TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “F” MAGISTRADA PONENTE: BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES Demandado: JOSÉ FRANCISCO MELO ZEA Procede el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda- Subsección F a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2024 por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. DEMANDA1 1.1. PRETENSIONES Colpensiones (Administradora Colombiana de Pensiones) promovió demanda ante esta Jurisdicción en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el señor José Francisco Melo Zea, con el objeto de que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 56096 del 27 de noviembre de 2008, por la cual el Instituto de Seguro Social le reconoció la pensión de vejez en un valor superior al que le corresponde.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene al señor José Francisco Melo Zea reintegrar a su favor “las sumas económicas recibidas por concepto de la diferencia de las mesadas pagadas, más aquellas que se continúan pagando y retroactivos recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez en cuantía superior a la correspondiente”.
Finalmente, solicita que las sumas reconocidas sean indexadas, que se condene en costas y que se reconozcan los intereses a que haya lugar. 1.2.
HECHOS La Sala los resume en los siguientes términos: A través de la Resolución No. 56096 del 27 de noviembre de 2008 se reconoció la pensión de vejez al señor Melo Zea en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, en cuantía de $1.131.191, teniendo en 1 Expediente Digital Archivo 3ED_Expediente_002_ED_002DEMANDApdf(.pdf) NroActua 2/ 11ED_Expediente_010_ED_010SUBSANACIO(.pdf) NroActua 2 2 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA cuenta 2128 semanas, un IBL de $1.267.924 y una tasa de reemplazo del 90%.
Mediante la Resolución No. 47148 del 8 de octubre de 2009 el Instituto de Seguros Sociales negó el retroactivo de la pensión de vejez. Colpensiones negó una solicitud de reliquidación de la pensión de vejez con la Resolución GNR 37417 del 1º de febrero de 2017. El estudio de la reliquidación arrojó: En la Resolución No. 56096 del 27 de noviembre de 2008 el ISS liquidó la prestación teniendo en cuenta un IBL de $1.267.924 (promedio de lo cotizado en los últimos 10 años) en el periodo del 11 de julio de 1998 al 30 de agosto de 2008, al cual le aplicó una tasa de reemplazo del 90%, obteniéndose una mesada para el año 2008 de $1.141.132.
En el nuevo estudio se tuvo en cuenta el IBL de los últimos 10 años de cotización de $1.263.589 en el periodo del 1º de junio de 1998 al 30 de noviembre de 2008, valor al que al aplicarle la tasa de reemplazo del 90% arrojó una mesada inicial de $1.137.230, que actualizada al año 2021 sería la suma de $1.850.522. El valor de la mesada que legalmente corresponde al demandado para el 1º de diciembre de 2008 asciende a la suma de $1.137.230 y no $1.141.132.
En ese sentido el acto administrativo es contrario a los presupuestos legales y constitucionales. Mediante el auto APSUB 1724 del 24 de junio de 2021 APSUB 2120 del 4 de agosto de 2021 se requirió al señor Melo Zea para que allegara autorización para revocar parcialmente la Resolución No. 56096 del 27 de noviembre de 2008. El señor Melo Zea no se pronunció al respecto.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Legales: artículo 13 del Decreto 758 de 1990; Ley 100 de 1993; Ley 797 de 2003; acto legislativo 01 de 2005. 3 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Como concepto de la violación sostiene que el acto demandado reconoció la pensión de vejez, pero el valor de la mesada no es el que legalmente le corresponde recibir al demandado.
El señor Melo Zea solicitó la reliquidación de la pensión de vejez el 22 de febrero de 2021 y al realizarse el estudio se determinó que no se podía reliquidar la pensión, porque al tomarse el IBL de los últimos 10 años de cotización de $1.263.589 y aplicarse una tasa de reemplazo del 90% se obtiene para el año 2008 la suma de $1.137.230, que actualizada al año 2021 es la suma de $1.850.522, menor a la que percibe de $1.856.871.
Así mismo se indicó: De ahí, al realizar un análisis de la razón en la disminución en el monto de la mesada inicial y por ende, en la mesada que actualmente percibe el pensionado, se establece que el Instituto de Seguros Sociales al liquidar la prestación se tuvo en cuenta IBL diferentes ya que reportó a esa fecha un total de 2.128 semanas cotizadas, que ahora que presenta un reporte de 2.140 semanas cotizadas presenta unos IBL diferentes para la liquidación de los ultimo diez años y esto como se evidenció antes fueron con los IBL de septiembre, octubre y noviembre de 2008.
El Instituto de Seguros Sociales reconoció la pensión de vejez con fundamento en un IBL que no correspondía a la realidad de los aportes del demandado, por lo que se estableció un valor de la mesada en mayor cuantía a la que realmente le correspondía. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 El demandado presentó escrito de contestación en nombre propio sin acreditar su condición de abogado, circunstancia por la que se tuvo por no contestada la demanda.
III. LA SENTENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 22 de marzo de 2024, declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 56096 del 27 de noviembre de 2008, ordenó reliquidar la pensión y negó las demás pretensiones con fundamento en los siguientes argumentos: La cuantía de la pensión de vejez del señor Melo Zea desconoce la norma pensional y constituye un detrimento al sistema financiero de Colpensiones, ya que debieron tenerse en cuenta las cotizaciones efectuadas hasta el 30 de noviembre de 2008, lo que disminuye la cuantía de la mesada.
Hace referencia al régimen general de pensiones y el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y el Decreto 758 de 1990. 2 Expediente Digital Archivo 43ED_Expediente_043_ED_043CONTESTACI(.pdf) NroActua 2 3 Expediente Digital Archivo 133ED_Expediente_134SENTENCIADEPR_213(.pdf) NroActua 2 4 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA De acuerdo con la hoja de liquidación de la mesada pensional reconocida a través del acto administrativo demandado, se observa que se calculó con el IBL de los últimos 10 años correspondientes al periodo del 11 de julio de 1998 hasta el 30 de agosto de 2008.
Al realizarse la liquidación conforme los datos señalados al momento del reconocimiento se observa que el IBL corresponde a $1.264.720 para una mesada de $1.138.248, que al ser actualizada para el año 2021 corresponde a $1.852.179. Le asiste razón a Colpensiones cuando afirma que existe una disminución de la mesada pensional del demandado, porque con la inclusión de las cotizaciones de octubre, noviembre y diciembre de 2008 se modificó el IBL, así como la mesada pensional, por lo que debe declararse la nulidad parcial del acto demandado.
En cuanto al restablecimiento del derecho, no es procedente acceder, tal como lo solicita Colpensiones, porque de acuerdo con la liquidación realizada, la diferencia no corresponde a la establecida por la demandante y no se desvirtuó el principio de buena fe, ya que no se acreditó que el señor Melo Zea hubiera inducido en error a la demandante para la obtención de la mesada pensional.
Finalmente, declaró la nulidad parcial de la Resolución demandada, ordenó reliquidar la prestación respecto del periodo tenido en cuenta para el cálculo del IBL y negó las demás pretensiones. Sin condena en costas. IV. RECURSO DE APELACIÓN4 Colpensiones considera que se debe revocar parcialmente la sentencia de primera instancia porque si bien comparte los argumentos del A quo de declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 56096 del 27 de noviembre de 2008, lo cierto es que el no acceder a la devolución de los dineros pagados al demandado, sobre los que no tiene derecho, pone en riesgo la cobertura de todos los afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
La mala fe del demandado se evidencia desde el momento en el que se le solicitó la autorización para revocar el acto administrativo, pues desde ese instante tenía conocimiento de que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho, aun así, continuó recibiendo el dinero. Al no ordenarse la devolución de los dineros “se afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no resulta justo, que una persona perciba una prestación económica a la cual no tiene derecho”, porque se constituiría en un enriquecimiento sin causa a su favor. 4 Expediente Digital Archivo 134ED_Expediente_135_MemorialWeb_Recu(.pdf) NroActua 2 5 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Finalmente, solicita se acceda en su totalidad a las pretensiones.
V. TRÁMITE PROCESAL Repartido el proceso a esta Corporación en segunda instancia se admitió el recurso de apelación presentado por el demandante. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta instancia. No encontrando causal que invalide lo actuado, se procede a decidir de fondo el asunto. VI. CONSIDERACIONES 6.1.
COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. En relación con el recurso de apelación, es preciso señalar que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, tiene como fin que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para revocar o reformar la decisión, sin perjuicio de las decisiones que debe adoptar de oficio.
6.2. PROBLEMA JURÍDICO En los términos del recurso de apelación se contrae a determinar si el señor José Francisco Melo Zea debe reintegrar a favor de Colpensiones las sumas recibidas por mesadas pensionales que ha percibido por concepto de pensión de vejez en un monto superior al correspondiente.
6.3. CUESTIÓN PREVIA Antes de analizar las razones de inconformidad de la parte demandante, es necesario determinar si el acto administrativo que reconoció la pensión de vejez al señor José Francisco Melo Zea es susceptible de control judicial. 6.3.1. De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando una entidad demanda su propio acto administrativo De acuerdo con lo dispuesto por la Sección Segunda, Subsección A del H. Consejo de Estado en providencia del 22 de abril de 2015, Radicado No. 66001-23-31-000-2011-00429-01(2627-13), C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren para ejercer la acción de lesividad se debía acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.
El C.C.A. en el numeral 7º del artículo 136 en cuanto al término de caducidad establecía que “cuando una persona de derecho público 6 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición.” No obstante, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 el término de caducidad de 2 años que se venía aplicando en este tipo de controversias desapareció, toda vez que, la norma no estableció ninguna previsión sobre este aspecto.
En consecuencia, a partir de la entrada en rigor de esta disposición empezó a regir la regla general de caducidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de 4 meses. En igual sentido, en materia de prestaciones periódicas se ha tenido en cuenta la regla prevista en el literal c, numeral 1º del artículo 164 de la Leu 1437 de 2011, según la cual la caducidad no es aplicable cuando se controvierten prestaciones periódicas.
Al respecto el H. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en providencia del 15 de julio de 2021, Radicado No. 05001-23-33-000-2013- 00960-01(0785-16), C.P. Dr. César Palomino Cortés, dispuso: Bajo esta óptica la Administración al observar la inminencia de un acto administrativo contrario a derecho, bien puede optar por acudir a la institución de la revocatoria directa en los términos del Artículo 97 CPACA (…).
Como se observa el legislador del año 2011 previó el supuesto fáctico de la imposibilidad de la revocatoria directa, en caso de que no se cuente con el consentimiento del titular del acto a revocar, previendo la posibilidad de que el mismo sea demandado ante esta jurisdicción, en todo caso, siempre y cuando se parta del presupuesto de que se está en presencia de un acto expedido con desconocimiento del ordenamiento constitucional y legal.
Siendo ello así, el adelantamiento de la acción de lesividad puede efectuarse a través de los medios de control de legalidad consagrados en los Artículos 137 y 138 CPACA, por lo que dicha acción como cualquier otra se encuentra sometida a los requisitos y presupuestos de procedibilidad propios de dichos medios de control según su causa petendi.
Es así como uno de los presupuestos para la interposición de cualquier acción contenciosa, es que la misma sea puesta en conocimiento del aparato judicial, dentro de la oportunidad legal con el fin de que a toda costa no haya operado el fenómeno de la caducidad de la acción, que podría ser entendido como la pérdida de exigibilidad de un derecho en virtud del transcurso del tiempo y que se constituye en causal de rechazo de la demanda, según el numeral 1° del Artículo 169 CPACA.
Ahora bien, en tratándose de la acción de lesividad en vigencia del Decreto 01 de 1984 el numeral 7° del 136, establecía un término de caducidad de dos años contados a partir del día siguiente al de la expedición del acto administrativo del cual se deprecaba su nulidad. En vigencia de la Ley 1437 de 2011 ya no se establece este término de caducidad, por lo que la Administración está en la posibilidad de demandar sus propios actos, en cualquier tiempo.
Ahora bien el literal d) del numeral 2° del Artículo 164 CPACA, establece: Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. 7 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA A juicio de esta Sala si bien es cierto se establece el término de cuatro meses para la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto también es que el legislador previó que esta norma puede ser objeto de excepciones, siendo una de ellas la del literal c) del numeral 1° ídem, que prevé: “Oportunidad para presentar la demanda: La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Por tanto, el anterior supuesto normativo al permitir que la demanda pueda ser interpuesta en cualquier tiempo, no excluyó de esta posibilidad las acciones de lesividad incoadas por la propia Administración, con más veras cuando lo que se pretende es garantizar el mantenimiento del orden normativo en casos en que deben ser antepuestos valores de mayor valía, como el de la moralidad administrativa cuando se acredite que el acto administrativo fue obtenido a través de medios fraudulentos, por lo que el paso del tiempo no puede ser una cortapisa que impida su control de legalidad.
Posteriormente, con la expedición del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se establecieron los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de las pensiones reconocidas. Se resalta el contenido del inciso 2º, por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, que dispone:
ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.
(Resaltado de la Sala) Es preciso resaltar que la norma antes mencionada estableció que la caducidad entra a regir a partir de la vigencia de la ley, y en el artículo 95 determinó “DEROGATORIAS. la presente ley rige a partir de su sanción”, la cual data del 16 de julio de 2024, fecha en que fue sancionada. Destaca la Sala que la norma trae una novedad, esto es, el término de caducidad de 5 años, el cual se contabiliza desde el reconocimiento de la pensión, figura que aplica a los procesos en curso, con excepción de los casos de fraude u ocurrencia de algún delito para obtener el reconocimiento pensional.
A efectos de establecer la mencionada caducidad el Legislador en la exposición de motivos indicó: En el artículo 87 se establece un término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas; dicha disposición es concordante con lo dispuesto por la Corte Constitucional 8 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA mediante Sentencia C-835 de fecha 23 de septiembre de 2003, en los siguientes términos: (…) “Ahora bien, se ha visto el inciso tercero del artículo 20 dispone que la revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo.
Es decir, que en relación con el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión no opera el término de dos años que prescribe el Código Contencioso Administrativo, ni el término de seis meses que prevé el artículo 32 de la Ley 712 de 2001 para su interposición, cuando quiera que se trate de los actos estipulados como revisables en términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
“Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. “En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.
Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.
Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y definitorio de los derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y la ley establecen a favor de las personas. “En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada. “Igualmente, los vicios que afectan a la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el tercer inciso del artículo 20 impugnado, dada su conexidad temática y teleológica, hacen metástasis en la misma expresión “en cualquier tiempo”, vertida en el primer inciso del mismo artículo; motivo por el cual la decisión de inexequibilidad las comprenderá por igual, según se verá en la parte resolutiva de esta sentencia. “Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo. (…)” 9 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Es así como se precia que las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.5 (Resaltado de la Sala) De lo anterior, se advierte que la intención del Legislador al establecer el término de caducidad es garantizar los derechos adquiridos y la confianza legítima de las personas que tienen reconocida una pensión, a efecto de evitar la inseguridad jurídica, atendiendo a las consideraciones realizadas por la H. Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003.
Sobre la aplicación de la ley procesal en el tiempo la H. Corte Constitucional en sentencia C-619 de 2001, señaló: Dado que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. Todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso.
Por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme. (Resaltado de la Sala) Al respecto el H. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 2 de octubre de 2024, Radicado No. 0800-23-33-000-2013- 00161-01(1132-2015), C.P. Dr. Luis Eduardo Mesa Nieves, dispuso: De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas;
(…) A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a 5 Ponencia Proyecto de Ley Número 293 Senado de 2023 y número 433 de 2024 Cámara.
Gaceta del Congreso Sena y Cámara 10 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley.
Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica6.
Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados. (…) Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2014, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.8197, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente señaló difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 20258.
Posteriormente, el H. Consejo de Estado, en el auto del 10 de octubre de 2024, mediante el cual se “adopta medidas de saneamiento”, Radicado No. 25000-23-42-000-2018-00498-01(4996-2022), C.P. Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar, se indicó: 15. Así las cosas, pese a que la Ley 2381 de 2024 entró a regir a partir de la fecha de su sanción [16 de julio de 2024] 10 y que, de acuerdo con el mencionado artículo 86, en los procesos judiciales en los que se discuta el reconocimiento pensional que se encuentren en curso «se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia [de esa ley]», se considera que la aplicación de esta figura procesal cuando se está ante un tránsito legislativo, debe estudiarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (…). 17.
En orden con lo expuesto, se advierte que las normas que establecen el término de caducidad como presupuesto para acceder a la administración de justicia se enmarcan dentro de aquellas leyes que establecen las reglas de «sustanciación y ritualidad de los juicios», por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, se debe regir por aquellas disposiciones que se encontraban vigentes cuando empezaron a correr los términos. Así las cosas, en situaciones como la del sub judice, en la que el término para presentar la demanda inició y esta se presentó dentro de los términos procesales que se encontraban vigentes en ese momento, se entiende que este presupuesto procesal se debe analizar a la 6 Corte Constitucional.
Sentencia C – 418 de 1994. 7 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 8 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” 11 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA luz de las normas que se encontraban vigentes en esa data, esto es, el artículo 164.c del CPACA, según el cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretenda la nulidad de los actos con los que se reconozcan prestaciones periódicas podía presentarse en cualquier tiempo.
(…) 19. Empero, en casos como el que nos ocupa, en los que la demanda se presentó cuando estaba vigente la disposición según la cual se podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, y en virtud de ella se admitió la demanda, se adelantó el trámite pertinente, se profirió sentencia de primera instancia y se dio trámite al recurso de apelación contra esa sentencia, resultaría una vulneración del debido proceso entender que el tránsito legislativo impactó en el asunto al punto de desconocer que las puertas de la administración de justicia ya se habían abierto y se había permitido que se adelantara el juicio de legalidad propuesto.
(…) 21. Así las cosas, pese a la modificación introducida por la Ley 2381 de 2024 se advierte que la demanda presentada por Colpensiones tendiente a la declaratoria de nulidad de los actos demandados, se presentó dentro del término previsto por las normas procesales que regían los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para ese momento, según las cuales, cuando este se dirija «contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» se podía presentar en cualquier tiempo. 22.
Por lo expuesto se declarará que en el asunto en estudio no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 (…). De acuerdo con lo expuesto, hay disparidad de criterios en la Alta Corporación en torno a la aplicación del inciso 2º del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encuentran en curso.
Esta Sala acoge la postura de la Sección Segunda, Subsección A del H. Consejo de Estado, en el sentido de que debe entenderse que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone el término de caducidad de 5 años para presentar las acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente.
Lo anterior, siguiendo el criterio expuesto por la H. Corte Constitucional, adoptado por el H. Consejo de Estado y el Legislador, en aplicación de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e in dubio pro operario. Además, el criterio expuesto en el auto del 10 de octubre de 2024 proferido por el H. Consejo de Estado, se fundamenta en normas de carácter legal, anteriores a la Ley 2381 de 2024, luego prima esta última por ser norma especial y posterior. 6.3.2.
Sobre la facultad oficiosa del Juez de declarar la caducidad de la acción cuando se trata de apelante único El H. Consejo de Estado, Sala Especial de Revisión, en providencia del 27 de enero de 2023, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02124-00 C.P. Dr. César Palomino Cortés, dispuso: 12 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 101.
Actualmente, en similares términos, el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, por lo tanto, para la Sala aunque en la audiencia inicial se haya resuelto sobre la excepción de caducidad, si al momento de dictar sentencia, se cuentan con mejores elementos probatorios para establecer con certeza que sí operó la caducidad, el juez debe declararla. 102.
Y esta regla, de decidir sobre las excepciones que se encuentren probadas en la sentencia definitiva, opera tanto para primera como para segunda instancia, de manera que si en primera instancia se resolvió sobre la caducidad, bien a petición de parte o de oficio, el superior puede revisarla también de oficio o cuando la persona perjudicada con la decisión solicita su revocatoria mediante el recurso de apelación. 103.
Sobre la facultad oficiosa del juez para declarar la caducidad de la acción, la jurisprudencia de la Corporación ha sido pacífica al señalar que “Por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes”9.
(…) 106. Recientemente, la Sección Tercera de la Corporación precisó: “[…] 24. Al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la caducidad, aspecto que no puede ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, como lo consagra el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A). 25.
En este sentido se ha entendido que el juzgador de segunda instancia tiene la potestad de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de fondo, como en este caso la de la caducidad, aunque no hubieran sido propuestas por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia recurrida. […] La caducidad, como fenómeno procesal, no admite renuncia ni suspensión del término, el cual transcurre de manera inexorable, y como se ha referido, debe ser declarada por el juez oficiosamente cuando se configure.
Estas premisas son universales, y no pueden escapar en su aplicación y entendimiento para ninguna entidad o autoridad pública. (…)” 110. Ahora bien, tampoco cambia el deber de declarar de oficio la caducidad si se encuentra probada, el hecho que esta excepción no haya sido un tema de apelación, porque el único apelante fue el demandante, cuya inconformidad fue no haber condenado al municipio (…). 111.
Y aunque la caducidad no fue motivo de apelación, conforme a lo considerado anteriormente, el Consejo de Estado podía declararla de oficio al encontrar, según su análisis fáctico y probatorio, que se había configurado, razón por la cual se desvirtúa la falta de competencia de la Sección Tercera para declarar la caducidad de la acción de reparación directa.
(Resaltado de la Sala) 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 1996-03652-01 (15983). Sentencia del 25 de febrero de 2009. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. 13 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Teniendo en cuenta lo anterior, el hecho de tratarse de un apelante único, no impide a la Sala declarar de oficio la excepción de caducidad, si se encuentra probada. 6.3.3.
Sobre el término de caducidad en el caso concreto Para la Sala, como el acto demandado recae en un reconocimiento pensional y al estar el proceso en curso, se debe dar aplicación inmediata al inciso segundo del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por ser una norma de procedimiento que entró a regular este tipo de procesos en el estado en que se encuentren.
A efectos de establecer si se cumple el término de caducidad en este caso, se encuentra que: Mediante la Resolución No. 56096 del 27 de noviembre de 2008 El Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones reconoció la pensión de vejez al señor José Francisco Melo Zea, efectiva a partir del 1º de diciembre de 200810. Colpensiones radicó la demanda el 2 de noviembre de 2021, según el acta individual de reparto secuencia 680211.
En ese orden, como la fecha de reconocimiento es del 27 de noviembre de 2008 y la demanda se radicó el 2 de noviembre de 2021, es claro que la misma se presentó después de cinco (5) años de haber sido reconocida la pensión de vejez, por lo que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Colpensiones, y el hecho de estar en curso el proceso no es impedimento para el decreto de la excepción, pues así lo dispuso el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
En igual sentido, tampoco se evidencia que en el presente asunto se configure la excepción consagrada en la norma, según la cual el término extintivo del medio de control no procede en caso de “fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas”, pues los argumentos que justifican el medio de control no hacen referencia a ese tipo de conductas, sino a un error cometido por la administración. Así las cosas, la Sala declarará de oficio probada la excepción de caducidad.
Es del caso señalar, que la H. Corte Constitucional a la fecha no se ha pronunciado en torno a la exequibilidad de la Ley 2381 de 2024, hecho que no impide su aplicación. En consecuencia, la Sala considera que debe revocarse la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente las pretensiones de la 10 Expediente Digital Archivo 4ED_Expediente_003_ED_003ANEXOSpdf(.pdf) NroActua 2 Pág. 52 11 Expediente Digital Archivo 6ED_Expediente_005_ED_005ACTAREPART(.pdf) NroActua 2 14 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA demanda.
CONDENA EN COSTAS De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 365 del C.G.P., numeral 8º, como quiera que no se encuentra comprobada la causación de costas en el sub lite, además que no se encuentra que las partes hayan observado una conducta temeraria ni desplegado maniobras dilatorias12, no hay lugar a condenar en las mismas a la parte desfavorecida con la decisión adoptada en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección "F", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 22 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar se dispone: -DECLARAR de oficio la excepción de CADUCIDAD del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Administradora Colombia de Pensiones contra el señor José Francisco Melo Zea, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en la instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones secretariales a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha) Firmado Electrónicamente BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS Magistrada Firmado Electrónicamente PATRICIA SALAMANCA GALLO Ausente con Excusa LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia ha sido proferida a través de tecnologías de la información y firmada por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el aplicativo SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, sentencia del 13 de febrero de 2020, Radicación: 76001-23-31-000-2013-0007-01 (4468-18). 15 Nulidad y Restablecimiento Rad. 11001-33-42-053-2021-00325-01 Demandante: COLPENSIONES _____________________________________________________________________ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA posterior consulta, por virtud del artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.