL INTERIOR que con la participación de la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES ANIA y de la Sociedad RESERVA LOS CIRUELOS S.A.S., den inicio al proceso de CONSULTA PREVIA con los representantes de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, en orden a establecer la afectación que el Proyecto Ecoturístico "Los Ciruelos" puede causar en la integridad cultural, social y económica de dichas comunidades.
El trámite de consulta previa deberá iniciarse dentro de los 15 días siguientes a partir de que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANIA, de acuerdo con los estudios que para tal efecto rinda la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia de Colombia, en colaboración con el instituto "Alexander Von Humboldt", autorice la ejecución de las obras correspondientes al proyecto ecoturístico Los Ciruelos.
Por lo tanto, en el evento de que la señalada autoridad no otorgue viabilidad ambiental a tal proyecto ecoturístico, no se tendrá que adelantar la consulta. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 46 También se ORDENA a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Inferior que establezca un conjunto de instrucciones y lineamientos que permitan en el caso específico llevar a buen término el procedimiento de consulta previa, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia (…)” - En el radicado 4120-E1-2327 del 19 de febrero de 2013 la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia solicita a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales se requiere al titular del proyecto la información en el marco del artículo tercero y del parágrafo primero del artículo primero de la Resolución 0024 del 17 de enero de 2013.
En atención a lo anterior, con radicado 4120-E2- 7466 del 28 de febrero de 2013, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA dio traslado al titular del proyecto de la solicitud hecha por la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales, quien en memorial con radicado 4120-E1-14758 del 8 de abril de 2013, remitió la información solicitada. - El 16 de septiembre de 2013, la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia remite concepto técnico sobre el proyecto ecoturístico Playa los Ciruelos de acuerdo a lo establecido en el parágrafo primero del artículo primero de la Resolución 0024 del 17 de enero de 2013. - Por medio del radicado 4120-E1-20177 del 22 de abril de 2014, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt emite pronunciamiento técnico respecto de los análisis efectuados por parques Nacionales Naturales de Colombia con ocasión del desarrollo del proyecto ecoturístico Los Ciruelos. - En el Concepto Técnico N° 3287 del 2 de julio de 2015 se recopilaron las conclusiones y hallazgos de la evaluación efectuada por la ANLA respecto de la nueva información técnica allegada por la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia y por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, así como la recopilada producto de la visita de inspección ocular efectuada al proyecto el 9 de abril de 2015. - Mediante la Resolución N° 0795 del 06 de julio de 2015 se determinó modificar la licencia ambiental conferida inicialmente en la Resolución N° 631 de 2009 modificada por la Resolución N° 1704 de 2009, decisión que fue objeto de recurso de reposición por parte de la empresa Los Ciruelos. - A través de la Resolución N° 1226 del 01 de octubre de 2015 la ANLA se repuso parcialmente la Resolución N° 0795 del 06 de julio de 2015.
Reseñado lo anterior, se tiene que la sociedad demandante formula contra la Resolución N° 1226 del 01 de octubre de 2015 la ANLA y la Resolución N° 0795 del 06 de julio de 2015, los cargos de nulidad de infracción en las normas en debía fundarse, falsa motivación, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y desviación de poder. 3.4.2.1 Infracción de las normas en debía fundarse y falsa motivación. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 47 Como sustento de los cargos de nulidad de infracción de las normas en debía fundarse y falsa motivación reseña la parte demandante que los actos administrativos demandados constituyen materialmente una revocatoria de la licencia ambiental otorgada inicialmente en la “Resolución N° 631 de 2009, modificada parcialmente por la Resolución N° 1704 de 2009” pues en ellos se desnaturaliza el proyecto, haciendo que resulte inviable su materialización y se atente contra la seguridad jurídica y la confianza legitima que se le causó a la empresa de poder ejecutar un proyecto cuya licencia fue concedida.
En esa medida, reprocha que los actos fueron expedidos sin que se presente alguno de los postulados de viabilidad de la revocatoria directa previstos por el artículo 62 de la Ley 99 de 1993, esto es: a) que el proyecto u obra pueda causar daños no previstos inicialmente en la licencia y b) que se haya presentado incumplimiento de los términos técnicos o jurídicos del acto administrativo que otorgó la licencia. Así pues, plantea que el argumento que sustenta al decisión relativo a la necesidad de protección de las zonas de bosque seco tropical no se constituye en un elemento novedoso o no valorado dentro del análisis inicial realizado para el trámite de la licencia ambiental, pues tal circunstancia fue valorada en el Estudio de Impacto Ambiental presentado por la empresa para la obtención de la licencia advierte donde se muestra que se trata de una presencia marginal, por lo que no es dable argumentar la configuración de daños no previstos en aquella como sustento a la decisión de revocar la licencia ambiental e impedir el desarrollo del proyecto.
Afirma que la decisión desconoce que el proyecto fue aprobado al estimar que el estilo, localización, diseño paisajístico estaban ambientalmente concebidos con un impacto ambiental mínimo, de manera que a su consideración la decisión adoptada se sustenta en hechos no probados, en tanto los estudios técnicos sobre los que se sostiene carecen de la especificidad para determinar la real afectación del proyecto al ecosistema del área protegida y en particular a los vestigios de bosque seco tropical presentes en el área del proyecto de ecoturismo, como si lo hacen los estudios de impacto ambiental desarrollados para la obtención de la licencia ambiental, reseñando que los actos se fundan en hechos y fundamentos no probados y desconoce los documentos técnicos que prueban la viabilidad del proyecto.
Concluye en tal medida, que no se encuentran dados en el asunto los presupuestos para dar aplicación al principio de precaución, de suerte que los actos demandados se fundan únicamente en una indebida aplicación retroactiva de la Resolución N° 531 del 29 de mayo de 2013 que autoriza en las zonas de áreas protegidas únicamente el uso de carpas o hamacas para pernoctar en las mismas, sin realizar un análisis serio respecto de la viabilidad del proyecto que, por demás, había sido objeto de evaluación que conllevó a la decisión de otorgar licencia Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 48 ambiental; actuar que desconoce el principio de seguridad jurídica y confianza legítima e impone cargas desproporcionadas a la empresa, en tanto el Estudio de Impacto Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental autorizados con la expedición de la licencia, no serían aplicables a las nuevas condiciones planteadas en los actos demandados, pues se trata de un proyecto completamente distinto al licenciado.
Además, afirma que desconocen los actos demandados que el ecoturismo fue estructurado como una estrategia eficaz para contribuir con la conservación de las áreas protegidas, tal como se planteaba en el proyecto, como quiera que las medidas de mitigación iban a ceder a Parques Nacionales Naturales 108 hectáreas para conservación y la intervención ecoturística buscaría proteger estas zonas de malos usos que habitualmente se estaban desarrollando por pescadores y visitantes que utilizan el espacio de forma descontrolada, contaminando y deteriorando la zona que se proyectaba intervenir.
Por su parte, la entidad demandada sostiene que la decisión adoptada en los actos demandados se sustenta en el deber y potestad que le fue otorgada de realizar seguimiento a las licencias ambientales, siendo la modificación adoptada, necesaria para alcanzar los fines de conservación ambiental de la zona de protección, ante los nuevos conocimientos técnicos respecto de la representatividad del bosque seco tropical presente en el Parque Nacional Natural el Tayrona, las determinaciones actuales adoptadas para la protección de las áreas protegidas y la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena y el Consejo de Estado, relativa a amparar el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Planteado así el asunto, la Sala encuentra pertinente recordar en primera medida que el acto administrativo a través del cual se otorga una licencia ambiental, otorga a un particular una autorización condicional de uso de recursos naturales; sin embargo, esta permisión es condicional y circunstancial, pues se subordina a razones de interés general de orden público, social y ecológico, de suerte que ha sido reconocido por la doctrina como un acto administrativo precario, pues no otorga derechos inalienables e inamovibles a su titular. 13 En esa medida, tratándose de la autorización condicionada de la realización de una obra o proyecto que se conoce genera un deterioro a los recursos naturales renovables o al ambiente y modificaciones considerables o cambios notorios al paisaje, es deber del Estado, en el caso particular y concreto en cabeza de la ANLA, el juicioso seguimiento de las mismas, para alcanzar su propósito de causación del menor impacto posible y la compensación de aquel que inevitablemente se ocasiona.14 Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C – 746 de 2012, 13 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique.
Manual del acto administrativo. En: El acto administrativo en los procesos y procedimientos. Librería Ediciones del Profesional Ltda. 2016. p. 710. 14 Ley 99 de 1993 artículo 49. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 49 enfatizó lo siguiente respecto del carácter protector de la licencia ambiental: “(…)Otra forma en que se concreta el carácter protector de la licencia ambiental se observa en la función que cumple como herramienta de gestión y de control de los recursos naturales.
Por definición la licencia puede ser objeto de modificación, suspensión e incluso cancelación por parte de la autoridad ambiental competente, sin necesidad de contar con el requisito de la autorización previa, escrita y expresa del beneficiario, como se señaló en las consideraciones 16 y 29 de esta providencia. Esta faceta de la licencia como instrumento de gestión y control puede ser utilizada por la autoridad ambiental, cuando advierta que el proyecto, obra o actividad puede causar daños no previstos inicialmente en la licencia, pero que es obligatorio evitar debido al valor excepcional de dichas áreas y a su condición de especial importancia ecológica, o cuando el beneficiario de la licencia ha incumplido con las condiciones técnicas y jurídicas de la misma.
Para la Corte es claro que la licencia ambiental no funciona como una prerrogativa del beneficiario de la misma, como puede que operen otro tipo de actos administrativos. Por el contrario, la licencia es entendida en clave constitucional como una herramienta para el cumplimiento de los mandatos constitucionales relacionados con la protección de los recursos y riquezas naturales, en concordancia con el principio de prevención. Por esta razón, la licencia se encuentra vinculada a las condiciones que en ella se expresen, y a que en todo caso no se causen daños inadmisibles a las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, como se deriva de lo previsto en el artículo 79 de Texto Superior.15” Adicionalmente, es preciso poner de presente que en virtud del artículo 63 de la Constitución Política de Colombia, los Parques Naturales tienen el carácter jurídico de indisponibles -inalienables, imprescriptibles e inembargables-, por su valor excepcional, estratégico y de indiscutible importancia para la preservación del medio ambiente y para garantizar la protección de ecosistemas diversos, fauna y flora, paisajes o reliquias históricas, culturales o arqueológicas, y a fin de perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción16.
Además, las reservas de Parques Naturales sean nacionales, regionales o locales, contribuyen de manera directa a atenuar los efectos que para la ecología sobrevienen con el denominado “Calentamiento Global”, proceso éste, que ha desencadenado a lo largo y ancho del planeta tierra, cambios climáticos con consecuencias devastadoras para la especie humana, animal y vegetal; de modo que el recurso hídrico, el aire, la biodiversidad y también la belleza del paisaje que estas áreas de Parques Naturales comprenden así como su relación con los procesos culturales y tradiciones ancestrales, convierten estas zonas en piezas imprescindibles del desarrollo sostenible17. 15 Corte Constitutional.
Sentencia C 746 de 2012. M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 Corte Constitucional. Sentencia C 598 de 2010. M.P Mauricio González Cuervo. 17 Ibidem Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 50 Puntualmente, la Corte Constitucional en sentencia C – 746 de 2012 reseñó los elementos básicos que contiene el régimen jurídico aplicable a las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, así: “(…)Dicho régimen jurídico está compuesto por cinco elementos revestidos de una especial relevancia constitucional.
Primero, que el uso, manejo y destinación de dichas áreas está sujeto de forma estricta a unas finalidades específicas de conservación, perpetuación en estado natural de muestras, y protección de diferentes fenómenos naturales y culturales, perfiladas en el artículo 328 del CRN[7]. Segundo, que en concordancia con lo anterior, las actividades permitidas en el área de parques naturales son exclusivamente: conservación, investigación, educación, recreación, cultura, y recuperación y control, en los términos de los artículos 331 y 332 del CRN[8].
Tercero, que en dichas áreas están prohibidas conductas que puedan traer como consecuencia la alternación del ambiente natural; en especial están prohibidas las actividades mineras, industriales, incluso las hoteleras, agrícolas y ganaderas[9]. Cuarto, que dichas áreas están clasificadas según una cierta tipología (parque natural, área natural única, santuarios de flora y de fauna, y vía parque) basada en el reconocimiento de su valor excepcional, y en sus condiciones y características especiales, en los términos previstos en el artículo 329 del CRN[10].
Y, por último, que dichas áreas están zonificadas para efectos de su mejor administración[11]. Esta zonificación incluye también las zonas amortiguadoras ubicadas por fuera de tales áreas protegidas; estas zonas están sometidas a un régimen jurídico asimilable en algunos aspectos al del Sistema de Parques Nacionales Naturales, por lo cual es posible que en su territorio sean impuestas restricciones al ejercicio de los derechos y libertades, con el fin de atenuar los efectos nocivos que tales actividades puedan generar a las referidas áreas protegidas[12].
(…)18” Bajo esta perspectiva, se tiene que la Resolución N° 0795 del 06 de julio de 2015 se sustentó en las siguientes consideraciones: “(…) consecuencia y para dar cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado, en virtud de las Funciones de evaluación, control y seguimiento asignadas a esta Autoridad en el numeral 2 del Artículo 3 del Decreto 3573 del 27 de septiembre de 2011, se realizó una revisión de los documentos obrantes en el expediente LAM4267 tales como informes de cumplimiento ambiental, actos administrativos, soportes y demás información del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, localizado en jurisdicción del Distrito Turístico, cultural e Histórico de Santa Marta, en el Departamento del Magdalena, dentro del Parque Nacional Natural Tayrona, vereda Bonda y de las obligaciones establecidas en la licencia Ambiental, así mismo, se documentaron las evidencias encontradas en campo producto de la inspección ocular ordenada mediante Auto N° 4288 del 2 de octubre de 2014, las cuales quedaron plasmadas en el Concepto Técnico N° 3287 del 2 de julio de 2015, del cual se destacan los siguientes apartes: “(…) 2.2 Estado de Avance. 18 Corte Constitutional.
Sentencia C 746 de 2012. M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 51 ❖ Mediante radicado 4120-E1-137393 del 31 de octubre de 2011, la empresa Reserva Los Ciruelos S.A.S informa entre otras, lo siguiente: “(…) Cumpliendo con los requerimientos exigidos por la Resolución 1704 de 2009 en su artículo sexto por medio del cual se modifica el artículo décimo primero de la Resolución 631 del mismo año, en lo concerniente a la concertación de una mesa de trabajo con la UAESPN (sic) para tratar los temas como son la propuesta de operación ecoturística del proyecto, los beneficios sociales a nivel local y regional del proyecto y ele plan de contingencia y riesgo.
Se informa que el día 11 de febrero de 2010 fue radicado ante la UAESPNN (sic) el PLAN DE CONTINGENCIA Y RIESGO del proyecto, copia de radicado que se anexa al presente documento. Así mismo, el día 11 de marzo de 2011 se realizó una reunión de concertación con la Unidad de Parques Nacionales en la cual se trataron temas referentes al avance del proyecto, propuesta de operación ecoturística del proyecto, beneficios sociales nivel local y regional del proyecto y plan de contingencia y riesgo.
A esta reunión asistieron representantes del proyecto, personal de la UAESPNN (sic) y el Director del Parque Nacional Tayrona, el Doctor Gustavo Sánchez. Por lo anterior nos encontramos en espera de la respuesta de la UAESPNN (sic) con respecto a la aprobación del Plan de Contingencia y riesgo y el Plan Social radicado en dicha oficina ( ) (…) A su vez, en relación con los conceptos técnicos más relevantes se citan los siguientes: 4.3 CONCENTOS TÉCNICOS RELACIONADOS.
A continuación, se listan en la Tabla 1, los conceptos técnicos emitidos por la Unidad Administrativa Especia de Parques Nacionales Naturales (AESPNNN) (sic), en los cuales se da VIABILIDAD al Licenciamiento Ambiental del proyecto, y en la solicitud de modificación y/o revocatoria de la Licencia Ambiental. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 52 Con fundamento en las anteriores consideraciones técnicas, se procede a efectuar el análisis jurídico del caso.
IV. CONSIDERACIONES JURÍDICAS. (…) Que en ese sentido, conviene aclarar que en el caso sub examine se atendió la solicitud para el licenciamiento del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, localizado en jurisdicción del Distrito de Santa Marta, en el Departamento del Magdalena, dentro del Parque Nacional Natural Tayrona, vereda Bonda, en el marco del procedimiento establecido para ello en el Decreto 1220 de 2005, por ser la norma vigente para la fecha de solicitud.
Que para abocarse al análisis de la solicitud de licenciamiento, se planteó dar aplicación a los principios de la Declaración de Río de Janeiro, así como a los Principios Generales Ambientales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 99 de 1993. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 53 (…) mediante la Resolución N° 631 del 3 de abril de 2009, modificada por la Resolución N° 1704 del 6 de septiembre de 2009, se otorgó licencia Ambiental al Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, localizado en jurisdicción del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, en el Departamento del Magdalena, dentro del Parque Nacional Natural Tayrona, Vereda Bonda, contando para ello con el pronunciamiento técnico de viabilidad de la Unidad Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia contenido en el Concepto Técnico SUT - 007 de 2009 y basados en la competencia que le confería para entonces el Decreto 1220 de 2005.
Que lo anterior implica que partimos de una consideración relativa a la viabilidad ambiental del proyecto; sin embargo, lo anterior no significa que los permisos autorizaciones y/o concesiones otorgados deban mantenerse incólumes a pesar de la evidencia técnica con la que pueda contar la Autoridad Ambiental a la fecha. Que las eventuales restricciones, se pueden imponer de acuerdo a la Sentencia C-746 del 26 de septiembre de 2012, por medio de la cual la Corte Constitucional hizo referencia expresa a los proyectos, obras y actividades desarrolladas en áreas de Parques Nacionales Naturales (que conforme a lo preceptuado en la norma requieren la obtención de licencia ambiental)(…) (…) Que en el mismo contexto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia, mediante la Resolución 531 del 29 de mayo de 2013, “(…) por medio de la cual se adoptan las directrices para la planificación y el ordenamiento de una actividad permitida en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales (…)”, se pronunciaron respecto a los procesos de planificación y ordenamiento de la actividad ecoturística al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales, y establece directrices en relación con dicha actividad para mantener y mejorar los valores naturales y culturales en esas áreas, de forma tal que las actividades representen una alternativa que beneficie económica y ambientalmente a las comunidades locales y a las regiones.
Que a su vez la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-746 del 26 de septiembre de 2012, expuso que “(…)los Parques Nacionales Naturales son inalienables y no pueden utilizarse para la explotación de actividades económicas como la minería, la hotelería, la industria, 18 ganadería u otras que generen un detrimento excesivo del entorno natural (…)”.
Que a través de dicho pronunciamiento judicial la Corte Constitucional encontró que la facultad de que trata el numeral demandado (numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993) no desconoce los mandatos previstos en los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Política de Colombia. Además, consideró que, la licencia ambiental no funciona como una prerrogativa pues es entendida como una herramienta para el cumplimiento de los mandatos constitucionales relacionados con la protección de los recursos y riquezas naturales, en concordancia con el principio de prevención. 1.2 DE LA PERTINENCIA DEL PERMISO DE APROVECHAMIENTO FORESTAL.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 54 Que conforme a lo ordenado en el parágrafo primero del Artículo Primero de la Resolución 0024 del 17 de enero de 2013, Parques Nacionales Naturales de Colombia mediante radicado 4120-E1-40434 del 16 de septiembre de 2013, allegó el concepto técnico sobre el Proyecto Ecoturístico los Ciruelos, cuyo titular de la licencia es la empresa Reserva Los Ciruelos SAS., ubicado en Bahía Concha, Parque Nacional Natural Tayrona, informando que realizó una salida de campo relacionada con el ecosistema de bosque seco y los ecosistemas principales ubicados en la zona de influencia directa del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, estableciendo la estructura y composición del bosque seco del sector (verificando en campo el grado de representatividad), evaluando la importancia de estos ecosistemas y los daños inminentes e irreversibles que se causaría por su ejecución, así como sus efectos sobre los demás valores sobresalientes de fauna y flora del Parque Nacional Natural Tayrona y sus objetivos de conservación. Enfatizando que el análisis y los resultados expuestos se hacen teniendo como unidad de análisis la vertiente que drena hacia Bahía Concha, lo que permite comprender mejor la situación del Bosque Seco en la zona y con ello el estado de conservación del área relacionada con el Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos.
Que complementando lo anterior, el Instituto Alexander von Humboldt emitió pronunciamiento técnico respecto de los análisis efectuados por la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia en el área de influencia directa e indirecta del desarrollo del proyecto Ecoturístico Los Ciruelos, mencionando que: “(…) Al igual que documento presentado por Parques Nacionales Naturales los estudios adelantados por el Instituto Humboldt, certifican que la situación del bosque seco tropical en Colombia es crítica.
De las 8.882.854 hectáreas de bosque seco originales (Etter et al, 2008), en la actualidad, y basados en el mapa a escala 1:100.000 elaborado por el Humboldt tan solo quedan 720.000 hectáreas de bosques secos (…)” concluyendo así que “( )De acuerdo a lo anteriormente una vez evaluado el documento técnico mencionado el instituto reconoce la calidad metodológica y técnica de los resultados presentados por Parques Nacionales y que los datos presentados están adecuadamente respaldados ( )” Que tal como se ha señalado, el denominado principio de Desarrollo Sostenible acogido por la Declaración de Rio de Janeiro de 1992, implica el sometimiento de la actividad económica a las limitaciones que las autoridades ambientales y la normatividad en esta materia imponen a su ejercicio, de tal manera que el derecho a la libertad económica sea compatible con el derecho a un ambiente sano. Que en este sentido, la política ambiental adoptada por el Estado Colombiano, sustentada en el principio del Desarrollo Sostenible, implica la obligación de las autoridades públicas de establecer un equilibrio entre la actividad económica y la protección del ambiente y los recursos naturales, a fin de garantizar el desarrollo social y la conservación de los sistemas naturales.
Que en este orden de ideas, es un deber legal de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, dentro del proceso de evaluación y seguimiento ambiental de los proyectos, obras y actividades de su competencia y bajo las facultades otorgadas por la Constitución Política y la legislación ambiental vigente, exigir la implementación de las medidas de manejo y control ambiental que sean necesarias para precaver y mitigar los impactos y efectos ambientales que puedan ser generados por los proyectos Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 55 autorizados, en el entendido de que el desarrollo económico y social es necesario y deseable dentro del territorio nacional, pero siempre enmarcado dentro de los límites de una gestión ambiental responsable, sujeta al control social y a las normas establecidas para el efecto.
Que aunado a lo anterior y en relación con la responsabilidad en la conservación y defensa del ambiente, es del caso tener en cuenta lo establecido en el artículo 333 de la Constitución Política, según el cual “(…) la actividad económica y la iniciativa privada son libres pero (…) dentro de los límites del bien común (…)” respecto a lo cual la Corte Constitucional en la sentencia T – 254 del 30 de junio de 1993, ha conceptuado con relación a la defensa del derecho al Medio Ambiente Sano que se constituye en “(…) patrimonio común de la humanidad y que se protección asegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras (…)” Que teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia como encargada de administrar y manejar el Sistema de Parques Nacionales Naturales, así como reglamentar el uso y el funcionamiento de las áreas que lo conforman, según lo dispuesto en el Decreto-Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios conforme a lo establecido en el Decreto 3572 de 2011, ha recomendado a esta Autoridad que se evalúen nuevamente las autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables otorgados en la licencia ambiental viabilizada mediante Resolución N° 0631 del 30 de abril de 2009, modificada por la Resolución NO 1704 del 8 de septiembre de 2009, teniendo en cuenta las circunstancias de especial fragilidad y representatividad del Bosque Seco Tropical identificado en el área del proyecto, y cuya consecuencia al ejecutar la tala derivaría en un daño irreversible para el ecosistema.
Que con el fin de atender esta recomendación, esta Autoridad se ha encaminado a realizar diferentes actuaciones, en procura de proteger las muestras de Bosque Seco Tropical existentes en el área del Proyecto tal y como se ha expuesto a lo largo del presente acto administrativo, particularmente ha abordado actividades de seguimiento del proyecto en el marco de sus facultades legales y en los términos referidos en este acto administrativo.
Que en ese entendido, si bien es cierto, se otorgó una licencia ambiental para la ejecución del proyecto, también lo es, que en pro del derecho constitucional al derecho al medio ambiente, los particulares deberán ceñirse a las condiciones que imponga la Autoridad Ambiental legitimada constitucional, legal y reglamentariamente para salvaguardar dichos derechos y preceptos colectivos por tal razón los intereses particulares deberán ceder al bien común. Que por lo anterior, es importante retomar el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia C- 746 de 20121 cuando señala que la licencia puede ser objeto de modificación, suspensión e incluso cancelación por parte de la autoridad ambiental competente, sin necesidad de contar con el requisito de la autorización previa, escrita y expresa del beneficiario, cuando advierta que el proyecto, obra o actividad puede causar daños no previstos inicialmente en la licencia, pero que es obligatorio evitar debido al valor excepcional de dichas áreas y a su condición de Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 56 especial importancia ecológica, o cuando el beneficiario de la licencia ha incumplido con las condiciones técnicas y jurídicas de la misma.
De igual manera, la Corte Constitucional en la citada Sentencia C-746 de 2012 indica que es la licencia ambiental no funciona como una prerrogativa del beneficiario de la misma, como puede que operen otro tipo de actos administrativos. Por el contrario, según el decir de la Corte Constitucional la licencia es entendida en clave constitucional como una herramienta para el cumplimiento de los mandamientos constitucionales relacionados con la protección de los recursos y riquezas naturales, en concordancia con el principio de prevención. Por esta razón, la licencia se encuentra vinculada a las condiciones que en ella se expresen ya que en todo caso no se causen daños inadmisibles a las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, como se deriva de lo previsto en el artículo 79 del texto superior.
Que en consideración de las circunstancias expuestas, resulta necesario adoptar acciones para evitar la consumación de los posibles daños sobre los valores objeto de conservación que la ejecución del proyecto generaría en esta área protegida, en tal sentido, es menester modificar las condiciones de la licencia ambiental buscando prevenir y evitar la potencial generación de daños en el área del Parque Nacional Natural Tayrona con especial énfasis en que los permisos autorizados deben ser compatibles con la conservación. (…) Que en concordancia con lo expuesto acerca del permiso de aprovechamiento forestal otorgado, resulta necesario que esta Autoridad imponga medidas que busquen neutralizar el riesgo dictaminado por la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia, pues si bien los efectos de la realización de las obras y actividades en el área de parque son nocivos, el derecho particular debe ceder en la medida que sea necesaria para que el riesgo aludido sobre el medio ambiente desaparezca.
Que en consecuencia, la realización de las actividades de ecoturismo se condicionará a la protección de todos los valores ecosistémicos encontrados, pudiendo en cualquier tiempo fijar medidas adicionales en el marco del seguimiento connatural a los proyectos. Que lo anterior se fundamenta en el numeral 8 del artículo 2.22.3.9.1. de la Sección 9, Capitulo 3, Título 2, Parte 2 Libro 2 del Decreto 1076 del 26 de mayo de 2015, de conformidad con el cual es deber de la Autoridad Ambiental realizar el control y seguimiento a los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental durante su construcción, operación, desmantelamiento o abandono, al señalar que uno de los propósitos de las actividades de control y seguimiento de esta se efectúa en los proyectos, obras o actividades al “(…) imponer medidas ambientales adicionales para prevenir, mitigar o corregir impactos ambientales no previstos en los estudios ambientales del proyecto (…)” Que el articulo mencionado también dispone que “(…) En el desarrollo de dicha gestión, la autoridad ambiental podrá realizar entre otras actividades; visitas al lugar donde Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 57 se desarrolla el proyecto, hacer requerimientos, imponer obligaciones ambientales adicionales corroborar técnicamente o a través de pruebas los resultados de los monitoreos realizados por el beneficiario de la Licencia Ambiental o Plan de Manejo Ambienta.
(…)” (…) Que en este sentido, a la empresa Reserva Ecoturística Los Ciruelos S.A.S de conformidad con el numeral 3, del artículo primero de la sentencia del Consejo de Estado de 20 de febrero de 2014, proferida dentro de la Acción de Tutela N° 2013- 00008, le corresponderá solicitar a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del interior que convoque, en el marco del Decreto 1066 de 2015, el correspondiente proceso de Consulta Previa.
(…) Que en el presente caso y en relación con la Resolución N° 24 del 17 de enero de 2013, se impuso a la sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S., con NIT 0900352660-6, medida preventiva consistente en la suspensión inmediata de la totalidad de las obras y actividades del Proyecto Ecoturístico Los Ciruelos (…) al amparo del principio de precaución, como respuesta de esta Autoridad Ambiental ante la necesidad de determinar el real y actual grado de representatividad del ecosistema de bosque seco tropical presente en el área de influencia directa e indirecta del proyecto y los daños inminente e irreversibles que se causaría por su ejecución, así como sus efectos sobre tos demás valores sobresalientes de fauna y flora del Parque Nacional Natural Tayrona y sus objetivos de conservación esto es, respecto de un hecho trascendental, nuevo y actual sobre el cual al momento de otorgarse la Licencia Ambiental no se tenía base científica, incertidumbre que subsistía al momento de imponer la medida de suspensión de actividades y obras contenida en la Resolución N° 24 de 2013.
Que tal decisión se apoyó en la consideración efectuada por la Unidad Administrativa Especial denominada Parques Nacionales Naturales de Colombia con posterioridad al otorgamiento de la Licencia Ambiental, mediante radicado 4120-E1-50817 de octubre de 2012 sobre “(…)nueva información disponible y generada por la institución respecto a la representatividad ecosistémica para el Sistema de Parques (sic) y especialmente para el Parque Nacional Tayrona(…)” así mismo, se basa en los análisis técnicos realizados por dicha Autoridad Ambiental en 2012, de los cuales concluyó: i) Que el Bosque seco en Colombia es apenas el 0.3% de todo el Sistema de Parques Nacionales. ii) Que actualmente están representados el 6.7% de los Bosques secos identificados y remanentes en el Sistema de Parques Nacionales. iii) Que el PNN Tayrona aporta el 0,57% a esa representatividad, es decir el 16,6 % de los bosques secos que están en el SPNN, son los del PNN Tayrona. iv) El umbral nacional de representatividad ecosistémica corresponde al 10%, como meta mínima de conservación establecida en el Convenio de Diversidad Biológica realizado en Kuala Lumpur en 2004, y que la conferencia de las panes realizada en 2010 en Nagoya propuso que la meta de conservación fuera del 17% para el área terrestre (que incluye breas protegidas y otras estrategias de conservación) y para e/ área marine.
Los expertos establecen el 30% como el mínimo necesario para hacer posible la sostenibilidad de los elementos de la biodiversidad (Cdum, 1978), por lo tanto se puede concluir que el Bosque seco se encuentra escasamente representado Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 58 en el Sistema de Parques Nacionales Naturales y exige mayores esfuerzos de conservación. (…) (Negrilla por fuera del texto) Reseñado lo anterior, para la Sala es claro que la Resolución N° 0795 de 2015, es un acto de seguimiento de la ejecución de la licencia ambiental otorgada inicialmente para el proyecto ecoturístico los Ciruelos, ante la presencia de tres circunstancias sobrevinientes que conllevaron a la necesaria modificación de la misma, esto es: i) Parques Nacionales Naturales de Colombia remitió a la ANLA el Concepto Técnico SUT-303 del 13 de julio de 2012, en el cual se pone de presente que a partir de nueva información técnica, era posible que las actividades que se pretendían desarrollar por parte de la Empresa los Ciruelos al interior del Parque Nacional Natural Tayrona, podían ocasionar un peligro de daño inminente al área protegida, ya que se afectarían los ecosistemas de bosque seco tropical presentes en el área de influencia directa e indirecta del mismo, siendo este ecosistema de una alta representatividad por su fragilidad y excepcionalidad.
Consecuencia de lo anterior, tal como se reseña en la Resolución N° 0795 de 2015 la decisión adoptada, se sustentó en las conclusiones plasmadas en el Concepto Técnico N° 3287 del 2 de julio de 2015 que se fundó en las conclusiones de los equipos técnicos de la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, la valoración del Instituto Alexander von Humboldt y la visita de inspección ocular del 9 de abril de 2015, que arrojaron la necesidad de adoptar medidas para la protección y conservación del bosque seco presente en el parque nacional, destacándose entre otros apartes los siguientes: “(….) De acuerdo con el estudio (…) la estructura de los ecosistemas presentes en Bahía Concha y Granate proporcional el hábitat para especies de fauna de importancia ecológica como el venado de cola blanca (odocoileus virginios), el cual solo se registró en sectores del Parque con presencia de bosque seco tropical, encontrándose la más alte abundancia en Bahía Concha y Granate.
Mediante técnicas de fototrampeo y transectos para observación de evidencias de actividad, además del venado coja blanca, se registraron en este mismo sector individuos de especies como mapache (Procyon sp), guatinaja (sic) (Cuniculus paca), Cerdocyon Thous, Leopardus pardalis, Pecari tajacu, Sylvilagus sp., ñeque (Dasyprocta punctata), zorrillo (Conepatus semistriatus), annadillo (Dasypus novemcinctus) y cebus albifrons.
Es importante resaltar que tas especies ñeque (Dasyprocta punctata) y guatinaja (sic) (Cuniculus paca) presentaron una gran tasa de capturas en las fotografías, siendo un dato muy importante en términos de recuperación de ecosistemas. Estas especies al tener una dieta de frutas, tienen una gran importancia ecológica, no solo al sentir de presa para carnívoros de gran pode como el Leopardus pardalis, sino por poseer una gran capacidad de dispersar semillas.
Para estas especies de roedores es Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 59 reportada su importancia alta como dispersoras de semillas para el neotrópico, y son tas causantes de la regeneración de áreas de bosque que antiguamente fueron explotadas, mostrando ciertas relaciones mutualistas entre plantas y animales (Zucaratto et al 2010 citado por ProCat 2012.
En cuanto a murciélagos, es muy importante resaltar el reporte de una nueva especie para el Parque (Mimon crenulatum) registrada en el sector de Bahía Concha, la cual requiere la implementación de estrategias de investigación y monitoreo que permitan establecer el estado de la población y su dinámica en el ecosistema. “(…) Respecto al bosque seco de este sector del parque se cuenta con unas parcelas de levantamiento de vegetación trabajadas en el año 2012 en el marco del estudio realizado por Procat y Parques Nacionales, así como una parcela de restauración en otro sector del parque en el ecosistema de Boque Seco, lo cual permita establecer tal como fue informado en el oficio 4120-E1-50817, que se ha incrementado la cobertura de especies arbustivas y la aparición de nuevos individuos (…) En el Parque Tayrona se encuentra un área aproximada de 1.621,56 Hectáreas de Bosque Abierto Alto de tierra firme en Montaña de clima Cálido Semiárido, de los cuales el 28.2% se encuentra en 81 sector de Bahía Concha.
Esto implica que si se ejecuta el mencionado proyecto se afectada una zona significativa para ta conservación y mantenimiento funcional de los bosques secos del área protegida, que afecta de manera directa 44 hectáreas de este ecosistema en el Parque, una extensión importante teniendo en cuenta que la funcionalidad y viabilidad de los ecosistemas depende de variables como la conectividad altitudinal, longitudinal, los niveles de fragmentación, los índices de parche y otras variables que determinan la integridad ecológica.
Es por esto, que el impacto del proyecto debe ser medido sobre el ecosistema en mención ubicado en el sector de Bahía Concha, donde existen 457,59 Hectáreas. Es así como el proyecto afectaría el 9.6% del ecosistema en este sector, cuya unidad ecosistémica es fundamental para mantener la continuidad con las otras dos unidades mencionadas (Arbustal denso en Montaña de clima Cálido Semiárido y et Bosque denso alto de tierra firme en Montaña de clima Cálido Semiárido), que en conjunto conforman el bosque seco con una extensión aproximada de 585,99 ha (sic), cumple entre muchas funciones ecosistémicas, la de proteger el suelo.
En la medida que se recupere esta cobertura vegetal el agua lluvia va a encontrar resistencia y se van a disminuir los procesos de erosión y por lo tanto el arrastre y depósito de sedimentos sobre la bahía. Con lo cual se protegen otros ecosistemas marino costeros como lo son: los arrecifes coralinos, las praderas de fanerógamas y los manglares.
Estos ecosistemas junto con el bosque seco tropical funcionan como una sola unidad, es decir, que cualquier alteración por mínima que sea en uno de ellos puede repercutir negativamente en la estabilidad de los otros ecosistemas. (…) Por otro lado, la condición de relictualidad del bosque seco en el país, también le concede mayor importancia en términos de conservación. De los 8.955.764 ha de ecosistemas secos que existieron en el país de acuerdo a Hernández et al (1992) actualmente persiste tan solo el 4,9% que corresponde a 436.863 ha.
Lo anterior Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 60 significa la pérdida del 95,1 % de los bosques secos preexistentes a causa de la acción antrópica.
El ecosistema de Bosque seco tropical y su alta importancia como un ecosistema crítico y prioritario para el Sistema de Parques Nacionales Naturales, es un tema reiterativo que ha tomado mayor relevancia a partir del análisis que se derivó del documento “Identificación de Bosques secos en Colombia desde la perspectiva de expertos', realizado por el Instituto Humboldt y la Universidad ICES”, bajo un convenio con Ministerio dg Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el marco del portafolio de restauración de bosques secos en Colombia Producto de este estudio elaborado en el 2012 se logró generar una aproximación en escala 1:100.000 a la cartografía de bosques secos tropicales para Colombia y a partir de este análisis se derivó la nueva información que Parques Nacionales ha presentado en los diferentes pronunciamientos y de lo cual se ha concluido: • El Sistema Nacional de Áreas Protegidas conserva el 6.2% de los Bosques secos remanentes en el país (26,939 ha). • En áreas de Parques Nacionales Naturales de Colombia, se protegen el 1.2% de los Boques secos del país (5.382 ha). • Que el PNN Tayrona cuenta con el 58,8% de los bosques secos que están en el área del caribe del SPNN (3.167 ha).
En cifras específicas de representatividad del bosque seco en los Parques Nacionales de la región Caribe, se están protegiendo un total de 5.382 ha distribuidas en cuatro Áreas Protegidas ( ) El PNN Tayrona actualmente está protegiendo 3167 ha de bosque seco que corresponde al 0.72% del total que se encuentra aún en el país. Esto significa que el Bosque seco también se encuentra subrepresentado en el Sistema de Parques Nacionales, por lo cual tiene alta su prioridad de conservación y se debe evitar cualquier degradación en las Áreas Protegidas en la que aún se encuentra.
(…) se estima que “el bosque seco tropical presente en el Parque es altamente representativo del bosque seco relictual del Caribe colombiano, (…) por lo que se constituye en corredor biológico para la movilidad de especies entre la Sierra Nevada y las planicies del Caribe. El mantenimiento de la diversidad genética en los ecosistemas terrestres y merino costeros, que conforman el Parque Nacional Natural Tayrona no solo tienen la capacidad, de producir enormes cantidades de biomasa, dada su fertilidad, sino que además albergan una amplia diversidad de especies de aves, crustáceos, moluscos, reptiles, peces, entre otros grupos, algunas de ellas endémicas, En esta relativamente pequeña zona que conforma el Parque, se encuentran entre los ecosistemas terrestres el matorral espinoso y los bosques seco, húmedo y nublado.
Es de anotar que el bosque seco del Parque es uno de los relictos mejor conservados del país, por lo cual se convierte en un banco de germoplasma in situ que puede ser utilizado para la recuperación de este ecosistema en otras áreas del Caribe colombiano. Situación que pone a este Parque Nacional en un referente fundamental para fortalecer las prioridades de conservación del país, y panicularmente para la conservación del bosque saco.
Evitar la realización de Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 61 actividades y proyectos que generen afectaciones al ambiente natural y en particular al Bosque Seco, son parte de las acciones prioritarias de manejo en el PNN Tayrona.” Para precisar el análisis de representatividad del Bosque Seco Incluido en el sector de Bahía Concha, la subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas de Porques Nocionales emitido el concepto técnico (…) a partir de los siguientes insumos y métodos: • Las Fotografíes Aéreas de la cámara UltraCam del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC N° 01103030012010-1706 y No. 01103030012010-1707 del 30 de Enero de 2010. • Cartografía básica escala 1:25.000 fuente IGAC del área de la jurisdicción Tayrona. • Imágenes satelitales Geo Eye fuente Google Earth del 29 de Marzo de 2003 y del 05 de Septiembre de 2011. • Mapa de Ecosistemas de Parques Nacionales, escala 1:100.000 versión 2012. • La metodología utilizada para la interpretación fue CORINE Land Cover, interpretación visual, adaptada para Colombia a escala 1:5.000 • El sistema de referencia empleado para el cálculo de distancias y breas: Magna Sirgas Origen Bogotá. Es necesario hacer énfasis en que el análisis y los resultados acá expuestos se hicieron teniendo como unidad de análisis la vertiente que drena hacia Bahía Concha y no solamente un predio.
Esta unidad de análisis permite entonces comprender mejor la situación del Bosque Seco en la zona y con ello el estado de conservación del predio Los Ciruelos. En virtud de la información mencionada se determinó que: • Cerca del 65% de le cobertura del área de estudio corresponde a Bosque seco ( ) Esto corrobora la importancia de este sector frente al área total del Parque para la conservación del Bosque Seco y con ello la gravedad que tendría sobre este cualquier obra de transformación de la cobertura natural para el área, para el Caribe Colombiano y en general para el país. • De acuerdo al análisis multitemporal (2007-2012) detallado que se realizó en e! sector de la vertiente noroccidental de Bahía Concha, donde se localiza el proyecto, se observó que hay una presencia de 220.56 ha lo que corresponde a al 6,96% del área del bosque seco protegido en el PNN Tayrona. • Por último, la recuperación observada en el análisis multitemporal es de 1,38 ha. lo cual corresponde al 0.62% del área de bosque seco presente en la zona de estudio, Sin embargo, esta cifra es importante si se ponen en contexto la alta relictualidad del ecosistema y las dificultades naturales que tiene para su recuperación por las particulares condiciones ambientales en que se desarrolla. • Adicionalmente, los relictos de bosque seco tropical del PNN Tayrona, a pesar de ser los más grandes, tienen interrumpida su conectividad con otros bosques secos del país y por lo tanto se encuentra completamente aislado de los demás parches de bosque seco del Caribe.
(…) La realización por tanto de cualquier actividad que conlleve a la transformación de este ecosistema en el PNN Tayrona sería de alto impacto debido a la baja Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 62 representatividad del ecosistema en general y al apode clave para la conservación del Bosque Seco en Bahía Concha.
Además de los datos de representatividad que suministran los sensores remotos, es clave comprender la composición, estructura y funcionamiento del ecosistema de Bosque Seco del área de estudio, para conocer no son la alta diversidad encontrada en ellos sino las señales de recuperación que ha tenido en los últimos años (…) Durante la verificación de campo realizada por Parques Nacionales Naturales específicamente en el área de influencia directa se corroboró la presencia de un ecosistema de bosque seco en buen estado de conservación, para el cual se registraron un total de 82 especies (…) (Negrillas fuera el texto) (…) Con respecto a la afectación del ecosistema en el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto se dice que las 12 ecocabañas ocuparan un terreno de 24.000m2.
Cada cabaña ocupará un lote de 2.000 m2 y el área donde se va a construir cada ecocabaña será de 340m2( ), es claro que la afectación del bosque seco en el área corresponde a las 44 ha. (sic) de intervención directa, lo cual se evidencia cuando el mismo estudio señala que la zona a ser considerada como de uso intensivo conforme los desarrollos normativos que se consideran para el caso conceptual pertinente, corresponde a la franja de terreno que va desde la línea de la costa hasta la cota de los 40 m, que es hasta donde se extiende la intervención y ocupación directa por parte del proyecto.
(…) Así mismo se tiene previsto establecer corredores de comunicación entre las cabañas, y senderos peatonales, plataformas, instalaciones eléctricas y planta desalinizadora, entre otros elementos. De lo anterior se concluye que este tipo de actividades de construcción de infraestructura, aunque implican la remoción de biomasa en sectores puntuales, afectan en general la dinámica ecosistémica, pues construcciones actúan como barreras para el desarrollo de procesos ecológicos propios de este tipo de ambientes, lo cual afecta la conectividad y el movimiento de los polinizadores y la dispersión de semillas.
Esto no permitirá garantizar la conservación de este parche de bosque seco y su interconexión con los ecosistemas aledaños. (…)se (SIC) debe destacar que en el área de influencia directa del proyecto ecoturístico Los Ciruelas se registraron dos especies consideradas como en Peligro, estas son Caesatpinia ébano y Aspidosperma polyneurum.
Dado lo anterior y en cumplimiento de las funciones de conservación de la biodiversidad in situ propias de Parques Nacionales Naturales de Colombia es claro que se debe garantizar la conservación y recuperación del parche boscoso estudiado como una medida de conservación in situ de las especies amenazadas alli registradas. Respecto a Caesalpinja ébano el concepto técnico menciona que vegetal en el área del provecto, conllevaría a la degradación de un sitio de regeneración y conservación de especies, de la que se registran solo cuatro poblaciones en el Caribe Colombiano ( ) donde ninguna se encuentra en alguna categoría de área protegida (…) (…) Se menciona que en términos generales (sic) ( ) Las condiciones ambientales de las coberturas presentes en los ecosistemas de bosques secos, juegan un papel importante en la migración de especies faunísticas hasta bosques húmedos cercanos Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 63 en épocas de extrema sequía y regresen cuando la oferta alimenticia y de refugio es adecuada.
Para el caso de las aves, el bosque seco tropical es considerado un ecosistema de transición dentro de un gradiente climático ( ) Por lo anterior, es fundamental garantizar la conectividad de (los parches de bosque seco de Bahía Concha, con ecosistemas adyacentes en buen estado de conservación, con el fin de garantizar la permanencia de corredores biológicos para la movilidad de la fauna (…)” ➢ Radicado 4120-E1-20177 del 11 de abril de 2014.
(…) respecto a los bosques secos actuales, un análisis sobre el rol de las áreas protegidas ( ) deja en evidencia que la representatividad del bosque seco tropical en el SINAP es apenas superior al 5%. Esta es extremadamente baja incluso comparada con el 6.6% a nivel Sudamérica, cifra considerada muy baja por Portillo- Quintero y Sánchez-Azofeifa (2010).
En Colombia tan soto el 6,2% del BST se encuentra representado en algún área protegida, siendo e/ aporte de las áreas protegidas del orden Nacional de 3.4% y 27% de tipo regional y de la sociedad ch/il, respectivamente. Sin embargo, dadas las connotaciones de tamaño del Sistema de Parques Nacionales, el apode de al SPNN es de apenas el 0.12%.
Para el SPNN, el BST estaría representado tan solo en el PNN Tayrona, con cerca de 9.700 hectáreas de bosque seco, es et área protegida más importante en el país para conservación de este ecosistema. Así las cosas, el 0.19% del SINAP corresponde a bosque seco, a pesar de que este ecosistema representa el 0.38% del territorio nacional continental.
Este dato certifica que el bosque seco está muy mal representado en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. El dilema es aún mayor, pues esta baja representatividad se establece sobre los remanentes actuales y no sobre el área de distribución original, De manera que el 5% de representatividad del 5% de relictualidad, determina que apenas se ha alcanzado el 0.25% de representatividad del bioma original, es decir, muy por debajo del 17% de representatividad establecido por el Convenio de Diversidad Biológica y ratificado en Colombia por el CONPES 3680 para la consolidación del SINAP (CONPES 3686 2010).
Frente a este panorama, es necesaria una estrategia para la conservación y el manejo del BST que parta por mantener y valorar el significado del bosque seco ya representado en las áreas protegidas del país, y su mantenimiento bajo y una estricta figura de preservación. Así mismo, es urgente, aumentar su representatividad en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, incluirlo en figuras regionales de protección, y en los instrumentos de ordenación territorial.” Como se evidencia de lo descrito por la autoridad ambiental en los actos administrativos demandados, en curso del seguimiento de la licencia ambiental otorgada a la Sociedad los Ciruelos S.A.S se presentaron avances en la investigación científica relativos a la importancia de la conservación del bosque seco tropical en Colombia y en particular en la zona costera de donde forma parte el área protegida del Parque Nacional Natural el Tayrona.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 64 Lo anterior, no implica como lo sugiere la parte demandante que al momento de expedirse la licencia se desconociera la presencia de este ecosistema en la zona de influencia del proyecto, lo que se desconocía era su alto valor y representatividad para los fines de conservación del país; en efecto, el Estudio de Impacto Ambiental19 y los actos administrativos en los que se otorga la licencia para la realización del proyecto, esto es, la Resolución N°631 de 2009, modificada parcialmente por la Resolución N° 1704 de 2009, se efectuó alusión al concepto técnico 411 del 20 de marzo de 2009 que reseña respecto del medio biótico, la presencia de zonas de bosque seco tropical y bosque espinoso tropical en el área de influencia del proyecto, sin embargo, sobre el particular únicamente se enuncia que no ésta no estaría en la zona de intervención directa20 sin mayor manifestación respecto de su importancia y estrategias de conservación del mismo, pues el hecho de que las obras del proyecto no se desarrollaran puntualmente en dicha zona, no implica que no sufriera afectación por la interconectividad ecosistémica; razón por la cual, en ese momento con la información técnica conocida, se encontró viable la realización del proyecto, de suerte que le fue otorgada licencia por parte del otrora Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Sostenible con la venía de concepto favorable expedido por Parques Nacionales Naturales.
Ahora, respeto del alegato de carencia de especificidad de los conceptos técnicos respecto de la presencia de bosque seco tropical en el área puntual del proyecto ecoturístico y la afectación del mismo, encuentra la Sala que contrario a tal afirmación, el Concepto Técnico 3287 del 02 de julio de 2015 con sustento a los informes rendidos por la Unidad Administrativa Especial Parque Nacionales Naturales y el Instituto von Humboldt, detalló de forma específica la presencia de este ecosistema en el área del proyecto, así como la forma puntual e interrelacionada en que la intervención prevista afectaría la conservación del bosque seco tropical presente en el parque nacional natural, concluyendo: “(…) las 12 ecocabañas ocuparan un terreno de 24.000m2.
Cada cabaña ocupará un lote de 2.000 m2 y el área donde se va a construir cada ecocabaña será de 340m2( ), es claro que la afectación del bosque seco en el área corresponde a las 44 ha. (sic) de intervención directa, lo cual se evidencia cuando el mismo estudio señala que la zona a ser considerada como de uso intensivo conforme los desarrollos normativos que se consideran para el caso conceptual pertinente, corresponde a la franja de terreno que va desde la línea de la costa hasta la cota de los 40 m, que es hasta donde se extiende la intervención y ocupación directa por parte del proyecto.
(…) Así mismo se tiene previsto establecer corredores de comunicación entre las cabañas, y senderos peatonales, plataformas, instalaciones eléctricas y planta desalinizadora, 19 El Estudio de Impacto Ambiental realizado por Araújo Ibarra Consultores, presentado por al momento de solicitarla licencia ambiental, en su análisis del componente biótico aludió a su presencia en los siguientes términos: “En general los ecosistemas terrestres del sector Nor-Occidental costero del Parque Nacional Natural Tayrona, comprenden una cobertura vegetal conformada por bosque muy seco tropical y bosque espinoso tropical de tipo subxerofítico, que valga reconocer, es considerado dentro de este tipo de bosque, como el mejor conservado de Colombia, no obstante reconocer que las formaciones vegetales del área de interés, particularmente por debajo de la cota 40, se hayan fuertemente deteriorados (…)” 20 Resolución N° 631 del 2009.
Hoja 19. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 65 entre otros elementos. De lo anterior se concluye que este tipo de actividades de construcción de infraestructura, aunque implican la remoción de biomasa en sectores puntuales, afectan en general la dinámica ecosistémica, pues construcciones actúan como barreras para el desarrollo de procesos ecológicos propios de este tipo de ambientes, lo cual afecta la conectividad y el movimiento de los polinizadores y la dispersión de semillas.
Esto no permitirá garantizar la conservación de este parche de bosque seco y su interconexión con los ecosistemas aledaños (…)” Contrario sensu acontece con los análisis realizados respecto de la presencia de bosque seco tropical en el Estudio de Impacto Ambiental y el concepto técnico que sustentó los actos administrativos mediante los cuales fue concedida licencia ambiental para la ejecución del Proyecto los Ciruelos, que como ya se dijo, efectuó una simple indicación superficial respecto de la presencia del bosque seco tropical en la zona del proyecto; con todo, lo que si se previó en dichos actos, es que el ecoturismo fue previsto como una actividad permitida en las zonas de áreas protegidas, pero debe esta ajustarse a los objetivos de conservación y protección ambiental y bajo ninguna circunstancia en desmedro de estos.
En tal virtud, es menester destacar que los estudios realizados por las autoridades ambientales para sustentar la decisión de modificar la licencia ambiental otorgada, no fueron desestimados por los análisis privados traídos a las diligencias por la parte demandante, pues en momento alguno aluden a como la presencia de estructuras fijas resultaría compatible con la tarea de zonificación de las áreas protegidas en los términos de la Resolución 531 de 2013, ni la forma en que se afectaría con la intervención, el bosque seco tropical del parque ante la interconectividad ecosistémica.
Por el contrario, en la sustentación de los dictámenes traídos a las diligencias, se encuentra que el Biólogo Gerardo Viña Lizcano, en audiencia del 25 de agosto de 2021, manifestó que participó en la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental mediante vinculación profesional con la firma Araújo Ibarra, contratada para acompañar a la sociedad demandante en la obtención de la licencia ambiental y le asesoró en la interposición de recursos ante los actos demandados, lo que cuestiona la ecuanimidad de la pericia rendida; de otra parte, el perito Luis Alfonso Escobar aceptó no haber realizado un estudio particular como biólogo en la experticia que se le encomendó, de suerte que en la sustentación de sus dictámenes se evidencian más conclusiones de tipo financiero que técnico y de análisis de afectación ecosistémica; a tal punto que resultan estos abismalmente opuestos en cuanto al número de especies de árboles que serían talados para el proyecto, de suerte que ninguno determina con precisión las especies objeto de deforestación y menos aún como su tala afectaría la conservación del bosque seco tropical y la interconectividad del mismo en el Parque Nacional Natural Tayrona, pues se limitan a indicar que estos no se encuentran propiamente en el ecosistema descrito, destacándose igualmente que tal como lo reseñó la testigo técnica Brigitte Baptiste más allá Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 66 de la cantidad de individuos que serían deforestados, se debe tener presente su representatividad en el entorno y para el propósito de conservación no aislada sino de la zona de conservación en general. ii) El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Parques Nacionales Naturales expidieron la Resolución N°531 del 29 de mayo de 2013 por medio de la cual se adoptaron directrices para la planificación y ordenamiento de la actividad permitida de ecoturismo en las zonas de Parques Nacionales Naturales, donde se determinó en su artículo quinto, que “sin perjuicio de la infraestructura existente de propiedad de la Nación, en las Áreas del Sistema, el único tipo de alojamiento permitido para pernoctar será el uso de caras y hamacas en las zonas de camping establecidas en la respectiva zonificación, las cuales serán dotadas de los servicios necesarios con infraestructura liviana, plantas de potabilización y tratamiento de aguas y un manejo adecuado de residuos sólidos.” Determinación que se fundó en el siguiente análisis: “(…) Que la zonificación en un área del Sistema es un ejercicio de ordenamiento y planificación que tiene un carácter dinámico, gradual, temporal y transitorio, que se plantea de acuerdo con las prioridades y situaciones de manejo del área que garanticen el cumplimiento de los objetivos de conservación. Que la presencia de infraestructura de carácter permanente limita la posibilidad de reclasificar las zonas de manejo con la finalidad de recuperar los ecosistemas que se han visto alterados por el impacto de dicha infraestructura generando un riesgo de deterioro de la biodiversidad como principal atractivo natural.
Que la infraestructura turística permanente genera impactos ambientales negativos asociados a la contaminación sonora, la generación de vertimientos y de residuos, la afectación a la fauna y flora, la compactación del suelo, la fragmentación ecosistemas, la generación de microclimas y la disminución de la oferta hídrica de algunos ecosistemas.
Que con el fin de prevenir la generación de estos impactos al interior de las áreas del Sistema de Parques se hace necesario no permitir la instalación de nueva infraestructura permanente dentro de dichas áreas y por el contrario promover su ubicación en las zonas periféricas, en coordinación con las autoridades competentes, lo que permite además dinamizar el turismo sostenible ya la economía de las regiones.
Que al mismo tiempo se hace necesario tomar medidas especiales para el manejo de los impactos ambientales negativos que generan la infraestructura permanente ya existente. Que es conveniente tanto para el Sistema de Parques Nacionales Naturales como para el prestador de servicios asociados al ecoturismo garantizar a largo plazo la conservación de los valores naturales de las áreas del sistema y con ello la generación de beneficios ecosistémicos, como la oferta ecoturística, aportando a la actividad económica regional y al bienestar de la sociedad.
Que el manejo y gestión de las áreas demanda una mirada integral y articulada que permita diferenciar las actividades que se pueden realizar en las áreas del Sistema de Parques y orientar las estrategias apropiadas y efectivas de gestión contenidas en Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 67 los respectivos planes de manejo.
Que el ecoturismo se constituye en una herramienta que debe complementar la conservación de la diversidad biológica y no puede realizarse en desmedro de los objetivos de conservación que pretenden alcanzarse con el Sistema de Parques Nacionales Naturales. El conocimiento y disfrute del patrimonio natural por parte de los visitantes hace tangible la función social y ambiental de las áreas protegidas y requiere por tanto una regulación que oriente su desarrollo en forma equitativa, incluyente y garantizando que los objetos y objetivos de conservación se mantengan y se cumplan (…)” (Negrillas fuera del texto) Ahora bien, es claro que, en virtud del principio de irretroactividad de la ley, no se pueden desconocer derechos, hechos jurídicos y relaciones jurídicas válidamente consolidadas bajo una ley anterior; en esa medida, este principio alude a la presencia de derechos adquiridos, que se protegen frente a modificaciones legislativas.
En tal medida, vale la pena diferenciar los derechos adquiridos de las simples expectativas, entendidos los primeros como aquellos que han entrado en nuestro patrimonio, que hacen parte de él y no nos pueden ser arrebatados, mientras que las expectativas simpes, son las simples aptitudes que otorga la ley, pero que no han sido ejercidas ni materializadas.
Adicionalmente, es menester reseñar que el artículo 58 constitucional que prevé el principio de irretroactividad de la ley, expresa que “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social (…)”.
Lo anterior implica en términos de Valencia Zea que el legislador no puede dictar leyes retroactivas que causen perjuicios a los particulares, solo puede dictar dos clases de leyes retroactivas: las que no causen perjuicios, y aquellas cuya aplicación retroactiva se impone por consideraciones de utilidad pública o social.21 En otras palabras, incluso ante la presencia de derechos adquiridos, es dable dar aplicación retroactiva a leyes por razones cuando medien razones de utilidad pública o social, caso en el cual, debe analizarse en cada caso particular la procedencia de adoptar medidas compensatorias.
En el presente asunto, es claro para la Sala que dada la naturaleza de la licencia ambiental como acto administrativo condicional y como quiera que las obras que se planteaban desarrollar aún no habían sido ejecutadas, se estaba ante 21 Valencia Zea, A. Derecho civil, t. i, Parte general y personas, Bogotá, Editorial Temis, 2011. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 68 una mera expectativa de su realización por parte de la Sociedad Los Ciruelos S.A.S, razón por la cual los actos demandados reconociendo que le había sido autorizado a la sociedad demandante el desarrollo del ecoturismo en la zona, le impuso el deber de ajustarse a las medidas adoptadas para alcanzar los propósitos de conservación en la zona protegida, dada la importancia de estos ecosistemas para los propósitos de protección ecológica locales, regionales, nacionales y globales.
Destáquese que incluso antes circunstancias de hecho diferentes como la presencia de obras inconclusas, se habría tenido que evaluar la procedencia de aplicación de las medidas de conservación dispuestas por las autoridades encargadas, esto es, por ejemplo, determinar la mejor forma en que, las estructuras ya presentes, ocasionaran el menor daño posible a los objetivos de conservación y la imposibilidad de continuar con la construcción de nuevas edificaciones fijas pues tal como lo advierte la Resolución 531 de 2013, estas resultan inconvenientes para la labor de zonificación como ejercicio de ordenamiento y planificación de carácter dinámico, gradual, temporal y transitorio, que se plantea de acuerdo con las prioridades y situaciones de manejo del área, que garanticen el cumplimiento de los objetivos de conservación. En virtud de lo anterior, resulta palmaria la necesidad de aplicación de las disposiciones en materia de ecoturismo en zonas protegidas de forma retroactiva, pues desde el momento en que se promueve esta actividad en una zona protegida como lo es el Parque Nacional Natural el Tayrona, se conoce que ese desarrollo económico debe ajustarse al fin principal de conservación del área protegida.
En otras palabras, saltan a la vista las razones de utilidad pública y social por las cuales resulta aplicable en forma retroactiva la Resolución 531 de 2013, al tratarse del propósito de conservación del ecosistema del bosque seco tropical en un área protegida. iii) En acción de tutela con radicado N° 2013-00008 conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena y en segunda instancia por el H. Consejo de Estado se determinó amparar el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, como manifestación del derecho a la participación en las decisiones que los afectan, a la diversidad étnica, social, cultural y religiosa, a la autonomía y al debido proceso.
Lo anterior, con sustento en el siguiente análisis: “(…) observa el Tribunal que obra a folio 85 del plenario Oficio No. OF108-322-DET- 1000 de fecha 10 de Enero de 2008 emitido por la Dirección de Etnias del entonces Ministerio del Interior y de Justicia, en el cual certifica que "Revisada las bases de Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 69 datos institucionales del DANE, Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales y los reconocimientos emanados de esta Dirección sobre comunidades indígenas NO SE REGISTRAN comunidades indígenas en el área del proyecto de la referencia. Revisada la información existente en esta Dirección sobre comunidades negras.
NO SE REGISTRAN comunidades negras en el área del proyecto de la referencia" Documento que es reconocido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en su escrito de contestación, específicamente en el folio 134 del expediente. En igual sentido se encuentra certificación emitida por la Jefe del Área protegida Parque Nacional Natural Tayrona (fl. 270), en la cual se dejó constancia "que dentro de los límites del Parque Nacional Natural Tayrona, no existen comunidades indígenas asentadas", No obstante, también precisó "que las actividades de pagamento son realizadas por los mamos que bajan esporádicamente de la Sierra Nevada de Santa Marta al interior del Parque." Sobre este aspecto, es pertinente indicar que tal como lo dispone el artículo 20 del Decreto 1320 de 1.998 la consulta previa no solo debe realizarse cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda desarrollar en zonas de resguardo o reservas indígenas o en zonas adjudicadas en propiedad colectiva a comunidades negras; sino también cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda desarrollar en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y permanente por dichas comunidades indígenas o negras; por lo que no basta con que el certificado del Ministerio del Interior y de Justicia sobre comunidades indígenas y/o negras tradicionales señale si existen resguardos o asentamientos en el lugar de ejecución del proyecto, por cuanto el artículo 3° del citado Decreto es claro al establecer dicha obligación en cabeza del Ministerio (…) Advertido lo anterior, esta Corporación en virtud de las facultades otorgadas por los artículos 19 y 21 del Decreto 2591 de 1.991, ordenó la práctica de pruebas que permitieran determinar la presencia regular y permanente de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, así como la afectación de su cultura ancestral y tradiciones, con ocasión de la ejecución del proyecto ecoturístico "Los Ciruelos" mediante autos de fecha 28 de enero de 2.013 (fls. 51-52) y 1° de febrero de 2.013 (fis. 225-227).
En esa medida, se tiene que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales expresó en el informe rendido (fls. 53-64), que mediante Resolución No. 024 del 17 de enero de 2.013 dicha entidad (fls, 144159), en virtud del principio de precaución suspendió la totalidad de las obras y actividades del proyecto ecoturístico "Los Ciruelos", disponiendo en el parágrafo segundo lo siguiente:
PARÁGRAFO SEGUNDO: Parques Nacionales Naturales coordinará su gestión con el Ministerio del Interior, con el fin de establecer si la ejecución del proyecto representaría alguna afectación sobre el derecho fundamental a la integridad cultural y a la consulta previa de las comunidades étnicas, teniendo en cuenta que por el área de influencia del mismo discurre la "Línea Negra".
Por otra parte, en la práctica de inspección judicial realizada en el lugar de ejecución del proyecto, el día 30 de enero de 2,013 (flS. 106-110), se concluyó que el proyecto se pretende ejecutar dentro del parque Nacional Natural Tayrona, y en donde existen varios sitios sagrados para las comunidades indígenas, así mismo se observó lo que Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 70 podrían ser vestigios de cementerios indígenas, tal como se desprende del acta levantada (…) Como también se advierte en las imágenes que fueron obtenidas en dicha diligencia (…) En declaración recepcionada al Secretario General de la Confederación Indígena Tayrona, SEBASTIAN RAMOS MARQUE (fls. 254-257), éste indicó que si bien en el lugar de ejecución del proyecto no se encentran asentadas comunidades indígenas, lo cierto es que éste representa valores culturales para los pueblos indígenas de las Sierra Nevada de Santa Marta y que su desarrollo les afecta directamente (…) El Ministerio del Interior al dar respuesta al requerimiento hecho por esta Corporación, informó que la comunidad "Arhuaca o Ijke" se encuentra registrada en la base de datos del Resguardo y Comunidades Indígenas, mediante Resolución No. 113 del 4 de diciembre de 1.974 expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA hoy INCODER, posteriormente modificada y ampliada mediante Resolución No. 078 del 10 de noviembre de 1.983 (fls 263-268).
Al contestar si el lugar de ejecución del proyecto ecoturístico "Los Ciruelos" hace parte de los accidentes geográficos o hitos considerados como sagrados por los pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, según lo establecido en la Resolución No, 837 del 28 de agosto de 1.995 expedida por el mismo Ministerio del Interior, éste señaló: “La línea negra es un perímetro circunferencial compuesto por puntos geográfico específicos y configurado por hitos invisible, que demarca una especie de frontera dentro de la cual se encuentran los sitios sagrados de los pueblos indígenas de la Sierra.
El reconocimiento oficial de la Línea Negra, mediante resoluciones de este Ministerio de los años 1973 y 1995, constituye una articulación intercultural entro dos modelos diferentes de regulación territorial, y tiene como finalidad facilitar la protección y el respeto a los territorios sagrados, así como a la riqueza cultural de los pueblos que los habitan y usan tradicionalmente.
La resolución 837 de 1995 reconoce que el territorio ancestral está cartográficamente definido por una serie de líneas virtuales radiales denominadas negras o de origen, que unen hitos sagrados con el cerro Gonawindúa-Pico Bolívar. Los pagamentos celebrados en estos lugares garantizan el flujo de fuerzas espirituales entre esos puntos, generalmente el altísimo valor medioambiental, y el centro de la Sierra.
Además, según su cosmovisión, estas ceremonias espirituales permiten una equilibrada relación entre la Sierra Nevada y el resto del mundo. Esa Resolución busca la efectiva realización de los mandatos constitucionales relativos a la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación y de las riquezas culturales, para el caso específico de la Sierra Nevada de Santa Marta, Así, para el asunto concreto que ahora se estudia, ese instrumento Jurídico permite establecer que el proyecto ecoturístico Los Ciruelos está ubicado sobre la línea de costa en un punto intermedio entre dos hitos de los que definen periféricamente el territorio sagrado de la Sierra, tata de los hitos 26 y 27, ubicados en Chengue y Taganga, que corresponden respectivamente a la Madre de la sal y a la Madre del Zirichu, lugar donde vivió el Mama Taganga y sitio de provisión de turnas o elementos para los pagamentos.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 71 Adicionalmente, de acuerdo con la cartografía que representa la Línea Negra para los pueblos indígenas Kogui, Arhuaco, Wiwa y Kankuamo, esos puntos y el Pico Bolívar están unidos por líneas radiales.
Así, en este caso resulta un triángulo formado por la línea de costa comprendida entre los hitos 26 y 27 y las líneas radiales desde cada uno de ellos hasta el cerro Gonauindúa-Pico Bolívar. Este triángulo encierra un área de territorio sagrado dentro de la cual se encuentra el lugar en el que se pretende realizar el proyecto.” A partir las piezas probatorias que se encuentran en el expediente, no puede arribar la Sala a conclusión diferente a que en el caso en concreto era procedente la ejecución del procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, habida cuenta que el lugar de desarrollo del proyecto ecoturístico "Los Ciruelos" se encuentra ubicado dentro de la "Línea Negra", Y más precisamente entre dos hitos considerados y reconocidos como sagrados para los pueblos indígenas.
(…)”22 (Negrillas fuera del texto) En virtud de lo anterior, encuentra la Sala claro que, ante la presencia de las descritas circunstancias posteriores a la expedición de la licencia ambiental para el desarrollo del proyecto ecoturístico Los Ciruelos, y dada la naturaleza de la licencia ambiental, cuya principal vocación es la de instrumento de protección ambiental; era necesario acoger las directrices planteadas por las autoridades judiciales y ambientales en relación con la actividad permitida que fue licenciada, esto es, el ecoturismo, para evitar la causación de daños irreversibles al ecosistema del área protegida y en particular el bosque seco tropical que por su representatividad hacía necesaria la adopción de medidas urgentes para su preservación, así como la garantía del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Considérese así mismo, que el proyecto conforme se reseña en la Resolución N° 361 de 2009, fue el primer proyecto ecoturístico de iniciativa privada que se pretendía realizar en el área de Sistema de Parques Nacionales Naturales, por lo que en su momento se planteó como una oportunidad para avanzar metodológicamente en el manejo y desarrollo de la misma, dejando en consecuencia constancia de la necesidad de desarrollar estudios adicionales con el propósito de garantizar los mínimos impactos en el área protegida, así23: Operación Ecoturística del proyecto Propuestas de operación ecoturística del proyecto, involucrando elementos de educación ambiental, manejo de productos biodegradables, demanda energética y de recursos naturales, residuos sólidos y líquidos, sensibilización a visitantes, senderos, señalización, registro turístico como operador, entre otros.
Beneficios sociales a nivel local y regional del proyecto. Contribución del proyecto al desarrollo local como generador de efectos positivos, articulación del proyecto a estrategias regionales del turismo. Infraestructura requerida para la operación Muelles y tráfico de embarcaciones, boyas, planta desalinizadora, ajuste del número de unidades habitaciones, destinación habitacional para personal de apoyo, cafetería y 22 Tribunal Administrativo del Magdalena.
M.P María Víctoria Quiñonez Triana. Sentencia del 11 de febrero de 2013. Exp. Rad. 47-001-2331-000-2013-00008-00. 23 Resolución N° 631 hojas 14 y 15. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 72 restaurante, manejo de residuos y basuras, paisajismo, entre otros.
Articulación del proyecto con el plan de manejo del PNN Tayrona Beneficios en la recuperación, restauración, monitoreo y conservación del PNN Tayrona en el sector Bahía Concha. Manejo del proyecto con mínimos impactos sobre la conservación del área marina y terrestre Capacidad de carga Adecuación especifica del proyecto a la capacidad de carga establecida formalmente por el PNN Tayrona.
Plan de contingencia y riesgos Definición e implementación del plan de contingencia y riesgos para incendios, tsunamis, emergencias en visitantes, ataques de fauna y ahogamientos, entre otros. Estudios complementarios Por lo novedoso del proyecto, es posible que se defina la necesidad de coordinar el desarrollo de otros temas que permitan una adecuada operación del proyecto con mínimos impactos a generar en esta área protegida.
Todo lo anterior, permite concluir que en el momento en que fue otorgada la licencia ambiental contenida en la Resolución 631 de 2009 modificada con la Resolución N° 1704 de 2009, las investigaciones vigentes, así como el Estudio de Impacto Ambiental aportado por el solicitante de la licencia, desconocían la altísima importancia del ecosistema del bosque seco tropical, en tanto no existían aún los estudios que concluyeron en la necesidad de adoptar medidas prioritarias y estrictas para la conservación del mismo, por su importancia y representatividad.
Ello es tan así, que la misma Resolución N° 234 del 17 de diciembre de 2004, por la cual se determinaba la zonificación del Parque Nacional Natural Tayrona y su régimen de usos y actividades como componentes del Plan de Manejo del área, contemplaba como objetivos de conservación el “mantener muestras de bosque seco tropical y matorral espinoso por su representatividad a nivel nacional y local”, es decir, lo contemplaba como un elemento de conservación de “muestras” es decir, no efectúa manifestación alguna respecto de la alta representatividad ecosistémica del mismo, que lo hace objeto de prioridad en las medidas de conservación, pues fue tal determinación el resultado de los estudios técnicos y científicos realizados posteriormente.
Bajo esta misma línea argumentativa, resulta desestimado el argumento de los demandantes relativo a no configurarse en el asunto los elementos necesarios para adoptar medidas en aplicación del principio de principio de precaución en materia ambiental. Sobre el particular, se destaca que el Consejo de Estado en providencia del 25 de enero de 201924, manifestó lo siguiente: “Es un principio de derecho ambiental que ha tomado auge en los últimos años, en la medida en que se ha presentado como una solución a los problemas de incertidumbre que son tan comunes en esta área del derecho.
Así, supone la necesidad de que la Administración no tome la falta de certeza científica absoluta como una excusa para 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 29 de enero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número de radicación: 85001-23-33-000-2014-00218-02(AP). Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 73 impedir o dilatar la adopción de medidas tendientes a la protección del ambiente y los recursos naturales.
Su consagración en el ordenamiento jurídico colombiano la encontramos en el artículo 1° de la Ley 99 de 1993, como sigue a continuación: “Artículo 1°. Principios Generales Ambientales. La Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: (…) 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.
No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.
Por su parte, la jurisprudencia nacional ha establecido algunos requisitos para que pueda operar el principio de precaución como se pasa a señalar: “Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a la conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.”25 (…) En ese orden de ideas, se destaca que uno de los elementos esenciales del principio de precaución es la existencia de un mínimo de certeza que, aunque insuficiente e incompleto, permite partir de un punto cierto y no de una ignorancia absoluta.
Esto, además, sirve para diferenciar el principio de precaución del de prevención, los cuales son muchas veces utilizados indistintamente. Como se indicó, el principio de precaución parte de que exista un mínimo de seguridad sobre los efectos de la actividad, mientras que el de prevención parte de que se produzca certidumbre en ellos”.
En ese orden de ideas, se destaca que uno de los elementos esenciales del principio de precaución es la existencia de un mínimo de certeza que, aunque insuficiente e incompleto, que permita partir de un punto cierto y no de una ignorancia absoluta la existencia de un daño ambiental producto de una actividad, lo que se encuentra acreditado en el asunto de forma suficiente, pues como ampliamente 25 Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2002.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 74 se ha planteado, los análisis efectuados por Parques Nacionales Naturales, el instituto Alexander von Humboldt dan cuenta de la inminencia de la causación de daño ambiental de ejecutarse el proyecto como inicialmente fue planteado, sobre el ecosistema de la zona protegida y en particular, el bosque seco tropical que por su representatividad ha sido objeto de medidas que propendan por mayores esfuerzo en su conservación, con suficiente certeza científica, en tanto se realizaron valoraciones detalladas y puntuales en la zona de bahía Concha y en la zona puntual de impacto directo e indirecto del proyecto, tal como se reseñó supra.
En esa medida, carecen de sustento responsable afirmaciones como la empleada por la sociedad demandante respecto del concepto técnico 20132300004336 expedido por Parques Nacionales Naturales, pues en su manifestación al mismo sugiere que el valor de una iniciativa ecoturística depende de una determinación más política que científica, sugiriendo que la determinación adoptada por las autoridades parte de la idea infundada de que todas las actividades humanas en los parques y áreas protegidas interfieren o dañan el ecosistema(fl. 62 Cuaderno N°8); pues en el asunto, como se ha evidenciado con suficiencia, se partió de análisis científicos que sustentaron la decisión bajo el amparo del principio de precaución, por lo que no se trató de meras especulaciones o suposiciones, sino de resultados de valoraciones científicas específicas para la zona de intervención directa e indirecta del proyecto.
Sumado a lo anterior, es de reseñar que en asuntos como el aquí conocido la jurisprudencia del Alto Tribunal Constitucional ha enfatizado que no resulta razonable exigir una certeza científica absoluta para la adopción de medidas, pues deben estas inclinarse necesariamente a la protección del medio ambiente, pues si se adelanta la actividad y luego se demuestra que ocasionaba un grave daño, éste sería imposible de revertir.26 Es así como en asuntos como el conocido por el Consejo de Estado relativo a la controversia promovida por Cemex contra Resolución N°000175 expedida por el municipio de San Luis, mediante la cual impuso una medida preventiva consistente en la suspensión de explotación minera en el corregimiento Payandé; manifestó el Alto Tribunal en sentencia del 29 de septiembre de 2022, que el municipio acreditó mediante un estudio técnico que una serie de filtraciones de la quebrada Chicalá que habían generado que su caudal disminuyera, podían tener como causal la exploración de la mina por parte de Cemex, indicando la Corporación que la medida se encontraba debidamente sustentada pues no se soportó en meras suposiciones sino en la existencia de un estudio técnico. 27 Así mismo, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha establecido que el hecho de contarse con una licencia ambiental no implica que una obra o 26 Corte Constitucional.
Sentencia C-399 de 2002. M.P Jaime Araujo Rentería. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Rad. 730001-23-33-000-2013-00081-01 Sentencia del 29 de septiembre de 2022. C.P Oswaldo Giraldo López. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 75 actividad, deba permitirse a toda costa por la existencia de dicha decisión administrativa, toda vez que, incluso con la habilitación que la autoridad expide en ese sentido, pueden generarse daños o lesiones que merecen medidas de control dados los intereses que están de por medio.28 Puntualmente, respecto de la protección del ecosistema del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en providencia del 2013 el Consejo de Estado estudió una demanda que se presentó en contra de la legalidad del acto administrativo mediante el cual el Consejo Nacional de Estupefacientes estableció un nuevo procedimiento para la erradicación de cultivos ilícitos, relativo a la fumigación con herbicidas (glifosato) o agentes químicos o biológicos en estas zonas de protección; al respecto determinó la Corporación que la actividad de aspersión aérea con glifosato en el Sistema de Parques Nacionales Naturales conlleva un riesgo frente al cual existe incertidumbre científica, cuya potencialidad ha sido evaluada científicamente como grave e irreversible; razón por la cual se declaró la nulidad del acto administrativo en tanto las fumigación con herbicidas (glifosato) o agentes químicos o biológicos podría afectar la biodiversidad de las áreas de protección del Sistema de Parques Nacionales Naturales.29 En virtud de todo lo anterior, han de desestimarse los argumentos de nulidad de los actos administrativos por desconocimiento de las disposiciones en las que debía fundarse y falsa motivación, como quiera que en éstos, se modificó una licencia otorgada, en acatamiento de una decisión judicial y ante la necesidad de adoptar medidas ante circunstancias técnicas y científicas novedosas respecto de la importancia y representatividad del bosque seco tropical como prioridad de conservación ecológica, así como la inconveniencia de emplear para efectos de ecoturismo estructuras fijas que impidieran la rezonificación de los espacios en las área protegidas para evitar que esta fuerte intervención y la constante presencia humana, desplace en forma definitiva especies, desgaste los suelos y contamine de forma irreversible; decisión que tuvo un sustento técnico sólido, pues se fundó en los conceptos rendidos por Parques Nacionales Naturales y el Instituto Alexander von Humboldt, así como visita ocular adelantada por la ANLA, de los cuales se concluye la puntual afectación que el proyecto ocasionaría en el ecosistema de bosque seco tropical presente en el Parque Nacional Natural el Tayrona.
Igualmente, en punto a la aplicación retroactiva de lo dispuesto en la Resolución N° 531 del 29 de mayo de 2013, ésta era viable y necesaria, en tanto se trata de una disposición de utilidad pública o social, destacándose que el acto en mención específica las razones por las que autoriza en las zonas de áreas protegidas únicamente el uso de carpas o hamacas para pernoctar en las mismas expresando que tal determinación busca permitir que la zonificación en áreas protegidas como estrategia de planificación tenga el carácter dinámico, temporal y transitorio que 28Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad 11001-03-24-000-2024-00227-01 Sentencia 11 de diciembre de 2013. C.P Guillermo Vargas Ayala. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad 11001-03-24-000-2024-00227-01 Sentencia 11 de diciembre de 2013. C.P Guillermo Vargas Ayala. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 76 permita la reclasificación de las zonas de manejo con la finalidad de recuperar los ecosistemas que se han visto alterados y con ello mitigar el riesgo de deterioro de la biodiversidad.
Sumado a lo anterior, vale la pena destacar, respecto de los peritajes rendidos en el asunto, que el señor Luis Alfonso Escobar admitió en la sustentación de su informe que no realizó estudio particular del caso, en su condición de biólogo, de suerte que, se limitó como el mismo aclaró, a evaluar el concepto 3287 del 2 de julio de 2015, reseñando que éste se funda en la recopilación de los conceptos proferidos en la materia por Parques Nacionales Naturales y el instituto Alexander von Humboldt, argumentando echar de menos una valoración de integración de la información, sin embargo, reconoce que tal circunstancia no resta validez a aquellos que lo sustentaron; limitándose a indicar que el proyecto dadas las modificaciones planteadas en los actos demandados debía ser reajustado a nivel técnico (lo que por demás resulta descrito por la autoridad ambiental en la parte resolutiva de los actos demandados), sin que tal circunstancia conllevara como sugiere la parte demandante a una imposibilidad en su ejecución. Lo que si resulta claro, de los dictámenes rendidas y sustentados por los peritos Luis Alfonso Escobar, Gerardo Viña Viscaíno y José Urueña es que dadas las circunstancias en que se plantea debe ejecutarse el ecoturismo en zonas protegidas, dejó de resultar atractivo el desarrollo de dicha actividad a los intereses económicos individuales de la sociedad demandante, pues se pretendía la creación de un hotel premium o de alta gama con estructuras fijas, con un público y ganancias deseadas, que se desestiman ante la posible oferta exclusiva de estructuras móviles; dicha determinación si bien es comprensible a nivel económico, no resulta justificada para sugerir la necesidad de permitir desarrollar la actividad en los términos deseados por la empresa, para satisfacer su interés lucrativo; pues éste debe ceder a los propósitos superiores de conservación ambiental en el área protegida y no al revés. Bajo esta premisa, se concluye con suficiencia que la decisión de la autoridad ambiental se mantiene en autorizar la realización de actividades de ecoturismo en la zona del proyecto para beneficio económico de la sociedad a quien cedió licencia ambiental el propietario, precisando que debe éste ajustarse a las disposiciones adoptadas para regular la actividad y la orden judicial de realizar consulta a las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, recordando que el aprovechamiento económico debe ceder al más alto interés de conservación ecológica en el área protegida; de suerte que el artículo cuarto de la Resolución N° 795 de 2016 plantea que el proyecto podrá ejecutarse, debiendo ajustarse y complementarse el Estudio de Impacto Ambiental inicialmente presentado; circunstancia diferente, es que ante las nuevas directrices que para el desarrollo de dicha actividad se dieron, la empresa Los Ciruelos manifieste que deja de ser atractivo a sus intereses y proyecciones financieras.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 77 De este modo, se concluye con suficiencia que la autoridad ambiental contaba con elementos técnicos que sustentaron la decisión de reajustar los términos de la licencia otorgada ante los nuevos estudios que arrojaban la necesidad de adoptar medidas de protección para la preservación del bosque seco tropical en el Parque Nacional Natural Tayrona.
Ahora bien, respecto de la alegada vulneración de los derechos a la seguridad jurídica y confianza legítima por puesta de presente por la parte demandante, se reitera que la licencia ambiental es un acto administrativo condicional, que no otorga derechos inamovibles en cabeza del titular, por el contrario, se constituye en una herramienta que busca garantizar los fines de conservación y protección ambiental, de modo que, se encuentra sujeta a las disposiciones técnicas y científicas que regulen la materia, máxime cuando se trata de licencias ambientales para actividades en zonas protegidas, pues el propósito de las mismas es garantizar los objetivos de conservación como prioridad nacional y global.
Con todo lo anterior, se concluye que los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 795 del 6 de julio de 2015 y 1226 del 1 de octubre de 2015 a través de la cual se modifica la licencia ambiental inicialmente otorgada en la Resolución N° 631 de 2009, modificada parcialmente por la Resolución N° 1704 de 2009, se ajusta a las facultades de seguimiento otorgadas a la autoridad ambiental para tal fin y a la fase de ejecución en la que se encontraba el proyecto, esto es, etapa inicial donde no se habían instalado estructuras para las ecocabañas, por lo que se estaba ante una mera expectativa de realización del proyecto ecoturístico como había sido pensado; pues de haberse estado en un escenario diferente, donde se contara con estructuras avanzadas o culminadas, habría sido necesario evaluar cuales serían la mejores medidas a adoptar para garantizar el propósito de causar los menores impactos al ecosistema y a la inversión del particular.
En tal medida, ante la realidad del proyecto al momento de adoptar la decisión, lo cierto es que al no presentarse en terreno estructuras iniciadas, avanzadas o culminadas y ante la evidencia científica y técnica del riesgo de ocasionar un daño al área protegida, resultaba viable tal como se hizo, replantear el proyecto licenciado para garantizar el interés superior de conservación ambiental.
Ahora bien, la parte demandante alega que con las condiciones planteadas en los actos demandados, la ejecución del proyecto ecoturístico le habría causado perjuicios económicos que conllevarían en inviable el proyecto, al tener que invertir en el desarrollo de nuevos análisis, sin embargo, no aporta prueba alguna de tal circunstancia; de suerte que, su principal argumento se funda en la mengua en la expectativa de ingresos esperados con la instalación de una infraestructura hotelera premium, frente a un proyecto con estructuras móviles; lo cual, como se ha referido ampliamente resulta comprensible a título económico, pero no sirve de argumento para anteponer los intereses de lucro esperados por la empresa, sobre los propósitos de conservación del área protegida.
Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 78 Es así, como el peritaje rendido por el perito Florián Ureña, economista y consultor, carecen de pruebas que permitan establecer o justificar el pago indemnizatorio solicitado; además, al interrogársele en sustentación del peritaje sobre los insumos en que basó el resultado de su pericia, se encuentra que se funda en valores estimados de ganancias en proyectos hoteleros premium, de suerte que desconoce los elementos particulares que rodean la ejecución particular de una licencia ambiental para ecoturismo en una zona de conservación de importancia ecológica y cultural, como lo es el Parque Nacional Natural el Tayrona, que como ya se dijo por ser su naturaleza especial no confiere derechos inamovibles, sino condicionados a los propósitos de conservación. 3.4.2.2 Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.
Como sustento de este argumento, plantea la sociedad demandante que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no le dio traslado de los Conceptos Técnicos rendidos en la actuación administrativa y se desconoció el pronunciamiento que efectuó respecto al concepto técnico 20132300004336 de Parques Nacionales Naturales, de suerte que los actos demandados no efectúan mención alguna al respecto.
En relación se destaca que la Corte Constitucional se pronunció en relación con el debido proceso, afirmando que es “(…) una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas. Ello demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales.
El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en función de esas garantías (…)30” (Destacado fuera de texto). En torno al particular, destaca la Sala que la sentencia C-980 de 2010, señaló que “(…) en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción…”.
En virtud de lo anterior, se tiene que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA tiene a su cargo el control y seguimiento a los proyectos, obras o actividades que cuenten con licencia ambiental, planes de manejo ambiental, 30 Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 29 de enero de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 79 medidas de manejo ambiental y dictámenes técnicos ambientales, de acuerdo con la normativa vigente.
Para el cumplimiento de dicho propósito, por tratarse de una verificación técnica, las decisiones que adopta se sustentan en insumos técnicos que sirven de soporte a las decisiones que se acogen mediante acto administrativo que posteriormente es notificado al interesado, como acontece en el asunto por ejemplo con la Resolución N° 0065 del 09 de noviembre de 2011 que impuso una medida preventiva de suspensión de obras de la licencia otorgada hasta se realizara cierre de pozos perforados por desconocer los términos en los que fue otorgada licencia ambiental (fls 1 a 14 Cuaderno N° 3), con sustento en el concepto técnico 1791 de visita del 21 de octubre de 2011 (fls 290 a 300 Cuaderno N° 2); medida que fue posteriormente levantada en la Resolución N° 1111 del 27 de diciembre de 2012 (fls. 28 a 38 Cuaderno N° 3) con sustento en concepto 325 de 2012 (fls. 16 a 27 Cuaderno N° 3).
Ahora respecto del desconocimiento de sus manifestaciones respecto del Concepto técnico 20132300004336 de Parques Nacionales Naturales, se tiene que la Resolución N° 1226 del 01 de octubre de 2015 pone de presente que ante tal manifestación de la sociedad demandante se pronunció Parques Nacionales Naturales, explicando que el concepto técnico rendido pone de presente la representatividad actual del bosque seco tropical con las cifras y porcentajes que evidencian la importancia del ecosistema que se pretende conservar, elementos técnicos con los que no se contaba en el año 2008, por lo que la posición institucional lejos de ser precipitada o inflexible, es el resultado de un insumo técnico puntual y completo.
(Resolución N° 1226 hojas 14 y 15). En virtud de lo anterior, encuentra la Sala que contrario a lo estimado por la parte demandante, se dio en la actuación administrativa la posibilidad a la sociedad demandante de discutir los actos administrativos que se adoptaron, con sustento en los conceptos técnicos de seguimiento ambiental, por lo que se satisfizo su derecho de contradicción, cosa distinta es, que se adoptaran decisiones que no le resultaran favorables a sus intereses. 3.4.2.3 Desviación de poder Expresa la parte demandante que la expedición de los actos administrativos demandados, fue impulsada por órdenes del entonces Presidente Juan Manuel Santos y la Directora General de Parques Nacionales Naturales, quienes públicamente manifestaron impedirían la realización del proyecto ecoturístico los Ciruelos, convirtiendo el asunto en una controversia mediática.
Sobre el particular, destaca la Sala que tal como lo ha precisado la Corte Constitucional “(…) demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma. Cuando se invoca este vicio, necesariamente la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 80 trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión. Para que se configure la causal de desviación de poder es necesario que la administración dentro de la atribución de la cual está investida, ejerza una actuación con la cual no pretende obtener el fin que la ley persigue, sino otro distinto, abiertamente contrario al mejoramiento del servicio y que resulte indiscutiblemente arbitrario e ilegítimo.”31 Bajo la anterior premisa, se evidencia en el sub lite que la parte demandante no acredita la alegada interferencia del Presidente de la República y la Directora de Parques Nacionales Naturales, en las decisiones adoptadas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, pues si bien aporta registro de manifestaciones sobre el asunto en medios de comunicación, ello no se constituye en una prueba de interferencia en las decisiones de dicha autoridad; menos aún resulta avalado que las decisiones adoptadas, no se haya pretendido obtener el fin que la ley persigue, sino otro distinto, abiertamente contrario al mejoramiento del servicio y que resulte indiscutiblemente arbitrario e ilegítimo.
Contrario sensu, del análisis efectuado respecto de los cargos de falsa motivación y desconocimiento de las normas en que debía fundarse, se desprende que el actuar de la ANLA buscó la adopción de las directrices actuales que orientan la actividad del ecoturismo en los Parques Nacionales Naturales, la evidencia científica reciente respecto de la necesidad de adoptar medidas de protección del bosque seco tropical por su representatividad en los objetivos de conservación y la orden judicial de realizar respecto del proyecto los Ciruelos consulta previa a las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta al estar la zona de influencia del proyecto sobre el perímetro circunferencial compuesto por puntos geográfico específicos y configurado por hitos invisible, que demarca una especie de frontera dentro de la cual se encuentran los sitios sagrados de los pueblos indígenas de la Sierra, denominada línea negra.
En virtud del anterior análisis, se colige que la sociedad demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, pues estos fueron expedidos con sujeción a las normas en que debía fundarse, con la motivación técnica suficiente, con respeto de las garantías del debido proceso y en el marco de las competencias de la Autoridad Nacional Ambiental – ANLA, con el propósito de adoptar medidas para la conservación del ecosistema de bosque seco tropical en el Parque Nacional Natural el Tayrona. 4.
Otros asuntos. Finalmente, encuentra la Sala preciso destacar que en el marco de la presente actuación judicial se ha puesto de presente por parte de los demandantes y de 31 Consejo de Estado. Sentencia 00942 de 2018. Rad. No.: 25000-23-25-000-2008-00942-01(1635-17) CP Rafael Francisco Suárez Vargas Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 81 INVEMAR (fls. 652 a 660) la presencia de pescadores y miembros de la comunidad, en la zona que se proyectaba de intervención directa e indirecta del proyecto ecoturístico los ciruelos, lo cual según se muestra estaría ocasionando contaminación del ecosistema protegido.
En esa medida, encuentra la Sala pertinente instar a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, para que se adopten medidas afirmativas que permitan propender por la conservación de este ecosistema, por la demostrada representatividad del mismo en la conservación del bosque seco tropical del Parque Nacional Natural Tayrona. 5.Condena en costas: Según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2280 de 2021 la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, y su liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso: “Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”.
En virtud de lo anterior, si bien la parte demandante resulto vencida como quiera que no prosperaron sus pretensiones no resulta procedente la condena en costas en esta instancia pues no se acreditó que el libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, toda vez que: i) el extremo actor estaba en ejercicio de su derecho de acción al demandar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se les impuso una multa y que el ii) el escrito fue presentado contenía fundamentos de hecho y derecho, así como pretensiones razonables y concordantes con las circunstancias fácticas expuestas.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda promovida por la SOCIEDA LOS CIRUELOS S.A.S por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Exp. 25-000-2341-000-2016-01106-00 Demandante: Sociedad Reserva Los Ciruelos S.A.S. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de primera instancia 82 SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. INSTAR a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, para que se adopten medidas afirmativas que permitan propender por la conservación del sector los ciruelos ubicado en al sureste de Bahía Concha con el fin de preservar dicho ecosistema, por la demostrada representatividad del mismo en la conservación del bosque seco tropical del Parque Nacional Natural Tayrona.
CUARTO. Por Secretaría efectúese la liquidación de los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes si a ello hay lugar.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (Firmado electrónicamente) Nota: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 y conserva plena validez, conforme lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 527 de 1999.