REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADO PONENTE: ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Bogotá D.C., Quince (15) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) (Proyecto discutido y aprobado en Sala de la fecha) Radicación 110013334001202400491-01 Sentencia SC3-11-24- 3737 Sala 145 Acción ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Demandante NARDA LITZ GUTIÉRREZ CASTRO Demandado SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE DE MEDELLÍN - ALCALDÍA DE MEDELLÍN Asunto SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala se pronuncia sobre la impugnación promovida por la actora contra la sentencia del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró improcedente la acción de cumplimiento instaurada contra la Secretaría de Medio Ambiente de Medellín - Alcaldía de Medellín. I.
ANTECEDENTES EN PRIMERA INSTANCIA 1.1. Del escrito de demanda La señora Narda Litz Gutiérrez Castro instauró acción de cumplimiento, contra la Secretaría de Medio Ambiente de Medellín - Alcaldía de Medellín con el fin de obtener el cumplimiento de los artículos 6º y 8º del decreto 3102 de 1997 reglamentario del artículo 15 de la ley 373 de 1997.
Bajo el descrito panorama y conforme consigna el libelo introductorio, se formularon las siguientes pretensiones: “PRIMERO: ORDENAR a la Dra. ANA LUCIA MORA MARTINEZ representante legal de la Secretaría de Ambiente de Medellín, REMPLAZAR los sistemas de alto consumo de agua por los de bajo consumo en todas las baterías sanitarias de los establecimientos que estén a su cargo, para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 6º del Decreto 3102 de 1.997.
SEGUNDO. ORDENAR a la Representante legal de la Secretaría de Medio Ambiente de Medellín, hacer cumplir las normas establecidas en los artículos 3, 4, 5, 6, 7 del Decreto 3102 de 1.997, a todos los responsables de su cumplimiento, al igual que vigilar a los usuarios en general para que cumplan con las normas consagradas en la ley, so pena de aplicárseles las sanciones establecidas en el artículo 8º del Decreto 3102 de 1.997.” 1.2.
Hechos relevantes • La Constitución Política en los artículos 8º. 79º. y 80ºconsagró el deber de protección de las riquezas naturales, el derecho a gozar de un ambiente sano, el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente; y en especial, la planificación para el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. • La ley 373 de 1997, estableció el programa para el uso eficiente y ahorro del agua, como un conjunto de proyectos y acciones que deben elaborar y adoptar los usuarios del recurso hídrico, las entidades encargadas de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, riego y drenaje, producción hidroeléctrica y demás actividades productivas. • A través del Decreto 3102 de 1997, se reglamentó el artículo 15 de la ley 373 de 1997 en relación con la instalación de equipos y sistemas de bajo Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín consumo de agua que al ser implementado permite dar cumplimiento a los objetivos de desarrollo Sostenible.
Dicha norma entrega a la accionada las herramientas necesarias para que como autoridad Ambiental en la ciudad de Medellín ordene la conservación y ahorro del agua potable a través de la instalación de Tecnologías que permitan en su operación un menor consumo de agua, otorgándole a la Secretaria de Medio Ambiente la potestad para vigilar a quienes no cumplan con el mandato legal de ahorrar el agua en la Ciudad como lo ordena la ley, facultándola también para sancionar a todos los usuarios asociados a la empresa prestadora del servicio de acueducto que no estén dando cumplimiento de las normas contenidas en el Decreto 3102 de 1997. • Con fecha 12 de agosto de 2.024 y de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 8º de la ley 393 de 1997, solicitó a la representante legal de la Secretaría de Medio Ambiente de Medellín, diera cumplimiento a la normatividad contenida en los artículos 6º y 8º del Decreto 3102 de 1997 reglamentario del artículo 15 de la ley 373 de 1997, petición ante la cual la representante legal guardó silencio. 1.3.
Contestación de la demanda La accionada dio contestación al escrito de cumplimiento, oportunidad en la que se opuso a las pretensiones de la demanda, tras considerar que no existe sustento probatorio, que permita afirmar que esa entidad ha incumplido sus obligaciones. Señaló haber recibido el escrito de renuncia, sin embargo, contrario a lo sostenido por la actora no guardó silencio sino que solicitó a través de oficio del 11 de septiembre de 2024, prórroga para dar respuesta de fondo hasta el 02 de octubre de 2024, sin que se haya esperado dicho lapso por parte de la accionante.
La accionada relacionó las actuaciones que ha venido surtiendo dentro de la institución para dar cumplimiento a su deber legal, por eso anotó cada uno de los contratos que se han venido surtiendo par mejorar los un correcto y adecuado manejo de las redes de agua potable, aguas lluvias y residuales, sobre ese tópico incluso informó que la entidad se encuentra adelantando el proceso precontractual para el análisis y estudio con una consultoría para el “Plan de Manejo Integral de Redes del Edificio CAD, permitiendo un correcto y adecuado manejo de las redes de agua potable, aguas lluvias y residuales que se generan en el Centro Administrativo Distrital.
Precisó la improcedencia de la acción de cumplimiento tratándose de normas que generen gastos, por lo que debe ante todo verificar la disponibilidad presupuestal para hacer efectivo el trámite contractual. II. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Con providencia del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, declaró improcedente la acción de cumplimiento, lo anterior, porque luego de revisar los requisitos de procedibilidad de este medio de control, argumentó que no se cumple el requisito de subsidiaridad, puesto que dicho correctivo se pudo debatir en su legalidad mediante el uso de los mecanismos ordinarios que para el efecto trae la normatividad colombiana, y que para el asunto en estudio, son completamente eficaces e idóneos para resolver lo planteado.
Añadió que se ha permitido la procedencia excepcional de este medio de control, ante la configuración de un perjuicio irremediable, no obstante, revisado el expediente no se infiere la presencia de un perjuicio irremediable, y no se logra acreditar circunstancias especiales que demuestren que la parte actora se Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín encuentra frente a un perjuicio de tal magnitud que amerite la intervención del Juez Constitucional.
Con todo, la falladora de primera instancia señaló que la actora no determinó el grado de afectación que le generan las presuntas omisiones o acciones en que pueda incurrir la accionada, por tanto, no se puede vislumbrar que haya algún tipo de desmedro a sus derechos, que amerite el estudio de fondo del presente asunto. Agregó que, conforme al informe rendido por la accionada, se observa que ha ejecutado actos procesales que se han tomado de acuerdo a la normatividad relativa al caso, y se han realizado gestiones importantes, en aras de dar cumplimiento a los artículos 6º.
Y 8º del decreto 3102 de 1997 reglamentario del artículo 15 de la ley 373 de 1997, por lo que citó los contratos celebrados por la entidad para tal fin, además del trámite precontractual que actualmente se esta surtiendo y dentro del cual se deben analizar los criterios de disponibilidad presupuestal. Finalmente, respecto del requisito que las normas acusadas no generen gastos señaló que las pretensiones incoadas por la actora, conllevan necesariamente implícita la orden de gastos presupuestales para la entidad accionada, en caso de dar alguna orden relacionada con el cumplimiento a los artículos 6º.
Y 8º del decreto 3102 de 1997 reglamentario del artículo 15 de la ley 373 de 1997, entre otros, reemplazar los sistemas de alto consumo de agua por los de bajo consumo en todas las baterías sanitarias de los establecimientos que estén a su cargo. Por lo que concluyó que la presente actuación no superó los presupuestos de procedencia, lo que impide descender a determinar si hubo o no incumplimiento a la norma alegada.
III.
FUNDAMENTOS DE IMPUGNACIÓN La señora Narda Litz Gutiérrez Castro impugnó la decisión de primera instancia para que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a conceder el amparo constitucional. Señaló que la presente acción de cumplimiento contiene una doble obligación, por un lado, como usuario del sector oficial, a quien le ordena el reemplazo de los sistemas y equipos de alto consumo de agua por los de bajo consumo (artículo 6) y, por otro, como autoridad ambiental encargada del control y vigilancia de las entidades prestadoras del servicio de agua y de los usuarios (artículo 8).
No obstante, la accionada y el mismo juez de cumplimiento no dijeron nada sobre esta segunda obligación, el fallador constitucional no resolvió la petición dentro de las pretensiones como era su deber legal, desconociendo así el principio de congruencia. Retomando los argumentos de la juez de primera instancia, señaló que el ejercicio de esta actuación no implica la invasión de la competencia de los órganos encargados de la facción presupuestal, por lo que el presente mecanismo Constitucional si resulta procedente sumado al hecho de que la parte actora no cuenta con otro mecanismo judicial para ventilar las pretensiones de la demanda.
Asimismo, señaló que contrario a lo sostenido por la juez A- quo, el demandante no tiene los medios y mucho menos está obligado a demostrarle nada al operador judicial, todo está escrito en la ley, por ende, el ciudadano demanda el cumplimiento, el demandado demuestra que ha cumplido, y el operador judicial aplica le ley y orden a cumplirla.
En cuanto a que la parte actora no probó como lo afectaba la no instalación de los sistema de ahorro de agua, precisó que en efecto, el agua no es propiedad exclusiva del demandante si no que nos pertenece a todos, y el resultado de la negligencia, la indolencia y el irrespeto por parte de las entidades como la aludida donde llevan Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín incumpliendo las normas que permiten el ahorro del agua consagradas en la ley, lo constituye una amenaza de racionamiento, propiciada también por los incendios, las sequías, y el desperdicio indiscriminado del agua potable.
Finalmente, en relación con el gasto público, destacó que la actual administración ordenó en el Decreto 444 de 2.023 en su artículo 21 literal a) Instalar sistemas ahorradores de agua en todo el sector oficial para contribuir en la austeridad en el gasto. Una vez proferido el fallo de primera instancia y con posterioridad a concederse el recurso de apelación presentado, la accionante el 6 de noviembre de 2024, remitió al juzgado de primera instancia copia de denuncia penal interpuesta contra la juez por prevaricato en razón a lo resuelto en el fallo.
IV. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Surtido el reparto, correspondió a este Despacho sustanciador su conocimiento, el cual se cumplió sin decreto de pruebas. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
5.1. ASPECTOS DE EFICACIA Y VALIDEZ 5.1.1. Se reitera la competencia de esta Sala, para conocer del presente asunto en sede de impugnación, contrastado el artículo 3º de la Ley 353 de 1997, conforme al cual: “De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.
En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. (…)” Preceptiva que impone armonizar con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, conforme al cual, es de competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia: “(…) las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de apelación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” De contera, es de conocimiento de esta Sala de Decisión resolver la impugnación promovida en curso de acción de cumplimiento por la activa. 5.1.2.
Encuentra satisfecho el requisito de procedibilidad de constituir en renuencia a la autoridad accionada, previsto en el inciso 2o del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, que prescribe: “(…) la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.” Conjugado además que, en doctrina del Consejo de Estado, son cuatro (4) las condiciones que debe cumplir el escrito de solicitud de cumplimiento, para acreditar la renuencia y que la ausencia de alguna de ellas impide que satisfaga el enunciado presupuesto procesal: “a) Que coincidan en el escrito de renuencia y en la demanda, las normas o actos administrativos calificados como incumplidos;
Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín b) Que sea idéntico el contenido de lo pretendido ante la Administración, a lo planteado ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento; c) Que quien suscribe la petición de renuencia sea el actor del proceso, y d) Que la entidad a la cual va dirigida la petición previa sea la misma que se demanda en la acción de cumplimiento.” En línea con lo anterior, se tiene que, para el caso en concreto, se cumplen las condiciones establecidas por la doctrina del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa, contrastado que, (i) en la demanda constitucional y en el escrito de renuencia, la ley sobre la cual se aduce el incumplimiento de los artículos 6º y 8º del Decreto 3102 de 1997;
(ii) las pretensiones de la solicitud y del libelo constitucional están encaminadas a lograr el efectivo cumplimiento por la entidad accionada, Secretaria de Ambiente de Medellín, de los referidos artículos, (iii) la acción de cumplimiento que ocupa nuestra atención fue incoada por La señora Narda Litz Gutiérrez Castro quien a su vez radicó la petición de renuencia, y (iv) la entidad demandada es la Secretaria de Ambiente de Medellín, misma entidad ante quien se presentó la petición de cumplimiento en sede administrativa De esta manera, observa la Sala que la actora reclamó el cumplimiento de la precitada Ley, ante la misma autoridad, de quien se acreditó no satisfizo el referido requerimiento, situación que permite considerar cumplido el requisito de constitución de renuencia para la efectivización de la precitada normativa. 5.1.3 No se avizora irregularidad con entidad para refutar nulidad procesal, por consiguiente, el proceso encuentra para proferir sentencia de segunda instancia.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO 5.2.1. La controversia se suscita en esta instancia, porque en criterio de la activa, la falladora de primera instancia no estudio la dualidad de obligaciones objeto de la presente acción de cumplimiento, concretamente, no se pronunció respecto de la obligación que le asiste a la accionada como autoridad ambiental; por otro lado, sostuvo que no se configura causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, por el contrario, sostuvo que no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, no invade competencias referidas al gasto público, por el contrario, respecto de este tópico en el presupuesto general de la Nación se expidieron disposiciones encaminadas a la austeridad, dentro de las que se encuentra Instalar sistemas ahorradores de agua en todo el sector oficial. 5.2.2.
En contraste, la juez A Quo, declaró improcedente la acción de cumplimiento por considerar que no se hallaban demostrados los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento, situación que impide descender a determinar si hubo o no incumplimiento a la norma alegada. 5.2.3. Consecuentemente y en labor de resolver sobre la impugnación promovida por la activa, se tiene como problema jurídico: ¿Es procedente la acción incoada para solicitar el cumplimiento de artículos 6º y 8º del Decreto 3102 de 1997, contentivos de obligaciones como usuarios y autoridad ambiental? 5.3.
ASPECTOS SUSTANCIALES. 5.3.1. Es tesis de la Sala que, en el sub-lite, habrá de confirmarse la improcedencia de la acción de cumplimiento respecto del contenido del artículo 6 del Decreto demandado, pero se revocará en lo que atañe al artículo 8, pues frente a esa disposición no solo se advierte la procedencia, sino también el incumplimiento de la norma.
Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín 5.3.2. Normatividad Relevante 5.3.2.1. Presupuestos constitucionales y legales de la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Carta Constitucional de 1991, a su vez reglamentado por la Ley 393 de 1997, consagra la acción constitucional de cumplimiento, la cual se introdujo en el ordenamiento con la finalidad de permitir a los ciudadanos que acudan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que, mediante un trámite preferente y sumario, haga efectivas las disposiciones normativas vigentes, ya sea que se trate de leyes o de actos administrativos.
El artículo 87 de la Carta define los elementos esenciales de este mecanismo de protección en los términos que se transcriben a continuación: “[…]
ARTICULO 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido […]” De encontrarse debidamente probada la omisión en el despliegue de las actividades requeridas para dar cumplimiento a lo dispuesto en la norma, el Juez mediante providencia con fuerza vinculante ordenará a la autoridad encargada de hacerla cumplir, que realice los procedimientos necesarios para materializar la norma, por lo que se entiende que la acción de cumplimiento constituye un mecanismo de protección directo de los derechos otorgados por la misma Constitución y la Ley a sus ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-1194 de 2001, destaca de la acción de cumplimiento, lo siguiente: “[…] El ámbito dentro del cual la acción de cumplimiento adquiere su significación y sentido como mecanismo de protección de los derechos de los particulares y garantía de realización de los fines del Estado está dado, naturalmente, por el incumplimiento de un deber a cargo de la administración que se expresa a través de “normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.
En estos eventos, el particular está facultado para acudir ante el funcionario judicial competente –los jueces de la jurisdicción administrativa –, para presentar una solicitud que remedie “la acción u omisión de la autoridad” que incumple o ejecuta actos o hechos que permiten deducir inminentemente la inobservancia de un deber que se predica de la administración […]” Ahora, en lo que respecta a la parte pasiva de este medio de control, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 establece que la acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.
“[…] La acción de cumplimiento tiene como destinatario o sujeto pasivo procesal, a la autoridad renuente en general, en el cumplimiento de la ley o del acto administrativo. En efecto, una interpretación armónica de las disposiciones antes mencionadas, conduce a que la acción de cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca, y sin que pueda limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad de administrativas.
Teniendo en cuenta que la norma citada no excluye a ninguna autoridad de la acción, como tampoco califica a la autoridad o sujeto contra el cual se dirige la pretensión correspondiente, la expresión "administrativa" contenida en el artículo 5o. de la Ley 393 de 1997 es contraria al ordenamiento constitucional, razón por la cual se declarará inexequible, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia […]” (Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998) 5.3.2.2.
De las causales de procedencia e improcedencia de la acción de cumplimiento Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín Sobre el particular resulta necesario acudir al contenido de los artículos 8 y 9 de la Ley 393 de 1997, los cuales precisan: “Artículo 8- Procedibilidad.
La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.
También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho. (Texto subrayado, declarado INEXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-1194 de 2001). Artículo 9.- Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.
En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
(Inciso 2 declarado EXEQUIBLE, excepto la expresión "la norma o" que se declara INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional Sentencia C-193 de 1998 Parágrafo.- La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante, así como tampoco procede para obtener el cumplimiento de normas que generen gastos. 5.3.3.
Las normas de las cuales se solicita el cumplimiento La aquí impugnante solicita ordenar el cumplimiento de los artículos 6 y 8 del Decreto 3102 de 1997, por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 373 de 1997 en relación con la instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua, disposiciones que prevén lo siguiente: "LEY 373 DE 1997 Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua.
Artículo 15o.- Tecnología de bajo consumo de agua. Los ministerios responsables de los sectores que utilizan el recurso hídrico reglamentarán en un plazo máximo de seis (6) meses la instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua para ser utilizados por los usuarios del recurso y para el reemplazo gradual de equipos e implementos de alto consumo." Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín “Decreto 3102 de 1997 (…) “ARTÍCULO 6.
Todos los usuarios pertenecientes al sector oficial, están obligados a remplazar, antes del 1 de julio de 1999, los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo.
ARTÍCULO 8. Las autoridades ambientales, dentro de sus correspondiente jurisdicción y en ejercicio de las facultades policivas otorgadas por el artículo 83 de la Ley 99 de 1993, aplicarán las sanciones establecidas por el artículo 85 de esta Ley, a las entidades encargadas de prestar el servicio de acueducto y a los usuarios que desperdicien el agua, a los gerentes o directores o representantes legales se les aplicarán las sanciones disciplinarias establecidas en la Ley 200 de 1995 y en sus decretos reglamentarios.
PARÁGRAFO. Se autoriza a la entidad prestadora del servicio de acueducto a suspenderlo, a los usuarios que no cumplan el presente Decreto.”
5.4. DEL CASO CONCRETO. 5.4.1. Aspectos probatorios 5.4.1.1. En tópico probatorio la acción de cumplimiento se rige por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, contrastado que la Ley 393 de 1997, no regula el tema y en su artículo 30 prescribe bajo el rubro de “Remisión”: “(…) En los aspectos no contemplados en esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las Acciones de Cumplimiento.” En consecuencia, por vía del Código Contencioso Administrativo – CCA, del que precisa destacar, fue subrogado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, se tiene que en materia probatoria la acción de cumplimiento se rige por el Código General del Proceso. 4.4.1.2.
En este orden, reviste interés que, la integridad del acervo probatorio fue recaudada en primera instancia; es de carácter documental, y reviste eficacia, contrastado que en esquema del artículo 246 del C.G., las copias simples acreditan valor probatorio. Estimación que fortalece en relación de la documental arrimada por la accionante, contrastado que no fue tachada por la autoridad accionada, y en marco de los artículos 243 y 257 ibidem, la emanada de ésta, es documento público y encuentra amparada con presunción de veracidad. 5.4.2.
Análisis del caso concreto y decisión 5.4.2.1. En el sub-lite, habrá de confirmarse la improcedencia de la acción de cumplimiento respecto del contenido del artículo 6 del Decreto demandado, pero se revocará en lo que atañe al artículo 8, pues frente a esa disposición no solo se advierte la procedencia, sino también el incumplimiento de la norma. 5.4.2.2.
Tal y como lo sostiene la impugnante en este caso se pretende el cumplimiento de dos disposiciones legales que aun cuando está en una misma norma, contiene obligaciones diferentes y cada una de ellas, merecía el correspondiente análisis por parte de la falladora de primera, por lo que se procederá a tal fin. Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín 5.4.2.3.
En primera medida, respecto del artículo 6, contentivo de la obligación como usuario del sector oficial, a quien se le ordena el reemplazo de los sistemas y equipos de alto consumo de agua por los de bajo consumo, debe señalarse: a) Contrario a lo sostenido por la fallador de primera instancia, no se cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, para su protección. Nótese que la juez A- quo no precisó cual seria el medio de control a ejercerse, aspecto que resulta relevante, puesto que no basta con señalar la existencia de otro mecanismo sin explicar cuál es y el porqué de su idoneidad respecto de la acción de cumplimiento. b) Se considera que le asiste razón en punto a que la presente acción, resulta improcedente por cuanto establece gastos.
Es evidente para esta Sala de Decisión, que el examen de la norma presuntamente incumplida no puede hacerse de manera aislada, y en efecto hacer dichas adecuaciones requieren de que la entidad destine parte de su presupuesto a la continuidad de los programas o adecuaciones que a la fecha se encuentra haciendo. Debe señalarse que aun cuando el gobierno nacional esta como lo sostuvo la recurrente implementando políticas de austeridad que implican cambios en los sistema de ahorro de agua, no se tiene certeza de que presupuesto se asignara para tal fin y no se puede comprometer otros rubros ompartidas de la entidad. c) Con todo, y aun cuando el argumento anterior resulta suficiente para confirmar la improcedencia de la acción de cumplimiento respecto a este artículo; no puede obviar la Sala que conforme manifestó la entidad se han realizado contratos con la finalidad de realizar varias obras para la adecuación de las baterías sanitarias y lograr el ahorro de agua, como lo muestra la actividad contractual.
“Contrato 4600072042 de 2017 MANTENIMIENTO Y RENOVACIÓN DE OBRAS CIVILES EN EL Centro Administrativo Municipal, hoy Distrital y las sedes externas Dentro de este contrato se realizó la renovación de las unidades sanitarias en los dos pisos en la sede Torres de Bomboná, la cual incluyó el cambio de los sanitarios y lavamanos existentes por aparatos ahorradores Adicionalmente se realizó la renovación de una unidad sanitaria en la zona de entrenamiento de la sede Bomberos Guayabal, la cual incluyó el cambio de sanitarios y lavamanos existentes por aparatos ahorradores.
Contrato 4600081217 de 2019 MANTENIMIENTO Y RENOVACIÓN DE OBRAS CIVILES EN LAS SEDES PROPIAS DEL MUNICIPIO – GRUPO 1 Dentro de la ejecución contractual se realizó el cambio de la grifería de los baños del Centro Administrativo Municipal, pasando de grifería de pomo por grifería tipo push con la finalidad de reducir el consumo de agua ya que esta grifería permanece abierta máximo 5 segundos y controla el consumo.
Se remplazaron los grifos de los 13 pisos del CAD En todos los contratos ejecutados, y según la necesidad lo requiera, se cambian aparatos sanitarios, remplazándolos por unidades de bajo consumo. Contrato 4600091353 de 2021 MANTENIMIENTO Y RENOVACIÓN DE OBRAS CIVILES EN LAS SEDES ADMINISTRATIVAS DE LAS SECRETARÍAS DE MOVILIDAD, GESTIÓN HUMANA Y SERVICIO A LA CIUDADANÍA Se realizó la renovación de unidades sanitarias en zona de guardas con renovación de redes acueducto y alcantarillado, cambio de ocho (8) unidades sanitarias, cinco (5) orinales y cinco (5) lavamanos con sus respectivas griferías ahorradoras En la renovación de espacios y unidades sanitarias, se suministran y se instalan aparatos de bajo consumo.
Contrato 4600094864 de 2022 MANTENIMIENTO Y RENOVACION DE OBRAS CIVILES EN INMUEBLES EN USO DE DEPENDENCIAS ESPECIFICAS Y EN LAS QUE ESTAS SE OBLIGUEN CONTRACTUALMENTE Con esta ejecución, se realizó la renovación de las unidades sanitarias, donde se suministran y se instalan aparatos de bajo consumo en las siguientes sedes: - Secretaria de movilidad Caribe zona de inspecciones, seis (6) sanitarios, cuatro (4) lavamanos, dos (2) Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín orinales. - DAGRD sede Guayabal dormitorios de primer piso, seis (6) sanitarios, cinco (5) lavamanos, dos (2) orinales.
Contrato 4600094380 de 2022 MANTENIMIENTO Y RENOVACIÓN DE OBRAS CIVILES DE LOS BIENES INMUEBLES PROPIEDAD DEL MUNICIPIO O EN LOS QUE LE CORRESPONDA HACERLO EN VIRTUD DE UNA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL, En la ejecución del contrato, se realizaron diferentes actividades de reparación, adecuación y cambio de baterías sanitarias interviniendo trece (13) sanitarios, seis (6) orinales, veinte (20) lavamanos con sus respectivos grifos ahorradores, y colocación de quince (15) nuevos pozuelos Se instalaron equipos, aparatos sanitarios y griferías de bajo consumo, estos trabajos se realizaron en el CAD y en sedes intervenidas dentro del marco del contrato, entre otros centros comerciales populares.” Se quiere significar con lo anterior, que respecto de esta disposición en efecto la acción de cumplimiento resulta improcedente, de un lado, por cuanto implican gastos y de otro porque no se advierte incumplimiento al deber legal por parte de la secretaria accionada. 5.4.2.4.
Ahora, respecto del artículo 8 que contempla obligaciones como autoridad ambiental encargada del control y vigilancia de las entidades prestadoras del servicio de agua y de los usuarios, se precisa: a) Tal y como se hizo en el numeral anterior (5.4.2.3), que contrario a lo sostenido por la falladora de primera instancia, la accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, para obtener la satisfacción de la obligación reclamada.
Como se anotó con antelación, era menester de la juez A- quo indicar el medio de control a ejercer, aspecto que resulta relevante, puesto que no basta con indicar la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, sin explicar cuál es y el porqué de su idoneidad respecto de la acción de cumplimiento, lo que da cabida en principio al estudio de la presente acción. b) Frente a este artículo, debe señalarse que la juez A- quo no hizo un análisis puntual, respecto de la generación o establecimiento de gastos, al momento de estudiar la procedencia de la acción, sin embargo, atendiendo al contenido de dicha norma, puede concluirse que per se, no genera gastos su implementación, sino que eventualmente requiere de la reorganización de funciones e implementación de programas de seguimiento sobre la materia, situación que hace procedente el análisis constitucional de fondo. c) Al respecto, se observa que el artículo 8 del Decreto 3102 de 1997 contiene como lo exige la ley, un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible en el sentido de que las autoridades ambientales en el ejercicio de sus facultades policivas deben aplicar las sanciones establecidas en el artículo 85 de la ley 99 de 1993,1a las entidades encargadas de prestar el servicio de 1 ARTÍCULO 40.
SANCIONES. <Artículo modificado por el artículo 17 de la Ley 2387 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. La autoridad ambiental competente impondrá al (los) infractor (es), de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones: 1.
Amonestación escrita. 2. Multas hasta por cien mil salarios mínimos mensuales legales vigentes (100.000 Salario Mínimo Mensual Legal Vigente). 3. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio. 4. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro. 5. Demolición de obra a costa del infractor. 6.
Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. 7. Restitución de especímenes de especies de flora y fauna silvestres o acuática. Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín acueducto y a los usuarios que malgasten el agua así como también a los gerentes o directores o representante legales de conformidad con lo establecido en la Ley 200 de 1995 y sus correspondientes decretos reglamentarios.
Ahora, para saber si dicho mandato le es exigible a esta entidad, se torna necesario remitirse a las funciones de la misma, advirtiéndose en relación con este asunto, al consultar la página web de esa institución, las siguientes: 1. Dirigir y coordinar con las demás dependencias, entidades descentralizadas y autoridades ambientales, la formulación e implementación del plan de mitigación y adaptación al cambio climático municipal, teniendo en cuenta los lineamientos del Plan de Ordenamiento Territorial, las políticas establecidas por la entidad y las normas vigentes. 2.
Liderar la implementación de políticas nacionales, regionales y locales de la dimensión ambiental y los recursos naturales renovables con los diferentes actores. 3. Implementar estrategias y acciones de gestión del recurso hídrico en las cuencas aportantes externas a Medellín, bajo criterios de sostenibilidad urbano regional, promoviendo y viabilizando la conservación de áreas estratégicas para el mantenimiento en cantidad, calidad y regulación del recurso, con el concurso y autorización de los entes territoriales respectivos. 4.
Implementar acciones de reforestación, regeneración natural asistida, turismo ecológico y cercado y amojonamiento para la protección del recurso hídrico. 5. Adelantar las acciones tendientes a generar, recuperar, restituir y hacer mantenimiento a la estructura ecológica principal. 6. Participar en la formulación e implementación de los instrumentos complementarios al Plan de Ordenamiento Territorial referidos a la protección y conservación de los recursos naturales.
(…) 10. Dirigir la formulación, ejecución y seguimiento del Plan Ambiental Municipal (PAM) en armonía con las directrices establecidas por Planeación Municipal y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 11. Liderar la formulación, revisión, concertación y seguimiento de los asuntos ambientales del Plan de Ordenamiento Territorial. 12.
Dirigir el Sistema de Gestión Ambiental de Medellín (Sigam), como herramienta estratégica para la armonización de la gestión ambiental. (…) 17. Actuar con sujeción a la distribución legal de competencias para que se cumplan las funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, asignadas a las instancias municipales.
Con fundamento en las funciones relacionadas, particularmente los numerales 1 y 17, se tiene que la Secretaría de Medio Ambiente de Medellín es la autoridad ambiental, en esa ciudad y por lo tanto, es su deber cumplir con lo establecido en PARÁGRAFO 1o. La imposición de una o varias de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o los ecosistemas afectados.
Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales, fiscales y disciplinarias a que hubiere lugar.
PARÁGRAFO 2 o. El Gobierno nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes contemplados en la ley. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño o afectación ambiental, y las capacidades socioeconómicas del infractor sea persona natural o jurídica, de acuerdo con lo establecido en el presente artículo.
PARÁGRAFO 3 o. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño o afectación ambiental, las capacidades socioeconómicas del infractor sea persona natural o jurídica, en caso de que la multa quede como sanción deberá imponerse siempre acompañada de una o varias de las otras sanciones mencionadas en el presente artículo de acuerdo con lo considerado por la autoridad ambiental competente.
En todo caso, cuando la autoridad ambiental decida imponer una multa como sanción, sin una sanción adicional, deberá justificarlo técnicamente.
PARÁGRAFO 4 o. Ante la renuencia del infractor en el cumplimiento de las sanciones previstas en los numerales 1, 3, 5, 7, cuando se haya designado como tenedor de fauna silvestres, y se aplicará lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley 1437 de 2011.
PARÁGRAFO 5 o. El valor de la multa en Salario Mínimo Mensual Legal Vigente establecido en el numeral 2 del presente artículo se liquidará con el valor del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente a la fecha de expedición del acto administrativo que determine la responsabilidad e imponga la sanción. Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín el artículo 8 del Decreto 3102 de 1997, es decir, es la entidad a la que le compete entre otras verificar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 5 del citado Decreto2 por parte de las entidades prestadoras del servicio de acueducto y los usuarios.
Se quiere significar que le es propio a esa entidad la elaboración e implementación de mecanismos encaminados a que las referidas entidades prestadoras del servicio de acueducto de verificar si las entidades encargadas de prestar el servicio de acueducto desperdician o no el agua, pero más aún, ante los eventuales incumplimientos le corresponde proceder con los trámites sancionatorios.
Habida cuenta que la accionada al momento de contestar la presente actuación nada informó respecto de la gestión desarrollada para el cumplimiento de esta obligación y contrario a lo considerado por la falladora de primera instancia, la carga probatoria esta en cabeza de la accionada, misma que se reitera, no demostró haber desarrollado ninguna actuación dentro de su función de inspección y vigilancia, se entiende que no esta ando efectivo cumplimiento con lo establecido en los artículo 8 del Decreto 3102 de 1997, razón por la cual, respecto de este articulo la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar se ordenará a la Secretaría de Medio Ambiente de Medellín, que realice las gestiones para la elaboración e implementación de programas para obtener el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 3102 de 1997, que contemple las correspondientes sanciones, para lo cual se le dará el término de tres (3) meses desde la notificación de la presente providencia. 5.4.3.
Finalmente, en relación con el memorial allegado por la accionante, contentivo de la copia de la denuncia penal presentada en contra de la juez de primera instancia, por el presunto delito de prevaricato, la Sala debe señalar que al no tener competencia alguna sobre dicha actuación, propia del juez penal, no se emitirá pronunciamiento alguno sobre dicho memorial.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo De Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Modificar el fallo proferido el dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, conforme a las razones explicitadas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “DECLARAR improcedente la acción de cumplimento instaurada por la señora NARDA LITZ GUTIÉRREZ CASTRO en contra de la SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE DE MEDELLÍN- ALCALDÍA DE MEDELLÍN respecto del artículo 6 2 ARTICULO 5o.
OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES PRESTADORAS DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO. Son obligaciones de las entidades prestadoras del servicio público de acueducto, además de las previstas en la ley, las siguientes: a) Autorizar la conexión definitiva del servicio de acueducto, sólo cuando se verifique que en los domicilios se hayan instalados equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua; b) Incluir en el reglamento o manual de instalaciones internas, la utilización de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua; c) Llevar estadísticas sobre las causas de las fugas que se adviertan, relacionando dicha información con los equipos o sistemas que las originan, a objeto de realizar las campañas de que trata el artículo 12 de la Ley 373 de 1997; d) Incluir en los programas de uso eficiente y ahorro de agua, los equipos sistemas e implementos de bajo consumo de agua, que se adoptan como de obligatoria instalación según lo establecido en el presente decreto; e) Divulgar entre los usuarios los programas y sus resultados, orientados a la reducción del índice de agua no contabilizada, debidamente aprobados por las autoridades ambientales competentes; f) Certificar ante las autoridades ambientales que el consumo mensual promedio base para calcular el consumo eficiente, corresponde a condiciones normales de prestación de servicio; g) Mantener informados a los interesados sobre la disponibilidad de laboratorios de medición que permitan verificar el cumplimiento de la norma vigente sobre los equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua; h) Acordar con los usuarios los plazos dentro de los cuales, éstos deben cambiar o reparar los equipos, sistemas o implementos de bajo consumo de agua que causen fugas; i) Elaborar un plan de contingencia, en donde se definan las alternativas de prestación del servicio en situaciones de emergencia. Impugnación Acción de Cumplimiento Expediente: 110013334001202400491-01 Demandante: Narda Litz Gutiérrez Castro Demandado: Secretaría De Medio Ambiente De Medellín del Decreto 3102 de 1997, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”
SEGUNDO: Adicionar en el fallo proferido el dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual quedará así: “CUARTO: Declarar que la SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE DE MEDELLÍN- ALCALDÍA DE MEDELLÍN ha incumplido el contenido del artículo 8 del Decreto 3102 de 1997, en cuanto ha omitido dar cabal cumplimiento a su deber de inspección y vigilancia.
QUINTO: Ordenar a la SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE DE MEDELLÍN- ALCALDÍA DE MEDELLÍN que dentro del término de Tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia adelante las gestiones necesarias para elaborar e implementar programas para obtener el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 3102 de 1997, mismo que deberá contemplar las correspondientes sanciones de Ley.”
TERCERO: Confirmar el fallo proferido el dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en lo demás conforme a las razones explicitadas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto Notificar a los interesados, por Secretaría de esta Sección, en los términos del artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
QUINTO: Devolver, por Secretaría de esta Sección, el expediente al Despacho de origen.
SEXTO: Abstenerse de pronunciarse sobre el memorial en que se anexa denuncia penal contra la juez de primera instancia por prevaricato.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente en plataforma Samai ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado Magistrado Salvamento Parcial de Voto CCRC