TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: LUIS MANUEL LASSO LOZANO Referencia: Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA I. Antecedentes Agotados los trámites procesales, la Sala profiere sentencia de primera instancia en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, con el fin de resolver sobre la demanda instaurada por los señores Luis Carlos Rúa Sánchez y María Camila Jiménez Jiménez contra las siguientes entidades públicas.
Presidencia de la República, ministerios de Hacienda y Crédito Público, Igualdad y Equidad y Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. La parte actora solicitó el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a un ambiente sano, a la defensa de los bienes públicos y a que las obras públicas sean eficientes y oportunas, por no garantizar ni disponer de los mecanismos necesarios e idóneos para intervenir los incendios que se presentaron en el país en los primeros meses del año 2024 y sus efectos.
El Tribunal, mediante auto de 25 de enero de 2024, admitió la demanda y ordenó su notificación a las demandadas. Así mismo, se ordenó vincular, en calidad de accionados, al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales y al Ministerio de Defensa Nacional (Policía Nacional y Fuerza Aeroespacial Colombiana1). 1 Para el momento en que se profirió el auto del 25 de enero de 2024, se denominaba Fuerza Aeroespacial Colombiana, solo fue hasta la sentencia C-080 de 2024, del 14 de marzo de 2024, que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 5 de la Ley 2302 de 2023. 2 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Posteriormente, por auto del 29 de enero de 2024, se ordenó vincular, en calidad de accionados, a la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia y a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia. 1.
La demanda En la demanda se formularon las siguientes pretensiones. “1. Que los accionados soliciten ayuda a gobiernos extranjeros para atender la emergencia, como aviones de alta capacidad de carga de agua, helicópteros especializados y demás. 2. Que en caso de no tener respuesta y ser necesario el uso de recursos, solicito respetuosamente un traslado presupuestal del Ministerio de la Igualdad para atender esta urgencia que nos puede dejar sin páramos y bosques como bien lo dijeron los medios que relacioné. 3.
Que el gobierno Nacional haga un plan que sea público y concertado con la ciudadanía para a partir de un inventario de activos dispuestos para la atención de incendios, y segundo los ponga al día en lo que respecta a mantenimiento y vanguardia para atender esta clase de situaciones que se espera no se vuelvan a presentar generando tanto traumatismo y daño al medio ambiente cuando son previsibles técnicamente.”.
Las pretensiones anteriores tienen fundamento en los hechos que serán señalados en el acápite del caso concreto. 2. Contestación de la demanda Por conducto de sus apoderados judiciales, las siguientes entidades públicas allegaron escritos de contestación de la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, ministerios de Hacienda y Crédito Público, Igualdad y Equidad, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Defensa Nacional (Policía Nacional y Fuerza Aérea Colombiana), Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 2.1 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 3 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, pues considera que dentro de sus competencias ninguna le permite adoptar las medidas solicitadas por los actores populares, en los términos del artículo 4 del Decreto 2647 de 2022 “por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”.
Desarrolla su objeto en la asistencia y apoyo administrativo al señor Presidente de la República en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, sin que ello implique sustituir las responsabilidades que le han sido atribuidas a otras autoridades, en este caso, a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Propuso las siguientes excepciones: indebida representación de la Nación por parte de la Presidencia de la República, improcedencia de la acción popular contra la Presidencia de la República, falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de nexo causal y consecuente ausencia de responsabilidad, falta de agotamiento de la reclamación ante las entidades demandadas (presupuesto de procedibilidad) e incumplimiento de la carga procesal probatoria.
Los fundamentos que sustentan tales excepciones serán expuestos en el acápite correspondiente. 2.2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Sostuvo que carece de facultades legales que le permitan hacer un seguimiento a la situación de los incendios forestales. Al momento de presentar la contestación de la demanda, los hechos expuestos por la parte actora ya cesaron por cuanto los incendios se han extinguido gracias a las lluvias.
La primera pretensión debe desestimarse porque el Gobierno Nacional, por su propia iniciativa, solicitó y recibió ayuda internacional de países como Canadá y Chile para atender la situación de los incendios forestales. 4 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA La segunda pretensión, también, porque parte de un hecho que desde la admisión de la demanda ha quedado desvirtuado, pues es claro que no ocurrió. La parte actora subordina la pretensión así: “Que en caso de no tener respuesta al pedido de ayuda internacional”; sin embargo el Despacho, en el auto admisorio, constató que el Gobierno Nacional gestionó y obtuvo respuesta favorable frente a sus solicitudes de apoyo internacional.
Antes de que se presentara la acción popular, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 37 del 27 de enero de 2024, de manera diligente, declaró la situación de emergencia y para ello convocó al Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. De la declaratoria de emergencia se deriva la actividad de un régimen jurídico especial que se dirige a dotar a las entidades a cargo de la atención de los desastres de los recursos necesarios para atender la emergencia. El presupuesto de la vigencia fiscal 2024 ha previsto recursos para financiar la actividad de las entidades a cargo de la prevención de desastres.
Dado que la vigencia fiscal hasta ahora está iniciando, la mayor parte se encuentra sin ejecutar. La declaratoria de emergencia faculta para realizar los traslados presupuestales necesarios a fin de atender la emergencia. La invocación, por la parte actora, de los recursos asignados por el Legislador al Ministerio de Igualdad y Equidad como un problema relacionado con el asunto es impertinente y producto de una visión políticamente sesgada.
Como se ha demostrado, la política para la atención de desastres tiene instrumentos financieros propios destinados a atender la necesidad de recursos. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no propuso excepciones. 2.3 Ministerio de Igualdad y Equidad Solicitó que se desestimen las pretensiones solicitadas por la parte actora, porque considera que las mismas carecen de objeto.
Al solicitar un traslado presupuestal del Ministerio de Igualdad y Equidad, la parte actora desconoce el marco constitucional y legal que regula la materia, afectando 5 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA el principio de unidad presupuestal porque minimiza la coherencia del gasto, propicia la fragmentación presupuestal y disminuye la transparencia e integridad de la información. En consecuencia, la pretensión es antijurídica y contraria a los principios fundamentales que rigen la conformación y ejecución del presupuesto público en Colombia.
La regulación del ministerio se encuentra en los siguientes decretos: 1074,1075 y 1076 de 2023. El Ministerio de Igualdad y Equidad se encuentra en un proceso de planeación estratégica, concluido el cual la política pública en cabeza del ministerio se enfocará en dos objetivos principales. Fortalecer la coordinación interinstitucional para que las entidades de los diversos sectores del Estado se articulen eficazmente y activen los mecanismos previstos para abordar casos de vulneración de derechos derivados de diversas problemáticas sociales.
Ejecutar políticas públicas para el desarrollo del derecho a la igualdad y derechos conexos. El presupuesto asignado al Ministerio de Igualdad y Equidad se encuentra detallado en el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación (Decreto 2295 de 2023). El principio de unidad presupuestal implica, a su vez, coherencia y articulación en el gasto, prevención de la fragmentación e integridad de la información. La calificación de las apropiaciones, entre funcionamiento, inversión y servicio de deuda es crucial para articular coherentemente el Presupuesto General de la Nación y lograr los objetivos legales y constitucionales del Estado.
Para prevenir la fragmentación del presupuesto, el principio impide que partidas presupuestales independientes dificulten el control y seguimiento del gasto público, lo que permite que la información presupuestal sea íntegra y comprensible, permitiendo a los ciudadanos y a los órganos de control entender de manera clara cómo se asignan y utilizan los recursos. 6 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA En suma, la segunda pretensión de los accionantes es contraria a este marco jurídico, al solicitar de forma subsidiaria un traslado presupuestal del Ministerio de Igualdad y Equidad.
Este ministerio no propuso excepciones. 2.4 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Mediante apoderado, presentó contestación de la demanda en el sentido de oponerse a las pretensiones, en los siguientes términos. En lo que respecta a la primera pretensión. El Ministerio de Relaciones Exteriores, a partir de la instrucción del Presidente de la República del 24 de enero de 2024 inició contactos con todos los socios bilaterales y multilaterales para formalizar solicitudes de apoyo.
Según el informe del 5 de febrero de 2024 de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, no se registran incendios forestales en el país. En lo que respecta a la segunda pretensión. Hubo respuesta a la activación de los protocolos de ayuda internacional para atender la emergencia causada por los incendios forestales en el territorio nacional.
En lo que respecta a la tercera pretensión. El Decreto 37 del 27 de enero de 2024, artículo 3, determinó que “la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres procederá a elaborar el Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre, el cual deberá contener las estrategias para la respuesta, la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, y deberá integrar las acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente, su seguimiento y evaluación estará a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.”.
En el marco de las competencias y alcance del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ha desarrollado las siguientes actividades. 1.Estrategias Regionales para la Gestión de Incendios Forestales. 2.Estrategias en las instancias de articulación. 3.Orientaciones a entidades territoriales y a autoridades ambientales. 7 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA 4.Instrumentos y lineamientos técnicos para los procesos de restauración. No propuso excepciones. 2.5 Ministerio de Defensa Nacional 2.5.1 Policía Nacional Mediante apoderado, presentó contestación de la demanda en el sentido de oponerse a la prosperidad de las pretensiones, con base en las siguientes razones.
Las pretensiones no tienen relación alguna desde el factor funcional con la Policía Nacional. Los informes de las entidades evidencian la acción adelantada de manera interinstitucional para enfrentar las quemas forestales en todo el territorio nacional, antes de que se impetrara el medio de control que nos ocupa. La actuación del Estado ha logrado, con los medios humanos y logísticos, extinguir las afectaciones producidas y con el cambio del clima las lluvias que ayudaron a mitigar la ola de calor, las pretensiones se extinguieron y deben ser negadas por la carencia actual de objeto.
De otro lado, no obra prueba, siquiera sumaria, más que noticias de prensa, que sustenten las pretensiones de la parte demandante. Propone las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva, improcedencia de la acción, ineptitud de la demanda, por falta de agotamiento de la vía administrativa e inexistencia del derecho colectivo invocado.
Los fundamentos que sustentan tales excepciones serán expuestos en el acápite correspondiente. 2.5.2 Fuerza Aérea Colombiana Se opuso a las pretensiones de la demanda porque considera que la actuación de las Fuerzas Militares no ha sido contraria al ordenamiento jurídico, no se han vulnerado derechos colectivos ni se ha incurrido en alguna omisión. 8 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA En cuanto a la primera pretensión. Debe negarse por sustracción de materia, pues es un hecho cumplido. En cuanto a la segunda pretensión. El ordenamiento colombiano prevé varios mecanismos para atender emergencias sin afectar presupuestalmente otras carteras ministeriales.
En el marco de la Ley 1523 del 2012, el Gobierno adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y emitió la declaratoria de desastre natural por los incendios forestales: es un hecho cumplido. En cuanto a la tercera pretensión. Hay entidades con funciones específicas para la atención de desastres naturales y urgencias de diferente tipo, planes y protocolos serios, claros y definidos para atender dicha temática.
Por tal razón, es innecesario que el Gobierno “haga un plan que sea público y concertado con la ciudadanía.”. Como argumentos de defensa propuso. 1. Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. (El Tribunal precisa que este argumento será tratado como una excepción ya que la misma se fundamenta en la falta de agotamiento del requisito previo de constitución en renuencia). 2.
Ausencia de material probatorio. Son infundadas las afirmaciones de los demandantes según las cuales las Fuerzas Militares “por abandono de bienes públicos, como son los aviones Hércules C-130” y “no haberles hecho mantenimiento a estos aviones Hércules C–130 hoy hace que no tengamos cómo defendernos ante los voraces incendios que se están registrando y que podrían continuar.”. 3.
Valor probatorio de información en medios de comunicación. Las pruebas y argumentos aportados por la parte actora están basados en la cita de periódicos, apartes de medios de comunicación digital e impresiones de página web de medios de comunicación que reseñan la noticia. Como ha dicho el Consejo del Estado5: “no es posible dar convicción a la información difundida en diferentes medios de comunicación.”. 4.
Actividades desarrolladas 9 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Se entregaron más de 1`186.250 galones de agua y 619.77 toneladas de ayudas humanitarias representadas en 9437 kit, en el Departamento de La Guajira.
En cumplimiento de la Ley 1523 del 2012, debe realizarse a nivel nacional el Simulacro Nacional de Respuesta a Emergencias que busca mejorar la planeación, coordinación y comunicación entre las entidades públicas, privadas y la comunidad para la respuesta efectiva ante eventos generados por diferentes fenómenos amenazantes. El Ejército Nacional, de manera coordinada con las Entidades Operativas del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y articulada con las entidades territoriales participó activamente del simulacro nacional.
En desarrollo de las acciones de apoyo a entidades territoriales y del orden nacional han participado 1.253 miembros del Ejército Nacional, distribuidos de la siguiente forma: 27 oficiales, 83 suboficiales y 1.143 soldados. La presente controversia se centra en la falta de mantenimiento de un equipo MAFFSS (Modular Airborne Firefighting System), que se adapta a una aeronave C-130 Hércules.
Es importante indicar que si bien la aeronave C-130 Hércules se puede adaptar no es recomendable para combatir incendios en medio de montañas porque el agua se debe descargar a baja altura y es muy riesgoso peinar (sic) a baja altura las montañas de Colombia, además por temas de visibilidad y clima. Los programas de mantenimiento de los C-130 Hércules son una acción mandatoria que la FAC cumple con un programa de mantenimiento con inspecciones principales que tienen la frecuencia y programación previstas en el manual de mantenimiento de la aeronave.
La parte actora confunde el mantenimiento de la aeronave con el de un equipo accesorio que no influye en la disponibilidad operativa de la aeronave, única compatible con el equipo MAFFS II (Modular Air Fire Fighting System II), por lo que es el único con la capacidad para realizar la extinción de incendios, tratándose de aeronaves de ala fija.
El Sistema Modular de extinción de incendios, “MAFFS II” (Modular Air Fire Fighting System II) consiste en un tanque diseñado para instalar en aeronaves 10 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA C-130 y realizar descargas a presión de agua y líquido retardante en incendios de gran magnitud y con características topográficas específicas.
Tiene una capacidad de carga de 3000 galones de agua que puede ser lanzada en su totalidad o en 6 descargas de 500 galones. Otro equipo de extinción de incendios que posee la FAC para atención en los helicópteros se llama Bambi Bucket. Es una canasta que cuelga de la parte baja de los helicópteros B-212 y HUEY II con una capacidad de 420 galones de agua y en el UH-60L con 660 galones de agua.
De igual manera, la FAC cuenta con piscinas de llenado para estos equipos a fin de facilitar la operación donde no se cuenta con fuentes hídricas suficientemente profundas para extraer agua. En ese sentido, las Fuerzas Militares, en general, han desplegado todas las acciones a su alcance para mitigar la situación provocada por los incendios en Colombia. 2.6 Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con base en los siguientes argumentos.
Dentro de los objetivos misionales del IDEAM se encuentra la generación y recopilación de datos, estructuración de la información, generación de conocimiento sobre el comportamiento de las variables ambientales y generación de conocimiento para pronósticos y alertas. Por su parte, la Ley 1523 de 2012 adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, detallando las competencias de sus participantes públicos y/o privados en la implementación y ejecución de la política.
Si bien al adoptar la política pública se determinó que al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están adscritas las entidades públicas allí enunciadas (artículos 6 y 8), no se atribuyó responsabilidad solidaria a las autoridades públicas que lo integran, pues dicha norma determinó con precisión y claridad las funciones y competencias asignadas a cada una. 11 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA De acuerdo con dichas funciones, el IDEAM es la autoridad legalmente facultada para brindar el pronóstico, aviso y alerta de índole hidrometeorológico para el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (actual Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres).
En relación con el fenómeno de lluvias, en el largo plazo (segunda mitad del 2024) diferentes centros de predicción climática a nivel mundial han aumentado la probabilidad de un enfriamiento sobre la franja ecuatorial central del Océano Pacífico en los umbrales de La Niña, por ahora se proyecta con un 64% para el periodo ASO. Bajo el contexto anterior, es importante mencionar lo siguiente.
“El Niño” y “La Niña” no son los únicos eventos que condicionan las variaciones del clima en Colombia. No existe -necesariamente- una correspondencia directa entre la intensidad de estos fenómenos y los efectos climáticos sobre las diferentes subregiones del país. Durante la ocurrencia de El Niño, en promedio, tienden a registrarse acumulados mensuales de lluvia por debajo del promedio – efecto más notorio en las regiones Caribe, Andina y Pacífica – y temperaturas por encima de lo habitual sobre el país. Sin embargo, en el presente evento Fenómeno El Niño 2023-2024, el efecto en lluvias no ha reportado como en el promedio influenciado en gran medida por las dinámicas derivadas del calentamiento extraordinario de las aguas a nivel global que se viene experimentando desde el año anterior.
La temperatura del aire sí ha reportado anomalías positivas de forma persistente sobre la mayor parte del territorio nacional desde que se inició el evento en mayo de 2023. En las proyecciones más recientes del Centro de Predicción Climática (CPC) de la NOAA se indicó la persistencia de El Niño durante las próximas temporadas y la posibilidad (73%) del retorno a la neutralidad durante abril – junio del 2024. 12 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Los argumentos que la fundamentan serán expuestos al momento de resolver sobre el particular. 2.7 Dirección Nacional de Bomberos de Colombia Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con base en los siguientes argumentos.
El Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres ha actuado en el marco de las competencias y ha desarrollado los planes de contingencia y preparación para la respuesta con el fin de minimizar los efectos desfavorables de los incendios forestales en el país. En cuanto a la primera pretensión. Se ha activado el llamamiento internacional a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y se han emitido las diferentes comunicaciones oficiales al respecto, lo que permite dilucidar que ya se cuenta con el llamamiento y el apoyo internacional.
En cuanto a la segunda pretensión. Es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien determinará la fuente de recursos que se destinarán para afrontar las condiciones adversas que generan los incendios forestales. En cuanto a la tercera pretensión. La Dirección Nacional de Bomberos cuenta con un plan de contingencia destinado a atender los preparativos y la respuesta frente a las emergencias ocasionadas por los incendios forestales durante la temporada climática que afecta al país. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Los argumentos que fundamentan la misma, serán expuestos más adelante al momento de resolver. 2.8 Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia Mediante apoderado contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones con los siguientes argumentos. 13 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA No hay pruebas que demuestren la afectación o puesta en peligro de los derechos colectivos alegados en la demanda.
Es un hecho notorio que el Gobierno Nacional ha desplegado todas las acciones tendientes a contrarrestar exitosamente los incendios forestales. La unidad y el IDEAM ampliaron el Convenio Interadministrativo No. 002 de 2020 a fin de acceder a información climática necesaria y pertinente para conocer mejor la amenaza que representan eventos climáticos extremos como incendios forestales y sequías en áreas protegidas.
Con la información proveniente de las entidades nacionales competentes y organismos científicos internacionales se realiza un monitoreo permanente a los focos de calor en cada una de las áreas protegidas y se emiten las alertas tempranas al personal situado en las Direcciones Territoriales y en las áreas protegidas. Desde la unidad se cuenta con el “proceso de asistir la recuperación de un ecosistema que ha sido degradado, dañado o destruido”, que se encamina a iniciar, orientar o acelerar la recuperación de la estructura, composición, función de un ecosistema o valor objeto de conservación que ha sido degradado.
En consonancia con lo anterior, la unidad diseñó una serie de medidas de corto, mediano y largo plazo para hacer frente al fenómeno de “El Niño”. La accionada ha efectuado todas las acciones en el marco de sus competencias. No propuso excepciones. 2.9 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, UNGRD Mediante apoderado contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con base en los siguientes motivos.
Desde el año 2015 funciona el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD), patrimonio autónomo de creación legal, que actúa a través de Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora. El Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza Aérea Colombiana, y la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A., CIAC S.A., celebraron el convenio de colaboración No. 9677-PPAL001-488- 2015. 14 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA El objeto del convenio es “(…) aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros, para el fortalecimiento de la capacidad de respuesta ante la amenaza de incendios forestales, a través de la adquisición y operación de un sistema modular de extinción de incendios para ala fija, sus accesorios, elementos y equipos complementarios, con destino a LA FAC (…).”.
En el marco de las obligaciones establecidas en el convenio, la UNGRD por medio del FNGRD dispuso de los recursos para lograr el fortalecimiento de la FAC y cumplió con los compromisos del convenio, entregando en el año 2018 el equipo MAFFS 2, que hace parte de los inventarios de la FAC. El mantenimiento del equipo está a cargo de la FAC, lo que permite concluir que la UNGRD no ha incumplido con la ejecución de sus funciones dentro de las competencias legales asignadas y como coordinador del SNGRD.
Se configura la carencia actual de objeto por hecho superado porque los incendios han sido controlados por los entes estatales, de acuerdo con sus roles y competencias. Sin embargo, como los incendios forestales son una amenaza constante, a fin de controlar efectivamente dicha amenaza es importante resaltar que se cuenta con monitoreo para detectar incendios en etapas tempranas, disponiendo del centro de información y telemática "CITEL".
Fue diseñado como una herramienta de comunicación para las entidades que hacen parte del SNGRD para el reporte de emergencias las 24 horas en todo el territorio nacional, y la información de emergencias se consolidada por la Sala de Crisis Nacional. La Mesa de Monitoreo de Puntos de Calor (opera desde 2021), es una respuesta al requerimiento de alertas en tiempo casi real de incendios forestales.
Está liderada por el sector ambiente y conformada por Parques Nacionales Naturales, IDEAM, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, UNGRD y SINCHI. La UNGRD emitió la Circular 005 del 29 de enero de 2024, dirigida a gobernaciones, alcaldías y demás integrantes del Sistema Nacional de Gestión 15 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA del Riesgo de Desastres sobre la respuesta ante la primera temporada seca y de menos lluvias del 2024. En dicha circular se otorgó un plazo para las entidades, que venció el 3 de febrero de 2024, a fin de que las entidades territoriales cargaran la información de las capacidades en materia de gestión del riesgo de desastres en el marco estratégico (MEGIR).
Dicha estrategia permitirá a las entidades del orden nacional conocer el estado de implementación de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres en sus diferentes ejes estratégicos de gobernanza territorial, planificación, inversión, fortalecimiento operacional y gestión local, comunitaria y privada.
Propuso como excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva y no agotamiento del requisito de procedibilidad. 3.Medida cautelar Mediante providencia del 26 de febrero de 2024, el Despacho del Magistrado Sustanciador negó la medida cautelar solicitada por la parte actora por cuanto el objeto perseguido se cumplió por el Gobierno Nacional.
En su lugar, se requirió a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres a fin de que allegara, con destino al expediente, el Plan de Acción Específico que de cumplimiento a lo ordenado en el Decreto 37 del 27 de enero de 2024. Así mismo, se requirió a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, a fin de que arrimara al expediente el “Plan de Acción Frente a la ocurrencia del fenómeno El Niño”. 4.
Audiencia de pacto de cumplimiento La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 24 de abril de 2024. La misma se declaró fallida porque no se formuló proyecto de pacto. 5. Alegatos de conclusión 16 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA En la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión, por el término de cinco (5) días.
Revisado el expediente, se encuentran los alegatos de conclusión allegados por todos los accionados, quienes reafirmaron los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda respectiva. La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, allegó con el escrito de alegatos de conclusión el documento denominado “Plan de Acción frente a la Ocurrencia del Fenómeno del Niño 2023-2024”, que fue requerido por el Despacho sustanciador en auto del 26 de febrero de 2024.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, presentó escrito de alegatos de conclusión. Solicitó negar las pretensiones de la demanda por cuanto las accionadas, de manera articulada, adelantaron gestiones tendientes a responder frente a la emergencia, específicamente por la influencia del fenómeno de “El Niño”. La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, presentó escrito de alegatos de conclusión. Se refirió a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la mayoría de las accionadas, y llamó la atención indicando que era improcedente.
Adujo que todas las accionadas tienen relación con el objeto de la acción popular. La circunstancia que contribuye a que persista la vulneración de los derechos e intereses colectivos es la falta de adopción y puesta en marcha del Plan de Acción Específico ordenado por el Gobierno Nacional en el Decreto 37 del 27 de enero de 2024. Tal plan debe contener medidas preventivas, de planificación, fortalecimiento técnico, educación ambiental y medidas de respuesta oportuna contra nuevos incendios forestales, actividad que debe culminar con medidas de restauración, rehabilitación y recuperación ambiental de las áreas afectadas. 6.
Concepto del Ministerio Público 17 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho, Procurador 135 Judicial II para Asuntos Administrativos, rindió su concepto en los siguientes términos. Considera que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, porque en el curso del proceso no se logró acreditar con plena certeza que las actuaciones u omisiones de las accionas vulneraron, amenazaron o pusieron en peligro los derechos colectivos de que trata la demanda.
En cuanto a la necesidad de solicitar ayuda a gobiernos extranjeros para atender la emergencia, planteada en la primera pretensión de la demanda, sostiene lo siguiente. Con los informes rendidos frente a la solicitud de medida cautelar, la Procuraduría Delegada para para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios señaló que los días 24 y 25 de enero de 2024 el Gobierno Nacional activó el protocolo internacional, solicitó ayuda a la Organización de las Naciones Unidas y recibió respuesta favorable de Estados Unidos de América, Chile, Perú y Canadá. En cuanto a la segunda pretensión de la demanda.
Como lo advierten los ministerios de Igualdad y Equidad y Hacienda y Crédito Público, solicitar un traslado presupuestal del Ministerio de Igualdad y Equidad desconoce el marco constitucional y legal que regula la materia y afecta el principio de unidad presupuestal. En cuanto a la tercera pretensión de la demanda, en la que se solicitaba ordenar al Gobierno Nacional que elaborara un plan público y concertado para la atención de incendios, se debe dar por satisfecha pues el 27 de enero del año en curso el Gobierno Nacional expidió el Decreto 37 de 2024.
Si bien se denunciaron situaciones que podrían ser constitutivas de vulneración de los derechos colectivos cuya protección se busca amparar con la acción, no obra prueba que permita vislumbrar que algún funcionario de la administración se hubiese apartado de los deberes que le imponen las normas. Con respecto a la afectación del derecho al goce a un ambiente sano, en concordancia con lo ya expresado por el Tribunal en el auto del 26 de febrero de 2024, con las pruebas recaudadas no puede hablarse de acción u omisión de las 18 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA accionadas que vulnere, amenace o ponga en peligro los derechos colectivos cuya protección se busca. Igualmente, se encuentran cumplidas las pretensiones planteadas por el actor popular en su demanda, dado que las entidades accionadas y vinculadas han actuado en cumplimiento de sus competencias para mitigar los incendios causados por el fenómeno de “El Niño”.
Si no están demostrados los hechos o situaciones planteados que presuntamente afectan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, tampoco sería viable establecer una relación de causalidad con las actuaciones de las entidades accionadas. II. Consideraciones de la Sala Agotados los trámites inherentes a la acción impetrada, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a emitir el fallo correspondiente.
Esta Corporación es competente para conocer en primera instancia de las acciones populares presentadas contra entidades del orden nacional, de conformidad con lo previsto por el artículo 152, numeral 16, de la Ley 1437 de 2011. Para abordar el estudio del caso, la Sala desarrollará el siguiente orden. (i) establecerá el problema jurídico por resolver y los alcances del análisis de la Sala, atendiendo al medio de control presentado por el actor.
(ii) resolverá sobre las excepciones propuestas por las accionadas. (iii) analizará los derechos e intereses colectivos presuntamente vulnerados o amenazados, desde una perspectiva normativa y jurisprudencial. (iv) examinará el caso concreto, a fin de establecer la existencia o no de amenaza o vulneración de los derechos invocados y si se configura o no la carencia actual de objeto. 1.
El problema jurídico 19 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA La Sala deberá establecer si los demandados han amenazado o vulnerado los siguientes derechos colectivos: moralidad administrativa, ambiente sano, defensa de los bienes públicos y que las obras públicas sean eficientes y oportunas.
Se adujo por la parte actora que no se han garantizado ni dispuesto los medios necesarios e idóneos para intervenir los incendios que se presentaron en el país en enero de 2024 ni sus efectos. Así mismo, se deberá analizar si en el presente caso se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, expuesta por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.
En caso de encontrar probada la vulneración o amenaza a los derechos colectivos, la Sala deberá determinar los mecanismos para que cese la amenaza o vulneración. 2.Excepciones Revisadas las contestaciones de la demanda, las excepciones presentadas se agrupan en la siguiente forma. 1.Falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por los siguientes accionados: i) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, ii) Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, iii) Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, iv) Dirección Nacional de Bomberos de Colombia y v) Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 2.
Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esta excepción fue propuesta por: i) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, ii) Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, y iii) Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 3.
Indebida representación de la Nación. 20 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Esta excepción fue propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
De otro lado, se observa que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, propusieron como “excepciones”, la inexistencia del nexo causal y la consecuente inexistencia de vulneración de derechos colectivos. Por su parte, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, propusieron como “excepción”, la carencia actual de objeto.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, propuso una “excepción” que denominó incumplimiento de la carga probatoria de la parte actora. Al respecto, la Sala considera que los planteamientos expuestos en los tres párrafos anteriores son en realidad argumentos sustantivos de defensa, que serán resueltos al emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
A continuación, se pasarán a estudiar las tres excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de agotamiento del requisito de procedibilidad e indebida representación de la Nación. 2.1 Falta de legitimación en la causa por pasiva En la contestación de la demanda, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Para resolver, la Sala advierte que según los artículos 9 y 14 de la Ley 472 de 1998, la acción popular puede dirigirse contra quienes se considera que amenazan, violan o hayan violado el derecho o interés colectivo; basta, para efectos de esta acción, con que se indique la autoridad o el particular que presuntamente viola o amenaza los derechos o intereses colectivos cuya 21 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA protección se reclama. La legitimación en la causa ha sido entendida como la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de manera que aquella persona a quien se le exige la obligación es quien habilita la ley para actuar procesalmente porque es la responsable de la salvaguarda del derecho colectivo de que se trate.
En este sentido, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, es indispensable estar legitimado para ello; es decir, la entidad o persona contra la cual se dirige la demanda debe estar vinculada funcional o materialmente con los hechos que dan origen a la reclamación. Esto no implica, necesariamente, responsabilidad en la amenaza o vulneración del derecho colectivo, pero sí la existencia de un entorno funcional o material que vincula a la entidad respectiva con la eventual producción del daño de que se trata.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Sustenta la excepción en la falta de competencia funcional para responder a las pretensiones de la demanda. Sostiene que según lo dispuesto en el Decreto 2647 de 2022, la Presidencia de la República no tiene ninguna función que le permita cumplir con los requerimientos de la demanda, pues la materia objeto del reclamo es competencia de otras entidades.
Para resolver se tiene en cuenta lo siguiente. En los términos de la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, el Presidente de la República dirige el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
El artículo 11 de la mencionada ley indica que como jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa el Presidente de la República está investido de las competencias constitucionales y legales para conservar la seguridad, la 22 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA tranquilidad y la salubridad en todo el territorio nacional.
En ese sentido, el Decreto 37 del 27 de enero de 2024 “Por el cual se declara una situación de Desastre Nacional en todo el territorio nacional”, fue expedido por el Presidente de la República “en ejercicio de las facultades constitucionales, en especial las conferidas por los artículos 10, 56 y 59 de la Ley 1523 de 2012.”. Por lo tanto, el Presidente de la República tiene una relación funcional con los hechos objeto de la demanda: no es verdad que carezca de competencia funcional para actuar en relación con las pretensiones planteadas por la parte actora.
Se desestima la excepción. Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Sostiene que dicha entidad no es la encargada de solicitar ayuda a gobiernos extranjeros, apropiar recursos de carteras ministeriales ni realizar un plan público y concertado con la ciudadanía, a fin de obtener un inventario de los activos dispuestos para la atención de incendios.
Estas funciones están en cabeza del Estado representado por el señor Presidente de la República, sus ministros y el legislativo en la aprobación del presupuesto, quien es el legitimado en la causa por pasiva para atender la solución a las pretensiones. Para resolver, se considera lo siguiente. Es cierto que las dos primeras pretensiones de la demanda se relacionan con la petición de ayuda internacional y la solicitud de un traslado presupuestal, que materialmente no se relacionan con el objetivo institucional de la Policía Nacional.
Sin embargo, la tercera, encaminada a la elaboración de un plan para atender situaciones, como la de los incendios de enero de 2024 para que estos no se vuelvan a presentar generando traumatismo y daño al medio ambiente, sí se relacionan funcionalmente con la Policía Nacional. La Ley 1523 de 2012, “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo 23 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, artículo 8, establece que todas las entidades públicas integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Entonces, la Policía Nacional, al integrar dicho sistema, guarda relación funcional con las pretensiones de la demanda, específicamente con la tercera, por cuanto la Ley 62 de 1993, artículos 1 y 2, dice que está instituida para proteger a las personas en su vida, honra y bienes y que la actividad policial tiene un carácter comunitario, ecológico y solidario.
Dicho marco funcional corresponde a la manifestación de la Policía Nacional, en la contestación, cuando señaló que: “la Policía Nacional, ha desarrollado todas las acciones de nuestra misionalidad, relacionadas con la activación la Directiva Operativa Transitoria 012/DIPON-JESEP “Lineamientos para despliegue de la actuación institucional integral frente a el manejo de atención a emergencias naturales o de origen antropogénico.”.
En conclusión la Policía Nacional, por ser compatible con su marco funcional, ha desplegado múltiples actividades para la atención de emergencias naturales o antropogénicas, como los incendios forestales ocurridos en el país en enero de 2024, circunstancia que la legitima por pasiva en el presente caso. Se desestima la excepción. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Sostiene el IDEAM que no hace parte de los hechos que según el demandante amenazan los derechos colectivos citados y tampoco es la autoridad llamada a ejecutar las acciones que permitan materializar sus pretensiones.
Para resolver, se considera lo siguiente. El Decreto 1076 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”, artículo 1.2.1.1, define los objetivos del IDEAM, entre ellos la generación y recopilación de datos, estructuración de información, generación de conocimiento sobre el comportamiento de las variables ambientales y la generación de conocimiento para pronósticos y alertas. 24 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Por su parte, en los términos del artículo 8 de la Ley 1523 de 2012, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, es una entidad pública que integra el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
La misma Ley 1523 de 2012, artículo 20, creó el Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo, instancia interinstitucional del sistema nacional que asesora y planifica la implementación permanente del proceso de conocimiento del riesgo, integrado, entre otros, por el Director del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales o su delegado.
En la contestación de la demanda, la accionada señaló que tiene la función de ser el nodo central del sistema de información ambiental en el que se obtiene, procesa y analiza la información ambiental necesaria para que las autoridades competentes formulen las políticas y adopten las regulaciones en el nivel nacional y regional. Igualmente, en la misma contestación de la demanda, el IDEAM sostuvo que es la autoridad legalmente facultada para brindar el pronóstico, aviso y alerta de índole hidrometeorológico para el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (actual Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres).
Así mismo, en las consideraciones del Decreto 37 del 27 de enero de 2024 “Por el cual se declara una situación de Desastre Nacional en todo el territorio nacional.”, se tuvo en cuenta el Informe Técnico Diario de alertas del IDEAM, sobre incendios forestales. Por su parte, en el artículo 4 de la parte resolutiva del decreto mencionado, se ordenó a todas las entidades públicas y privadas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, de acuerdo con su naturaleza y desde sus ámbitos de competencia, participar en la formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico.
Dicho plan fue requerido por el Despacho del Magistrado Sustanciador a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, mediante auto de medidas cautelares proferido el 26 de febrero de 2024, sin que a la fecha se tenga conocimiento sobre su expedición. Por lo tanto, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, por su misionalidad, tiene un vínculo funcional con las pretensiones de la demanda. 25 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Se desestima la excepción. Dirección Nacional de Bomberos de Colombia Fundamenta la excepción en que la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia no ha vulnerado ninguno de los derechos colectivos aducidos por el accionante, pues los cuerpos de bomberos atienden y dan respuesta a los incendios forestales.
Para resolver se considera lo siguiente. La Sala observa que los fundamentos de la excepción tienen la naturaleza de argumentos sustantivos de defensa, que se relacionan con la eventual responsabilidad de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia con los hechos establecidos en la demanda. El análisis de la vulneración de derechos colectivos por parte de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, se efectuará al resolver sobre el fondo del asunto (acápite 4.2).
De otra parte, según los artículos 9 y 14 de la Ley 472 de 1998 la acción popular puede dirigirse contra quienes se considera que amenazan, violan o hayan violado el derecho o interés colectivo, basta, para efectos de esta acción, con que se indique la autoridad o el particular que presuntamente viola o amenaza los derechos o intereses colectivos cuya protección se reclama.
En este sentido, se observa que el artículo 6 de la Ley 1575 de 2012 establece como función de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia: “Aprobar, coordinar, regular y acompañar en la implementación, de las políticas globales y los reglamentos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y sus integrantes para la prestación del servicio público esencial.”.
Por este motivo, el Despacho sustanciador vinculó a la presente acción a la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, por auto del 29 de enero de 2024, pues conforme a las normas indicadas previamente es manifiesta su relación funcional con las pretensiones de la demanda. 26 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Se desestima la excepción. Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Fundamenta la excepción en la inexistencia de la obligación de proteger los derechos colectivos presuntamente vulnerados.
Señala que la parte demandante no acreditó con ningún medio de prueba que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres sea la autoridad a cuyo cargo se encuentre la obligación de satisfacer las pretensiones de vulneración de los derechos e intereses colectivos alegados como conculcados. La supuesta falla alegada por la parte demandante se deriva de actuaciones que deben adelantar entidades distintas a la UNGRD, pues en materia de gestión del riesgo la implementación de actividades y gestiones que prevengan desastres, a nivel territorial, se encuentra en cabeza de alcaldes y gobernadores, entre otros.
No hay congruencia entre la pretensión de presunta responsabilidad y la protección de los derechos e intereses colectivos reclamados con respecto a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con los hechos alegados por la parte demandante y los medios de prueba aportados para acreditarlos. La Sala procederá a resolver.
El Decreto 037 de 27 de enero de 2024, parte motiva, indicó lo siguiente. “Que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible formularon el Plan Nacional de Gestión ante el Fenómeno de El Niño en el año 2023 en el cual se contemplaron acciones anticipatorias a nivel sectorial y territorial, el cual a pesar de la ejecución del mismo, aún requiere redundar con acciones preventivas y de respuesta en la fase de intensidad fuerte del Fenómeno de El Niño durante 2024, lo cual se refuerza precisamente con las necesidades que surgen de las declaratorias de calamidad pública decretadas por los departamentos de Huila, Sucre, Boyacá, La Guajira y Cundinamarca y 31 municipios más. Que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres mediante la Circular número 065 del 18 de diciembre de 2023, envió a los territorios y demás integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) los lineamientos para la preparación y alistamiento ante la primera temporada seca o de menos lluvias de 2024. bajo 1a incidencia del Fenómeno de El Niño 2023-2024, donde se indica que, durante la primera temporada seca bajo la influencia del Fenómeno de El Niño, se puede 27 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA presentar exceso y déficit de precipitación según el territorio, generando eventos tales como desabastecimiento de agua para acueductos, movimientos en masa, desabastecimiento de agua para cultivos, inundaciones, desabastecimiento de agua para animales, vendavales, incendios forestales, avenida torrencial, heladas, erosión fluvial.” Y, finalmente, impartió las siguientes órdenes.
“Artículo 3°. Plan de acción específico. Conforme lo determina el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres procederá a elaborar el Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre. Parágrafo: Él Plan de acción específico deberá contener las estrategias para la respuesta, la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, y deberá integrar las acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente, conforme lo establece el parágrafo 1° del artículo 61 de la Ley 1523 de 2012.
Su seguimiento y evaluación estará a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Artículo 4°. De la participación de entidades. Las entidades públicas y privadas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), de acuerdo con su naturaleza y desde sus ámbitos de competencia, participarán en la Formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico.
Las entidades públicas, en cuanto las actividades que se contemplen en el Plan de Acción Específico que elabore la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, deberán designar un funcionario del más alto nivel, quien estará al frente del cumplimiento de las acciones que le compete a su entidad en el Plan de Acción Específico bajo la orientación y coordinación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.” Las órdenes impartidas en dicho decreto fueron analizadas en el auto de medidas cautelares y fue un asunto que se desarrolló en la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento.
Específicamente, en el auto de medidas cautelares del 26 de febrero de 2024 se ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres que presentara el Plan de Acción Específico ordenado por el Decreto 37 del 27 de enero de 2024, principal instrumento de planificación y coordinación para la atención de los incendios forestales de enero de 2024.
De otro lado, en los términos de la Ley 1523 de 2012, artículo 11, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres será el agente del Presidente de la República en todos los asuntos relacionados con la materia. Así mismo, el artículo 18 de la ley en mención dispone. 28 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA “La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, además de las funciones establecidas en el Decreto-ley 4147 de 2011, que se incorporan al presente artículo, las siguientes: 1.
Articular los niveles nacional y territorial del sistema nacional. 2. Articular los intervinientes privados, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales en el sistema nacional. 3. Elaborar y hacer cumplir la normatividad interna del sistema nacional, entiéndase: decretos, resoluciones, circulares, conceptos y otras normas.” En los términos anteriores, el vínculo funcional que tiene la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con las pretensiones de la demanda, se encuentra establecido en la Ley 1523 de 2012 y en el Decreto 37 del 27 de enero de 2024.
Se desestima la excepción. 2.2 Falta de acreditación del requisito de procedibilidad Esta excepción, fue formulada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Las tres entidades sustentaron la excepción en que la parte actora no agotó con respecto a cada una de ellas el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, relacionada con la reclamación previa.
Para resolver, se considera por la Sala. En el auto admisorio de la demanda del 25 de enero de 2024 se explicó lo siguiente en un acápite especial sobre el requisito de reclamación previa. “2. Requisito de reclamación previa: artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Los actores populares afirman que el presente asunto corresponde a una situación de urgencia manifiesta y fuerza mayor que se ve reflejada en los incendios forestales que se han presentado en el país en los últimos días, que consumen cientos de hectáreas de páramos y bosques.
El Despacho observa que el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 establece como requisito de procedibilidad de la demanda de acción popular reclamar previamente ante las accionadas la protección de los derechos e intereses colectivos. 29 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Sin embargo, contempla como excepción que se trate de asuntos en los que haya inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable contra derechos e intereses colectivos, situación que se advierte en el presente caso.
La razón que sustenta lo anterior, es que mediante esta acción popular se pretende la protección de bosques y páramos del país que se están consumiendo por incendios forestales, que constituye un hecho notorio en materia probatoria y que implica un riesgo ambiental inminente.”. Lo anterior quiere decir que desde el momento en el que se admitió la demanda se contempló la existencia de un perjuicio irremediable y, por ello, no se exigió a la parte actora la acreditación del requisito de reclamación previa.
La existencia del perjuicio irremediable era manifiesta, dada la extensión y gravedad de los incendios forestales desde el punto de vista ambiental así como la que suponía para la población que habitaba en esos lugares y en su entorno. Se desestima la excepción. 2.3 Indebida representación de la Presidencia de la República El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, fundamentó su excepción en los siguientes términos. “El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no ejercen la representación de la Nación para efectos de la acción popular sub lite, por cuanto ninguna de ellas ejerce funciones de dirección y coordinación de la gestión del riesgo de desastres.
Sí bien la Presidencia de la República tiene un gran poder de convocatoria y en sus sedes se adoptan grandes decisiones de Estado, lo cierto es que este Departamento Administrativo solo cumple un papel facilitador, de asistencia, de apoyo de esas tareas, pero no tiene la capacidad legal de impulsar políticas de Estado o de adoptar decisiones en forma unilateral o autónoma, ni de asumir la ejecución de tareas técnicas especializadas como la reclamada con la demanda y mucho menos le corresponde a ella asumir la responsabilidad política o patrimonial que en la respectiva materia se pueda causar el marco de la compleja actuación estatal, por lo que corresponde al despacho integrar la Litis atendiendo las competencias atribuidas por la Ley a los órganos que por sus competencias y naturaleza del asunto estarían llamados a integrarla.
Se insiste entonces en que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no tiene ninguna competencia legal que le permita asumir las intervenciones que se requieren, ni puede asumir las competencias propias de otras autoridades, conducta expresamente prohibida por la Constitución. A propósito de lo anterior, vale la pena hacer referencia a los artículos 6 y 121 de la Constitución Política de 1991, según los cuales ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, ostentando responsabilidad por infringir la Constitución 30 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA y la ley, como también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.”. Para resolver, se considera. El artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula los términos legales de la capacidad de representación de las entidades públicas, en la siguiente forma.
“ARTÍCULO 159. Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
(…).”. Por su parte, el Decreto 1081 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República”, dispone en el Título 1 lo siguiente. “TÍTULO 1 EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA ARTÍCULO 1.1.1.1. Cabeza del sector. La Presidencia de la República está integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente de la República y su régimen es el de un Departamento Administrativo.
Le corresponde asistir al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y prestarle el apoyo administrativo necesario para dicho fin. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tendrá como denominación abreviada la de “Presidencia de la República”, la cual será válida para todos los efectos legales.”.
En concordancia con lo anterior, el Decreto 2647 de 2022, “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.”, dispone lo siguiente en relación con dicha entidad. “ARTÍCULO 1. Objeto. Corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República asistir al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema Autoridad Administrativa en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales y 31 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA prestarle el apoyo administrativo necesario para dicho fin. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tendrá como denominación abreviada la de -Presidencia de la República-, la cual será válida para todos los efectos legales.
(…)
ARTÍCULO 5. Estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. La estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República será la siguiente: (…) 3.Secretaría Jurídica (…)
ARTÍCULO 13. Secretaría Jurídica. Son funciones de la Secretaría Jurídica, las siguientes: (…) 11. Representar judicial y extrajudicialmente a la Presidencia de la República en los procesos en que sea parte.”. De acuerdo con las normas transcritas, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tiene dentro de sus funciones representar judicial y extrajudicialmente a la Presidencia de la República en los procesos en que sea parte.
El sentido de la notificación es asegurar la representación de la entidad u órgano accionado. Como en el presente asunto se tuvo por demandada a la Presidencia de la República, se notificó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, porque es la entidad que asiste al señor Presidente de la República en los términos de las normas indicadas.
La Sala también advierte que, desde al auto admisorio de la demanda, se tuvo como accionada a la Presidencia de la República y se indicó que la misma está representada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, decisión contra la cual no se interpuso ningún recurso. Se desestima la excepción. 3. Marco normativo y jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos 32 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA presuntamente vulnerados La Sala procederá al análisis el marco normativo y jurisprudencial que rige los derechos colectivos, cuyo amparo se pidió en la demanda. 3.1 Derecho colectivo a la moralidad administrativa Conforme a lo previsto en los artículos 209 de la Constitución, 4, literal “b”, de la Ley 472 de 1998 y 3 de la Ley 489 de 1998, la moralidad administrativa, además de ser un derecho colectivo, es un principio que orienta la función administrativa “según el cual la actividad de los agentes del Estado debe desarrollarse en atención a los valores previstos en la Constitución y la ley, principalmente los relacionados con el bien común y el interés general.”2.
Para concretar la amenaza o vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa se debe acudir al desarrollo legal sobre tal aspecto; es decir, el juicio que realice el juez se debe centrar en el análisis y evaluación de la conducta del funcionario bajo la perspectiva de la función administrativa, enmarcada en los principios constitucionales y las normas jurídicas.3 En este sentido, no toda infracción a la ley constituye vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues para su configuración se requiere del elemento subjetivo consistente en perseguir la satisfacción de intereses particulares o personales.
Sobre tal aspecto, el H. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2006, consideró. “[…] La moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de legalidad, implica automáticamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de octubre de 2005, Exp. 2003-01293 (AP), C.P. doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de marzo de 2006, 2004-00118 (AP), C.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez. 33 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio.
Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al demandante en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y no solo de ilegalidad. Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación. Se evidencia entonces, que si bien el concepto de moralidad administrativa se subsume en el principio de legalidad, son conceptos diferentes, en tanto aquel concepto atañe a que de por medio se ventilen intereses diametralmente contrarios a la función administrativa.
En síntesis, los cargos que se imputen en la demanda deben ser fundados en conductas que no solo se alejen de la ley, sino que deben ser acompañados de señalamientos de contenido subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración como lo serían la deshonestidad o la corrupción, cargos que deben ser serios, fundados y soportados en medios probatorios allegados oportunamente al proceso, dado que cualquier imputación sobre inmoralidad administrativa en la que estén ausentes las acusaciones de tal aspecto, no tiene vocación de prosperidad.
Ha dicho la Sala que la trasgresión del derecho colectivo en comento tiene lugar igualmente en eventos de DESVIACION DE PODER, esto es, cuando el funcionario público hace uso de sus poderes con un fin distinto de aquel para el cual han sido conferidos” 4 (Destacado por la Sala). El criterio anterior fue reiterado por la misma Corporación en sentencia del 21 de febrero de 2007.
“[ ] cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa.
De tiempo atrás se exige, además de la ilegalidad, el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero, que en palabras de Robert Alexy, en cita de Von Wright, se traduce en la aplicación de conceptos deontológicos y antropológicos. En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo 4 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de octubre de 2006, Exp. 2004-00932 (AP), Consejera Ponente Ruth Stella Correa Palacio. 34 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de función administrativa, debidamente comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protección del derecho o interés colectivo de la moralidad administrativa.
De tal suerte que el análisis del derecho a la moralidad administrativa, desde el ejercicio de la función pública, y bajo la perspectiva de los derechos colectivos y de la acción popular, como mecanismo de protección de éstos, requiere como un primer elemento, que la acción u omisión que se acusa de inmoral dentro del desempeño público o administrativo, necesita haber sido instituido, previamente, como deber en el derecho positivo, o en las reglas y los principios del derecho, y concurrir con el segundo elemento de desviación del interés general”5 (Destaca la Sala).
De la línea jurisprudencial mencionada se establece que para determinar si el derecho a la moralidad administrativa se encuentra vulnerado o amenazado, el juez debe verificar si los funcionarios de la administración o el particular que ejerce función administrativa han actuado conforme a los deberes que imponen las normas. También si dicha actuación se ha ceñido al cumplimiento del interés general o si se ha desviado para satisfacer fines personales o favorecer los intereses de terceros, en todo caso de carácter particular, con desconocimiento de los fines y principios de interés público que animan a la administración. Para concretar el contenido, los límites y alcances del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el Tribunal advierte que su respeto implica la concurrencia de dos elementos, a saber.
(i) el ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico, elemento objetivo y (ii) que dicho ejercicio busque, desde el punto de vista subjetivo o del ánimo que impulsa al funcionario, el cumplimiento del cometido estatal. Por lo tanto, el mero desconocimiento del orden jurídico no implica violación del derecho a la moralidad administrativa, pues se requiere que dicho alejamiento de la normativa aplicable tenga el propósito de satisfacer intereses distintos a la finalidad que se persigue con el ejercicio de la función pública. 5 H. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, 2005-0355 (AP), C.P. Dr. Enrique Gil Botero. 35 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA En consecuencia, se requiere demostrar que la persona a quien se endilga la conducta haya obrado de forma deliberada con el propósito de quebrantar la ley a fin de procurar para sí o para un tercero un provecho indebido.
En suma, la lesión o puesta en peligro del derecho colectivo a la moralidad administrativa se configura con el acaecimiento de dos circunstancias: (i) el desconocimiento del orden jurídico (elemento objetivo) y (ii) que dicho desconocimiento se lleve a cabo con el fin de satisfacer intereses diversos al cumplimiento de los fines del Estado (elemento subjetivo). 3.2 Derecho al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias De conformidad con el artículo 79 de la Constitución “[…] Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.”. Dicho bien jurídico fue enmarcado dentro de los derechos colectivos en la Carta Política y, también, en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que desarrolla el artículo 88 de la Constitución en cuanto a las acciones populares y de grupo.
En sentencia C-671 de 2001, la H. Corte Constitucional señaló. “[…] la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos”; así mismo, la Alta Corporación señaló que “[…] La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.
En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado ‘Constitución ecológica’, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección” (Destacado por la Sala).
A nivel Constitucional los artículos 8, 58, 79, 80 y 95 establecen, respectivamente, obligaciones ecológicas y ambientales a cargo del Estado y de los particulares, a saber. 36 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA (i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación, (ii) la función ecológica de la propiedad, (iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica fomentando la educación para el logro de estos fines y (iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como el de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
La protección constitucional al medio ambiente y su aprovechamiento sostenible involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante del medio natural.
Estos temas, entre otros, han sido reconocidos ampliamente no solo por la Carta Fundamental sino por otras normas que establecen mecanismos para proteger ese derecho y que, además, exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y desarrollo.6 Para proteger el medio ambiente, la legislación ha establecido unos mecanismos de protección que se encuentran al alcance de la comunidad en general, por tratarse de un asunto de interés público.
Corresponde al Estado, a través de las autoridades y entidades ambientales, realizar las acciones y adoptar las medidas pertinentes para la protección del medio ambiente en general. El artículo 80 de la Constitución establece. “[…] El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la 6 H. Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier E. Hernández Enríquez, exp. 2003- 10694 (AP). 37 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.
Conforme a la norma constitucional citada, es obligación del Estado planificar el manejo, aprovechamiento y protección de los recursos naturales, de manera que la protección de los recursos naturales fue prevista como derecho colectivo susceptible de ser amparado por las autoridades administrativas con competencia y por el juez constitucional a través de la acción popular.
El Código Nacional de Recursos Naturales (Decreto 2811 de 1974) estableció medidas de protección debido a su naturaleza y relevancia; las medidas de protección se establecen no sólo para la conservación del medio ambiente, sino para la supervivencia y desarrollo económico y social de los pueblos y de la misma raza humana (artículo 2). 3.3 Derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público Está previsto en el literal d) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Fue consagrado para proteger y utilizar las zonas de uso público para el fin común que fueron creadas, en aras de evitar que las mismas se destinen a usos particulares o indebidos con motivo de acciones u omisiones que impidan a la población, en general, su goce y uso libre. El artículo 5 de la Ley 9 de 1989 definió el concepto de espacio público, en los siguientes términos. “Artículo 5º.- Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, 38 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
Adicionado un parágrafo Artículo 17 Ley 388 de 1997 Sobre incorporación de áreas públicas.”. Por su parte, el artículo 82 de la Constitución previó que “(…) Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular (…).”. Por tanto, corresponde al Estado, a través de las entidades y autoridades competentes, desplegar las actuaciones tendientes a garantizar que las zonas de uso público puedan ser utilizadas por la comunidad, en general, en orden a evitar que se efectúe un uso y destinación indebidos.
Sobre el alcance del precitado derecho, la H. Corte Constitucional ha considerado. “(…) De este modo, la posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho colectivo específicamente consagrado en la Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación impidiendo, entre otras cosas, (i.) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción que le pertenece a todos, (ii.) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas del acceso a dicho espacio (iii.) la creación de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés general.
Así, la noción legal de espacio público que alude al "conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes, adquiere un remozado significado en el contexto de la Constitución de 1991.
En efecto, no se limita a reconocer la necesidad de planificar y organizar coherentemente el crecimiento de las ciudades, sino que refuerza y hace tangible una de las condiciones para la convivencia en una comunidad a través de la garantía de una infraestructura, un espacio destinado al uso común, que puede ser disfrutado por todos, sin excluir a nadie ni privilegiar a ninguna persona o grupo de personas, y que se configura como el punto de encuentro de los habitantes de una ciudad o sector urbano determinado.
De otra parte, el concepto de espacio público también tiene importantes consecuencia respecto del régimen de propiedad privada que reconoce y garantiza el Ordenamiento Superior. Así, es posible que algunos elementos estructurales de inmuebles objeto de propiedad privada se integren naturalmente al espacio público urbano; en estos casos el dominio exclusivo que sobre un inmueble se le reconoce al propietario debe armonizarse con la protección del interés general que se expresa en el derecho de libre circulación y acceso a las áreas de tráfico vehicular y peatonal, a las zonas de recreación pública, a las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías etc.
Las normas legales han precisado éstas y otras limitaciones al derecho de propiedad privada en aras de la preservación del espacio público. 39 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA (…) Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su afectación al interés general y su destinación al uso por todos los miembros de la comunidad.
(…) En este orden de ideas, el concepto de espacio público constituye una expresa limitación a la propiedad privada, en general, y a la propiedad horizontal, en especial, pues ésta es una forma de organización de la propiedad privada que tiene plena eficacia sólo en la medida en que las limitaciones a la libertad de circulación, y a otros derechos, generadas por los sistemas de cerramiento y control de ingreso que se desprenden de la figura jurídica de las Unidades Inmobiliarias Cerradas no invadan el espacio público ni excluyan de su goce a los habitantes que no pertenecen a dichas unidades.
(…).”7. En conclusión, algunos de los elementos más destacables de este derecho son. 1) su fin es la satisfacción del interés general, 2) algunas de las medidas de protección que se pueden adoptar en relación con el mismo implican la prohibición de su apropiación por particulares o la restricción de uso del mismo, 3) en algunos eventos se presenta la confluencia de intereses públicos y privados, que se concilian en el marco de la ley, y 4) implica una limitante del derecho a la propiedad privada. 4.
Estudio del caso La Sala deberá analizar si las demandadas han amenazado o vulnerado los derechos colectivos invocados en la demanda por no garantizar ni disponer de los mecanismos necesarios e idóneos para intervenir los incendios que se presentaron en Colombia en enero de 2024 y atender sus efectos. Así mismo, la Sala analizará si en el presente asunto, se configura la carencia actual de objeto, como lo propusieron la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, en sus escritos de contestación de la demanda. 4.1.
La carencia actual de objeto Marco legal y jurisprudencial 7 Corte Constitucional. Sentencia C-265 de 2002. 40 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Según el artículo 2, inciso 2, de la Ley 472 de 1998, “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”.
Teniendo en consideración el objeto de la acción popular, una persona puede demandar por este medio la protección de uno o varios derechos colectivos que considera vulnerados o amenazados. No obstante, si durante el trámite de la acción constitucional la parte accionada realiza las actuaciones que permitan conjurar la situación que atenta contra tales derechos, se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto.
Sobre el particular, el H. Consejo de Estado, sentencia del 25 de agosto de 2016, expediente No. 08001-23-33-000-2013-00118-01, señaló. “En relación con el fenómeno del hecho superado, esta Corporación ha puesto de presente que: “(…) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desaparecido, desaparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.
Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad”8. 8 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de febrero de 2004, Radicación No. 19001-23-31-000-2002-1700-01(AP), Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 41 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA De otro lado, la Sección Primera respecto del mismo asunto, ha señalado lo siguiente: “ (…) en la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció”9.
En consecuencia, en el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente denegar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho colectivo cuyo amparo se perseguía”.”.
Posteriormente, sentencia de unificación del 4 de septiembre de 2018, el H. Consejo de Estado, expediente No. 05001-33-31-004-2007-00191-01(AP) SU, Consejera ponente Dra. Stella Conto Díaz del Castillo, indicó cuáles son los elementos propios del fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado. “Es por lo anterior, que la Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos.”.
Teniendo en cuenta la línea jurisprudencial referida, se procederá a estudiar si de acuerdo con los elementos de prueba que obran en expediente, ha desaparecido la situación que originó la presunta afectación de los derechos colectivos señalados en la demanda. La carencia actual de objeto en el presente caso 9 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Radicación No. 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP), Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. 42 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres adujo que en este caso como los incendios han sido controlados por los diferentes entes estatales, de acuerdo con sus roles y competencias, se evidencia la carencia actual del objeto por hecho superado.
Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, señala que es evidente la carencia actual del objeto en la protección de los derechos colectivos invocados, pues se extinguió la afectación a flora y fauna y se tomaron políticas a futuro para evitar o contrarrestar una nueva afectación de la naturaleza por este fenómeno. Para resolver, se considera.
La Sala estima que no se puede declarar la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres porque el Plan de Acción Específico previsto en los artículos 3 y 4 del Decreto 37 de 27 de enero de 2024 es comprensivo. Este se refiere no sólo a la respuesta frente a los incendios sino también a la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas.
Esto implica que en la fase posterior a la extinción de los incendios dicha entidad debe coordinar las acciones de rehabilitación y reconstrucción. Distinta es la situación con respecto al Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, porque su actividad está principalmente encaminada a asegurar el ejercicio de derechos y libertades en el marco de la situación de emergencia, que a la fecha ha sido superada por la extinción del fuego.
Por tal motivo se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, y se negará con respecto a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 4.2. Análisis sobre la vulneración de derechos colectivos En este orden de ideas, se pasará a analizar si de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente y las que fueron incorporadas en el desarrollo de esta instancia ha cesado la vulneración de derechos colectivos invocados en la demanda. 43 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA En la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento se incorporaron al expediente las pruebas documentales allegadas con la demanda, las contestaciones y el traslado de la medida cautelar.
La Sala pasará a analizar la prosperidad de cada una de las pretensiones de la demanda, en el siguiente orden. Primera pretensión.“ Que los accionados soliciten ayuda a gobiernos extranjeros para atender la emergencia, como aviones de alta capacidad de carga de agua, helicópteros especializados y demás.”. Análisis de la Sala Se negará la primera pretensión, por las siguientes razones.
En relación con la solicitud de ayuda a gobiernos extranjeros para atender la emergencia de los incendios forestales del mes de enero de 2024, en varios lugares del país, fueron arrimadas las siguientes pruebas. La Procuraduría Delegada para para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios señaló que los días 24 y 25 de enero de 2024 el Gobierno Nacional activó el protocolo internacional a través del cual solicitó ayuda a las siguientes organizaciones y Estados.
Organización de las Naciones Unidas, Estados Unidos de América, Chile, Perú y Canadá, de los que recibió respuesta favorable (https://www.france24.com/es/minuto-a-minuto/20240125-colombia-pide-ayuda-a- la-onu-ante-desastre-natural-por-incendios-forestales). Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible afirmó que el 24 de enero de 2024 el señor Presidente de la República dio la instrucción de activar los protocolos de ayuda internacional para atender la emergencia causada por los incendios forestales en el territorio nacional.
En cumplimiento de la instrucción, el Ministerio de Relaciones Exteriores inició contacto con sus socios bilaterales y multilaterales; a partir de ese momento, se adelantaron las siguientes actividades. 44 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA i) Formalización de solicitudes de apoyo con las embajadas acreditadas en Colombia, el Sistema de las Naciones Unidas y el Fondo de Adaptación Climática y Respuesta Integral a Desastres Naturales (FACRID) de la CELAC. ii) Envío de 62 comunicaciones solicitando apoyo, a las que dicho ministerio hace seguimiento. iii) Trámite, por parte del Ministerio de Defensa Nacional (25 de enero de 2024), de solicitudes de préstamo de equipo especializado y de aeronaves a Canadá, Estados Unidos de América, Perú y el Sistema de las Naciones Unidas. iv) Trámite, por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de solicitudes de apoyo por medio del préstamo de aeronaves a Brasil, Chile, España y Estados Unidos de América.
Estas solicitudes consistieron en cooperación financiera para costear horas de helicóptero, préstamo de aviones y/o helicópteros, Sistemas Bambi Bucket, aeronaves C-130 adaptadas con los sistemas MAFFS y Guardian Water Box Aerial Firefighting y otras aeronaves hidrantes, unidades disponibles del sistema Guardián Water Box Aerial Firefighting y personal idóneo para capacitar en el uso de los sistemas. v) Según el documento “INFORME DE SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA ATENDER LA EMERGENCIA CAUSADA POR LOS INCENDIOS FORESTALES EN COLOMBIA”, elaborado el 31 de enero de 2024 por el Ministerio de Relaciones Exteriores (anexo a la contestación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), México, Chile y Perú dieron respuesta al llamado del Gobierno Nacional.
En dicho documento se indicó lo siguiente. “México: ofreció un contingente de personas capacitadas para extinguir incendios forestales de hasta 300 personas. Chile: ofrece un equipo de bomberos especialistas en incendios forestales, USD$200.000 para apoyar la respuesta frente a los incendios forestales. No encontramos a la espera de las coordinadas bancarias por parte UNGRD. o Perú: El Gobierno peruano hizo entrega de 160 kits de contenedores de agua del sistema Guardian Water Box Aerial Firefighting y 3 equipos de llenado de contenedores en tierra, los cuales fueron traídos al país en un avión Hércules KC-130H de la Fuerza Aeroespacial Colombiana. 40 kits 45 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA adicionales ofrecidos al país serán enviados en un vuelo de carga, junto con dos instructores peruanos. Unión Europea (ECHO): Unión Europea ofrece apoyo inmediato en con: o Imágenes satelitales de las áreas afectadas (Corpernicus).
Despliegue rápido de un equipo de expertos para evaluar la situación y asesorar estratégicamente la respuesta. De requerirse, este apoyo estaría disponible en algunos días y la misión podría permanecer en el país de 7 a 10 días. Apoyo con elementos de protección personal u otro tipo de material (mangueras, botas, equipos, etc.). De requerirse, este apoyo está condicionado a la disponibilidad en stock de los Estados miembros de la UE.
Despliegue de un equipo de bomberos de apoyo. De requerirse, es necesario contar con VoBo del equipo de expertos (punto 2) y una evaluación robusta de situación y necesidad. Por cuestiones logísticas, no es posible brindar apoyo con aeronaves de ningún tipo. Mediante comunicación oficial del 29 de enero, USAID informó lo siguiente: Como primera medida, se ha desplegado un equipo de 9 expertos a la ciudad de Bogotá para evaluar los incendios y los esfuerzos de respuesta, así como para proveer asistencia técnica.
Se asignó, de manera inmediata, un presupuesto de USD35.000 para la adquisición local de cuatro tanques de agua a gran escala (tanques calabaza) para apoyar los esfuerzos en Antioquia (Bello, Copacabana, Medellín y Girardota). Se mantiene una constante comunicación con las autoridades del Gobierno colombiano para recopilar y compartir información sobre las brechas y vulnerabilidades de respuesta más críticas.
Estados Unidos: confirmó apoyo en equipo para bomberos, expertos del Servicio Forestal de EE.UU. y algunos equipos militares para los vuelos del Avión C130. Irlanda: Solicita detalles sobre el apoyo requerido y ofrece apoyo a través de cuatro mecanismos: 1. Cooperación de Irlanda a través de la activación del Mecanismo – ECHO/UE. 2. Cooperación de Irlanda a través de la activación del Mecanismo Fondo de Respuesta de Desastres y Emergencias de la Cruz Roja. 3.
Mecanismo denominado Star fund que funciona a través del apoyo de ONGs (la solicitud de provenir de ONGs). 4. Program UE TAIEX. Uruguay: Realizó la donación de 30 kits de contenedores de agua del sistema Guardian Water Box Aerial Firefighting. ONU: ha ofrecido activar los siguientes mecanismos: Grupo Asesor Internacional de Operaciones de Búsqueda y Rescate – INSARAG VOSOCC (Virtual On-Site Operations Coordination Centre): Es una plataforma gestionada por la Oficina de las Naciones Unidas para la 46 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) que sirve como un centro de coordinación virtual. Canadá: mediante Nota Verbal No. 018 del 31 de enero de 2024, la Embajada informó lo siguiente: No tienen dicha aeronave ni el sistema Guardian Water Box.
Invitan a compartir la lista de necesidades del Gobierno colombiano. Informan que compartieron con la Oficina de Asuntos Internacionales de Mindefensa la lista de empresas canadienses que podrían proporcionar los servicios solicitados (con carácter comercial). Informaron acerca de una próxima visita de representantes del Centro Interagencial Canadiense de Incendios Forestales.
Adicionalmente, en reunión sostenida con DICI el 31 de enero, la Embajada informó que podrán asignar recursos de asistencia humanitaria, pero tendrían que conocer las necesidades específicas de la población afectada. Varios países como España, Hungría, Japón, Indonesia, India, Turquía, Suecia y Noruega han manifestado la intención de apoyar a Colombia en la emergencia. Sin embargo, requieren conocer las necesidades puntuales Brasil: El Gobierno de Brasil informó que un C-130 de la Fuerza Aeroespacial Colombiana será equipado con el sistema MAFFS para combatir incendios forestales.
El Gobierno de Brasil a través de la Agencia Brasileña de Cooperación - ABC ofreció donaciones de comida deshidratada para que los equipos en terreno, cuentan con opciones de desayuno, almuerzo y cena. La ABC puede donar hasta 2 toneladas de comida a Colombia. También puede donar alrededor de 20 equipos portátiles para la purificación del agua con el fin de ser usados en las fuentes hídricas cercanas al fuego, eliminando los virus y bacterias.
Los equipos cuentan con placas solares y bacterias estacionarias El Ministerio de Ambiente de Brasil puede realizar una donación para equipo de brigadistas que incluye bombas de espalda para el combate al fuego, amortiguadores para apagar los incendios y pasamontañas, guantes, cascos y machetes para protección individual de los brigadistas.
El Ministerio de Justicia de Brasil ofrece donar mascarillas para la respiración, cuchillos, gafas de protección, linternas, botas, hachas, guadañas, rastrillos y demás elementos útiles en el combate de incendios. El Ministerio de Salud enviará una lista con los elementos que incluye el kit de calamidad que usan para que Colombia determine si requiere de donación particular.
En caso de que Colombia requiera medicinas u otros insumos médicos, el Ministerio de Salud revisará si tiene stock disponible y realizará la donación siempre y cuando no afecte las necesidades nacionales. Se ofrece por parte del gobierno de Brasil dar apoyo con el envío de un experto para revisar cuales serían las necesidades puntuales de Colombia relacionada con la emergencia.”. 47 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA De acuerdo con las pruebas arrimadas al expediente, el Gobierno Nacional, a través de distintas entidades, solicitó apoyo internacional oportuno para mitigar los incendios forestales que se presentaron en el país durante el mes de enero de 2024.
Segunda pretensión. “Que en caso de no tener respuesta y ser necesario el uso de recursos, solicito respetuosamente un traslado presupuestal del Ministerio de Igualdad y Equidad para atender esta urgencia que nos puede dejar sin páramos y bosques como bien lo dijeron los medios que relacioné.” Análisis de la Sala Se negará la segunda pretensión, por las siguientes razones.
Al revisar el contenido de la pretensión, se observa que la misma es subsidiaria de la primera. La parte actora solicitó que si no se recibía ayuda internacional para mitigar la emergencia causada por los incendios forestales, debía efectuarse un traslado presupuestal del Ministerio de Igualdad y Equidad. Sin embargo, de acuerdo con el análisis realizado en relación con la primera pretensión, el Gobierno Nacional no solo solicitó sino que recibió respuestas favorables de ayuda internacional para atender la emergencia por los incendios forestales.
También el Decreto 37 del 27 de enero de 2024, artículo 2, autorizó a las entidades y organismos que conforman el Sistema Nacional de Atención del Riesgo de Desastres a aplicar un régimen especial de contratación –régimen jurídico de derecho privado- para adquirir prontamente bienes y servicios. En virtud de la declaratoria de emergencia, las entidades que integran el sistema pudieron gestionar los recursos económicos requeridos para mitigarla.
En consecuencia, como la segunda pretensión se formuló de manera subsidiaria, esto es, en el evento de que no se recibiera ayuda de organismos intergubernamentales y de terceros Estados, y lo que ocurrió fue lo contrario, carece de objeto ordenar un traslado presupuestal del Ministerio de Igualdad y Equidad. 48 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Tercera pretensión.“ Que el gobierno Nacional haga un plan que sea público y concertado con la ciudadanía para a partir de un inventario de activos dispuestos para la atención de incendios, y segundo los ponga al día en lo que respecta a mantenimiento y vanguardia para atender esta clase de situaciones que se espera no se vuelvan a presentar generando tanto traumatismo y daño al medio ambiente cuando son previsibles técnicamente.”.
Análisis de la Sala La Sala declarará la prosperidad de esta pretensión, por las razones que se pasan a exponer. En las contestaciones de la demanda y en la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, el Gobierno Nacional se refirió a la expedición del Decreto 37 del 27 de enero de 2024 “Por el cual se declara una situación de Desastre Nacional en todo el territorio nacional.”.
A través del mismo, se impartieron las siguientes órdenes. “Artículo 3°. Plan de acción específico. Conforme lo determina el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres procederá a elaborar el Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre. Parágrafo: El Plan de acción específico deberá contener las estrategias para la respuesta, la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, y deberá integrar las acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente, conforme lo establece el parágrafo 1° del artículo 61 de la Ley 1523 de 2012.
Su seguimiento y evaluación estará a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Artículo 4°. De la participación de entidades. Las entidades públicas y privadas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), de acuerdo con su naturaleza y desde sus ámbitos de competencia, participarán en la Formulación, estructuración. y ejecución del Plan de Acción Específico.
Las entidades públicas, en cuanto las actividades que se contemplen en el Plan de Acción Específico que elabore la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, deberán designar un funcionario del más alto nivel, quien estará al frente del cumplimiento de las acciones que le compete a su entidad en el Plan de Acción Específico bajo la orientación y coordinación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.” 49 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA En síntesis, se ordenó, de una parte, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres la elaboración de un Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de desastre, con los siguientes elementos. i) estrategias para la respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas y ii) acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente.
Así mismo, se ordenó a las entidades públicas, integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) para que participen en la formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico. En la respuesta allegada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, a la medida cautelar, se indicó que dicha entidad “procederá con la participación de todas las entidades pública y privadas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres-SNGRD, a elaborar un plan de acción específico donde integraremos las estrategias para la respuesta, la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, como lo señala el acto administrativo en mención.”.
En el escrito de alegatos de conclusión, la entidad mencionada afirmó, con base en los siguientes razonamientos, que ha venido liderando la implementación del Plan de Acción Específico. El plan se ha venido construyendo desde la fase de la recuperación. En el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, se alude al Plan de Acción Específico para la recuperación. Dicho concepto se refleja en el artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, que enlista los objetivos del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Por lo tanto, en los términos de la ley mencionada, el Plan de Acción Específico está definido como un instrumento de planificación que se empieza a ejecutar en la fase de recuperación, entendida como rehabilitación y reconstrucción, posterior al desastre. La Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres se encuentra en la fase de respuesta y, por lo tanto, hasta que no exista un informe del IDEAM en relación con el estado actual del fenómeno de El Niño no es posible pasar a la fase de recuperación, escenario en el cual, según la ley, se debe elaborar el Plan de Acción Específico. 50 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Sin embargo, también aduce que la accionada ha estado articulando y coordinando con los diferentes sectores reuniones para recaudar los insumos necesarios a fin de elaborar el Plan de Acción Específico.
En virtud de ello, el 29 de abril de 2024 se realizó una reunión virtual entre la UNGRD, contratistas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y abogados de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En dicha reunión se aclaró que el plan se construye y ejecuta en la fase de recuperación y como el artículo 3 del Decreto 37 del 27 de enero de 2024 enunció que el plan de acción debe contener las estrategias para la rehabilitación y reconstrucción, la UNGRD expuso el siguiente avance.
“3.3.1. FASE DE RESPUESTA El día 29 de enero de 2024, se desarrolló un Comité Nacional de Manejo de Desastres, donde se solicitó principalmente a los miembros de este Comité, así como a sectores estratégicos con impactos considerables el reporte y consolidación de sus necesidades para la atención de los efectos e impactos del Fenómeno El Niño en el país. Como resultado de esta reunión se identificaron las líneas de intervención en atención de Accesibilidad y transporte, agua potable y saneamiento básico, apoyo financiero, ayuda humanitaria alimentaria y no alimentaria, energía y gas, extinción de incendios, información pública, manejo de animales en emergencia, salud, telecomunicaciones, apoyo en medios de vida, seguridad alimentaria, nutricional y fortalecimiento de las entidades operativas del SNGRD, entre otras, estimado por $3,5 billones dentro de la formulación inicial del PAE a nivel nacional, basado en las necesidades reportadas a nivel territorial (Se adjunta lista de asistencia y grabación) Posteriormente, esta información consolidada fue presentada ante el Consejo de ministros durante ese mismo día, instancia que concita el Consejo Nacional de Gestión del Riesgo (Ley 1523 de 2012, Art 16 y 17), señalando que en dicho espacio se priorizaron la mayoría de líneas de intervención propuesta y se ajustó la inversión que ascendía a la suma de 1,5 billones de pesos para la gestión de las necesidades expresadas por los sectores y entidades del orden nacional.
(Se adjunta Excel). A partir de ello, la UNGRD como entidad coordinadora del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - SNGRD, el día 13 de febrero expidió la Circular No. 012 donde informa de manera oficial la decisión tomada por el Consejo Nacional de Gestión del Riesgo, indicando la distribución presupuestal aprobada para el desarrollo de las acciones para el manejo de desastre (Se adjunta circular).
El 29 de febrero, y teniendo en cuenta la base de recursos aprobados, la UNGRD solicitó de manera formal al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los recursos para el SNGRD por un valor de 1.5 billones de pesos, anexando la justificación técnico -económica en el marco de la situación de Desastres establecida en el Decreto 037 de 2024 (Se adjuntan la solicitud y justificación).
El 9 de abril la UNGRD recibió la respuesta formal dada por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, donde solicitan, revisar las 51 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA prioridades del gasto público con el fin de optimizar al máximo los recursos de la Nación. El director general de la UNGRD Carlos Alberto Carrillo el día 18 de abril de 2024 suscribió la comunicación externa No. 2024EE06217 a la DRA. LAURA CAMILA SARBIA TORRES, directora general del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPRE, solicitando el acta del Consejo de Ministros donde se dio la aprobación de los $1,5 billones para el desarrollo inicial del PAE; acta que posteriormente, será remitida al Ministerio de Hacienda para su revisión y sustento de la solicitud.
Ahora bien, es importante resaltar que, en el marco de la presente fase de respuesta a emergencias, se han realizado un total de 4 reuniones con la Fuerza Aérea Colombiana, Ejército Nacional, Armada Nacional y Defensa Civil junto a Bomberos de Colombia donde se brindaron lineamientos para la formulación de acciones de acuerdo con los efectos e impactos presentados en sus sectores o entidades (Se adjuntan listas de asistencia).
Finalmente, se destaca que, a la fecha, (29 de abril de 2024) se han desarrollado un total de 9° sesiones de coordinación de la Sala de Crisis Nacional activada para el Fenómeno El Niño, espacios en los que se han venido fortaleciendo los procesos de coordinación y articulación entre los diferentes actores del SNGRD. Además, estos espacios han contado con la participación presencial de representantes de entidades y sectores del SNGRD del orden nacional, cooperación internacional, entes de control, y de forma virtual, se ha habilitado la participación principalmente de departamentos y ciudades capitales, instando a que los respectivos gobernadores y alcaldes asistan (Se adjuntan actas y grabación).
3.3.2. FASES DE REHABILITACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN. Ahora bien, es importante señalar que desde el día 03 de noviembre de 2023, el IDEAM declara oficialmente la materialización del Fenómeno: “El Niño” en el país, notificación técnica que se encuentra activa hasta el día de hoy para todo país, no solo el día de la reunión, sino el día en que se están presentando los alegatos de conclusión ante su digno estrado.
Por lo anterior, según explicó en el marco de la reunión la INGENIERA CARMEN ELENA PABÓN, a la fecha continuamos en la fase de respuesta; proceso que se viene desarrollando hasta que oficialmente el IDEAM, autoridad técnica con competencia para hacerlo, declare que ha terminado dicho Fenómeno. Sin embargo, es importante resaltar que desde la UNGRD se han venido adelantando las acciones necesarias para la identificación de las líneas de intervención en rehabilitación y reconstrucción con los actores del SNGRD así: Durante la última semana de marzo, conforme al seguimiento y monitoreo que realiza la UNGRD a las declaratorias de calamidad pública decretadas por los municipios y departamentos del país, se consolidaron las necesidades para la atención del Fenómeno El Niño identificadas por cada territorio para que estas fueran analizadas junto con las capacidades actuales que posee el SNGRD (Se adjunta Excel).
De forma paralela, he de señalar que las acciones propuestas dentro del Plan Nacional de Gestión ante el Fenómeno El Niño actualmente en implementación, trasladadas para ser adoptadas por el Plan de Acción Específico y contar con un único instrumento de planificación para hacer seguimiento. (Se adjuntan acciones del Plan Fenómeno El Niño) 52 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA En el periodo comprendido entre el día 01 y el 17 de abril, la UNGRD soportado en el convenio adelantado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Programa De Las Naciones Unidas Para El Desarrollo(PNUD) formuló el Protocolo de Gestión de Información y Monitoreo de Efectos e Impactos, el cual fue socializado a los sectores para la identificación de las necesidades en el marco del Fenómeno “El Niño”, necesarias para la formulación del PAE en las fases de rehabilitación y reconstrucción. El presente protocolo se presentó como propuesta a los sectores para brindar un marco de actuación en todos los niveles de gobierno y de esta forma, facilitar el flujo de información entre los actores y fortalecer las capacidades que puedan ser dispuestas para capturar y consolidar información, por tanto, este instrumento se constituye en un insumo valioso para definir acciones para recuperarse de mejor manera ante los desastres.
Esta herramienta brinda lineamientos a nivel local para la captura y reporte de información de manera oportuna, concreta, clara y pertinente y logra mayor efectividad en el proceso de consolidación de información para análisis sectorial para realizar una identificación y estimación de efectos (daños y pérdidas) e impactos. Se informó por arte de la técnica de la UNGRD que es importante considerar que metodológicamente, la descripción y construcción de estas líneas, objetivos y actividades que sean formuladas dentro del PAE, deben sustentarse bajo una Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades sectoriales (EDAN), aclarando que esta actividad solo puede realizarse de forma posterior y totalizada a las emergencias presentadas en territorio para estimar las afectaciones producidas por influencia del Fenómeno El Niño. Se indicó en la reunión que de manera conjunta UNGRD-Min Ambiente- PNUD desarrollaron un total de siete (7) mesas de trabajo con sectores estratégicos de la siguiente forma: ● Sector Agricultura, realizado el 01 de abril ● Sector Salud, realizado el 04 de abril ● Sector Educación, realizado el 05 de abril ● Sector Energía, realizado el 09 de abril ● Sector Ambiente, realizado el 11 de abril ● Sector Agua Potable y Saneamiento, realizado el 18 de abril ● Sector Transporte, realizado el 18 de abril Indicando la técnica que en desarrollo de dichas mesas trabajo, se buscó que cada uno de los sectores identificara sus necesidades y que fueran incluidas dentro del PAE junto con la información técnica, tal como: la línea de intervención, responsable, acción a ejecutar, resultado esperado, presupuesto, cronograma, fuente de financiación. Frente a ello, se fijó el compromiso de enviar a la UNGRD las bases del PAE sectorial el día 30 de abril de 2024 (Se adjunta listas de asistencia y memorias).
Así mismo, con el fin de fortalecer la información territorial, el 9 de abril la UNGRD expidió la Circular No. 023 donde se brindaron orientaciones para el reporte de información conforme a la Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades - EDAN - territoriales, para la construcción del Plan de Acción Específico - PAE - Nacional para las fases de rehabilitación y reconstrucción en el marco de la Declaratoria de Desastre Nacional, por primera temporada seca o de menos lluvias de 2024 y Fenómeno El Niño (2023-2024) según lo requiere el Decreto 037 de 2024 (Se adjunta circular).
Fijando, el plazo máximo para que los territorios enviaran su información hasta el día 24 de abril de 2024. 53 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Finalmente, en cuanto a la aprobación y puesta en marcha del PAE, hay que señalar que una vez se cuente con las acciones proyectadas por los diferentes actores, estas se consolidarán a través de diferentes mesas técnicas para construir el PAE, instrumento de planificación que trata el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, el cual será validado por los jefes de cartera, y posteriormente, puesto a consideración del Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo – CNGR de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1523 de 2012 para su respectiva aprobación. Finalmente, como colofón de la reunión se indicó por parte de la DRA. CARMEN ELENA PABÓN que conforme a lo expuesto, la urgencia en la elaboración de un documento final, se deriva del debido conocimiento y participación de todas las Entidades y Entes territoriales que colaboran en esta elaboración final, dejando en claro que las acciones de gestión de respuesta y mitigación, están en completa armonía con las acciones y el documento final, como se solicita, se está avanzando en la elaboración del mismo.”.
De acuerdo con lo expuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, actualmente el Plan de Acción Específico que fue ordenado en el Decreto 37 del 27 de enero de 2024, se encuentra en fase de elaboración. Conforme a lo explicado por la entidad accionada, para elaborarlo es necesario abordar, primero, el tema de la recuperación y, luego, el de reconstrucción y rehabilitación. El Plan de Acción Específico que debe elaborar la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres se encuentra en la etapa de recuperación y de acuerdo con lo señalado por la misma entidad hasta que el IDEAM no presente el informe de finalización del fenómeno de El Niño no pueden adoptarse medidas tendientes a la reconstrucción y rehabilitación. En este sentido, el Tribunal considera que en el presente asunto no se configura el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado y la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres será declarada responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
Las razones de tal determinación son las siguientes. La Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres, como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, ha venido adelantando con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible actividades para dar inicio a la elaboración del plan ordenado en el Decreto 37 del 27 de enero de 2024. 54 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA El decreto mencionado no estableció como condicionamiento que el IDEAM declarara la finalización del fenómeno de El Niño como presupuesto para comenzar el diseño de las fases de rehabilitación y reconstrucción del Plan Específico de Acción, la mejor prueba de ello es que la coordinación interinstitucional y territorial para el efecto ha dado inicio.
No podría hacerlo, porque si bien es razonable contar con la información que suministre el IDEAM acerca de la evolución de dicho fenómeno, no es menos cierto que ha causado a la fecha una serie de impactos que deben ser subsanados y no hay motivo válido para esperar a que se proceda en tal sentido en materia de rehabilitación y reconstrucción. Igualmente, los avances en la elaboración del plan son precarios.
En los términos del parágrafo 2 del artículo 56 de la Ley 1523 de 2012, una vez se produzca la declaratoria de situación de desastre, serán de cumplimiento obligatorio las normas que el decreto ordene y, específicamente, determine, en este caso el Decreto 37 del 27 de enero de 2024. Esta Sala llama la atención en el sentido de que en el mes de abril se recibió la información sectorial y territorial pertinente, por lo que el plazo de 4 meses, corrido hasta la fecha, desborda la exigencia de ley si se considera que corresponde a un sistema instituido para brindar una respuesta urgente a la emergencia. En suma, transcurridos 8 meses desde la declaratoria de emergencia no obra prueba de algún borrador de plan que indique el enfoque general y las acciones específicas, especialmente en los sectores de deforestación y para la protección de poblaciones localizadas en sitios de alta vulnerabilidad.
En esta línea de argumentación comparte las razones expuestas por la Procuraduría Delegada con funciones Mixtas para Asuntos Ambientales, Energéticos y Agrarios, en el escrito de alegatos de conclusión, en cuanto señaló que “la amenaza y grave afectación a los ecosistemas de páramos, bosques y reservas forestales puede ser superada, si las Entidades aquí demandadas formulan correctamente y ponen en ejecución con carácter prioritario el Plan de Acción Específico.”. 55 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA Por lo tanto, considera esta Sala de decisión que hasta tanto la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, coordinando con los demás integrantes del sistema respectivo, formule y estructure el plan de acción ordenado en el Decreto 37 del 27 de enero de 2024, continuará la vulneración de los derechos colectivos.
Dicho plan de acción deberá ajustarse a los presupuestos del Decreto 37 del 27 de enero de 2024, es decir, debe tener: i) estrategias para la respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, y ii) acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente. La UNGRD ha omitido cumplir con la orden impartida en los artículos 3 y 4 del Decreto 37 del 27 de enero de 2024 y, por lo tanto, la tercera pretensión está llamada a prosperar, por cuanto con la misma se busca que el Gobierno Nacional haga un plan para atender esta situación de emergencia y sus efectos.
Es importante precisar que este Tribunal incorporó como prueba documental el “Plan Nacional de Gestión ante el Fenómeno “El Niño”, que tantas veces fue aducido por las accionadas como un medio de prueba que respalda los argumentos de defensa. Si bien no se desconoce su contenido, debe advertirse que tal plan no reemplaza de ninguna manera al Plan de Acción Específico que fue ordenado por el Decreto 37 del 27 de enero de 2024.
Como lo explicó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Plan Nacional de Gestión ante el fenómeno “El Niño”, “es un instrumento de planificación que, en forma anticipada, atendiendo los insumos suministrados por diferentes entidades técnicas y científicas determinó en asocio con la comunidad, la posibilidad de que en el territorio colombiano se presentaran una serie de situaciones asociadas con la sequía ocasionada por la prolongada temporada de verano.”.
En consecuencia, la Sala no comparte la apreciación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, según la cual “La descripción realizada en precedencia del PLAN NACIONAL DE GESTIÓN ANTE EL FENÓMENO “EL NIÑO”, cumple con la pretensión tercera enarbolada por el accionante, en la medida en que depreca la realización de un Plan Nacional que sea público y concertado con la ciudadanía para que, a partir de un inventario de activos dispuestos para la atención de incendios.”. 56 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA La Sala considera que el plan relacionado con el fenómeno “El Niño” si bien es una herramienta de planificación anticipada para dar el manejo más adecuado a la futura ocurrencia de situaciones relacionadas con la sequía, carece de la especificidad y tratamiento sobre los efectos del fenómeno, indicado en el Decreto 37 del 27 de enero de 2024.
La accionada es consciente de dicha circunstancia y, por ello, fue que adujo, en forma extensa, una serie de acciones de coordinación intersectorial y territorial que ha venido adelantando al respecto (hasta el mes de abril de 2024), esto es, hay un entendimiento claro sobre la necesidad de contar con un plan en particular. Lo anterior, por cuanto los componentes de recuperación y reconstrucción enunciados en él no serían indispensables de no haber ocurrido situaciones concretas de calamidad que reclaman una respuesta acorde con los daños ocasionados por la magnitud del desastre, especialmente en el renglón forestal.
La vulneración de los derechos colectivos tiene origen en la circunstancia de que el Gobierno Nacional fijó el diseño de un Plan de Acción Específico con unos componentes de respuesta, rehabilitación y reconstrucción que a la fecha no ha formulado, pese a su necesidad. En línea con lo expuesto, la Sala considera que de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente y el comportamiento de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, hay lugar a declarar la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
Conforme a la jurisprudencia traída en el acápite correspondiente, el derecho a gozar de un ambiente sano se encuentra consagrado en la constitución como una garantía de la que gozan todas las personas. De igual manera, este derecho colectivo se encuentra relacionado con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado.
En los términos del artículo 80 de la Constitución, es obligación del Estado la planificación del manejo, aprovechamiento y protección de los recursos 57 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA naturales, para la existencia del equilibrio ecológico, la protección de los recursos naturales, de las especies animales y vegetales, ecosistemas y áreas de especial protección ecológica.
De otro lado, si bien no fue invocado en la demanda, resulta palmario, a lo largo del presente trámite de acción popular que el derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente se encuentra directamente concernido por la falta de desarrollo del mencionado Plan de Acción Específico del Decreto 37 del 27 de enero de 2024.
De esta manera se concluye que el Estado, en cabeza de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, como responsable de la coordinación de las demás entidades que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, tiene el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y la prevención de desastres en el contexto de la amenaza y ocurrencia de incendios forestales.
Por esta razón, a juicio de esta Sala de Decisión, mientras no se elabore el Plan de Acción Específico, en los términos en los que fue ordenado por el Decreto 037 del 27 de enero de 2024, los derechos colectivos al goce del ambiente sano y a la prevención de desastres, seguirán siendo vulnerados. En esta línea de argumentación, la orden a impartir en la presente sentencia será el cumplimiento de los artículos 3 y 4 del Decreto 037 del 27 de enero de 2024, que fijó el Gobierno Nacional, pero que a la fecha no se ha traducido en un documento comprensivo de solución de la problemática.
Por lo tanto, se ordenará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres que elabore un Plan de Acción Específico que contenga estrategias y acciones para: i) rehabilitar y reconstruir las áreas afectadas y ii) asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente. Dadas las características y los efectos de los incendios forestales ocurridos en enero del presente año, dicho plan debe prestar especial atención a la reconstrucción de las áreas forestales afectadas y diseñar e implementar medios para precaver la posible afectación de la población allí localizada y en su entorno. Las entidades públicas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), en los términos del artículo 8 de la Ley 1523 de 2012, 58 Exp.
N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA deberán participar en la formulación, estructuración y ejecución del Plan de Acción Específico. Para el cumplimiento de la orden, se concederá a las accionadas el término de dos (2) meses, contado desde la notificación de esta sentencia. La brevedad del mismo se explica porque el mandato está vigente desde hace más de ocho (8) meses (Decreto 037 del 27 de enero de 2024) y desde hace cuatro (4) meses ha culminado la fase de consulta intersectorial y territorial.
Deberán llevarse a cabo las mesas de trabajo que se consideren necesarias, con el fin de formular, estructurar y ejecutar el Plan de Acción Específico; dichas mesas serán citadas y presididas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. De cada mesa de trabajo deberá allegarse el informe de avance respectivo, al expediente.
Para tal fin, la Mesa de Trabajo deberá conformarse dentro de los ocho (8) días siguiente a la notificación de esta sentencia, plazo dentro del cual las entidades deberán informar al Despacho sobre el Delegado de cada una que los representará. El Tribunal hará uso de los mecanismos previstos en la Ley 472 de 1998 para asegurar el cumplimiento de la presente decisión y podrá convocar a la mencionada Mesa de Trabajo con el fin de hacer seguimiento a sus actividades.
En este orden de ideas, sólo se declarará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como responsable de la vulneración y amenaza de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y se absolverá a las restantes. La razón para ello es que sobre dicha unidad recae la coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo del Desastres, esto es, a ella correspondía promover y dirigir el proceso tendiente a la elaboración del Plan de Acción Específico, previsto en los artículos 3 y 4 del Decreto 37 del 27 de enero de 2024.
Igualmente se conformará un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará presidida por este Tribunal, así como por la parte actora, el Agente del Ministerio Público y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo 59 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA de Desastres, quien tiene en cabeza el cumplimiento de la orden impartida en esta sentencia. En cuanto a los demás derechos colectivos aludidos como vulnerados en los términos de la demanda, el Tribunal no encuentra configurada su amenaza ni vulneración. Costas procesales La Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” regula la condena en costas de la siguiente forma.
“ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” A su turno, los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, sobre las costas, su composición y liquidación, establece.
“ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…).”. De acuerdo con las normas trascritas, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1992, esta Sala de decisión condenará en costas solamente a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres porque era y es la responsable de coordinar el sistema para la expedición del Plan de Acción Específico previsto en los artículos 3 y 4 del Decreto 37 del 27 de enero de 2024.
Lo anterior, por cuanto en el presente medio de control está acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente por parte de dicha 60 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA entidad, en los términos en los que fue explicado en párrafos precedentes.
Decisión En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- NEGAR la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las siguientes entidades: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
SEGUNDO. - NEGAR la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia propuesta por las siguientes entidades: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. TERCERO.- NEGAR la excepción de indebida representación propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
CUARTO. - NEGAR la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. QUINTO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. SEXTO.- DECLARAR la vulneración y amenaza de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente únicamente en relación con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
En consecuencia, se dispone. 61 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres la elaboración de un Plan de Acción Específico que deba prever disposiciones para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas y precaver la ocurrencia de nuevos incendios forestales, conforme a los artículos 3 y 4 del Decreto 37 del 27 de enero de 2024.
Las entidades públicas integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (artículo 8, Ley 1523 de 2024), deberán participar en la formulación, estructuración y ejecución del plan mencionado. Para el cumplimiento de la orden anterior, se concederá un término de dos (2) meses, contado desde la notificación de esta sentencia. Deberán llevarse a cabo las reuniones de la Mesa de Trabajo que se consideren necesarias con el fin de formular, estructurar y ejecutar el Plan de Acción Específico, las cuales serán citadas y presididas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
De cada reunión deberá allegarse el informe de avance respectivo al expediente. Para tal fin, la Mesa de Trabajo deberá conformarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta sentencia, plazo dentro del cual las entidades deberán informar al Despacho sustanciador sobre el Delegado de cada una, que los representará. El Tribunal hará uso de los mecanismos previstos en la Ley 472 de 1998 para asegurar el cumplimiento de la presente decisión y podrá convocar a la Mesa de Trabajo con el fin de hacer seguimiento a sus actividades.
SÉPTIMO. - CONFORMAR un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará presidida por este Tribunal, así como por la parte actora, el Agente del Ministerio Público y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, quien tiene en cabeza el cumplimiento de la orden impartida en esta sentencia. OCTAVO.-CONDENAR en costas a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
NOVENO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 62 Exp. N°. 25000234100020240019300 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Y OTRA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y/OS MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DÉCIMO.- En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y archívese el expediente, previas las constancias y anotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en la Sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrado Magistrada Firmado electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI por los magistrados Luis Manuel Lasso Lozano, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. L.C.C.G.